Написание контрольных, курсовых, дипломных работ, выполнение задач, тестов, бизнес-планов

Адміністративне право як галузь права

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

 

Харківський національний університет внутрішніх справ

 

Факультет № 3

Кафедра адміністративного права і процесу

 

 

 

 

 

 

Текст лекції

 

з дисципліни«Адміністративне право і процес»

 

за темою«Адміністративне право як галузь права. Сутність та принципи публічного управління»

 

Напрям підготовки – 6.030401 «Правознавство»

 

Ступень вищої освіти – бакалавр (4 роки)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

м. Харків

2016 рік

 

ПЕРЕДМОВА

 

 

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Харківського національного

університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

факультету №3 Харківського національного університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

 

 

ПОГОДЖЕНО

Секцією Науково-методичної ради

ХНУВС з юридичних дисциплін

 

_____________    Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

______________   _________________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

ЗАТВЕРДЖЕНО

На засіданні кафедри адміністративного права та процесу ХНУВС

11.09.2015    Протокол № 21

 

______________     ______ __________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

 

 

 

 

 

Рецензенти:

 

Музичук О.М. – начальник факультету № 1 ХНУВС, д.ю.н., професор

Коптєв П.Б. – заступник начальника з режиму кадрового забезпечення УОС ГУ НП України в Харківській області, к.ю.н.

 

 

Розробники: Салманова О.Ю., Завальний М.В., Небрат О.О., Невядовський В.О. – Харків:

Харківський національний університет внутрішніх справ, 2016

 

 

 

 

 

_© Салманова О.Ю., Небрат О.О., 2016

                                                      © Харківський національний університет внутрішніх справ

________________   __________________________________________

                                     (П.І.Б.)                                                                       (посада, науковий ступінь, вчене звання)

________________________   __________________________________________

                                     (П.І.Б.)                                                                       (посада, науковий ступінь, вчене звання)

 

 

 

План лекції

1. Соціальне призначення адміністративного права.

2. Предмет адміністративного права

3. Методи правового регулювання адміністративного права

4. Система адміністративного права

5. Сутність, основні риси та структура публічного управління.

 

 

Література.

  1. Адміністративне право України. Академічний курс [Текст]: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина. / Ред. колегія: В.Б.Авер’янов (голова). – К.: Видавництво „Юридична думка”, 2004. – 584 с.
  2. Битяк Ю.П., Гаращук В.М., Дьяченко О.В. Адміністративне право України [Текст]: /Підручник Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В.Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юринком Інтер, 2005. – 544 с.
  3. Колпаков, В.К. Адміністративна відповідальність (адміністративно-деліктне право) [Текст]:  навч.посіб. / В.К. Колпаков. – К.: Юринком Інтер, 2008. – 256 с. – Бібліогр.: с. 247-254.
  4. Колпаков, В.К. Адміністративне право України [Текст]:  Підручник /В.К. Колпаков. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
  5. Стеценко, С.Г. Адміністративне право України: [Текст]: Навчальний посіюник. – К.: Атіка, 2008. – 624 с.
  6. Антологія української юридичної думки [Текст]: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова) та ін. Том 5: Поліцейське та адміністративне право / Упорядники: Ю. І. Римаренко, В. Б. Авер’янов, І. Б. Усенко; відп. редактори Ю. І. Римаренко, В. Б. Авер’янов. – К.: Видавничий Дім «Юридична книга», 2003. – 600 с.
  7. Гриценко, І.С. Предмет адміністративного права у його історичному розвитку [Текст]: // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2006. – Вип. 32. – С. 97-104.
  8. Карадже-Искров Н.М. Новейшая эволюция административного права [Текст]: Иркутск. 1927. – 38 с.
  9. Кобалевский, В. Очерки советского административного права [Текст]: Харьков. 1924. – 260 с.

 

 

 

Текст лекції

 

1. Соціальне призначення адміністративного права

 

Адміністративне право як самостійна галузь права у ретроспективному аспекті має дуже давню історію, оскільки бере початок з 18 століття. В усі часи воно пов’язувалось з публічною владою держави, взаємодією її органів з громадянами та іншими учасниками суспільних відносин.

Подолавши свого часу предметну обмеженість власного джерела – так званого “поліцейського права” (яке обмежувалося дослідженнями питання охорони громадського порядку і безпеки), адміністративне право, поряд з конституційним, являє собою класичний зразок фундаментальної (профілюючої) галузі так званого публічного права. публічного – на відміну від права – приватного. Публічність адміністративного права означає, що воно регулює відносини, що забезпечують загальні, сукупні або, інакше кажучи, публічні інтереси.

Як і конституційне право, право адміністративне опосередковує функціонування публічної влади у державі. В той же час адміністративно-правове регулювання є своєрідним продовженням конституційно-правових норм, конкретизуючи багато в чому їх дію. На цій підставі можна стверджувати, що існування адміністративного права – це необхідна умова і засіб реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної влади – сфері виконання законів та інших правових актів держави.

За умов побудови держави на засадах поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, адміністративне право найтісніше поєднане з виконавчої гілкою державної влади (хоч деякою мірою торкається і внутрішньої організації інших гілок).

Сама ж природа виконавчої влади, що зумовлена об’єктивним її призначенням – виконанням законів та інших правових актів, підтверджує принципову єдність процесу реалізації цієї гілки влади зі змістом управлінської діяльності держави. Це дозволяє визначити виконавчу владу і державне управління своєрідними сторонами – умовно кажучи, “статикою” і “динамікою” – єдиного явища, яке, за звичаєм, позначається як управлінська (або адміністративна) сфера діяльності держави.

Отже, публічний характер адміністративного права є невід’ємною характеристикою суспільної цінності цієї галузі права.

Таким чином, адміністративне право, за сферою реалізації –це право, передусім державного управління, власного впливу держави на різноманітні суспільні відносини. Але таке визначення соціальної спрямованості адміністративного права не є повним і точним.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян у їхніх взаємовідносинах з органами виконавчої влади є визначення таких основних форм і напрямів діяльності вказаних органів, їхніх посадових осіб, які б забезпечували повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Такий правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади і особи враховує статус останньої як суб’єкта управлінських відносин, перед яким виконавча влада кінець кінцем відповідальна за свою діяльність та її “людське вимірювання”.

Виходячи з цього, суспільне призначення адміністративного права в сучасних умовах має визначатись на підставі поєднання завдань: як регулювання управлінської діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, так і, переважною мірою, запровадження і регламентації дійсно демократичних взаємовідносин між цими органами і громадянами. А саме відносин такого типу, за яким кожній людині було б забезпечено (гарантовано) реальне додержання і охорона в сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у випадках їх порушення. Варто додати, що в межах другого напрямку роль адміністративного права пов’язана також зі створенням і функціонуванням адміністративної юстиції як форми спеціалізованого судового захисту прав і свобод людини.

Адміністративне право за своїм соціальним призначенням має визначатись не як “право державного управління”, а як “право забезпечення і захисту прав людини”. Ось у чому полягає трансформація сутності адміністративного права на сучасному етапі.

 

2. Предмет адміністративного права

 

Предмет правового регулювання будь-якої галузі права становлять суспільні відносини, які нею регулюються. Тобто це те, що регулюється нормами цієї галузі права.

У вітчизняному правознавстві традиційно вважалося, що адміністративне право є самостійною галуззю права, за допомогою якої держава регулює однорідні суспільні відносини в сфері державного управління, яке організує, спрямовує у визначене законодавством русло суспільні процеси.

Демократичні перетворення в Україні викликають об’єктивну необхідність певного переосмислення предмету даної галузі права. Об’єктивними передумовами вироблення нового підходу до предмету адміністративного права є запровадження місцевого самоврядування, перехід економіки України до ринкових відносин, забезпечення пріоритету прав і свобод громадян.

Адміністративне право як галузь публічного права покликане, насамперед, регулювати управлінські відносини в сфері реалізації публічної влади.

У вузькому розумінні, предметом адміністративного права є суспільні відносин, які виникають між суб’єктами і об’єктами державного управління.

При цьому склад суб’єктів державного управління слід розглядати у широкому форматі. До них у правовій державі в якій будуються розвинене громадянське суспільство поряд із органами виконавчої влади відносяться органи місцевого самоврядування, об’єднання громадян чи підприємства при здійсненні делегованих державних функцій та владні посадові особи усіх зазначених колективних суб’єктів.

До об’єктів державного управління належать: 1) приватні фізичні особи: а) громадяни України; б) іноземці; в) особи без громадянства; г) приватні фізичні особі із спеціальним статусом, наприклад фізичні особи підприємці; 2) приватні юридичні особи; 3) підпорядковані по службі, які нижче стоять в ієрархічному статусі, суб’єкти державного управління, наприклад, начальник відділу юстиції в районі буде вважатись об’єктом управління для начальника Головного управління юстиції у області.

Що стосується широкого розуміння предмету адміністративного права, то зазначимо наступні аспекти. У відповідності до ст.3 Конституції України визначено, що: «Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави».

Ці конституційні положення мають відображатися в предметі адміністративного права, так як саме на нього юриспруденція покладає завдання розвитку та уточнення для потреб правозастосування положень Основного Закону.

Таким чином, провідною складовою предмету адміністративного права України є забезпечення суб’єктом державного управління прав і свобод людини та громадянина.

Невід’ємною рисою складових предмету адміністративного права є його публічна спрямованість, так як адміністративне право врегульовує публічні правовідносини, змістом яких є завжди публічний інтерес. 

З урахуванням зазначеного окреслимо сферу предмета галузі адміністративного права України в широкому розумінні:

1) це широке коло суспільних відносин між суб’єктами та об’єктами державного управління. По іншому, завжди одним із невід’ємних учасників адміністративно-правових відносин виступає суб’єкт державного управління;

2) основною метою діяльності суб’єктів державного управління є забезпечення прав і свобод людини і громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства та держави;

3) провідною рисою предмету адміністративного права є його публічна природа;

4) адміністративно-правові відносини є переважно управлінськими (владно-розпорядчими);

5) до предмету адміністративного права також відносяться проблеми щодо надання суб’єктами державного управління адміністративних сервісних послуг;

6) однією зі складових предмету адміністративного права є внутрішньо-організаційна діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, в першу чергу та її частина, що здійснюється у правовій формі;

7) невід’ємною складовою предмету адміністративного права демократичної правової держави є засоби відповідальність суб’єктів державного управління за неправомірні дії або бездіяльність;

8) важливою рисою предмету галузі адміністративного права є можливість застосування органами виконавчої влади заходів державного примусу та адміністративної відповідальності;

9) не доцільно включати до предмета галузі адміністративного права положення, які вже стали предметом регулювання інших галузей права.

Отже, предмет адміністративного права – це система широких суспільних відносин між суб’єктами та об’єктами державного управління, які виникають у сфері владно-розпорядчої діяльності, надання адміністративних сервісних послуг з метою публічного забезпечення прав і свобод людини та громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства та держави з можливістю застосування до порушників адміністративно-правових норм заходів державного примусу та адміністративної відповідальності

Як однорідна відособлена у системі юриспруденції правова матерія, адміністративне право характеризується як:

1) галузь права;

2) наука;

3) навчальна дисципліна.

В теорії права під галуззю права розуміють відносно самостійну сукупність юридичних норм, яка регулює якісно однорідну сферу (рід) суспільних відносин специфічним методом правового регулювання. Щодо визначення поняття конкретної галузі права, то в юридичній літературі у принципі виробився підхід, згідно з яким визначаються такі її ознаки: основа відокремлення галузі права – якісно однорідні суспільні відносини; об’єктивність відокремлення груп суспільних відносин; певна структура.  Іншими словами основним критерієм виділяння галузі права є предмет, а додатковим метод правового регулювання. 

Отже, адміністративне право як галузь права – це сукупність юридичних норм, призначених для врегулювання однорідних суспільних відносини між суб’єктами і об’єктами державного управління, які окреслюються предметом та методом адміністративно-правового регулювання.

.

3. Методи правового регулювання адміністративного права

 

У теорії права під методом правового регулювання розуміють сукупність способів, прийомів і засобів правового впливу на суспільні відносини (метод правового регулювання відповідає на запитання “як”). Він несе основне навантаження в динаміці, “роботі” права, показує, як регулюються суспільні відносини, якими прийомами та способами .

У теорії права виділяють три способи правового регулювання суспільних відносин: розпорядження (зобов’язання) - забезпечення прямого юридичного обов’язку здійснити визначені дії; заборона - прямий юридичний обов’язок здійснити конкретно-визначені дії; дозвіл (уповноваження) - юридичний дозвіл здійснити визначені дії за власним розсудом. На вибір юридичних засобів впливає зміст призначення тієї або іншої галузі права. 

Первинними (загальними) є два методи правового регулювання: по-перше, імперативний (централізований, наказовий), побудований на засадах типу «влади підпорядкування», на відносинах субординації суб’єктів та об’єктів державного управління. При його здійсненні широко застосовуються способи: заборон, розпорядження, примусу та юридичної відповідальності; по-друге, диспозитивний (децентралізований, автономний), який ґрунтується на юридичній рівності суб’єктів правовідносин вільності їх волевиявлення при здійсненні юридичних дій. Він припускає надання учаснику правових відносин суб’єктивних прав – уповноваження чи дозволу.

Таким чином, провідним методом адміністративного права є однойменний за назвою адміністративно-правовий метод.

Адміністративно-правовий метод – це сукупність способів, прийомів, засобів, впливу суб’єктів на об’єкти державного управління щодо забезпечення регулюючого впливу норм адміністративного права на суспільні відносини, за допомогою яких встановлюється юридично владне і юридично підвладне становище сторін у правовідносинах.

Відносини, які виникають під впливом адміністративно-правого методу регулювання, характеризуються нерівністю сторін і мають назву відносин «влади-підпорядкування».

У юридичному аспекті зміст відносин влади-підпорядкування означає, що:

по-перше, суб’єкт державного управління на основі наділеної державою компетенції встановлює обов’язкові для виконання об’єктами управління вимоги;

по-друге, об’єкт державного управління зобов’язаний виконувати законні вимоги суб’єкта державного управління;

по-третє, ці відносини не вимагають і не виключають організаційної підпорядкованості, однак рішення суб’єкта державного управління є у будь-якому передбаченому законом випадку обов’язковим для виконання об’єктом.

Прикладом таких правовідносин може бути вимога патрульного поліції (суб’єкта державного управління) до фізичної особи (об’єкта управління) припинити дії, що порушують громадський порядок і спокій громадян. Фізична особа зобов’язана підкоритися вимозі патрульного поліції, оскільки останній через закони України наділений державою владною компетенцію попереджати правопорушення, а у випадку недієвості переконання застосовувати заходи адміністративного примусу.

Адміністративно-правому методу правового регулювання притаманні такі риси:

по-перше, адміністративно-правове регулювання передбачає однобічність владного виявлення суб’єкта державного управління щодо об’єкта управління;

по-друге, провідними засобами його реалізації є заборони, зобов’язання, примус та юридична відповідальність;

по-третє, між суб’єктом та об’єктом державного управління, як правило, відсутня організаційна підпорядкованість (крім випадків адміністративного впливу вищих органів на нижчі);

по-четверте, в умовах правової демократичної держави авторитарний (імперативний) спосіб впливу суб’єктів державного управління на об’єкти урівноважується суворим дотримання першими принципу законності та можливості багатоступеневого оскарження дій суб’єктів державного управління;

по-п’яте, відносини “влади-підпорядкування” не виключають на певних етапах адміністративно-правових відносин використання диспозитивного методу регулювання суспільних відносин (наприклад, при укладенні адміністративних договорів).

Отже, основним методом адміністративного права є адміністративно-правовий метод правового регулювання суспільних відносин, зміст якого полягає в тому, що суб’єкт державного управління наділений владною компетенцією, а об’єкт управління зобов’язаний виконувати його законні вимоги. В умовах демократичної правової держави зазначений метод втратив авторитарні ознаки, бо урівноважується суворим дотриманням суб’єктів державного управління законності та можливістю об’єкта державного управління оскаржити їх діяння в декількох незалежних інстанціях.

В адміністративно-правовому регулюванні може застосовуватись не один із двох класичних методів, а своєрідний метод особливого характеру в якому органічно переплетені елементи та ознаки як імперативного, та і диспозитивного методів правового регулювання.

 

4. Система адміністративного права

Адміністративне право, займаючи чітко визначене місце в національній системі права, разом з тим має свою внутрішню структуру або систему.

Система адміністративного права - це внутрішня єдність галузі адміністративного права України, що відображає послідовне розміщення і взаємозв'язок її структурних елементів (частин) – адміністративно-правових інститутів і підгалузей адміністративного права, що складаються із певних сукупностей однорідних адміністративно-правових норм.

В юридичній літературі існують різні підходи до виділення складових системи права. Наприклад К.С. Бельський виокремлює такі підгалузі адміністративного права: управлінське право, поліцейське право і право адміністративної юстиції. Існують інші критерії внутрішньої диференціації системи адміністративного права: інституційний, галузевий, процесуальний (тобто поділ норм адміністративного права на матеріальні та процесуальні). При цьому традиційно головним критерієм об'єднання адміністративно-правових норм та їх розподілу по структурних частинах є предмет правового регулювання.

Традиційно система адміністративного права попередньої епохи складалась із загальної та спеціальної частин. До загальної частини адміністративного права відносилися норми, що діють у всіх сферах організації і функціонування публічного управління. Тобто воно об'єднувало найбільш типові, загальні у правовому регулюванні зазначеної сфери норми адміністративного права. Особливу частину адміністративного права утворювали норми, що регулювали конкретні сфери й галузі управлінської діяльності. Крім того інколи виділяли ще й спеціальну частину, під якою розуміли, наприклад, норми, що регулюють здійснення адміністративної діяльності органами Національної поліції.

Сучасна система українського адміністративного права у зв'язку із розвитком суспільних відносин зазнає істотних змін, наповнюється новим змістом. При цьому, головним напрямком реформування вітчизняного адміністративного права є приведення його до загальноприйнятої у Європейському Союзі структури.

В Європейському Союзі найбільш авторитетними є розробки вчених-адміністративістів ФРН. Вони поділяють систему адміністративного права на «Загальне адміністративне право» та «Особливе адміністративне право». При цьому до структури загального адміністративного права відносять наступні інститути: поняття адміністративного права, принципів, організації адміністрації, адміністративної процедури, адміністративного акта, виконання адміністративних рішень, матеріальної відповідальності держави за шкоду, яка виникла через порушення державним службовцем його службових обов’язків. Особливе адміністративне право Німеччини складається з окремих підгалузей права, серед яких центральне місце відведено: поліцейському праву, публічному будівельному праву, комунальному праву, праву публічної служби, адміністративно-господарському праву, праву охорони навколишнього природного середовища, соціальному праву.

5. Сутність, основні риси та структура публічного управління.

Публічне управління, як вище було зазначено, становить предмет адміністративного права. В найбільш загальному вигляді публічне управління можна визначити як управління, яке здійснюється державою. Оскільки при цьому залишається нез'ясованим, що таке управління взагалі, необхідно зазначити, що цей термін використовується в різних галузях знань. В кібернетиці, наприклад, управління - це цілеспрямований вплив однієї системи на іншу з метою впорядкування останньої, тобто забезпечення її функціонування належним чином.

Взагалі розрізняють управління механічне, біологічне і соціальне. Соціальне управління - це управління людьми та їх колективами. В свою чергу, соціальне управління, залежно від того, хто його здійснює, поділяється на державне і громадське.

Таким чином, державне управління - це частина соціального управління. Але чи повністю ця частина становить предмет адміністративного права? Мабуть, ні, тому що нею охоплюється діяльність всієї держави, всіх її органів. В наш час існують три види державної діяльності (влади): законодавча, виконавча і судова. Кожен із цих видів діяльності здійснюється спеціальними державними органами, які в сукупності складають державний апарат.

Всі ці органи здійснюють публічне управління як частину соціального. В цьому розумінні кажуть про управління державою, тобто регулюючу діяльність держави в цілому. Таке управління ще називають державним або публічним управлінням в “широкому” розумінні. Предметом же адміністративного права є публічне  управління у “вузькому” (власному, спеціальному) розумінні, тобто діяльність органів виконавчої влади.

Сама природа виконавчої влади, зумовлена об'єктивним її призначенням - виконанням законів та інших правових актів, підтверджує принципову єдність процесу реалізації цієї гілки влади зі змістом управлінської діяльності держави. Це дозволяє визнати виконавчу владу і державне управління своєрідними сторонами - умовно кажучи, "статикою" і "динамікою" - єдиного явища, яке за звичаєм позначається як управлінська (або адміністративна) сфера діяльності держави.

Перш ніж сформулювати визначення публічного (державного) управління, необхідно з'ясувати його основні, характерні риси. Управлінська діяльність:

1) має загальнодержавний характер, тобто охоплює всі сфери життя суспільства;

2) є виконавчою у відношенні до законодавчої діяльності, а тому називається підзаконною;

3) є активною і цілеспрямованою;

4) має безпосередніми об'єктами галузі економіки, соціально-культурного і адміністративно-політичного будівництва;

5) має яскраво виражений організуючий зміст. В процесі цієї діяльності організуються відносини між людьми та їх колективами, здійснюється об'єднання і координація спільної праці в межах всього суспільства;

6) здійснюється повсякденно і безперервно (на відміну від законодавчої і судової);

7) має юридично-владний або розпорядчий характер. Виконавча діяльність здійснюється від імені держави. Кожен суб'єкт управління наділяється державою певним об'ємом розпорядчих прав, за допомогою яких і досягається мета виконавчої діяльності. Саме тому органи державного управління називають виконавчо-розпорядчими, а діяльність, яку вони здійснюють, - виконавчо-розпорядчою.

Таким чином, державне(публічне)  управління в Україні - це підзаконна, юридично-владна, організуюча діяльність особливої групи органів держави, яка полягає в практичному виконанні законів в процесі повсякденного керівництва господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом.

Державне управління має складну структуру. Схематично можна виділити три основних її елементи:

1) суб'єкти - органи виконавчої влади. Вони мають свій апарат, повноваження, матеріально-фінансову базу, інформацію, організаційну техніку тощо; 2) об'єкти - органи виконавчої влади (нижчестоящі), галузі, підгалузі, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, громадяни; 3) зміст - управлінський вплив, його мета, форми і методи.

Виконавчо-розпорядча діяльність як динамічний безперервний процес складається з окремих циклів, які постійно повторюються. Кожен такий цикл включає ряд послідовних операцій, які називаються стадіями: 1) збір, узагальнення і аналіз інформації; 2) визначення мети управління; 3) розробка проекту рішення; 4) прийняття рішення; 5) виконання рішення; 6) контроль виконання; 7) корегування намічених заходів; 8) підбиття підсумків. Зрозуміло, що поділ управлінського процесу на стадії дуже умовний, оскільки він безперервний, а перераховані операції тісно взаємопов'язані.

Принципи публічного (державного) управління. Теоретичну основу організації й діяльності органів виконавчої влади становлять принципи державного управління, під якими розуміються провідні ідеї, основоположні засади, які покладено в основу формування і функціонування зазначених органів.

Існують різні погляди на класифікацію принципів управління. Більшість вчених останнім часом поділяє їх на дві групи: політико-юридичні і організаційні.

Політико-юридичні принципи - основні, їх закріплено в Конституції (в чинній Конституції України ці принципи безпосередньо, прямо не сформульовано, вони витікають із аналізу змісту Основного Закону в цілому). Причому, вони характерні не тільки для державного управління, а й для будь-якої державної діяльності. До цих принципів належать:

1) принцип участі громадян в державному управлінні. Громадяни можуть брати участь в управлінні як особисто, так і через різноманітні об'єднання. До форм участі громадян в управлінні належать обговорення проектів державних рішень, участь в референдумах, участь в роботі різних органів на громадських засадах (виконкомів, рад, адміністративних комісій тощо), робота позаштатними та громадськими інспекторами і т. ін.;

2) принцип законності. Законність в управлінні означає: а) точне і однакове виконання законів всіма органами виконавчої влади; б) відповідність управлінських дій державній волі, яку висловлено в законах; в) прийняття рішень в межах компетенції, у встановленому порядку і певної форми; г) неможливість зміни компетенції державного органу ним самим; д) ефективний контроль за додержанням законів;

3) принцип гласності. Гласність - це відкритість діяльності органів виконавчої влади, обнародування рішень, які ними приймаються, результатів їх діяльності, надання громадянам та їх об'єднанням необхідної інформації. Винятки із цього принципу становлять випадки, коли певні відомості не може бути розголошено (які становлять державну, військову або службову таємницю; якщо їх розголошення порушує законні права громадян або завдає шкоди громадського порядку, безпеці, здоров'ю населення і моралі);

         4) принцип поєднання демократизму і централізму - самостійне вирішення органами виконавчої влади питань, віднесених до їх компетенції; підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим;

5) принцип науковості управління передбачає використання наукових досягнень в процесі прийняття і реалізації управлінських рішень, урахування об'єктивних законів суспільного розвитку.

Використання організаційних принципів дозволяє вибрати найбільш оптимальні варіанти структури і функціонування апарату, чітко розподілити компетенцію між його ланками, усунути паралелізм і дублювання в здійсненні функцій і тим самим забезпечити належну ефективність в його роботі - досягнення намічених результатів при мінімальних затратах праці, матеріально-фінансових ресурсів і організаційних зусиль.

Організаційні принципи поділяються на дві підгрупи: принципи побудови апарату управління і принципи його функціонування. До першої належать:

1) галузевий - державне управління будується по галузях, які відповідають галузям виробничої та іншої суспільної діяльності;

2) територіальний - це горизонтальна побудова апарату (райони, області). Він сприяє комплексному розвиткові територій;

3) лінійний принцип означає суворе розмежування компетенції між керівниками різного рівня і підпорядкування кожного підрозділу або працівника лише одній посадовій особі;

4) функціональний - забезпечення апарату спеціальними службами, які виконують певні функції, - планову, фінансову, технічну, праці і заробітної плати, кадрову та ін.;

5) подвійного підпорядкування. Запроваджується там, де необхідна децентралізація управлінських функцій, врахування місцевих особливостей у вирішенні управлінських питань.

Організаційні принципи функціонування апарату такі:

1) раціонального розподілу повноважень. Передбачає закріплення в нормативних актах прав і обов'язків за кожним органом виконавчої влади і посадовою особою, врегулювання їх взаємовідносин;

2) реальної відповідальності органів виконавчої влади та їх посадових осіб за результати своєї роботи. Цей принцип тісно пов'язаний з попереднім, тому що лише розподіл повноважень забезпечує особисту відповідальність кожного суб’єкта управління за доручену справу;

3) поєднання колегіальності і єдиноначальності. Цей принцип зумовлений двома формами будови і організації роботи органів виконавчої влади - колегіальна (уряди) і єдиноначальна (міністерства і відомства, місцеві адміністрації, їх відділи і управління). Недоліками колегіальності є ускладнення управлінської діяльності, гальмування оперативності. Єдиноначальність не виключає використання колегіальності (наприклад, колегії міністерств).

 

 

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

 

Харківський національний університет внутрішніх справ

Факультет №3

 

Кафедра адміністративного права і процесу

 

 

 

 

 

 

Текст лекції

 

з дисципліни«Адміністративне право і процес»

 

за темою«Механізм адміністративно-правового регулювання»

 

Напрям підготовки – 6.030401 «Правознавство»

 

Ступень вищої освіти – бакалавр (4 роки)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

м. Харків

2016 рік

 

 ПЕРЕДМОВА

 

 

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Харківського національного

університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

факультету №3 Харківського національного університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

 

 

ПОГОДЖЕНО

Секцією Науково-методичної ради

ХНУВС з юридичних дисциплін

 

_____________    Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

______________   _________________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

ЗАТВЕРДЖЕНО

На засіданні кафедри адміністративного права та процесу ХНУВС

11.09.2015    Протокол № 21

 

______________     ______ __________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

 

 

 

 

 

Рецензенти:

 

Музичук О.М. – начальник факультету №1, д.ю.н., професор

Коптєв П.Б. – заступник начальника з режиму кадрового забезпечення УОС ГУНП України в Харківській області, к.ю.н.

 

 

Розробники: Салманова О.Ю., Завальний М.В., Небрат О.О., Невядовський В.О. – Харків:

Харківський національний університет внутрішніх справ, 2016

 

 

 

 

 

 

 

_© Салманова О.Ю., Небрат О.О., 2016

                                                      © Харківський національний університет внутрішніх справ

 

План лекції

  1. Адміністративно-правові норми та відносини.
  2. Поняття і види джерел адміністративного права.
  3. Систематизація адміністративного права, її види та особливості.

 

Література:

  1. Адміністративне право України. Академічний курс [Текст]: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина. / Ред. колегія: В.Б.Авер’янов (голова). – К.: Видавництво „Юридична думка”, 2004. – 584 с.
  2. Битяк Ю.П., Гаращук В.М., Дьяченко О.В. Адміністративне право України [Текст]: /Підручник Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В.Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юринком Інтер, 2005. – 544 с.
  3. Колпаков, В.К. Адміністративна відповідальність (адміністративно-деліктне право) [Текст]:  навч.посіб. / В.К. Колпаков. – К.: Юринком Інтер, 2008. – 256 с. – Бібліогр.: с. 247-254.
  4. Колпаков, В.К. Адміністративне право України [Текст]:  Підручник /В.К. Колпаков. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
  5. Стеценко, С.Г. Адміністративне право України: [Текст]: Навчальний посіюник. – К.: Атіка, 2008. – 624 с.

 

 

 

Текст лекції

 

1. Адміністративно-правові норми та відносини.

         Адміністративне право, як і будь-яка інша галузь права, становить сукупність правових норм. Саме шляхом встановлення та реалізації адміністративно-правових норм здійснюється регулювання управлінських суспільних відносин. Їх зміст,  як і всіх інших, становить правило поведінки, припис.

         Отже, адміністративно-правова норма – це загальнообов’язкове, формальновизначене правило поведінки, яке походить від держави та охороняється її примусовою силою і регулює управлінські суспільні відносини.

         Особливістю адміністративно-правових норм, похідною від специфіки державного управління, є те, що, по-перше, юридично обов’язкові приписи адресуються переважно органам виконавчої влади – провідним учасникам управлінських відносин; по-друге, за цими органами як представниками держави закріплюються юридично-владні повноваження, які фактично і юридично є засобом вирішення завдань, "запрограмованих" даною нормою; по-третє, тим самим забезпечуються необхідні умови для вирішення в односторонньому порядку питань, загальна регламентація яких міститься в конкретній адміністративно-правовій нормі.

         Структура адміністративно-правових норм також традиційна, її складають три елементи: гіпотеза, диспозиція і санкція. Гіпотеза – це умова, за якої дана правова норма починає діяти.  Диспозиція – основний елемент адміністративно-правової норми, в якій формулюється саме правило поведінки (заборона, дозволяння тощо). Санкція – правовий наслідок невиконання правила поведінки, передбаченого диспозицією.

         Наведену структуру адміністративно-правової норми називають логіко-юридичною, оскільки зазначені елементи частіш за все можна виявити тільки шляхом логічного аналізу тої чи іншої статті (статей) нормативного акта. До того ж, норма права і стаття нормативного акта за об’ємом не завжди співпадають. Варто також зауважити, що не всі вчені-адміністративісти підтримують таку позицію щодо структури адміністративно-правової норми. Окремі автори виділяють лише два елементи норми – диспозицію і санкцію. Зустрічаються також твердження, що одні норми мають три елементи, інші – два.

         Адміністративно-правові норми відрізняються одна від одної за багатьма ознаками, за якими можна провести їх класифікацію.

         1) За спрямованістю норми адміністративного права поділяються на ті, які регулюють правовий стан його суб’єктів, форми та методи державного управління, організаційно-правові способи забезпечення законності в сфері управління, управління в окремих сферах суспільного життя тощо.

         2) За адресатом адміністративно-правові норми бувають адресованими органам виконавчої влади, підприємствам, установам, організаціям (як державним, так і недержавним), об’єднанням громадян, громадянам.

         3) За юридичним змістом припису вони поділяються на зобов’язувальні, забороняючі, уповноважувальні, рекомендаційні.

         4) За юридичним характером припису норми бувають двох видів – матеріальні і процесуальні.

         5) За дією в просторі можна виділити норми, які діють в межах всієї держави, окремої галузі, міжгалузеві, місцеві, локальні.

         6) За дією в часі адміністративно-правові норми поділяються на постійні і тимчасові.

         Реалізуються адміністративно-правові норми через адміністративно-правові відносини (існує, правда, також думка, що вони можуть реалізовуватися і поза відносинами – наприклад, шляхом додержання певних заборон. У зв’язку з цим говорять про виконання адміністративно-правових норм і про їх застосування).

         Адміністративно-правові відносини – це суспільні відносини управлінського характеру, врегульовані нормами адміністративного права.

         Елементами адміністративно-правових відносин, як і правовідносин взагалі, є сторони (суб’єкти), об’єкти і зміст. Одна із сторін в цих відносинах завжди є спеціальним суб’єктом, наділеним владними повноваженнями. Іншими суб’єктами (другою стороною) можуть бути органи виконавчої влади, підприємства, організації, установи, об’єднання громадян, громадяни.

         В кожному конкретному адміністративно-правовому відношенні суб’єкти здійснюють надані їм права та покладені на них обов’язки, пов’язані з об’єктом правовідношення, тобто з тим, з приводу чого воно виникає. Таким об’єктом є дії (поведінка) суб’єктів, за допомогою яких реалізуються обов’язки і права, передбачені для даного правовідношення. Ці дії різні за своїм характером; вони можуть бути пов’язані із здійсненням повсякденних завдань управління, з особистими нематеріальними благами (здоров’я, гідність людини тощо), продуктами творчої діяльності, майном. Тобто перераховані блага в таких випадках є предметами, щодо яких здійснюються певні дії, які і визнаються об’єктами адміністративних правовідносин.

         Зміст адміністративно-правових відносин становлять взаємні обов’язки і права суб’єктів.

         Адміністративно-правовим відносинам властиві всі ознаки, що характеризують правовідносини взагалі. Крім цього для них характерні також певні особливості, обумовлені специфікою державного управління:

         1) вони виникають з приводу здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності, тобто права і обов’язки сторін в них завжди пов’язані з цією діяльністю;

         2) в них завжди беруть участь спеціальні суб’єкти (як правило, органи виконавчої влади або їх представники), наділені державно-владними повноваженнями;

         3) завдяки участі спеціальних суб’єктів ці відносини завжди владні;

         4) виникають вони з ініціативи будь-якої із сторін, згода іншої здебільшого не вимагається (це не означає, що момент попереднього узгодження зовсім виключається, таке узгодження часто передує виданню багатьох актів управління, але тільки в адміністративних договорах попередня згода є обов’язковою умовою виникнення адміністративних правовідносин);

         5) в разі виникнення спорів, конфліктів між сторонами таких відносин, вирішуються вони, як правило, в адміністративному порядку, тобто вищими органами виконавчої влади або посадовими особами. Звичайно, судовий порядок розгляду спорів також використовується, особливо у відносинах за участю громадян та їх об’єднань, однак кількість таких випадків у загальній масі незначна;

         6) відповідальність сторін за неналежне виконання своїх обов’язків настає перед державою, а не одної перед іншою, що характерно для цивільно-правових відносин.

         Класифікуються адміністративно-правові відносини за багатьма ознаками, можна виділити такі групи:

         • за цільовим призначенням – відносини, які виникають у зв’язку з реалізацією позитивних завдань державного управління, і відносини юрисдикційного характеру;

         • за змістом – майнові і немайнові;

         • за суб’ктним складом – в яких беруть участь органи виконавчої влади, державні підприємства, установи, організації, недержавні організації та об’єднання, громадяни (мається на увазі друга, підпорядкована сторона у відносинах, оскільки першою, владною стороною є, як правило, орган виконавчої влади);

         • за способом захисту – відносини, які захищаються в адміністративному порядку, і ті, що захищаються в судовому порядку;

         • за юридичним характером – матеріальні і процесуальні;

         • за характером зв’язків між суб’єктами – вертикальні, в яких одна сторона організаційно підпорядкована іншій, і горизонтальні, в яких підпорядкованість відсутня.

         Підставами виникнення, зміни і припинення адміністративно-правових відносин, як і будь-яких інших, є юридичні факти, тобто такі життєві обставини, з якими закон пов’язує існування і розвиток правовідносин.  

 

2. Поняття і види джерел адміністративного права.

         Адміністративно-правові норми містяться в нормативно-правових актах, що видаються органами державної влади. Іншими словами, норми адміністративного права одержують зовнішнє виявлення (формальне визначення) в нормативних актах, які і є його джерелами. Існує досить багато нормативних актів, які містять норми не однієї, а кількох галузей права (наприклад, Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища"). Якщо в такому акті є адміністративно-правові норми, то він буде джерелом адміністративного права в тій частині, яка регулює управлінські відносини.

         Отже, джерело адміністративного права – це правотворчий акт органа державної влади, який містить адміністративно-правові норми і у зв’язку з цим регулює управлінську діяльність.

         Особливості джерел адміністративного права полягають у величезній кількості та різноманітності нормативних актів, які містять адміністративно-правові норми, а також в тому, що серед них переважають підзаконні акти, тобто нормативно-правові акти органів виконавчої влади. Правда, останнім часом значення законодавчого регулювання адміністративних правовідносин значно підвищилось, хоча воно ще не досягло рівня, який відповідав би вимогам, що ставляться до правової системи правової держави.

         Джерела адміністративного права відрізняються одне від одного за багатьма ознаками: порядком прийняття, сферою дії, юридичною силою тощо. Найбільш важливим є поділ джерел адміністративного права за їх юридичною силою, що обумовлює їх ієрархічність. Систему джерел адміністративного права можна викласти таким чином.

         1. Конституція України. Конституція становить основу системи і змісту джерел адміністративного права. Перш за все, Конституція безпосередньо регулює ряд питань державного управління – визначає його політико-правові принципи, адміністративно-правовий статус громадян, систему і основи компетенції органів виконавчої влади тощо. Крім цього, Конституція є базою для подальшого розвитку законодавства, на основі її положень приймаються всі інші нормативні акти.

         2. Рішення Конституційного суду України (наприклад, рішення щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини четвертої статті 3, частини другої статті 5, частин другої та сьомої статті 7 і частини п'ятої статті 29 Закону України "Про приватизацію державного     майна"). Відповідно до ст. 147 Конституції України Конституційний Суд вирішує питання про  відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані неконституційними,  втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. З питань своєї компетенції, Конституційний  Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України. Таким чином, акти Конституційного Суду України в ієрархії нормативних актів мають розташовуватися безпосередньо після Конституції України.

         3. Законодавчі акти України (тобто акти, які мають юридичну силу закону):

   а) закони ("Про міліцію", "Про державну службу");

   б) основи законодавства (Основи законодавства про культуру, Основи законодавства про охорону здоров’я, Основи законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування);

   в) кодекси (КпАП, Митний, Повітряний);

   г) статути, положення та інші акти Верховної Ради України (Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ);

   д) декрети Кабінету Міністрів, які видавались ним з грудня 1992 р. до травня 1993 р. відповідно до ст. 97-1 чинної на той час Конституції України і які продовжують діяти в наш час (наприклад, "Про управління майном, що є у загальнодержавній власності, в будівництві та промисловості будівельних матеріалів").

         4. Постанови Верховної Ради України. Вони бувають двох видів: постанови, якими вводяться в дію закони та інші законодавчі акти (правда, останнім часом прийняті Верховною Радою законодавчі акти рідко супроводжуються постановами, частіше порядок введення в дію закону передбачається ним самим), і постанови, які мають самостійне значення (наприклад, постанова від 11 січня 2000 р. "Про виконання земельного законодавства при реформуванні аграрного сектора економіки").

         5. Конституція та нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим (АРК). Конституцію АРК було прийнято Верховною Радою АРК 21 жовтня 1998 року і затверджено Законом України від 23 грудня 1998 р. Відповідно до неї нормативно-правові акти Верховної Ради АРК з питань відання АРК повинні відповідати Конституції та законам України. Верховна Рада АРК з питань, які мають нормативно-правовий характер, приймає постанови.

         6. Міжнародно-правові акти, ратифіковані у встановленому порядку. В Законі України «Про дію міжнародних договорів на території України» визначено, що укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід’ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. До таких документів належать, наприклад, Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку, прийнятий генеральною Асамблеєю ООН 17 грудня 1979 р., Основні принципи щодо використання сили та вогнепальної зброї посадовими особами з підтримання правопорядку, прийняті Конгресом ООН щодо попередження злочинності і поводження з правопорушниками 27 серпня – 7 вересня 1990 р. Разом з тим в наш час норми міжнародного права у внутрішніх правовідносинах використовуються ще досить рідко, тому говорити, що вони діють так само, як і акти національного законодавства, означає, на нашу думку, видавати бажане за дійсне.

         7. Нормативні акти Президента України – укази (наприклад, Указ від 11 лютого 2000 р. "Про підвищення ефективності державної служби"), а також положення та інші акти, які затверджуються указами та розпорядженнями Президента (Положення про Міністерство внутрішніх справ України, Положення про технічний захист інформації в Україні).

         8. Нормативні акти органів виконавчої влади:

   а) постанови Кабінету Міністрів України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також положення, правила, інструкції та інші акти, які затверджуються постановами (наприклад, Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні, затверджені постановою Кабінету Міністрів від 27 лютого 1991 р.);

   б) нормативні акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади України і Автономної Республіки Крим – накази, а також інші за назвою акти – правила, інструкції, положення тощо, які затверджуються наказами (наприклад, Положення про спеціальний приймальник для осіб, підданих адміністративному арешту, затверджене наказом МВС України). Міністерства можуть приймати спільні, узгоджені акти, які мають міжгалузевий характер;

   в) нормативні акти місцевих державних адміністрацій – розпорядження їх голів;

   г) локальні нормативні акти – накази керівників управлінь та відділів місцевих державних адміністрацій, місцевих (територіальних) підрозділів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також державних підприємств, установ і організацій.

         9. Нормативні акти органів місцевого самоврядування – рішення місцевих рад та їх виконкомів, прийняті в межах їх повноважень.

         Кілька слів необхідно сказати про нормативні акти колишнього Союзу РСР. Відповідно до постанови Верховної Ради України від 12 вересня 1991 р. "Про порядок тимчасової дії на території України актів законодавства Союзу РСР" ці акти застосовуються з питань, які не врегульовано законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції та законам України. В наш час таких актів майже не залишилось, однак, на жаль, вони ще є.

 

3.Систематизація адміністративного права, її види та особливості.

         Систематизація адміністративного права – це діяльність, спрямована на впорядкування нормативно-правового матеріалу шляхом його обробки, зведення до певної, внутрішньо узгодженої системи. Необхідність систематизації зумовлена тим, що чинне адміністративне законодавство складається з багатьох правових актів, виданих у різний час різними органами. Внаслідок цього в законодавстві поступово виникають неузгоджені, суперечливі і застарілі норми, прогалини, які необхідно усунути. Систематизація адміністративного права здійснюється на базі досягнень адміністративно-правової науки, з використанням сучасних правил законодавчої техніки. Систематизація здійснюється в двох формах (видах): інкорпорації і кодифікації.

         Інкорпорація адміністративного права – це вид систематизації, при якому нормативні акти розміщуються в збірниках, довідниках чи інших виданнях у хронологічному, систематичному або іншому порядку без зміни їх змісту. Розрізняють офіційну і неофіційну інкорпорацію. Неофіційна здійснюється видавництвами, науковими установами чи окремими вченими і обмежується зовнішньою обробкою нормативного матеріалу. Офіційна інкорпорація здійснюється державними установами (наприклад, Міністерством юстиції) за дорученням вищестоящих органів. При цьому в первинний текст нормативних актів вносяться всі наступні офіційні зміни і доповнення, виключаються всі скасовані норми.

         Кодифікація адміністративного права здійснюється компетентними органами держави з метою впорядкування чинних нормативних актів і забезпечення зручності користування ними. На відміну від інкорпорації при кодифікації переглядають заново всі існуючі норми, скасовують застарілі, виробляють нові, заповнюють прогалини, усувають розбіжності і суперечності між окремими нормами. Внаслідок кодифікації видається новий кодифікований нормативний акт, найчастіше (хоча не завжди) – кодекс.

         Головна особливість систематизації адміністративного права полягає в тому, що звести всі адміністративно-правові норми в один кодекс неможливо через їх різноплановість (на відміну, наприклад, від кримінального, цивільного права).          Нині  адміністративне  законодавство  кодифіковано лише частково. Перспективи та особливості систематизації викладено в Концепції реформи адміністративного права.

В ній зазначається, що наявність великої кількості адміністративно-правових норм, їх різнопорядковість і мобільність об'єктивно не дозволяє створити єдиний кодифікаційний акт. З урахуванням різноманітності суспільних відносин, які потрібно врегулювати нормами адміністративного права, бурхливого розвитку ряду адміністративно-правових інститутів кодифікацію норм цієї галузі права доцільно здійснити за окремими підгалузями та інститутами, а також поетапно, залежно від ступеню вирішеності суспільних потреб.

         В першу чергу потребують кодифікації процесуальні норми і щодо адміністративних проваджень у суді, проваджень, які здійснюються органами виконавчої влади відносно конкретних справ про адміністративні проступки, а також різного роду спеціальних проваджень, що здійснюються органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.

         З цього випливає необхідність розробки та прийняття Адміністративно-процесуального кодексу, а також Кодексу про адміністративні проступки та Адміністративно-процедурного (процедурального) кодексу.     Що стосується розробки та прийняття узагальнюючого Адміністративного кодексу України, найбільш прийнятною може бути така позиція.

         Оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно і в єдиному акті об'єктивно неможливо (та і недоцільно), пропонується поетапна кодифікація за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання.

         Кожний етап цієї роботи має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього Адміністративного кодексу у вигляді відповідних томів (або "книг"), що повинні мати кодифікований характер і можуть називатися "Кодексами".

         Орієнтована структура (з урахуванням черговості прийняття) такого Адміністративного кодексу України повинна включити:

1. Кодекс про адміністративні проступки;

2. Адміністративно-процесуальний кодекс;

3. Адміністративно-процедурний (процедуральний) кодекс (або Закон "Про загальні адміністративні процедури");

4. Кодекс (або Закон) правил поведінки державних службовців;

5. Закон "Про організацію виконавчої влади в Україні";

6. Кодекс державної служби (в більш віддаленій перспективі).

 

 

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

 

Харківський національний університет внутрішніх справ

Факультет №3

 

Кафедра адміністративного права і процесу

 

 

 

 

 

 

Текст лекції

 

з дисципліни«Адміністративне право і процес»

 

за темою«Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування як суб’єкти адміністративного права»

 

Напрям підготовки – 6.030401 «Правознавство»

 

Ступень вищої освіти – Перший (бакалаврський) рівень

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

м. Харків

2016 рік

 

ПЕРЕДМОВА

 

 

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Харківського національного

університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

факультету №3 Харківського національного університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

 

 

ПОГОДЖЕНО

Секцією Науково-методичної ради

ХНУВС з юридичних дисциплін

 

_____________    Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

______________   _________________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

ЗАТВЕРДЖЕНО

На засіданні кафедри адміністративного права та процесу ХНУВС

11.09.2015    Протокол № 21

 

______________     ______ __________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

 

 

 

 

 

Рецензенти:

 

Музичук О.М. – начальник факультету №1, д.ю.н., професор

Коптєв П.Б. – заступник начальника з режиму кадрового забезпечення УОС ГУНП України в Харківській області, к.ю.н.

 

 

Розробники: Салманова О.Ю., Завальний М.В., Небрат О.О., Невядовський В.О. – Харків:

Харківський національний університет внутрішніх справ, 2016

 

 

 

 

 

 

 

_© Завальний М.В., Небрат О.О., 2016

                                                      © Харківський національний університет внутрішніх справ

План лекції

 

  1. Поняття та особливості органу виконавчої влади.
  2. Система органів виконавчої влади.
  3. Організаційна структура і штат органів виконавчої влади.
  4.  Повноваження Президента України у сфері виконавчої влади.
  5. Компетенція і повноваження Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади.
  6. Центральні органи виконавчої влади.
  7. Місцеві органи виконавчої влади.

 

 

Література:

  1. Адміністративне право України. Академічний курс [Текст]: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина. / Ред. колегія: В.Б.Авер’янов (голова). – К.: Видавництво „Юридична думка”, 2004. – 584 с.
  2. Бандурка, О.М. Адміністративне право України [Текст]: Підручник / За заг. ред. Акад. АПрНУ, проф. О.М. Бандурки. – Харків: Вид-во НУВС, 2004. – 480 с.
  3. Битяк Ю.П., Гаращук В.М., Дьяченко О.В. Адміністративне право України [Текст]: /Підручник Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В.Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юринком Інтер, 2005. – 544 с.
  4. Васильев, А.С. Административное право Украины (общая часть) [Текст]:  Учебное пособие/ А.С.Васильев. – Х.: “Одиссей”, 2002. – 288 с.
  5. Коваль Л. Адміністративне право України [Текст]:  Курс лекцій/ Коваль Л. - К., 1994.
  6. Коломоєць, Т.О., Гулєвська Г.Ю., Адміністративне право України  [Текст]: Навчальний посібник / За заг.ред Т.О. Коломоєць, Г.Ю. Гулєвської. – К.: Істина, 2007. – 216 с.
  7. Васильев, Р.Ф. Акты управления: Значение, проблема исследования, понятие [Текст]:  - М., 1987.
  8. Величко В.О. Конституційно-правовий статус місцевих державних адміністрацій в Україні [Текст]: монографія / В.О Величко. – Х.: 2005. – 208 с.
  9. Чиркин, В.Е. Государственное управление: Элементарный курс [Текст]: – М. Юристъ, 2002. – 320 с.

 

Текст лекції

 

1.Поняття та особливості  органу виконавчої влади.

Спеціальними суб’єктами адміністративного права є органи виконавчої влади. Наявність органу виконавчої влади, як правило, є обов’язковою для виникнення адміністративних правовідносин. Саме на органи виконавчої влади покладені основні функції державного управління, у зв’язку з чим вони наділені державно-владними повноваженнями.

Органи виконавчої влади необхідно відрізняти від інших суб’єктів адміністративного права. Основними критеріями відмінності є завдання, функції, повноваження, які виконують органи виконавчої влади, порядок створення, організаційна структура. Аналіз органів виконавчої влади дозволяє виділити наступні основні риси:

  1. орган виконавчої влади є частиною державного апарата;
  2. орган виконавчої влади становить собою організацію, тобто колектив людей, об’єднаних для вчинення спільних дій;
  3. орган виконавчої влади створюється за волею держави та реалізує її;
  4. метою діяльності органу виконавчої влади є вчинення державно-виконавчих дій, ця діяльність органів виконавчої влади є підзаконною, основне завдання органів виконавчої влади – здійснення державного управління;
  5. органи виконавчої влади мають свою компетенцію.

Компетенціяце визначений обсяг державної діяльності, покладений на органи виконавчої влади. Компетенція органу виконавчої влади закріплюється в нормативних актах та  залежить від його повноважень.   

Повноваженняце закріплені за органом виконавчої влади права й обов’язки (у тому числі й обов’язок нести відповідальність за наслідки реалізації повноважень – так звані «юрисдикційні» обов’язки). Термін «повноваження» підкреслює одну з особливостей правового статусу органів виконавчої влади; те, що його права одночасно є його обов’язками.

Обсяг повноважень органу виконавчої влади залежить від його завдань і функцій. Функції це основні напрямки діяльності органа виконавчої влади. У функціях органу виконавчої влади деталізується загальна функція – державне управління.

Крім того, органи виконавчої влади мають територіальні межі своєї діяльності, обумовлені відповідно до адміністративно-територіального устрою України.

Обсяг повноважень, обумовлений задачами, функціями, територіальними межами діяльності складають компетенцію органа виконавчої влади. Крім того,

  1. органи виконавчої влади діють строго в межах своєї компетенції, тобто на підставах, у порядку і способами, передбаченими законодавством;
  2. орган виконавчої влади має свої штати і внутрішню організаційну структуру,  які є похідними від задач і функцій, покладених на цей орган;
  3. орган виконавчої влади має свою назву. Він має інші атрибути юридичної особи (відособлене майно, рахунок, печатку, штамп і т.д.). У своїй діяльності орган виконавчої влади може використовувати державну символіку.

Сказане вище дає можливість зробити висновок, що орган виконавчої владице організація, колектив людей, що є частиною державного апарату,  має визначену компетенцію, структуру, штати, територіальні межі діяльності, яка створюється державою, у порядку, передбаченому  законом або іншими правовими актами, для постійного і безпосереднього здійснення управлінської діяльності.

 

2.Система органів виконавчої влади.

Поняття “система органів” має велике смислове навантаження. Її необхідність закономірно пов’язана з принципом поділу державної влади, котрий означає, що державна влада реалізується через певні види державних органів. Саме тому в Конституції України чітко виділені не конкретні гілки влади, а конкретні види її суб’єктів (інституцій) – державні органи та їх системи.

Поняття “система органів” щодо гілки виконавчої влади означає: 1) відокремленість відповідної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від решти видів органів держави; 2) чітко визначений склад даної системи; 3) наявність у сукупності відповідних державних органів таких ознак, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність організації, субординаційність взаємозв’язків між структурними ланками тощо.

 У Конституції України найповніше реалізовано перший із зазначених аспектів. Це досягнуто в тексті Конституції шляхом: а) використання узагальнюючого для усіх органів держави терміну “органи державної влади” (ст. 5); б) виділення серед останніх таких видів, як органи законодавчої, виконавчої та судової влади (ст.6).

 Відповідно до другого з наведених аспектів у Конституції України окремий розділ VI “Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади” присвячено визначенню видів органів виконавчої влади, що утворюють відповідну систему.

 Нарешті, третій аспект представлений шляхом зазначення в тому самому розділі Конституції України різних рівнів органів, котрі створюють вертикаль виконавчої влади, завдяки якій досягається реалізація управлінських рішень зверху донизу. Характеристику внутрішнього устрою будь-якої системи неможливо здійснити, не застосовуючи такий плідний науковий метод, як системний підхід.

Основні засади структурної побудови системи органів виконавчої влади.

 Базовою засадою виступає ієрархічна організація системи органів, яка зумовлює необхідність існування так званої управлінської вертикалі.

 Ієрархічну вертикаль виконавчої влади утворюють органи вже згадуваних раніше трьох організаційно-правових рівнів. Кожний з цих рівнів представлений наступними органами:

 1) рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади – Кабінетом Міністрів України (урядом);

 2)рівень центральних органів виконавчої влади – міністерствами, державними комітетами, центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом;

 3)рівень місцевих органів виконавчої влади – а) місцевими органами загальної компетенції: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні адміністрації; б) місцевими органами спеціальної (галузевої, функціональної, змішаної) компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані відповідним центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у підпорядкуванні місцевих державних адміністрацій [1].

 Між органами цих рівнів взаємозв’язки будуються на засадах субординації, яка означає співпідпорядкованість між: органами вищого і нижчого рівнів, наприклад: Кабінет Міністрів і міністерства або місцеві державні адміністрації; обласна і районна державні адміністрації і т. ін.

Серед органів виконавчої влади можна виділити  видові групи, що дозволяє зробити їхню класифікацію. У залежності від обраного критерію, можна виділити наступні види органів виконавчої влади:

  1. Відповідно до територіального масштабу діяльності:

центральні – діяльність яких поширюється на всю територію Україну. До них належать Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, урядові комітети;

місцевідіяльність яких поширюється на одну або кілька адміністративно-територіальних одиниць. До них належать Рада Міністрів, міністерства і республіканські комітети Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, територіальні підрозділи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

міжтериторіальні – які діють незалежно від меж адміністративно-територіальних одиниць (управління залізниць, митні округа);

локальні – діючі в рамках одного підприємства, установи, організації.

  1. У залежності від характеру (обсягу) компетенції:

загальної компетенції (Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації).

спеціальної компетенції (всі інші). Вони у свою чергу поділяються на:

  1. Органи галузевої компетенції (міністерства);
  2. Органи міжгалузевої компетенції (міністерство фінансів Україні, міністерство юстиції України та інші, які виконують функції загальні для всіх або більшості галузей та сфер управління);
  3. Органи функціональної компетенції;
  4. Органи предметної компетенції (адміністрації державних підприємств, установ та організаций).
  5. У залежності від порядку прийняття рішень:

колегіальні, у яких право приймати рішення від імені органу мають визначені колективи, очолювані керівником органу (Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, різні державні комісії);

єдиноначальні, у яких право ухвалення рішення від імені органу має одна особа (Міністерства, державні комітети, місцеві державні адміністрації).

  1. У залежності від характеру фінансування:

фінансовані за рахунок держбюджету;

зі змішаним фінансуванням (за рахунок держбюджету і за рахунок доходів від власної діяльності).

  1. У залежності від порядку створення:

створювані за участю органів законодавчої і представницької влади (Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації);

створювані Президентом України (більшість органів виконавчої влади).

створювані органами виконавчої влади (створювані Кабінетом Міністрів України урядові комітети, комісії та інші).

  1. У залежності від займаного в ієрархічній системі місця:

Вищий – Кабінет Міністрів України;

Центральні: Кабінет Міністрів України, міністерства; інші центральні органи виконавчої влади, урядові комітети;

Місцеві: Рада Міністрів, міністерства і республіканські комітети Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, територіальні підрозділи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, адміністрації державних підприємств, установ та організацій.

  1. У залежності від підпорядкованості органи виконавчої влади можна поділити на вищі і нижчі.

 

3.Організаційна структура і штат органів виконавчої влади.

Як уже зазначалось, орган виконавчої влади становить собою організацію, тобто колектив людей. Для оптимізації їхньої спільної діяльності орган виконавчої влади розбитий на окремі структурні елементи, які прийнято називати підрозділами.  Підрозділ – це відносно відокремлена сукупность посад державних службовців. Такий розподіл дозволяє більш ефективно керувати персоналом організації.      

Структурні підрозділи органу виконавчої влади можна поділити на три частини або групи, найбільш типові для всіх органів виконавчої влади:

  1. керівництво органу виконавчої влади;
  2. апарат органу виконавчої влади;
  3. колегіальний орган.

До керівництва органу виконавчої влади входять керівник (начальник, директор, завідуючий, голова, глава, ректор), його заступники. Розподіл обов’язків між керівниками закріплюється відповідними нормативними актами.

Апарат органу виконавчої влади – це організаційно об’єднана сукупність структурних підрозділів і посад, які призначені для здійснення консультативних чи дорадчих функцій з виконання відповідними органами закріплених за ним повноважень (компетенції). До особистого (персональному) складу апарату органу виконавчої влади належать державні службовці та інші працівники апарату.

Колегіальний орган (колегія, рада, ректорат) впливає на діяльність органа виконавчої влади. Колегії створюються у всіх міністерствах, інших органах виконавчої влади. Вони розробляють проекти рішень і приймають рішення з найбільш важливих питань, віднесених до їхньої компетенції. Рішення ці носять рекомендаційний характер. Однак вони стають обов’язковими, якщо введені в дію актом керівника органа. До складу колегіального органа входять керівництво органа виконавчої влади, керівники його структурних підрозділів, провідні спеціалісти.

У залежності від функцій, які виконуються підрозділами, у структурі органів виконавчої влади можна виділити:

  1. підрозділи, що безпосередньо виконують функції органу виконавчої влади;
  2. допоміжні підрозділи, які забезпечують функціонування інших підрозділів;
  3. підрозділи, які створюють матеріальне забезпечення.

У рамках колективу органу виконавчої влади між його структурними підрозділами і посадами розподілені повноваження і відповідальність за доручену справу, встановлені і розвиваються різні організаційно-правові зв’язки.

Виходячи з цього, можна зробити висновок, що організаційна структура органа виконавчої влади це відповідна сукупність його внутрішніх складових підрозділів, що знаходяться у визначених взаєминах і взаємодії.

У залежності від завдань і функцій, які виконуються, кожен орган виконавчої влади має свій набір (кількість, найменування і структуру) підрозділів (відділи, управління, сектори, департаменти) і посад. У зв’язку з цим, організаційні структури можна розділити на види:

 

4. Повноваження Президента України у сфері виконавчої влади.

Сутність та зміст основних повноважень Президента України, що викладені у статті 106 Конституції України в т.ч. у сфері виконавчої влади, з огляду на ухвалене Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року.

Статус та повноваження Президента України, а також порядок його обрання визначені Конституцією України.

Відповідно до статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені.

 Основні повноваження Президента України закріплені у статті 106 Конституції України. Глава держави здійснює також інші повноваження, визначені Конституцією України.

Правовий статус Президента України та його повноваження у сфері виконавчої влади.

Необхідно зазначити, що за період існування в Україні поста Президента (введено Законом «Про заснування поста Президента Української РСР» від 5 липня 1991 р.) його правовий статус зазнав значних змін. Спочатку він визначався як найвища посадова особа і глава виконавчої влади, потім як глава держави і глава виконавчої влади і, нарешті, тільки як глава держави.

Такий правовий статус Президента України зумовлений його повноваженнями щодо кожної з гілок влади. Отже, Конституція України визначає місце і роль Президента України в умовах здійснення державної влади за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.

Слід зазначити, що Президент України наділений широкими повноваженнями у сфері виконавчої влади. Ці повноваження з урахуванням їх специфіки, змісту та характеру в цілому можна звести в такі основні групи:

1) повноваження, що стосуються формування системи і структури органів виконавчої влади (як приклад, можна навести Указ Президента України від 09 грудня 2010 р. № 10 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади»);

2) повноваження, що стосуються визначення основних завдань та напрямів діяльності органів виконавчої влади (наприклад, своїми указами Президент затверджує положення про те чи інше міністерство та інший центральний орган виконавчої влади);

3) повноваження кадрового характеру (Президентом безпосередньо або з його участю призначається більшість керівників ключових органів виконавчої влади (Міністра оборони, Міністра закордонних справ, Генерального прокурора України);

4) повноваження, що стосуються забезпечення законності і дисципліни в сфері виконавчої влади (зокрема, функціонування в Адміністрації Президента Головного контрольного управління).

Наведений перелік повноважень Президента України дає підстави погодитися з пропонованим в юридичній літературі визначенням ролі Президента як носія виконавчої влади (щоправда, з єдиним уточненням: йдеться про носія не взагалі влади, а повноважень відповідної гілки влади) на противагу безпідставному визначенню його деякими фахівцями як власне органу виконавчої влади.

 Важливо наголосити, що йшлося про повноваження саме Президента України як глави держави, а не про повноваження апарату, що забезпечує діяльність Президента, тобто його Адміністрації. Це потребує спеціального наголосу, оскільки деякі правознавці вважають, що Кабінет Міністрів нібито підпорядковується Президенту та його Адміністрації. Помилковість подібного погляду очевидна, адже жодних легальних підстав якогось керування з боку Адміністрації Президента власне урядом як вищим колегіальним органом виконавчої влади немає.

 Отже, співвідношення інституту президента і системи органів виконавчої влади досить специфічне: Президент України має досить великий вплив на цю систему, однак, з наукової точки зору, немає жодних легітимних підстав включати інститут президента до складу цієї системи.

 Інакше кажучи, пост (посада) Президента України належить до системи органів виконавчої влади суто функціонально, а точніше – компетенційно, тобто через певний обсяг своїх повноважень (компетенції). Але він не віднесений до неї структурно, тобто як самостійний складовий елемент системи органів виконавчої влади. Саме тому в Конституції України відсутнє визначення Президента як глави виконавчої влади. І це цілком зрозуміле і правильне рішення. Адже глава гілки влади – це такий суб’єкт влади, який є найвищою структурною ланкою відповідної системи органів, що, як показано вище, не відповідає фактичному стану речей.

 

5. Компетенція і повноваження Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади.

Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який відповідальний перед Президентом України та в межах, передбачених Конституцією України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України. Правовий статус Кабінету Міністрів (уряду) України насамперед визначається Конституцією України (розділ VI, ст. 113-117), окремими законами та указами Президента України. Так, 10.04.2011 року Верховною Радою України був прийнятий Закон України «Про Кабінет Міністрів України», п. 3 якого передбачає те, що Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України.

До складу Кабінету Міністрів України входить Прем’єр-міністр, Перший віце-прем’єр-міністр, Віце-прем’єр-міністри (три) та міністри.

Прем’єр-міністр України призначається Президентом України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України. Він керує роботою Кабінету Міністрів, спрямовує її на забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Програми діяльності КМУ та інших завдань, покладених на Кабінет Міністрів.

Статус Кабінету Міністрів України як вищого серед органів виконавчої влади підтверджується також п. 9 частини першої ст. 116 Конституції, згідно з яким Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

 До складу Кабінету Міністрів (станом на 10.04.2011 р.) входять:

 Прем’єр-міністр України; Перший віце-прем’єр-міністр, віце-прем’єр-міністри; міністри України.   

Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України видає у межах своєї компетенції акти – постанови і розпорядження, обов’язкові для виконання. Акти нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів. З організаційно-розпорядчих та інших поточних питань акти видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів.

 Кабінет Міністрів України організовує виконання та контролює виконання своїх актів безпосередньо або через центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та інші підвідомчі йому органи [2].

 

6. Центральні органи виконавчої влади

Центральними органами виконавчої влади є такі органи, які безпосередньо підпорядковані Кабінету Міністрів України.

 Враховуючи неодноразове застосування в Конституції України формули “міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, слід визнати, що міністерство є найважливішим видом центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ). І це не випадково, оскільки лише міністр є членом уряду. Що ж являють собою інші центральні органи виконавчої влади, то на це питання в Конституції безпосередньої відповіді немає.

До центральних органів виконавчої влади віднесено:

- міністерства;

- державні комітети (державні служби);

- центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

 Важливою і давно очікуваною новацією згаданих указів став припис про те, що Кабінет Міністрів повинен вносити подання щодо створення центральних органів лише за формою і зі статусом, що наведені вище (хоча цей припис іноді порушується).

  Провідне місце серед центральних органів посідають міністерства України. Особи, що їх очолюють – міністри – входять до складу Кабінету Міністрів і безпосередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні. Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначених сферах державного управління. Вони здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання в Україні налічується 16 міністерств.

 Міністерства є єдиноначальними органами, тобто адміністративно-правовий статус міністерства уособлюється посадою міністра. Водночас міністр доручає здійснення частини своїх повноважень заступникам, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов’язків між заступниками.

 Міністри забезпечують формування і втілення в життя урядової політики у доручених їм галузях та сферах; здійснюють керівництво відповідними міністерствами та галузями, сферами управління; за власною ініціативою чи за дорученням Кабінету Міністрів, Прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів готують питання на розгляд уряду; беруть участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів та вносять пропозиції Прем’єр-міністрові щодо порядку денного цих засідань; за дорученням Прем’єр-міністра представляють Кабінет Міністрів у відносинах з іншими органами, організаціями в Україні та за її межами; затверджують структуру, штатний розпис, положення про структурні підрозділи очолюваних ними міністерств, а також положення (статути) про підвідомчі міністерству органи та організації; подають до Кабінету Міністрів пропозиції про призначення своїх заступників; призначають на посаду та звільняють з посади працівників очолюваних ними міністерств, керівників, заступників керівників підвідомчих їм органів та організацій.

У межах своїх повноважень міністерства видають (у вигляді наказів міністра) загальнообов’язкові нормативно-правові акти.

Державні комітети (державні служби) – це центральні органи виконавчої влади, які на відміну від міністерств, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи функціонального характеру.

 Державні комітети очолюють голови, які не входять до складу Кабінету Міністрів.

 Традиційно державні комітети створюються як ієрархічний щабель, що безпосередньо підпорядкований (аналогічно міністерствам) Кабінету Міністрів України у тих сферах управління, які не охоплюються міністерствами і мають зазвичай міжвідомчий або надгалузевий – порівняно з міністерствами – характер (хоч нерідко ці ознаки переплітаються). Діяльність державних комітетів спрямовують і координують Прем’єр-міністр України, віце-прем’єр-міністри чи відповідні міністри.

Державні комітети – органи єдиноначальні. В межах своєї компетенції вони можуть видавати загальнообов’язкові нормативно-правові акти.

 Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом – це відносно новий вид ЦОВВ, утворений згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні. їх особливість полягає в тому, що вони мають визначені Конституцією та законодавством України специфічні завдання та повноваження; щодо них може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників, вирішення інших питань. Згідно з Указом Президента від 09.12. 2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» в Україні існують наступні центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом: Антимонопольний комітет України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, Фонд державного майна України.

Центральні органи виконавчої влади всіх видів у процесі розв’язання покладених на них завдань взаємодіють з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, а також з відповідними органами інших держав.

 

7. Місцеві органи виконавчої влади.

Виконавчу владу на місцевому територіальному рівні, тобто в областях, районах, Автономній Республіці Крим, у містах Києві та Севастополі, здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а також місцеві (територіальні) органи центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ). Правовою основою організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади є Конституція України, Закон України “Про місцеві державні адміністрації”, деякі інші нормативно-правові акти.

 Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади загальної компетенції. Відповідно до п. 10 ст. 106 Конституції України та ст. 8 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду за поданням Прем’єр-міністра і звільняються з посади Президентом України.

 Місцева державна адміністрація є органом виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, який виконує повноваження державної влади, делеговані йому виконавчі функції відповідних рад через створювані управління, відділи та інші структурні підрозділи й діє під керівництвом голови місцевої державної адміністрації.

 У здійсненні своїх повноважень голова місцевої державної адміністрації відповідальний перед главою держави і Кабінетом Міністрів. Районні державні адміністрації також підзвітні та підконтрольні обласним державним адміністраціям.

 Саме через місцеві державні адміністрації здійснюється принцип поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, покладений в основу територіального устрою України. Такий підхід повною мірою відповідає змісту управління місцевими справами, якого додержується більшість країн світу.

 На території відповідних державних адміністрацій діють і місцеві (територіальні) органи міністерств та інших ЦОВВ. Їх взаємодія з адміністраціями, а також органами виконавчої влади вищого рівня в період реформування цих органів набуває важливого значення, насамперед у питанні забезпечення чітких субординаційних зв’язків між ними.

 Важливою особливістю адміністративно-правового статусу місцевих органів є те, що в ньому певним чином поєднуються повноваження загальної та спеціальної компетенції. Зокрема, повноваження спеціальної компетенції здійснюють структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, до відання яких віднесені питання функціонального чи галузевого управління. З огляду на це серед місцевих органів ЦОВВ виділяються органи двох типів:

 1)органи, що підпорядковані центральним органам виконавчої влади, хоч і мають певні зв’язки з місцевими державними адміністраціями;

 2)органи, що підпорядковані головам відповідних місцевих державних адміністрацій, хоч і мають враховувати вимоги реалізації завдань відповідних центральних органів виконавчої влади.

 Організація і діяльність місцевих державних адміністрацій.  Склад місцевих державних адміністрацій формують їхні голови. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів “Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів в місцевих державних адміністраціях” від 01.08.2007 р. затверджені примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних, районних у місті Києві та Севастополі державних адміністрацій».

 На виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь відділів та інших структурних підрозділів – накази.

 Основними завданнями місцевих державних адміністрацій в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці є: виконання Конституції України, законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів, інших актів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення законності й правопорядку, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин – також програм їх національно-культурного розвитку; підготовка та виконання відповідних бюджетів і програм; взаємодія з органами місцевого самоврядування; реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами місцевих повноважень.

 В управлінні відповідних місцевих адміністрацій перебувають об’єкти державної власності. До них належать заклади освіти, культури, охорони здоров’я, масової інформації, інвестиційні фонди, засновниками яких є відповідні місцеві державні адміністрації, об’єкти, які забезпечують діяльність державних організацій, установ та служб, що перебувають на відповідному обласному та районному бюджеті, інші об’єкти відповідно до чинного законодавства.

 У разі делегування повноважень районними чи обласними радами в управлінні державних адміністрацій перебувають також об’єкти спільної власності територіальних громад. Для управління цими об’єктами місцеві державні адміністрації наділені відповідними повноваженнями, які бувають двох видів:

 1) права і обов’язки, зміст яких безпосередньо випливає з належності цих органів до системи саме виконавчої влади;

 2) повноваження, якими наділяються місцеві адміністрації іншими органами [3].

 Зокрема, місцеві адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм радами відповідного рівня.

 Додаткові повноваження органів виконавчої влади вищого рівня можуть передаватися місцевим державним адміністраціям Кабінетом Міністрів за погодженням з Президентом України в межах, визначених Конституцією і законами України. При цьому передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів має супроводжуватися передачею відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

 Повноваження місцевих державних адміністрацій поділяються на функціональні й галузеві.

 До групи повноважень функціонального характеру належать, зокрема, питання забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо. До групи галузевих повноважень належать повноваження місцевих державних адміністрацій у галузях: соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації та підприємництва тощо. Для реалізації зазначених повноважень місцеві державні адміністрації мають право проводити перевірки; одержувати відповідну статистичну інформацію; давати обов’язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств та установ; порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідних рад, сільських, селищних і міських голів згідно з чинним законодавством.

 Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України, в обсягах і межах, передбачених Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

 Водночас у діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і місцевого самоврядування з подальшим посиленням у діяльності районних державних адміністрацій розпорядчо-виконавчих функцій. До сфери контрольно-наглядової діяльності державних адміністрацій доцільно, зокрема, віднести: збереження і раціональне використання державного майна; додержання фінансової дисципліни; використання та охорону земель, лісів, надр; виконання правил торгівлі тощо.

 

 


[1] Нижник Н.Р., Плахотнюк Н.Г. Виконавча влада в Україні. – К., видавництво УАДУ, 2002. – с.13-16;-с.35-53.

[2] Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник- К.: Юрінком Інтер, 2004.

[3] Державне управління: теорія і практика. За редакцією Авер’янова В.Б. — К.:ЮрінкомІнтер, 2009.

 

 

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

 

Харківський національний університет внутрішніх справ

Факультет №3

 

Кафедра адміністративного права і процесу

 

 

 

 

 

 

Текст лекції

 

з дисципліни«Адміністративне право і процес »

 

за темою«Державні службовці як суб’єкти адміністративного права»

 

Напрям підготовки – 6.030401 «Правознавство»

 

Ступень вищої освіти – Перший (бакалаврський) рівень

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

м. Харків

2016 рік

 

 ПЕРЕДМОВА

 

 

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Харківського національного

університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

СХВАЛЕНО

Вченою радою

факультету № 3 ХНУВС

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

 

 

ПОГОДЖЕНО

Секцією Науково-методичної ради

ХНУВС з юридичних дисциплін

 

_____________    Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

______________   _________________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

ЗАТВЕРДЖЕНО

На засіданні кафедри адміністративного права і процесу факультету № 3 ХНУВС

13.10.2016    Протокол № 21

 

______________     ______ __________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

 

 

 

 

 

Рецензенти:

 

Музичук О.М. – начальник факультету №1, д.ю.н., професор

Коптєв П.Б. – заступник начальника з режиму кадрового забезпечення УОС ГУНП України в Харківській області, к.ю.н.

 

 

Розробники: Салманова О.Ю., Завальний М.В., Небрат О.О., Невядовський В.О. – Харків:

Харківський національний університет внутрішніх справ, 2016

 

 

 

 

 

 

 

_© Салманова О.Ю., Небрат О.О., 2016

                                                      © Харківський національний університет внутрішніх справ

 

План лекції

  1. Поняття й основні принципи державної служби.
  2. Посада в апараті органів державної виконавчої влади і види державних службовців.
  1. Обов'язки і права державних службовців.
  2. Проходження державної служби.
  3. Стимулювання праці і відповідальність державних службовців.

 

 

 

Література.

  1. Адміністративне право України. Академічний курс [Текст]: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина. / Ред. колегія: В.Б.Авер’янов (голова). – К.: Видавництво „Юридична думка”, 2004. – 584 с.
  2. Бахрах Д.Н. Административное право России [Текст]: Учебник для вузов/Д.Н.Бахрах. – М.: Норма, 2002. – 444 с.
  3. Битяк Ю.П., Гаращук В.М., Дьяченко О.В. Адміністративне право України [Текст]: /Підручник Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В.Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юринком Інтер, 2005. – 544 с.
  4. Васильев, А.С. Административное право Украины (общая часть) [Текст]:  Учебное пособие/ А.С.Васильев. – Х.: “Одиссей”, 2002. – 288 с.
  5. Коломоєць Т.О., Гулєвська Г.Ю., Адміністративне право України  [Текст]: Навчальний посібник / За заг.ред Т.О. Коломоєць, Г.Ю. Гулєвської. – К.: Істина, 2007. – 216 с.
  6. Колпаков В.К. Адміністративна відповідальність (адміністративно-деліктне право) [Текст]:  навч.посіб. / В.К. Колпаков. – К.: Юринком Інтер, 2008. – 256 с. – Бібліогр.: с. 247-254.
  7. Подлінєв, С. Д. Організація управління в адміністративно-політичній сфері України [Текст]: навч.-метод, посіб./ С.Д.Подлінев. – Одеса, 1998.
  8. Про державну службу : Закон України від 10 груд. 2015 р. № 889-VIII // Відомості Верховної Ради України. – 2016. – № 4. – Ст. 43.

 

 

Текст лекції

  1. Поняття й основні принципи державної служби

Орган державної виконавчої влади, як раніше відзначалося, являє собою колектив людей, державних службовців. Вихідним для розуміння сутності державних службовців є поняття державної служби.

Служба буває 2-х видів – державна і суспільна. Поняттям «службова діяльність» охоплюється робота тих людей, для яких виконання обов'язків у сфері державного або громадського життя є на даний момент основним видом суспільно корисної праці, оплачуваного відповідно державою або суспільним об'єднанням. Служба відображає факт суспільного поділу праці.

Державна служба, у свою чергу, підрозділяється на види в залежності від форм державної діяльності, від видів влади: 1) державна служба в органах законодавчої влади; 2) державна служба в органах виконавчої влади і 3) державна служба в органах судової влади. Цим підкреслюється, що державна служба, будучи завжди органічно зв'язана з державою, у реальній дійсності знаходить своє втілення в здійсненні визначених задач і функцій держави – законодавчих, виконавчих, судових.

Основними елементами поняття і змісту державної служби є наступні:

  1. ця служба здійснюється в державних організаціях;

2) вона являє собою частину чи одну зі сторін організаційної діяльності держави;

3) дана організаційна діяльність спрямована на комплектування особового складу органів держави і на правове регулювання роботи державних службовців;

4) змістом діяльності державних службовців є практична реалізація задач і функцій держави;

5) кожен державний службовець має посаду, що є показником обсягу повноважень, покладених на конкретного службовця.

Основним нормативним документом, що регламентує питання державної служби в Україні, є Закон „Про державну службу” від 10 грудня 2015 р.

Цей Закон спрямований на створення сучасної правової бази для побудови в Україні професійної та ефективної державної служби. Закон чітко розмежовує державну службу з політичною діяльністю. Ним визначається вичерпний перелік осіб, на яких не поширюється законодавство про державну службу (зокрема, політичні посади), встановлюються вимоги до політичної неупередженості державного службовця (покладається обов'язок неупереджено виконувати свої службові обов'язки незалежно від партійної належності та особистих політичних переконань).

Законом визначаються положення, спрямовані на підвищення якості послуг, які надають державні службовці: встановлюються вимоги до рівня професійної компетентності особи, яка претендує на зайняття посади державної служби (зокрема, наявність стажу роботи); запроваджується обов'язкове підвищення рівня професійної компетентності відповідних категорій державних службовців; визначається порядок проведення стажування державних службовців (у тому числі запроваджується можливість стажування у державних органах строком до десяти місяців фахівців із числа молоді, які не перебувають на посадах державної служби) тощо.

Для визначення якості виконання посадових обов'язків, результативності й ефективності служби запроваджується оцінювання результатів службової діяльності державного службовця. Так, у разі отримання державним службовцем негативної оцінки результатів службової діяльності керівником державної служби в державному органі вживаються заходи з удосконалення службової діяльності державного службовця.

Закон удосконалює порядок притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності, зокрема, чітко визначається перелік дисциплінарних проступків, порівняно з існуючим порядком розширюються види дисциплінарних стягнень, скорочується термін проведення службового розслідування. При цьому з метою запровадження прозорого механізму добору кваліфікованих кадрів Законом визначено процедуру проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби.

Умови проходження та припинення державної служби приведено у відповідність із вимогами Законів України. Зокрема, встановлено обов'язок державного службовця запобігати виникненню конфлікту інтересів під час проходження державної служби, а невжиття передбачених законодавством заходів щодо усунення конфлікту інтересів вважається дисциплінарним проступком. Розширено перелік підстав для припинення державної служби у зв'язку з набранням законної сили рішенням щодо притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності за корупційне правопорушення, наявністю відносин безпосередньої підпорядкованості близьких осіб.

Стаття 1 Закону визначає, що державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо:

1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів;

2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів;

3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг;

4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства;

5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням;

6) управління персоналом державних органів;

7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

 

Державну службу можна також розглядати як адміністративно-правовий інститут. Цей інститут поєднує норми, що регулюють державні службові відносини (крім адміністративного права зазначені відносини регулюються також нормами трудового, фінансового й ін. галузей права).

Особливості державної служби знаходять своє вираження в її основних принципах. Насамперед, державна служба здійснюється відповідно до загальних принципів державного управління. Разом з тим, вона має власні, специфічні принципи, що розкривають її зміст і сутність. Це наступні принципи:

1) верховенства права - забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина відповідно до Конституції України, що визначають зміст та спрямованість діяльності державного службовця під час виконання завдань і функцій держави;

2) законності - обов’язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конситуцією та законами України;

3) професіоналізму - компетентне, об’єктивне і неупереджене виконання посадових обов’язків, постійне підвищення державним службовцем рівня своєї професійної компетентності, вільне володіння державною мовою і, за потреби, регіональною мовою або мовою національних меншин, визначеною відповідно до закону;

4) патріотизму - відданість та вірне служіння Українському народові;

5) доброчесності - спрямованість дій державного службовця на захист публічних інтересів та відмова державного службовця від превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень;

6) ефективності - раціональне і результативне використання ресурсів для досягнення цілей державної політики;

7) забезпечення рівного доступу до державної служби - заборона всіх форм та проявів дискримінації, відсутність необґрунтованих обмежень або надання необґрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження;

8) політичної неупередженості - недопущення впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утримання від демонстрації свого ставлення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час виконання посадових обов’язків;

9) прозорості - відкритість інформації про діяльність державного службовця, крім випадків, визначених Конституцією та законами України;

10) стабільності - призначення державних службовців безстроково, крім випадків, визначених законом, незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів.

Згідно ст. 2 Закону,  державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов’язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Також в Законі закріплюються терміни, які  вживаються в такому значенні:

1) безпосередній керівник - найближчий керівник, якому прямо підпорядкований державний службовець;

2) державна мова - українська мова, якій Конституцією України надано статус мови офіційного спілкування посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування під час виконання посадових обов’язків, а також мови діловодства і документації цих органів та посадових осіб;

3) керівник державної служби в державному органі (далі - керівник державної служби) - посадова особа, яка займає вищу посаду державної служби в державному органі, до посадових обов’язків якої належить здійснення повноважень з питань державної служби та організації роботи інших працівників у цьому органі;

4) посада державної служби - визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов’язками у межах повноважень;

5) професійна компетентність - здатність особи в межах визначених за посадою повноважень застосовувати спеціальні знання, уміння та навички, виявляти відповідні моральні та ділові якості для належного виконання встановлених завдань і обов’язків, навчання, професійного та особистісного розвитку;

6) рівнозначна посада - посада державної служби, що належить до однієї групи оплати праці з урахуванням юрисдикції державного органу;

7) суб’єкт призначення - державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади;

8) функції з обслуговування - діяльність працівників державного органу, яка не передбачає здійснення повноважень, безпосередньо пов’язаних з виконанням завдань і функцій, визначених частиною першою статті 1 цього Закону;

9) професійне навчання - набуття та вдосконалення професійних знань, умінь та навичок, що забезпечує відповідний рівень професійної кваліфікації державного службовця для його професійної діяльності;

10) службова дисципліна - неухильне додержання Присяги державного службовця, сумлінне виконання службових обов’язків та правил внутрішнього службового розпорядку.

Терміни "близькі особи", "корупційне правопорушення", "потенційний конфлікт інтересів", "реальний конфлікт інтересів", "пряме підпорядкування" в цьому Законі вживаються у значенні, визначеному Законом України "Про запобігання корупції".

 

  1. Посада в апараті органів державної виконавчої

влади і види державних службовців

         Раніше ми вже говорили, що кожен орган державної виконавчої влади має відповідну організаційну структуру, що є засобом розподілу праці по управлінню шляхом організаційно-правового закріплення найбільш раціонального розміщення посад, установлення взаємодії і співпідпорядкованості.

         Апарат будь-якого органу (не тільки виконавчого) складається з взаємозалежних, таких що визначають службове місце і положення учасників управлінського процесу посад. Таким чином, посада є первинним осередком, вихідною організаційно-структурною одиницею державного органу.

В адміністративно-правовій літературі посада визначається по-різному. В основу цього визначення, як правило, беруться права й обов'язки службовців. Повноваження державних службовців визначаються цілями і задачами  управлінської діяльності, залежать від призначення органа, його місця в системі управління, а статус державного службовця в кінцевому рахунку залежить від займаної ним посади.

Службовці завжди підбираються на конкретні посади. Посада визначає роль службовця у відповідному органі, відображає зміст його діяльності, дає уявлення про основні вимоги, що ставляться до працівника.

Закон „Про державну службу” дав визначення „посади” і „посадової особи”.

Посада – це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.

Посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

Стаття 6 Закону України «Про державну службу» встановлює категорії посад державної служби:

1. Посади державної служби в державних органах поділяються на категорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень і необхідних для їх виконання кваліфікації та професійної компетентності державних службовців.

2. Встановлюються такі категорії посад державної служби:

1) категорія "А" (вищий корпус державної служби) - посади:

Державного секретаря Кабінету Міністрів України та його заступників, державних секретарів міністерств;

керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України, та їх заступників;

керівників апаратів Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів та їх заступників;

голів місцевих державних адміністрацій;

керівників державної служби в інших державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України;

2) категорія "Б" - посади:

керівників структурних підрозділів Секретаріату Кабінету Міністрів України та їх заступників;

керівників структурних підрозділів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та інших державних органів, їх заступників, керівників територіальних органів цих державних органів та їх структурних підрозділів, їх заступників;

заступників голів місцевих державних адміністрацій;

керівників апаратів апеляційних та місцевих судів, керівників структурних підрозділів апаратів судів, їх заступників;

заступників керівників державної служби в інших державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України;

3) категорія "В" - інші посади державної служби, не віднесені до категорій "А" і "Б".

3. Кількість посад державної служби категорій "А" і "Б" в державному органі повинна становити не більше третини його штатної чисельності.

Особи, що займають посади в державному апараті, є державними службовцями. Діяльність державних службовців спрямована на практичне здійснення функцій апарату, забезпечення належного управління. Це адміністративно-управлінський персонал, безпосередні учасники виконавчо-розпорядницької діяльності. Обов'язки і права  службовців похідні від компетенції органів, в штатах яких вони перебувають.

Крім службовців державних органів на державній службі також знаходяться громадяни, що перебувають в штаті державних підприємств, установ, організацій, що виконують різні невиробничі функції  (виховні, обслуговуючі, допоміжні й ін.) до них відносяться, наприклад, лікарі, педагоги, інженери, лаборанти й ін. ці працівники не наділені владними повноваженнями. Отже, необхідно відрізняти державну службу в широкому розумінні (робота в державних організаціях) і у вузькому (діяльність управлінського апарата).

Державні службовці відрізняються від службовців недержавних організацій (кооперативів, приватних підприємств, громадських об'єднань і ін.). Останні, як правило, державно - владними повноваженнями не наділені, вони діють тільки від імені своїх організацій, а не від імені держави. Праця цих службовців оплачується з коштів їхніх організацій.

Державні службовці відрізняються від робітників тим, що своєю працею вони не створюють безпосередньо матеріальних благ. Вони беруть участь у плануванні, контролі, обліку, виховній роботі, і т.п. Праця державних службовців завжди оплачується з державних коштів.

Державні службовці володіють різною за своїм характером і обсягом компетенцією, що виявляється в результаті їхньої праці. У залежності від цього державних службовців можна класифікувати на визначені види. Їх можна виділити 4:

1. Посадові особи - це державні службовці, що є носіями державно - владних повноважень, діяльність яких пов'язана з виконанням організаційно-розпорядницьких чи адміністративно-господарських функцій.

Вони мають право приймати рішення, що породжують, змінюють, чи припиняють правовідносини, тобто тягнуть за собою юридичні наслідки.

Особлива категорія посадових осіб – керівники. Вони представляють дану організацію, підприємство, установу зовні, розпоряджаються матеріальними і грошовими ресурсами, приймають і звільняють працівників, ведуть контроль, облік, планування, організаційну діяльність підвідомчих органів. Керівники мають право видання правових актів, уживати заходи заохочення і дисциплінарного стягнення, втручатися в оперативну діяльність підлеглих їм органів, у господарську й іншу діяльність підвідомчих підприємств, установ, організацій.

2. Представники адміністративної влади – на відміну від посадових осіб реалізують свої повноваження у відношенні не підлеглих їм органів, підприємств, установ, посадових осіб і громадян. Це керівники місцевих адміністрацій, працівники поліції, різні державні інспектори (санітарні., пожежні тощо), контролери, ревізори і т.п. У випадках необхідності представники адміністративної влади можуть застосовувати заходи примусу для забезпечення виконання визначених правил.

3. Фахівці – службовці, що займаються організацією і виконанням найважливіших функцій даного органу чи організації, дії яких, як правило, не тягнуть юридичних наслідків.

Це педагоги, інженери, економісти, лікарі і т.д. У деяких випадках дії фахівців викликають юридичні наслідки, тоді вони виступають у ролі посадових осіб (наприклад лікар, що видає листок непрацездатності, педагог, що приймає іспит тощо).

4.  Допоміжно–обслуговуючий персонал - безпосередньо не здійснює функції даного органу. Ці службовці створюють умови для нормальної роботи інших категорій службовців.

До них відносяться секретарі, друкарки, архіваріуси, кур’єри і т.д. Вони готують різні матеріали і довідки, ведуть документацію, зберігають документи, передруковують, розмножують їх, виконують інші функції аналогічного характеру. Без роботи цих службовців неможливе нормальне функціонування державного апарату.

 Стаття 12 Закону України «Про державну службу» закріплює систему управління державною службою, яка включає:

1) Кабінет Міністрів України;

2) центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби;

3) Комісію з питань вищого корпусу державної служби та відповідні конкурсні комісії;

4) керівників державної служби;

5) служби управління персоналом.

 

3. Обов'язки і права державних службовців

Вище було сказано про те, що державні службовці займають відповідні посади в державному апараті, що характеризуються визначеним обсягом прав і обов'язків.

Розділ ІІ Закону України «Про державну службу» встановлює правовий статус державного службовця.

Стаття 7 закріплює Основні права державного службовця.

Державний службовець має право на:

1) повагу до своєї особистості, честі та гідності, справедливе і шанобливе ставлення з боку керівників, колег та інших осіб;

2) чітке визначення посадових обов’язків;

3) належні для роботи умови служби та їх матеріально-технічне забезпечення;

4) оплату праці залежно від займаної посади, результатів службової діяльності, стажу державної служби та рангу;

5) відпустки, соціальне та пенсійне забезпечення відповідно до закону;

6) професійне навчання, зокрема за державні кошти, відповідно до потреб державного органу;

7) просування по службі з урахуванням професійної компетентності та сумлінного виконання своїх посадових обов’язків;

8) участь у професійних спілках з метою захисту своїх прав та інтересів;

9) участь у діяльності об’єднань громадян, крім політичних партій у випадках, передбачених цим Законом;

10) оскарження в установленому законом порядку рішень про накладення дисциплінарного стягнення, звільнення з посади державної служби, а також висновку, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання його службової діяльності;

11) захист від незаконного переслідування з боку державних органів та їх посадових осіб у разі повідомлення про факти порушення вимог цього Закону;

12) отримання від державних органів, підприємств, установ та організацій, органів місцевого самоврядування необхідної інформації з питань, що належать до його повноважень, у випадках, встановлених законом;

13) безперешкодне ознайомлення з документами про проходження ним державної служби, у тому числі висновками щодо результатів оцінювання його службової діяльності;

14) проведення службового розслідування за його вимогою з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри.

Державні службовці також реалізують інші права, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.

Стаття 8 Закону України встановлює основні обов’язки державного службовця. Державний службовець зобов’язаний:

1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки;

3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина;

4) з повагою ставитися до державних символів України;

5) обов’язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов’язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації;

6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів;

7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов’язки;

8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України;

9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції;

10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби;

11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності;

12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв’язку з виконанням посадових обов’язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню;

13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.

Державні службовці виконують також інші обов’язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.

У разі виявлення державним службовцем під час його службової діяльності або поза її межами фактів порушення вимог Закону з боку державних органів, їх посадових осіб він зобов’язаний звернутися для забезпечення законності до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

 

4. Проходження державної служби

Порядок проходження державної служби регулюється багатьма нормативними актами, найважливішими з який є Кодекс Законів про працю (КЗпП) України, Типові Правила внутрішнього трудового розпорядку для робітників та службовців підприємств, установ, організацій, а також окремі Положення про порядок проходження служби рядовим і начальницьким складом ОВС України, затвердженим постановою КМ від 29 липня 1991р. (Особливості служби у воєнізованих органах установлюються законами про них «Про Збройні Сили України», «Про прикордонні війська України» та ін.).

Державна служба розпочинається з моменту зарахування на посаду. Хоча правообмежень, як раніше зазначалося, для зайняття посад в державному апараті нема, при вступі на службу в деякі органи до кандидатів пред'являються деякі  визначені вимоги (до віку, освіти, досвіду, стану здоров'я, зовнішнього вигляду й ін.).

Існує декілька способів заміщення вакантних посад: призначення, вибори, за конкурсом, за контрактом.

Конкурсне заміщення посад застосовується при формуванні кадрів державних службовців у системі вищих навчальних закладів і наукових установ, у сфері культури. Обрання за конкурсом проводиться шляхом таємного голосування.

Призначення – найбільш розповсюджений спосіб заміщення посад у державному апараті. Призначення проводиться в порядку підпорядкованості

Вибори (обрання) на посаду використовується при заміщенні посад Президента, Прем'єр-міністра, народних суддів, членів Конституційного Суду й ін.

Контрактна система заміщення посад. Громадяни тут приймаються на посаду на певний строк, обмовляються всі умови служби, відповідальність сторін за їхнє невиконання, порядок і умови розірвання контракту і т.п. За контрактом приймаються на посаду керівники державних установ, військовослужбовці, працівники що служать в ОВС і ін.

При будь-якому способі заміщення посад підставою виникнення державно-службових відносин є відповідний адміністративно-правовий акт – наказ керівника, чи рішення про обрання.

Удосконалюванню роботи державних службовців, підвищенню ефективності їхньої праці, посиленню відповідальності за доручену справу служить атестація, що проводиться регулярно; призначають її керівники міністерств і відомств. Для проведення атестації утворюється комісія з числа керівників підприємства, установи, організації, висококваліфікованих фахівців, представників громадськості. Службовець може бути за результатами атестації звільнений як такий що  не відповідає виконуваній роботі.

Усі державні службовці регулярно підвищують свою кваліфікацію. Для цього створена спеціальна система – факультети, курси підвищення кваліфікації (з відривом від виробництва), стажуванням і т.п.

Законодавством передбачаються підстави і регулюється порядок припинення державно-службових відносин. Такими основами є: угода сторін, закінчення терміну договору, ініціатива службовця або адміністрації й ін. Звільнені керівники здають посаду за актом. Службовці, звільнені від посади, зобов'язані здати матеріальні цінності, що за ними числилися, і службові посвідчення. Моментом припинення державно-службових відносин є видання наказу про звільнення.

 

5. Стимулювання праці і відповідальність державних службовців

Стимулювання праці державних службовців і встановлення відповідальності за результати роботи являють собою важливий засіб підвищення ефективності управління.

Головним стимулом до високоефективної роботи є належна оплата праці, визначення для службовців що служать оптимальних посадових окладів, і преміальних винагород. У межах, встановлених законодавством, службовці одержують доплати і надбавки до посадових окладів (за вислугу років, за шкідливі умови праці і т.д.).

Наступний вид стимулювання – заохочення за досягнення високих результатів у роботі. Види і порядок застосування заохочень, передбачаються трудовим законодавством. Кодекс законів про працю України, (далі КЗпП) у даний час не містить переліку заохочень, у ньому дана лише вказівка на те, що види заохочень закріплюються в правилах внутрішнього розпорядку. На практиці це можуть бути: оголошення подяки, нагородження коштовним подарунком, преміювання, присвоєння почесних звань («заслужений юрист» і ін.), нагородження нагрудними знаками і державними нагородами. Особливим видом заохочення є, напр. присудження державної премії України. Положення і Статути про дисципліну передбачають особливі системи заохочень. Це може бути, наприклад, зняття стягнення, короткострокова відпустка, дострокове присвоєння звання й ін. Заохочення бувають, як видно з викладеного, моральними і матеріальними.

Стимулюють також працю державних службовців встановлені для деяких з них пільги. Ці пільги бувають у сфері забезпечення житлом, оподатковування, оплати житла і комунальних послуг і т.д.

Моральне і матеріальне стимулювання праці державних службовців поєднується з встановленням і застосуванням до них у разі потреби заходів індивідуальної юридичної відповідальності за порушення службових обов'язків, законності і дисципліни, заподіяння матеріального збитку державі, підприємству, установі, організації, порушення прав громадян.

Нормативними актами в залежності від характеру правопорушень передбачена дисциплінарна, адміністративна, матеріальна і кримінальна відповідальність.

Дисциплінарна відповідальність державних службовців встановлена за порушення службових обов'язків і трудової дисципліни. Її головна підстава – дисциплінарний проступок, тобто невиконання, чи неналежне виконання з вини службовця покладених на нього трудових обов'язків, (ст. 24 Типових Правил внутрішнього труд. розпорядку). В окремих випадках підставою дисциплінарної відповідальності може бути адміністративний проступок (ст. 15 КпАП), аморальний проступок (ч.3 ст. 41 КЗпП), проступок, несумісний з визначеними займаними посадами.

Визначені категорії службовців (військовослужбовці, працівники поліції, транспорту, зв'язку, а також судді і працівники прокуратури) несуть відповідальності (дисциплінарну) на основі статутів і положень про дисципліну. Прийняття статутів і положення про дисципліну обумовлено особливостями роботи в окремих сферах, необхідністю високої організованості, твердої дисципліни й оперативності. Статутами і Положеннями передбачені специфічні види дисциплінарних стягнень, продиктовані особливостями служби у відповідних органах (наприклад зниження в спеціальному званні, наряд на службу позачергово, відсторонення від роботи, зв'язаної з рухом потягів і т.п.).

Нарешті, особливий вид дисциплінарної відповідальності – це відповідальність відповідно до контрактів. Контракт – це трудова угода, що укладається індивідуально з визначеними державними службовцями. У контракті можуть бути передбачені будь-які види дисциплінарних стягнень.

Адміністративна відповідальність настає за здійснення державним службовцем адміністративного правопорушення. Особливість цієї відповідальності полягає в тому, що вона застосовується органами і посадовими особами, з якими порушник не перебуває в службових відносинах.

Адміністративну відповідальність несуть не всі державні службовці (мається на увазі відповідальність за виконання службових обов'язків; як громадяни вони природно підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах), а лише посадові особи. Посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за правопорушення, зв'язані з недотриманням визначених правил, забезпечення виконання яких входить в їхні службові обов'язки (наприклад порушення правил охорони праці і здоров'я населення, охорони природи й ін.). До посадових осіб застосовуються 2 види адміністративних стягнень – попередження і штраф. Посадові особи визнаються спеціальними суб'єктами адміністративних правопорушень, вони несуть підвищену відповідальність у порівнянні з іншими громадянами.

Матеріальна відповідальність державних службовців настає у випадку заподіяння ними дійсного матеріального збитку підприємству, установі, організації. Ця відповідальність настає незалежно від притягнення службовця до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності. Питання матеріальної відповідальності державних службовців регулюється главою IX КЗпП, Положенням про матеріальну відповідальність робітників та службовців за збиток, заподіяний підприємствам, установам, організаціям та деякими іншими нормативними актами. В даний час особливості матеріальної відповідальності службовців може бути  передбачено контрактом.

Розрізняють два види матеріальної відповідальності: обмежену і повну.

При обмеженій відповідальності її розмір обмежений законом, але не стосовно збитку, а відносно до заробітної платні (окладу) державного службовця. Обмежена матеріальна відповідальність застосовується в розмірі збитку, але не більше середнього місячного заробітку.

Випадки повної матеріальної відповідальності, тобто відповідальності в повному розмірі заподіяного збитку, чітко перераховані в законі (ст. 134 КЗпП). Це, наприклад, випадки, коли між службовцем і підприємством укладений письмовий договір про повну матеріальну відповідальність, збиток, заподіяний злочином; у нетверезому стані, не при виконанні службових обов'язків і ін. В всіх інших випадках, прямо не зазначених у законі, настає обмежена матеріальна відповідальність.

Кримінальна відповідальність державних службовців настає за здійснення ними злочинів. Це хабарництво, недбалість, службове підроблення, перевищення влади. Деякі посадові злочини розміщені в інших розділах КК (наприклад злочини проти авторитету органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об’єднань громадян, злочини проти правосуддя й ін.).

 МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

 

Харківський національний університет внутрішніх справ

Факультет №3

 

Кафедра адміністративного права і процесу

 

 

 

 

 

 

Текст лекції

 

з дисципліни«Адміністративне право і процес»

 

за темою«Форми публічного управління»

 

Напрям підготовки – 6.030401 «Правознавство»

 

Ступень вищої освіти – Перший (бакалаврський) рівень

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

м. Харків

2016 рік

 

 ПЕРЕДМОВА

 

 

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Харківського національного

університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

факультету №3 Харківського національного університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

 

 

ПОГОДЖЕНО

Секцією Науково-методичної ради

ХНУВС з юридичних дисциплін

 

_____________    Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

______________   _________________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

ЗАТВЕРДЖЕНО

На засіданні кафедри адміністративного права та процесу ХНУВС

11.09.2015    Протокол № 21

 

______________     ______ __________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

 

 

 

 

 

Рецензенти:

 

Музичук О.М. – начальник факультету №1, д.ю.н., професор

Коптєв П.Б. – заступник начальника з режиму кадрового забезпечення УОС ГУНП України в Харківській області, к.ю.н.

 

 

Розробники: Салманова О.Ю., Завальний М.В., Небрат О.О., Невядовський В.О. – Харків:

Харківський національний університет внутрішніх справ, 2016

 

 

 

 

 

 

 

_© Салманова О.Ю., Небрат О.О., 2016

                                                      © Харківський національний університет внутрішніх справ

 

План лекції

1. Поняття, значення та види форм публічного (державного) управління.

2. Порядок видання, набуття чинності та дія актів державного управління

3. Вимоги до правових актів державного управління.

 

Література.

  1. Адміністративне право України. Академічний курс [Текст]: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина. / Ред. колегія: В.Б.Авер’янов (голова). – К.: Видавництво „Юридична думка”, 2004. – 584 с.
  2. Бахрах, Д.Н. Административное право России [Текст]: Учебник для вузов/Д.Н.Бахрах. – М.: Норма, 2002. – 444 с.
  3. Битяк Ю.П., Гаращук В.М., Дьяченко О.В. Адміністративне право України [Текст]: /Підручник Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В.Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юринком Інтер, 2005. – 544 с.
  4. Васильев, А.С. Административное право Украины (общая часть) [Текст]:  Учебное пособие/ А.С.Васильев. – Х.: “Одиссей”, 2002. – 288 с.
  5. Коломоєць, Т.О., Гулєвська Г.Ю., Адміністративне право України  [Текст]: Навчальний посібник / За заг.ред Т.О. Коломоєць, Г.Ю. Гулєвської. – К.: Істина, 2007. – 216 с.
  6. Колпаков, В.К. Адміністративна відповідальність (адміністративно-деліктне право) [Текст]:  навч.посіб. / В.К. Колпаков. – К.: Юринком Інтер, 2008. – 256 с. – Бібліогр.: с. 247-254.

 

 

Текст лекції

 

1. Поняття, значення та види форм публічного (державного) управління

 

Форма ‑ термін латинського походження, означає зовнішній вигляд, обриси предмету.

Кожен вид державної діяльності характеризується певними зовнішніми проявами і регламентується відповідними нормативно-правовими актами. Принцип розподілу влади передбачає як різне функціональне призначення кожної гілки єдиної державної влади, так і оснащення їх механізмом, за допомогою якого вони втілюються у життя у конкретній практичній діяльності.

Державна влада повинна діяти, проявляти себе у відповідним чином у різноманітних суспільних відносинах. Державна влада не реалізується сама по собі. Вона завжди втілюється у конкретних діях різного роду, що відображають її зміст, спрямованість. Тобто державна влада реально проявляється в конкретних діях її суб’єктів, які виражають зміст і характер управлінського впливу щодо різних управлінських ситуацій. Такі дії мають своє зовнішнє відображення, певне правове вираження. Так з’являється специфічна науково-практична категорія, а саме: форма державно-управлінської діяльності (форма управління) або форма реалізації виконавчої влади.

Отже, форми публічного (державного) управління - це правове вираження конкретних однорідних дій органів виконавчої влади та інших суб’єктів публічного управління, що здійснюються ними в межах їх компетенції з метою виконання поставлених перед ними управлінських завдань і функцій.

Це зовнішній прояв функціонального змісту управлінської діяльності.

За допомогою застосування відповідних управлінських форм органи виконавчої влади виконують поставлені перед ними найрізноманітніші завдання та функції державного управління, практично реалізують свої виконавчо-розпорядчі повноваження в різних галузях економічного, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва.

Однак дії, що вчинюються ОВВ, різні за своїм призначенням та характером. А це означає, що вони мають і різні варіанти їх зовнішнього відображення.

Розрізняють:

форми реалізації ВВ (відносини з ФО та ЮО, що зазнають впливу з боку ОВВ);

форми внутрішньоорганізаційної роботи (ведення діловодства, розподіл обов’язків між державними службовцями).

Домінуюче становище займають перші форми, так як саме в них своє зовнішнє відображення отримує сама ВВ і відповідні їй юридично-владні повноваження, що реалізуються у відносинах з об’єктами управління. Внутрішньоорганізаційні дії відображаються за межами безпосереднього управляючого впливу. .

Види форм управління

Форми управління різноманітні, що передбачає можливість їх класифікації. Найбільш розповсюдженим та обґрунтованим є поділ форм за характером наслідків, що вони викликають

• правові;

• неправові (організаційні).

В залежності від їх призначення:

• видання правових актів управління;

• укладення адміністративно-правових договорів;

• вчинення дій юридичного характеру;

• здійснення організаційних заходів;

• виконання матеріально-технічних операцій.

Правові форми – це такі форми, що завжди тягнуть за собою чітко виражені юридичні наслідки. Це будь-які дії ОВВ, вчинення яких обов’язково тягне за собою настання юридичних наслідків (наприклад, видання наказу про призначення на посаду, складання протоколу про ПМП).

Правові форми державного управління безпосередньо пов’язані з компетенцією того чи іншого органу виконавчої влади, з реалізацією його державно-владних повноважень щодо здійснення покладених на нього управлінських функцій. За допомогою правових форм насамперед реалізується правотворча, правозастосовча та правоохоронна (юрисдикційна) діяльність органів виконавчої влади, тобто здійснюється значна частина дій апарату державного управління. Таким чином, це основний вид форм управлінської діяльності. Вони передбачають достатньо чітке юридичне вираження, відповідним чином регламентовану процедуру здійснення та спрямовані на досягнення юридичного результату, пов’язаного зі встановленням чи зміною норм права, виникненням юридичних фактів, що породжують, змінюють або припиняють адміністративно-правові відносини.

Неправові форми управління не вимагають чітко визначеного спеціального юридичного оформлення, безпосередньо не пов’язані з виданням актів управління, із вчиненням юридичне значущих дій і не мають значення юридичних фактів, що породжують, змінюють чи припиняють адміністративно-правові відносини, тобто не викликають юридичних наслідків. Наприклад, проведення семінарів для суб’єктів ЗЕД, інструктивні збори – організація експедицій, транспорту, охорони.

Неправові форми юридичного визначення не мають, юридичних наслідків не викликають. Однак їх роль дуже велика, оскільки саме вони забезпечують виконання ОВВ своїх державно-владних повноважень. Неправові форми реалізації виконавчої влади можуть передувати правовим, здійснюватись паралельно або слідувати за ними.

Більшість видів неправових форм здійснюють державні службовці, які обіймають посади ведучих, старших та молодших спеціалістів, а також посади допоміжного персоналу ОВВ.

А. Видання прав актів управління

Правові акти управління – є специфічною і основною формою реалізації вик влади. Така їх роль визначається тим, що з їх допомогою реалізуються безпосередньо завдання, функції та повноваження суб’єктів вик влади, т.о. їх компетенція.

Правовий акт управління - це підзаконне, односторонньо-владне, офіційне рішення (волевиявлення) суб’єкта виконавчої влади з питань управлінського характеру, прийняте ним у межах його компетенції в передбачених законом формах та порядку, яке тягне за собою юридичні наслідки.

Ознаки правового акту управління:

1. Це найпоширеніший різновид юридичних актів, що виражають собою основну правову форму волевиявлення суб’єктів управлінської діяльності, насамперед ОВВ або їх посадових осіб;

2. За своєю сутністю акт управління - це завжди певне управлінське рішення (як кінцевий результат певної дії) уповноваженого суб’єкта виконавчої влади з питань управлінського характеру, прийняте з метою виконання покладених на нього завдань та функцій у сфері управління;

3. Таке рішення є підзаконним, тобто воно не повинне суперечити положенням Конституції чи інших законів України, а також актам вищестоящих ОДВ та вищестоящих посадових осіб.

4. Акт управління носить офіційний характер, тобто приймається офіційно від імені того чи іншого органу (підрозділу) виконавчої влади чи іншого офіційного представника держави;

5. Такий акт є односторонньо-владним волевиявленням суб’єкта виконавчої влади, прийнятим ним у межах його компетенції та у визначених законом формах і порядку (з дотриманням установленої процедури), тобто належним чином оформлений;

6. має імперативний характер (містить прямий припис);

7. є або нормативним (визначає правила допустимо, необхідної поведінки) або індивідуальним (викликає певні юридичні наслідки у вигляді виникнення, зміни та припинення конкретних правовідносин);

9. Правовий акт державного управління завжди викликає юридичні наслідки, має юридичний ефект, а саме: встановлює, змінює чи відміняє певні норми права або ж служить юридичним фактом, що породжує, змінює чи припиняє конкретні правові відносини;

10. Правовий акт управління є юридична обов’язковим для адресатів, відносно яких він прийнятий. В необхідних випадках для його виконання можуть бути застосовані заходи державного (зокрема, адміністративного) примусу.

Для того щоб краще вивчити особливості актів ОВВ, доцільно здійснити їх класифікацію. Це можна зробити на основі таких критеріїв, як сфера їх застосування, юридичні властивості, форми видання та назва.

Класифікація правових актів управління

1. щодо юридичних властивостей

нормативні;

індивідуальні;

2. щодо суб’єктів, які їх видають на акти, видані:

Президентом України (укази, розпорядження, доручення);

КМУ (постанови, розпорядження);

міністрами та керівниками інших центральних органів виконавчої влади (накази, вказівки, інструкції);

керівниками місцевих держадміністрацій (розпорядження);

керівниками підприємств, установ, організацій (накази, вказівки, розпорядження) та ін.

3. щодо дії в просторі

акти загальнодержавної дії (діють у масштабах країни);

місцеві (діють у масштабі певної адміністративно-територіальної одиниці);

регіональні (діють у масштабах певного регіону або зони - територія вільної економічної зони, зона Чорнобильської АЕС тощо);

4. щодо дії в часі

- безстрокові;

- визначеного строку;

- тимчасові;

- разової дії;

5. щодо спрямування правового впливу (за сферою застосування)

- внутрішньоорганізаційні (організаційні акти звернені до підлеглих за службою органів та співробітників. Вони покликані забезпечити регулювання діяльності тієї або іншої служби, тих чи інших співробітників цих органів.;

- зовнішньої дії акти спрямовані за межі апарату органів управління, адресовані громадянам, громадським організаціям, державним підприємствам та установам, які не є підлеглими цим органам. Вони видаються за чітко визначеним законодавством колом питань.;

6. щодо змісту

- регулятивного – позитивно-творчого призначення;

- юрисдикційні – мають правоохоронне призначення;

- компетенційні – визначають певний правовий статус, тобто закріплюють компетенцію.

7. щодо форми вираження

- письмові (є різновидом службових документів);

- усні (використовуються при безпосередньому керівництві виробничою діяльністю, для забезпечення суспільної безпеки);

- конклюдентні - виражені в знаках, світлових і звукових сигналах (наприклад, жести робітника міліції, що регулює вуличне прямування).

8. щодо порядку прийняття

- прийняті колегіально (наприклад, рішення);

- прийняті єдиноначальна, в одноособовому порядку (наприклад, укази, накази).

9. щодо дати початку дії акти діляться на такі, що вступають у силу:

- негайно, із дати підписання, прийняття;

- з дати, зазначеної в акті;

- з дати, зазначеної в іншому акті;

- після державної реєстрації й офіційного опублікування,

Серед вказаних видів класифікації найбільш важливим і значущим є розмежування правових актів управління щодо юридичних властивостей, щодо організаційно-правового статусу органів, які їх видають, та щодо їхньої назви.

Нормативні правові акти управління - це такий вид управлінських актів, якими встановлюються загальні правила поведінки в певній сфері державного управління, розраховані на багаторазове застосування в усіх передбачених ними випадках.

Ознаки нормативних управлінських актів:

- це різновид правових актів управління, їм властиві всі ознаки цих управлінських актів;

- такі акти містять норми права - загальні правила поведінки безособового характеру, призначені для регулювання суспільних відносин у різних галузях державного управління; це одні з найбільш поширених джерел адміністративно-правових норм;

- такі акти носять підзаконний характер, їх основне призначення - сприяти більш ефективній реалізації положень Конституції та інших законів України;

- вони є актами нормотворчими (правоустановчими): ними встановлюються, змінюються або припиняються певні правила поведінки загального характеру, розраховані на багаторазове застосування у всіх передбачених ними випадках;

- такі акти є відносно стабільними і юридична обов’язковими для того кола суб’єктів, кому вони адресовані.

Отже, нормативні управлінські акти є одними з найбільш важливих правових засобів реалізації владних повноважень органів виконавчої влади щодо виконання поставлених перед ними завдань і функцій виконавчо-розпорядчого характеру в різноманітних галузях державного управління. Вони втілюють у собі активний, динамічний і творчий характер управлінської діяльності суб’єктів виконавчої влади. Без них неможливе ефективне функціонування управлінського апарату в цілому.

Індивідуальні акти - це різновид правових управлінських актів виконавчо-розпорядчого, ненормативного характеру, призначених для вирішення індивідуально-конкретних справ (питань) у сфері державного управління шляхом застосування норм адміністративного права, і які виступають юридичними фактами.

Властивостями індивідуальних управлінських актів є те, що вони не містять норм права, щодо свого змісту здебільшого є актами розпорядчими, пов’язаними з реалізацією конкретних юридично-владних приписів уповноважених суб’єктів виконавчої влади шляхом застосування адміністративно-правових норм для вирішення індивідуально-конкретних питань управлінського характеру. Це акти правозастосовчі. Такі акти здебільшого персоніфіковані (тобто, звернені до конкретних осіб), мають разове застосування. Важливим є і те, що вони виступають юридичними фактами, які породжують, змінюють або припиняють конкретні правові відносини.

Індивідуальні акти є найпоширенішими управлінськими актами. Найбільша частка в їхній структурі належить актам правонаділяючого, оперативно-розпорядчого та правоохоронного (юрисдикційного) характеру. Отже, індивідуальні акти служать важливим правовим засобом оперативного вирішення суб’єктами виконавчої влади різноманітних питань виконавчо-розпорядчого характеру в різних галузях і сферах державного управління. Особливо зростає їх правоохоронна і правозастосовча роль в умовах належного заезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян у сфері виконавчої влади в умовах подальшої демократизації українського суспільства.

Акти ОВВ поділяються за назвою.

Укази – акти нормативного та індивідуального характеру з питань управлінської діяльності відповідно до Конституції України, що видаються Президентом України, мають найвищу юридичну силу серед актів ОВВ та є обов’язковими до виконання всіма суб’єктами адм-правових відносин (наприклад, Про утворення ДМКУ (11.12.91), Про присвоєння М. Каленському персонального звання Дійсного державного радника митної служби).

Постанови - акти ОВВ, що мають два значення:

1. Постанова - як правило, є юридичними актами нормативного характеру, що приймаються КМУ або Радою Міністрів АР Крим з важливих і актуальних питань державного управління на основі і на виконання законів, а також указів Президента. Вони приймаються у колегіальному порядку і є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма суб’єктами права, яким вони адресуються. Нерідко постановами уряду затверджуються і вводяться в дію певні положення, статути, інструкції та правила (наприклад, Положення про зону митного контролю, затверджені Постановою КМУ від 23 травня 199 р., Правила носіння форменого одягу працівниками митних органів, затверджені Постановою уряду від 2 лютого 1996 р.).

2. Постанова, яка видається ОВВ як індивід акт, що приймається для здійснення адм-юрисдикційної діяльності, тобто при вирішенні питань про притягнення громадян та посадових осіб до адм відповідальності.

Розпорядження є юридичними актами нормативного та індивідуального значення, що приймаються Президентом, урядом країни або АР Крим, керівниками центральних, місцевих та інших органів виконавчої влади з метою оперативного вирішення різноманітних питань управлінського характеру (наприклад, розпорядження Голови ДМСУ “Щодо впорядкування діяльності пунктів пропуску через державний кордон для морського сполучення в районі м. Миколаєва (27.05.99).

Рішення - нормативний або індивідуальний акт, який приймається в колегіальному порядку з різних питань управлінської діяльності. Здебільшого рішення як підсумковий акт розгляду та вирішення певних питань приймають колегіальні органи, у т. ч. колегії міністерств та інших відомств, органи місцевого самоврядування та ін. (наприклад Рішення колегії ДМСУ “Про стан підготовки АМСУ до акредитації”). Особливе значення мають рішення органів місцевої влади з важливих питань місцевого значення, що містять загальнообов’язкові правила поведінки для суб’єктів права в певних сферах управління незалежно від службового чи відомчого підпорядкування, а також форм власності, за порушення або невиконання яких можуть застосовуватись адміністративні санкції. (Правила благоустрою території міста, Правила торгівлі на ринках).

Накази - різновид правових управлінських актів нормативного та індивідуального характеру, що видаються керівниками центральних та інших ОВВ, а також їх структурних підрозділів в індивідуальному порядку з метою безпосередньої організації роботи управлінського апарату. Наказами нерідко оголошуються та вводяться в дію відомчі інструкції, статути, настанови тощо (наприклад, Інструкція про порядок застосування охорони і супроводження товарів, що переміщуються транзитом через митну територію України від 9 серпня 1996). Інколи наказами доводиться до відома співробітників певних управлінських структур зміст окремих законодавчих та інших юридичних актів вищестоящих державних органів та посадових осіб з метою організації їх більш належного і ефективного виконання (Про розподіл обов’язків між Головою Служби та заступниками Голови Служби № 180 від 13 березня 2001 р, Про розподіл випускників АМСУ у 2002 р від 22 листопада 2001 р.). За допомогою ж більшості наказів, як виражених на основі закону прямих беззаперечних приписів наділених владними повноваженнями суб’єктів права, щоденно вирішується безліч індивідуально-конкретних справ управлінського характеру.

Положення здебільшого визначають структуру, функціональне призначення та правовий статус органів виконавчої влади або їх окремих структурних підрозділів (наприклад. Загальне положення про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади, від 12 березня 1996 р.; Положення про ДМСУ від 24 серпня 2000 р., Типове положення про службу БК та ПМП).

Статути є різновидом нормативних управлінських актів, що визначають основні завдання та функції, права та обов’язки, методи та форми діяльності органів виконавчої влади (їх посадових осіб), окремих управлінських ланок (наприклад, Статут патрульно-постової служби міліції України, Статут залізниць) або регламентують спеціальні правила щодо особливостей окремих видів управлінської діяльності (наприклад. Дисциплінарний статут ОВС, 1991 р.).

Інструкції також є різновидом нормативних управлінських актів, що містять систематизовані правила поведінки в певних ситуаціях, щодо тих чи інших питань, вчинення певних дій, здійснення окремих видів діяльності тощо. Нерідко вони визначають компетенцію, зміст, форми та методи діяльності окремих органів управління або їхніх посадових осіб; функції, обов’язки та права суб’єкта за певною посадою; порядок застосування норм чинного законодавства, тих чи інших заходів впливу, зокрема, заходів адміністративного примусу (Інструкція про порядок заповнення митної декларації (30.03.2001), Інструкція про переміщення валюти України, іноземної валюти, банківських металів, платіжних документів, інших банківських документів і платіжних карток через митний кордон України (28.07.2000)). Інколи інструкції мають змішаний характер, тобто містять і технічні норми, і правила поведінки нормативно-правового характеру (так звані технічно-правові норми (Інструкція про порядок та процедуру відбору проб для аналізів спирту, при його переміщенні через митний кордон України (27.05.96).

Настанова - окремий нормативний акт, який відрізняється від інших адмін-правових джерел тим, що його норми містять не тільки правила поведінки, а й вказівки навчального характеру (наприклад, Настанова про медико-санітарне забезпечення осіб, які утримуються в слідчих ізоляторах та установах виконання покарань МВС України від 07.10.93, Настанова по організації роботи підрозділів Держпожежохорони, що охороняють об’єкти на договірних засадах від 09.11.95).

Б. Адміністративний договір це питання в літературі сприймається неоднозначно і є дискусійним. Необхідно зазначити, до сам термін в адмін законодавстві не вживається.

- специфічна правова форма управління

Очевидно, що адміністративно-правовим договорам, як різновиду правових договорів, повинні бути притаманні певні характерні ознаки, властиві цій правовій категорії, а саме:

- формально-юридична рівноправність сторін, що укладають угоду, тобто їх незалежність, відсутність взаємної підпорядкованості;

- добровільність (свобода) волевиявлення та зацікавленість в укладенні угоди і. її умовах; обопільна взаємообов’язковість виконання домовленостей угоди всіма сторонами;

- така угода є юридичним фактом, що породжує певні права та обов’язки сторін.

Водночас для адміністративно-правових договорів порівняно з іншими властиві і свої характерні особливості.

- правовою основою укладення адміністративних угод повинні служити норми адміністративного права.

- предметом (об’єктом) такої угоди мають виступати здебільшого не майнові (приватні) інтереси, а питання публічно-правового, управлінського характеру, зумовлені потребами належної реалізації певних владних повноважень у сфері державного управління щодо ефективного виконання окремих управлінських функцій.

- адміністративно-правовий договір - це багатостороння угода (двох і більше учасників), але хоча б однією із сторін такої угоди повинен бути ОВВ або інший суб’єкт, наділений державно владними повноваженнями. Укладення угоди при цьому не викликає втрату органом чи іншим суб’єктом виконавчої влади своїх державно владних повноважень, якими він наділений відповідно до чинного законодавства.

- між сторонами (учасниками) адміністративної угоди складаються специфічні адміністративно-правові відносини, що ґрунтуються на засадах паритетності, партнерства, диспозитивності, еквівалентності, узгодженості та координації взаємних дій, взаємної відповідальності тощо. Власне, такі відносини є типовим втіленням горизонтальних адміністративно-правових відносин. У той же час не виключається можливість укладення адміністративно-правових договорів між сторонами, які знаходяться між собою в певних субординаційних стосунках, тобто у певній ієрархічній підпорядкованості.

Отже, адміністративно-правовий договір - це укладена на адміністративно-правовій основі добровільна угода двох або більше суб'єктів адміністративного права з приводу: або форм, способів і шляхів спільної реалізації в межах наданої компетенції окремих управлінських функцій, або координації зусиль для досягнення будь-яких спільних результатів управлінської діяльності.

Така

В. Вчинення дій юридичного характеру.

До такої адм-правової форми діяльності ОВВ належать такі дії, які згідно з законом, указом Пр-та, постановою уряду або іншим адмін-правовим актом безпосередньо створюють нові юридичні положення, змінюють існуючі правові відносини або виступають як необхідна умова для настання правових наслідків. Сюди відносяться такі внутрішньосистемні дії, як прийняття присяги, атестація працівників тощо, або такі зовнішньо організаційні дії як різного роду реєстрації, отримання документів, що підтверджують наявність спеціального права.

Г. Здійснення організаційних заходів.

Організаційні заходи - це повсякденні неправові прояви управлінської діяльності ОВВ, їх структурних підрозділів, посадових осіб забезпечуючого характеру, які безпосередньо не пов’язані з управлінським впливом, виданням управлінських актів.

Це, зокрема: - проведення службових нарад та різного роду засідань; - вивчення, узагальнення та розповсюдження передового досвіду; - вироблення певних програм; - надання практичної та методичної допомоги; - інструктування, інспектування та контролювання; - внутрішньо-організаційна робота та інші оперативно-організаційні дії, як правило, внутрішньоапаратного характеру тощо.

Д. Виконання матеріально-технічних операцій.

Матеріально-технічні операції також мають допоміжне призначення і спрямовані на обслуговування управлінського процесу, у т. ч. щодо основних юридичне значущих форм державного управління.

Це, зокрема: - підготовка необхідних матеріалів для видання управлінських актів та саме їх видання; - інформативна робота; - проведення дослідницької роботи та інших розробок; - статистика та облік; - діловодство та інший документообіг; - оформлення службової документації; - ведення архівів; - інші матеріально-технічні дії забезпечуючого характеру.

Функції виконавчої влади можуть реалізовуватись лише в правових формах, основними з яких є видання правових управлінських актів (адміністративних актів).

 

2. Порядок видання, набуття чинності та дія актів державного управління

 

Видання управлінського акту включає наступні стадії:

1. Перша стадія прийняття правового акту управління - підготовка проекту акту. Етапами даної стадії є:

правова ініціатива. Акт приймається, якщо є фактичні і юридичні підстави. Підставою для прийняття або скасування акта може бути ініціатива суб’єкта ВВ, доручення вищого органа, звернення організації, заява громадянина тощо;

аналіз ситуації і вибір варіантів правового впливу. У процесі аналізу ситуації з’ясовується фактичне положення справ, можливі варіанти рішення виникаючих питань;

підготовка проекту. Розробка проекту покладається на орган, структурний підрозділ, посадову особу, яким необхідно підготувати проект рішення конкретного питання або створити проект нормативного положення у певний строк. Проект акта підлягає обговоренню, узгодженню і рахується узгодженим при наявності віз керівників органів виконавчої влади.

2. Другою стадією процесу прийняття адміністративних актів є - безпосереднє видання управлінського акту Вона містить у собі:

можливе обговорення й обов’язкове голосування в колегіальних органах. Іноді рішення приймаються шляхом опитування. Більшість правових актів приймається одноосібно;

внесення змін у проект. Проект може бути визнаний негідним, що припускає розробку нового, з урахуванням зауважень і вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;

оформлення рішення. Оформлення рішення полягає в остаточному редагуванні, підписанні адміністративного акта, присвоєнні порядкового номера і т.д.

3. Третя стадія - набуття чинності акту управління (а саме: - з моменту прийняття; - з наступом строку, зазначеного в акті; - з дня опублікування, оголошення по радіо, телебаченню; - з наступом події, певного стану, юридичних фактів, зазначених в акті тощо).

Зокрема, указом Президента України від 10 червня 1997 р. «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» визначено, що закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Офіційними друкованими виданнями є: “Офіційний вісник України”; “Відомості ВРУ”, газета “Урядовий кур’єр”.

Акти ВРУ, Президента України, КМУ можуть бути в окремих випадках офіційно оприлюднені через телебачення і радіо.

Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів і з зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду.

Нормативно-правові акти ВРУ і Президента України набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їхнього опублікування в офіційному друкованому виданні. Нормативно-правові акти КМУ набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах. Акти КМУ, які визначають права і обов’язки громадян, набирають чинності не раніше дня їхнього опублікування в офіційних друкованих виданнях.

Відомчі нормативні акти, що торкаються права, свободи і законні інтереси громадян або носять міжвідомчий характер, підлягають державної реєстрації в Мінюсті. Метою державної реєстрації є перевірка правового акта з погляду відповідності закону.

Акти державного управління припиняють дію:

- у разі скасування чи призупинення їх дії в установленому порядку;

- у разі прийняття нового акту з даного питання;

- у разі визнання акту таким, що втратив чинність;

- у разі визнання акту недійсним (при його нікчемності чи заперечності);

- внаслідок події, яка викликає припинення дії акту;

- внаслідок закінчення терміну, на який був виданий певний акт;

- внаслідок відповідного волевиявлення зацікавленої особи у передбачених законом випадках.

4. Четверта стадія – доведення рішення до відома виконавців, зацікавлених осіб здійснюється шляхом персонального ознайомлення (усно, висилки копій, ознайомленням під розписку, ін.), опублікування в ЗМІ, у спеціальних виданнях (збірниках, бюлетенях, газетах, часописах) оголошенням по радіо, телебаченню.

 

3. Вимоги до правових актів державного управління

 

1. їх соціально-політична актуальність та виправданість;

2. доцільність та юридична обґрунтованість, корисність із погляду державних інтересів. У основі акта повинно лежати суспільне благо, він повинний бути науково обґрунтований, відповідати реальній обстановці, своєчасно прийнятий, передбачати механізм його перетворення в життя. З метою досягнення доцільності акта повинні враховуватися:

- права людини;

- рівень свідомості і культури суспільства;

- плюралізм думок, інтересів

- можливості вирішення проблем;

3. Законність - вимога, що висувається до актів ВВ, під якою мається на увазі:

- підзаконність акту, тобто відповідність його Конституції. чинним законам та нормативно-правовим актам вищого рівня;

- відповідність закону по суті та його меті;

- відповідність компетенції органів або осіб, що їх видають;

- дотримання процесуальних правил видання такого виду актів.

4. Організаційно-технічні вимоги, сутність яких полягають у тому, що:

- мова акта повинний бути чітким, ясним, лаконічним, зрозумілим для тих, якому він звернений;

- акт повинний бути оформлений граматично правильно (будь-які помилки можуть спотворити його зміст);

- акт повинний бути своєчасно доведений до відома виконавців і зацікавлених осіб;

- оформлений належним чином акт повинний бути переданий на збереження.

Акти, що не відповідають вимоги, визнають дефектними і можуть бути визнані:

- юридично нікчемнимице акти з очевидною юридичною неспроможністю, абсурдні по суті, прийняті з порушенням закону. Вони не породжують ніяких юридичних наслідків і не підлягають виконанню (порушена підвідомчість, немає законної підстави (заяви, клопотання), порушено строки давнини, недійсні з моменту їх прийняття);

- відносно дійсними (так звані оспорюванні акти) – акти в які мають певні недоліки, які не позбавляють їх законної сили. Вони підлягають виконанню, але можуть бути оскаржені або опротестовані.

В юридичній практиці діє презумпція дійсності управлінських актів.

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

 

Харківський національний університет внутрішніх справ

Факультет №3

 

Кафедра адміністративного права і процесу

 

 

 

 

 

 

Текст лекції

 

з дисципліни«Адміністративне право і процес»

 

за темою«Методи публічного управління»

 

Напрям підготовки – 6.030401 «Правознавство»

 

Ступень вищої освіти – Перший (бакалаврський) рівень

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

м. Харків

2016 рік

 

 ПЕРЕДМОВА

 

 

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Харківського національного

університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

факультету №3 Харківського національного університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

 

 

ПОГОДЖЕНО

Секцією Науково-методичної ради

ХНУВС з юридичних дисциплін

 

_____________    Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

______________   _________________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

ЗАТВЕРДЖЕНО

На засіданні кафедри адміністративного права та процесу ХНУВС

11.09.2015    Протокол № 21

 

______________     ______ __________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

 

 

 

 

 

Рецензенти:

 

Музичук О.М. – начальник факультету №1, д.ю.н., професор

Коптєв П.Б. – заступник начальника з режиму кадрового забезпечення УОС ГУНП України в Харківській області, к.ю.н.

 

 

Розробники: Салманова О.Ю., Завальний М.В., Небрат О.О., Невядовський В.О. – Харків:

Харківський національний університет внутрішніх справ, 2016

 

 

 

 

 

 

 

_© Салманова О.Ю., Небрат О.О., 2016

                                                      © Харківський національний університет внутрішніх справ

 

План лекції

1. Поняття та система адміністративно-правових методів публічного (державного) управління.

2. Адміністративний примус у системі методів публічного (державного) управління.

2.1. Адміністративно-запобіжні заходи.

2.2. Заходи адміністративного припинення.

2.3. Заходи адміністративної відповідальності.

 

Література.

  1. Адміністративне право України. Академічний курс [Текст]: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина. / Ред. колегія: В.Б.Авер’янов (голова). – К.: Видавництво „Юридична думка”, 2004. – 584 с.
  2. Бахрах, Д.Н. Административное право России [Текст]: Учебник для вузов/Д.Н.Бахрах. – М.: Норма, 2002. – 444 с.
  3. Битяк Ю.П., Гаращук В.М., Дьяченко О.В. Адміністративне право України [Текст]: /Підручник Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В.Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юринком Інтер, 2005. – 544 с.
  4. Васильев, А.С. Административное право Украины (общая часть) [Текст]:  Учебное пособие/ А.С.Васильев. – Х.: “Одиссей”, 2002. – 288 с.
  5. Коломоєць, Т.О., Гулєвська Г.Ю., Адміністративне право України  [Текст]: Навчальний посібник / За заг.ред Т.О. Коломоєць, Г.Ю. Гулєвської. – К.: Істина, 2007. – 216 с.
  6. Колпаков, В.К. Адміністративна відповідальність (адміністративно-деліктне право) [Текст]:  навч.посіб. / В.К. Колпаков. – К.: Юринком Інтер, 2008. – 256 с. – Бібліогр.: с. 247-254.

 

.

 

 

Текст лекції

 

1. Поняття та система адміністративно-правових методів публічного (державного) управління.

Проблема методів будь-якої діяльності безпосередньо пов’язана з більш загальною проблемою – співвідношенням мети і засобів її досягнення. Під методами діяльності зазвичай розуміють способи або засоби досягнення поставленої мети, вирішення тих чи інших завдань.

Управління реалізується, як правило, у цілеспрямованому впливі на відповідний об’єкт управління. Саме в процесі такого впливу практично реалізуються функції управління, досягаються поставлені перед суб’єктами управління завдання. Управлінський вплив здійснюється за допомогою певних прийомів і засобів. Методи управління і є такими прийомами і засобами. У них уособлюються зв’язки між суб’єктами й об’єктами управління.

Отже, методи державного управління – це різноманітні способи, засоби, прийоми безпосереднього впливу суб’єктів управління і їх посадових осіб на об’єкти управління з метою виконання поставлених перед цими суб’єктами завдань та функцій.

Науковці часто розглядають методи управління як сукупність прийомів, операцій і процедур підготовки та прийняття, організації та контролю виконання управлінських рішень, що приймаються учасниками управлінського процесу. Інакше кажучи, метод управління – це засіб практичного здійснення мети, завдань і функцій управління. Під методами управлінської діяльності розуміють також способи і прийоми аналізу та оцінки управлінських ситуацій, використання правових і організаційних форм, впливу на свідомість і поведінку людей у керованих суспільних процесах, відносинах і зв’язках. Найчастіше ж методи управління визначаються як різноманітні способи, прийоми і засоби цілеспрямованого впливу суб’єктів управління на свідомість, волю і поведінку об’єктів управління з метою досягнення цілей і виконання функцій управління.

Головне, чим характеризуються методи державного управління, – це те, що вони тісно пов’язані з метою управління, яка визначає специфіку використання методів, їх вибір. Через методи управління здійснюється зв’язок суб’єкта управління і його об’єкта, тобто взаємодія в процесі управління однієї людини з іншою, людини з колективом, колективу людей з людиною або колективу з іншим колективом. Методи управління є найбільш активним і дієвим рухомим елементом в системі управління. Вони можуть використовуватися комплексно, альтернативно, доповнювати один одного, або чергуватися в застосуванні.

Незалежно від змісту і спрямованості методам управління властиві:

- об’єктивна організаційна форма, під якою розуміється вид впливу, тобто індивідуальне розпорядження (наказ, розпорядження та ін.) чи норма (правило) поведінки;

- характер впливу (безпосередній вплив, непрямий вплив за допомогою створення стимулюючих чи обмежуючих умов);

- спосіб впливу (одноособовий, колективний, колегіальний);

- часова характеристика (короткострокові і довгострокові);

- тактичний і стратегічний характер.

Методи управління є адміністративно-правовими методами. Саме в них виявляються всі якості державно-управлінської діяльності, в межах якої реалізується виконавча влада. За допомогою адміністративно-правових методів суб’єкт виконавчої влади здійснює управляючий вплив на об’єкт шляхом використання адміністративно-правових форм управління. В адміністративному праві загальновизнано, що метод і форма управління є взаємопов’язаними сторонами процесу управління. Саме у відповідній формі метод управління реально виконує роль способу (засобу) управляючого впливу. Форма ж управління дає життя методам, а через них – і функціям управління.

Держава для виконання своїх завдань та функцій використовує різноманітні методи. Традиційно управлінські методи в цілому поділяють на наукові і ненаукові, демократичні і диктаторські, державні і громадські, адміністративні і економічні, загальні і спеціальні.

В основі всіх методів державного управління лежать два універсальних засоби державної і суспільної діяльності – переконання і примус. Вони пронизують всі інші форми і методи управління.

Переконання становить систему заходів виховного і заохочувального  характеру, спрямованих на формування у об’єктів управління звички добровільно виконувати вимоги правових норм.

       До таких заходів можна віднести роз’яснення, виховання, заохочення, критику тощо. У більшості випадків адміністративно-правові норми виконуються добровільно. Тому метод переконання є головним в управлінській діяльності. З переконанням тісно пов’язаний недержавний (громадський) примус. Заходи державного примусу застосовуються тоді, коли вичерпано інші засоби впливу на відповідних суб’єктів.

       Залежно від характеру (змісту) впливу розрізняють адміністративні й економічні методи (прямі і непрямі). 

       Адміністративні методи виражаються в прийнятті рішень, обов’язкових для об’єкта управління, недотримання яких тягне адміністративну або дисциплінарну відповідальність, тобто цим об’єктам безпосередньо приписується певна поведінка. Управлінський вплив у цьому випадку виявляється в односторонньому визначенні завдань, прав і обов’язків, того або іншого варіанту поведінки об’єкта управління.

       Економічні методи виражаються в створенні таких умов для об’єктів управління, за яких вони самі вибирають належний варіант поведінки під впливом економічних (матеріальних) стимулів. Тут елемент припису, характерний для адміністративних методів, відсутній. Управлінський вплив досягається визначенням економічних вигод або збитку. Це означає, що об’єкт управління спонукається до належної поведінки; інше спричиняє для нього не юридичну відповідальність, а погіршення матеріального (економічного) стану. До засобів такого впливу належать регулювання цін, рівня рентабельності, податків, кредитної політики тощо.

       За ступенем впливу методи державного управління поділяються на регулювання, загальне керівництво і безпосереднє управління.

       Під регулюванням розуміється визначення загальної політики щодо відповідної галузі управління і її реалізація в нормативних актах, тобто мається на увазі правове регулювання. Регулювання використовується,  насамперед, у взаємовідносинах державних органів із недержавними підприємствами, установами, організаціями, об’єднаннями громадян і громадянами. Крім того, регулювання часто є передумовою для здійснення загального керівництва і безпосереднього управління. Цей метод частіш за все використовується центральними органами виконавчої влади.

       Загальне керівництво полягає в практичному втіленні в життя  державної політики шляхом планування і прогнозування розвитку, координації діяльності інших суб’єктів, здійснення контролю, надання допомоги тощо. Загальне керівництво здійснюють усі міністерства і відомства та деякі інші органи виконавчої влади.

       Безпосереднє управління полягає в прямому і систематичному впливі  на об’єкти управління відповідно до поставлених мети і завдань. Це поточне, повсякденне управління оперативного характеру. Воно поширюється на об’єкти, які перебувають в безпосередньому підпорядкуванні органів управління.

 

2. Адміністративний примус у системі методів державного управління

Адміністративний примус є одним з видів державного примусу. Державний примус у демократичній країні характеризується тим, що цей метод здійснення державної влади є допоміжним, застосовується на основі переконання і лише після переконання. Це означає, по-перше, що примус завжди базується на використанні різноманітних заходів виховання, роз’яснення і стимулювання. По-друге, він використовується лише тоді, коли виявляються неефективними відповідні засоби переконання. По-третє, переконання і примус використовуються, як правило, комплексно.

Державний примус і його складову – примус адміністративний – слід розглядати як одну з невід’ємних складових здійснення державної влади, як її метод. З іншого боку, цей примус – не самоціль, він є наслідком певної поведінки різних соціальних суб’єктів, поведінки, яка відхиляється від вимог правових норм, становить загрозу відносинам, що цими нормами регулюються і охороняються, і застосовується з метою усунення («зняття») такої поведінки. Існують також випадки, коли загроза суспільним відносинам виникає об’єктивно, наприклад внаслідок дії сил природи, тобто за відсутності протиправної поведінки, проте необхідність її усунення не менш актуальна.

Державний примус – єдиний, який може застосовуватися від імені всього суспільства до будь-яких осіб, що перебувають на території держави, а також включає заходи, які не можуть використовувати інші соціальні суб’єкти. Такі заходи є саме примусовими, тобто вони реалізуються незалежно від волі та бажання відповідних об’єктів. Водночас у сучасній державі, що характеризується як правова, будь-яка діяльність, що здійснюється від її імені, а особливо діяльність щодо застосування примусу, має бути чітко і повно врегульована правом, ґрунтуватися на неухильному додержанні його приписів.

Отже, державний примус – це застосування до певних осіб спеціальних заходів впливу з метою спонукати, змусити їх виконувати вимоги правових норм. Державний примус виступає у двох формах – як судовий та адміністративний (позасудовий) примус. Крім цього, державний примус врегульовано нормами різних галузей права, тому він одночасно є правовим примусом (цивільно-правовим, дисциплінарним, адміністративним, кримінально-правовим).

Кожен вид примусу має специфічні особливості, що визначають його сутність і особливості, відносну самостійність у системі державного примусу. Це цілком стосується і адміністративного примусу.

Адміністративний примус характеризується такими особливостями:

- застосування адміністративного примусу завжди поєднується із широким використанням багатогранних виховних засобів, з активним формуванням правосвідомості, нетерпимого ставлення до антигромадських вчинків;

- адміністративний примус використовується в публічному управлінні для охорони суспільних відносин, що виникають у цій сфері здійснення публічної влади;

- заходи адміністративного примусу застосовуються, як правило, органами виконавчої влади й місцевого самоврядування та їх посадовими особами без звернення до суду. Лише в окремих випадках, як виняток, їх застосування покладається на суди (суддів) і представників окремих об’єднань громадян, наділених деякими державно-владними повноваженнями (наприклад, членів громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, різних громадських інспекторів тощо);

- застосовувати заходи адміністративного примусу правомочні не всі органи виконавчої влади чи місцевого самоврядування і не всі їх посадові особи, а лише ті з них, кому таке право надано законодавчими актами (державні інспекції, воєнізовані правоохоронні формування – міліція, служба безпеки, прикордонні, внутрішні війська та ін.);

- адміністративно-примусові заходи можуть застосовуватися не тільки у зв’язку із вчиненням правопорушень, а й за їх відсутності, коли необхідно їх попередити або забезпечити громадський порядок і громадську безпеку під час різних надзвичайних ситуацій (стихійного лиха, епідемій, епізоотій, аварій, катастроф тощо);

- на відміну від інших видів державного примусу, які за своєю сутністю, як правило, рівнозначні відповідному виду юридичної відповідальності (наприклад, кримінально-правовий примус практично цілком збігається з кримінальною відповідальністю), адміністративний примус за змістом значно ширший за адміністративну відповідальність. Адже адміністративна відповідальність – це складова адміністративного примусу;

- заходи адміністративного примусу застосовуються як до фізичних, так і до юридичних осіб (до останніх можуть застосовуватися, наприклад, такі заходи, як обмеження або заборона проведення певних робіт, зупинення діяльності різних об’єктів тощо);

- адміністративний примус застосовується щодо організацій, посадових осіб і громадян, які безпосередньо не підпорядковані органам і посадовим особам, що застосовують вплив; тобто адміністративний примус не пов’язаний із службовою підпорядкованістю, не може здійснюватися всередині тієї або іншої системи управління, а завжди має зовнішній вияв;

- регулювання адміністративного примусу, підстав, умов і порядку застосування заходів впливу здійснюється нормами адміністративного права, причому не тільки законами, а й рядом підзаконних актів;

- діяльність щодо застосування заходів адміністративного примусу здійснюється відповідно до адміністративно-процедурних норм, які на цей час закріплюються переважно на рівні підзаконних актів, і від норм матеріального права в основному не відокремлені (за винятком норм, які регулюють порядок застосування адміністративних стягнень);

- заходи адміністративного примусу дуже різноманітні, вони можуть мати характер морального, майнового, особистісного впливу, допускається застосування фізичної сили і вогнепальної зброї;

- заходи впливу застосовуються саме в примусовому порядку, тобто незалежно від волі й бажання суб’єкта, до якого застосовується» часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів;

- застосовується адміністративний примус з потрійною метою: 1) для запобігання різним антигромадським проявам, недопущення виникнення певної протиправної ситуації; 2) для припинення розпочатого або вже вчиненого протиправного діяння та забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки; 3) для покарання осіб, які вчинили правопорушення.

Отже, адміністративний примус можна визначити як застосування відповідними суб’єктами до осіб, які не перебувають в їх підпорядкуванні, незалежно від волі і бажання останніх, передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу морального, майнового, особистісного (фізичного) та іншого характеру з метою охорони відповідних суспільних відносин шляхом попередження і припинення правопорушень, а також покарання за їх вчинення.

В адміністративно-правовій літературі дотепер не дістали однозначного вирішення питання класифікації заходів адміністративного примусу, незважаючи на їх велике практичне і теоретичне значення. Водночас найбільше визнання одержала класифікація цих заходів, запропонована свого часу М. І. Єропкіним[1], який в основу їх класифікації поклав мету застосування.

Як зазначалося, адміністративний примус застосовується з потрійною метою. Відповідно до цього заходи адміністративного примусу поділяються на три види (групи):

  1. адміністративно-запобіжні заходи;
  2. заходи адміністративного припинення;
  3. заходи адміністративної відповідальності.

Такий поділ найбільш чітко відображає правоохоронне призначення адміністративного примусу.

Окремі вчені-адміністративісти висловили думку про відсутність адміністративно-запобіжних заходів й існування так званих відновних заходів. Запобіжні заходи прихильники цієї точки зору зараховують до норм права, оскільки вони нібито звернені не до окремої особи, а до всіх (або багатьох) громадян. Таку позицію не можна визнати безспірною, оскільки адміністративно-запобіжні заходи можуть застосовуватися як до груп громадян, так і до окремих осіб (наприклад, перевірка документів, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі тощо).

У науковій літературі висловлено аргументовані заперечення також проти віднесення зазначених заходів до правовідновних. Переконливішою є позиція вчених, які вважають, що адміністративному примусу правовідновлення як основна мета не властиве. Аналіз цих заходів показує, що до них віднесено різногалузеві заходи примусу – цивільно-правові, фінансово-правові, кримінально-правові.

Деякі вчені-адміністративісти висловлюють думку про існування ще однієї самостійної групи заходів адміністративного примусу – адміністративно-процесуального забезпечення (примусу). Така група заходів примусу реально існує, але вона є одним з видів заходів припинення, а не примусу взагалі, тобто це не вид примусу, а його підвид.

Є й інші, з незначними відмінностями від згаданих, підходи до класифікації заходів адміністративного примусу. Проте більшість вітчизняних адміністративістів підтримує поділ адміністративного примусу на заходи запобігання, припинення та адміністративної відповідальності. Водночас наведена класифікація, як і будь-яка інша, дещо умовна, відтак час від часу піддається критиці, її головна мета – якнайповніше з’ясувати сутність заходів адміністративного примусу, підстави та порядок їх застосування.

 

2.1. Адміністративно-запобіжні заходи

 

Назва адміністративно-запобіжних заходів зумовлена їх профілактичною спрямованістю. Ці заходи конкретної фактичної підстави застосування не мають, вони використовуються для попередження, профілактики правопорушень, а також для підтримання правопорядку за надзвичайних обставин, оскільки загроза суспільним і особистим інтересам, заподіяння їм шкоди можуть виникнути не тільки внаслідок вчинення правопорушення, а й в результаті стихійного лиха, дій душевнохворих або малолітніх тощо. Держава змушена тоді вдаватися до обмеження прав, застосування примусових заходів до осіб, невинуватих у порушенні норм права.

Такими є дії органів охорони здоров’я, які примусово лікують інфекційних хворих, ветеринарної медицини, що здійснюють карантинні заходи тощо. В більшості подібних випадків правопорушення відсутнє, однак свобода дій особи обмежується, відповідні заходи адміністративного впливу застосовуються незалежно від згоди чи бажання останньої, тобто мають примусовий характер.

Адміністративно-запобіжні заходи не виконують функції покарання особи, до якої вони застосовуються, що характерно для адміністративних стягнень, тому не потребують встановлення вини порушника як обов’язкової умови застосування.

Основною метою застосування адміністративно-запобіжних заходів є їх спрямованість на:

а) недопущення, відвернення правопорушень;

б) забезпечення громадського порядку і громадської безпеки у різних надзвичайних ситуаціях;

в) попередження настання шкідливих наслідків у зазначених ситуаціях.

Отже, адміністративно-запобіжні заходи становлять комплекс заходів впливу морального, фізичного, організаційного та іншого характеру, які дозволяють виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин.

Ці заходи застосовуються багатьма органами та їх посадовими особами: міліцією, внутрішніми військами, прикордонною службою, службою безпеки, контрольно-наглядовими органами (державними інспекціями) тощо.

Порядок застосування окремих адміністративно-запобіжних заходів регулюється значною кількістю законів та інших нормативних актів. Це Митний кодекс України, закони України «Про Національну поліцію», «Про державну прикордонну службу України», «Про Службу безпеки України», «Про ветеринарну медицину», положення про різні державні інспекції та ін.

Серед адміністративно-запобіжних заходів чільне місце посідають такі.

  • Перевірка документів.

Так, працівники поліції мають право перевіряти у громадян документи, що посвідчують їх особу, при підозрі у вчиненні правопорушення, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію (п. 2 ст. 11 Закону «Про міліцію»). З подібною метою перевіряти документи мають право також посадові особи інших державних органів, які здійснюють контроль і нагляд за додержанням відповідних загальнообов’язкових правил.

  • Огляд з урахуванням цільового призначення і способу правоохоронного впливу на суспільні відносини найчастіше застосовується як захід адміністративного запобігання.

 Наприклад, митними органами здійснюється митний огляд і переогляд, органами внутрішніх справ і цивільної авіації – обов’язковий огляд ручної поклажі, багажу та особистий огляд пасажирів цивільних повітряних суден, органами прикордонної охорони – огляд морських і річкових суден та документів; відомчою охороною – огляд осіб, які працюють на об’єктах з особливим режимом тощо. В усіх цих випадках головною метою застосування зазначеного заходу є попередження та виявлення правопорушень, забезпечення громадської безпеки, тобто він має чітко виражений профілактичний характер.

  • Відвідування підприємств, установ та організацій, входження на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян можливе тільки у чітко визначених випадках.

Так працівники поліції мають право безперешкодно у будь-який час доби заходити на: а) територію і в приміщення підприємств, установ і організацій, у тому числі митниці, й оглядати їх з метою припинення злочинів, переслідування осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів, при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; б) на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян у випадку переслідування злочинця чи припинення злочину, який загрожує життю мешканців, а також при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; в) у жилі приміщення громадян, які перебувають під адміністративним наглядом, з метою перевірки виконання встановлених судом обмежень. Відвідувати підприємства, установи, організації для виконання контрольних і профілактичних функцій можуть також посадові особи багатьох інших органів.

  • Внесення подання про усунення причин і умов, які сприяють вчиненню правопорушень, передбачено в ряді законодавчих актів. Щодо адміністративних правопорушень таке правило встановлено в ст. 282 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП), відповідно до якої суб’єкт адміністративної юрисдикції, який розглядає справу, встановивши причини та умови, що сприяли вчиненню адміністративного проступку, вносить до відповідного державного органу, громадської організації або посадовій особі пропозиції про вжиття заходів щодо усунення цих причин та умов. Про вжиті заходи протягом місяця з дня надходження пропозиції повинно бути повідомлено орган (посадову особу), який вніс пропозицію.
  • Тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості (блокування районів місцевості, окремих споруд та об’єктів) можуть застосовувати працівники поліції та військовослужбовці внутрішніх військ.

Так працівники поліції мають право тимчасово обмежувати або забороняти доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об’єкти з метою забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, охорони життя і здоров’я людей у випадку втечі з-під варти і затримання злочинця, аварій на шляхах, при інших надзвичайних обставинах, що загрожують життю і здоров’ю людей (землетруси, повені, спалахи епідемій та епізоотій тощо), а також під час проведення масових заходів – демонстрацій, мітингів, змагань і т. ін.

  • 3 метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки працівники поліції також мають право обмежувати рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів.  Причинами цих обмежень можуть бути ремонт шляхів, прокладання комунікацій, аварійний стан, пожежі, стихійне лихо, демонстрації, мітинги, масові походи, змагання тощо.
  • Безоплатне використання транспортних засобів і засобів зв’язку, які належать підприємствам, установам і організаціям (крім транспортних засобів дипломатичних, консульських та інших представництв іноземних держав, міжнародних організацій, транспортних засобів спеціального призначення), здійснюється з метою запобігання шкідливим наслідкам стихійного лиха, інших надзвичайних ситуацій, для виїзду до безпосереднього місця події, для доставки в медичні установи осіб, які потребують невідкладної медичної допомоги, для переслідування правопорушників і доставки їх до поліції.
  • Адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі  нагляд становить систему тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, які здійснюють органи Національної поліції. Рішення про його застосування приймається одноосібно суддею районного (міського) суду за поданням начальника виправно-трудової установи або органу поліції на строк від одного до двох років і не може перевищувати термінів, передбачених законом для погашення або зняття судимості.

До обмежень, яких піднаглядний повинен додержуватися, віднесено: заборону виходу з будинку, квартири у встановлений час, яка не може перевищувати 8 годин на добу; заборону перебування у чітко визначених місцях району (міста); заборону виїзду чи обмеження часу виїзду в особистих справах за межі району (міста); обов’язок з’являтися до поліції для реєстрації. Особа, яка порушує зазначені обмеження, підлягає адміністративній відповідальності відповідно до ст. 187 КпАП.

На завершення слід підкреслити, що розглянуте коло адміністративно-запобіжних заходів не можна назвати вичерпним. Це – найпоширеніші заходи, запобіжний характер яких сумнівів практично не викликає. Законодавство передбачає можливість застосування і багатьох інших заходів, які також можна вважати адміністративно-запобіжними.

      

2.2. Заходи адміністративного припинення

 

Заходи адміністративного припинення – найчисленніші й найрізноманітніші з усіх адміністративно-примусових заходів – характеризуються насамперед тим, що їх застосування спричиняється реальною протиправною (в тому числі об’єктивно протиправною) ситуацією і починається в момент, коли вона досягла певного розвитку, тобто коли використання запобіжних заходів стає вже неефективним або зовсім марним.

Заходи адміністративного припинення не відвертають, а безпосередньо припиняють наявні правопорушення або об’єктивно протиправні діяння, створюють умови для встановлення особи порушника, з’ясування обставин справи і реальної можливості для подальшого застосування до порушника заходів адміністративного або іншого впливу.

На відміну від адміністративних стягнень заходи адміністративного припинення не містять елемента покарання особи, до якої вони застосовуються. Виконуючи поряд з виховною каральну функцію, адміністративне стягнення за своєю дією в часі звернене в минуле, є ретроспективним. Заходи ж адміністративного припинення, як правило, спрямовані в сьогодення і тому здатні самостійно і оперативно вирішувати конфліктну ситуацію, зокрема примусово припиняти правопорушення.

Вони можуть також забезпечувати умови для подальшого застосування заходів відповідальності до винних. Нерідко заходи припинення використовуються і для боротьби з об’єктивно протиправними діяннями душевнохворих та малолітніх, тобто осіб, які не підлягають юридичній відповідальності. Заходи адміністративного припинення, як і адміністративно-запобіжні заходи, не потребують наявності вини порушника як обов’язкової умови застосування.

Усе це дозволяє визначити заходи адміністративного припинення як засноване на законі примусове припинення діянь, які мають ознаки адміністративного правопорушення, а в окремих випадках – і кримінально-правовий характер, спрямоване на недопущення шкідливих наслідків протиправної поведінки, забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення і притягнення винних до адміністративної, а у виняткових випадках – кримінальної відповідальності. Заходи адміністративного припинення застосовуються з метою:

а) припинення порушень правових норм (адміністративних проступків, злочинів і об’єктивно протиправних діянь);

б) запобігання вчиненню нових правопорушень;

в) створення умов для подальшого притягнення винних до відповідальності;

г) усунення шкідливих наслідків правопорушення;

д) відновлення попереднього, правомірного стану.

Заходи адміністративного припинення дуже неоднорідні, відрізняються один від одного за багатьма ознаками. Проте основну їх класифікацію доцільно провести відповідно до характеру сфери застосування. За цим критерієм заходи адміністративного припинення поділяються на дві групи (види) – заходи загального і спеціального призначення.

Заходи адміністративного припинення загального призначення, які застосовуються в повсякденній практиці багатьма правоохоронними органами, переважно поділяються, виходячи з мети їх застосування, на самостійні (оперативні) і допоміжні (забезпечувальні).

1. Самостійні (або оперативні) заходи адміністративного припинення характеризуються тим, що оперативно вирішують конфліктну ситуацію, тобто конфлікт найчастіше вичерпується остаточно. Певною мірою можна стверджувати, що ці заходи (принаймні більшість з них) стоять на межі власне заходів припинення і адміністративних стягнень. Наприклад, офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки за своїм характером дуже схоже на таке адміністративне стягнення, як попередження.

  • Вимога припинити протиправну поведінку. Таку вимогу мають право (і зобов’язані) ставити працівники правоохоронних органів, різні державні інспектори в разі виявлення такої поведінки. Підставу застосування зазначеного заходу припинення може становити будь-яке правопорушення, в тому числі злочин. Вимога може бути висловлена усно, а також оформлена у вигляді письмового припису (розпорядження). Вона юридично обов’язкова, непокора цій вимозі є підставою для застосування інших заходів примусу.
  • Привід осіб, які ухиляються від явки до різних державних органів та установ (суду, прокуратури, охорони здоров’я, внутрішніх справ, військових комісаріатів тощо), є реакцією на невиконання громадянами та посадовими особами правового обов’язку з’являтися на їх виклик, засобом забезпечення виконання цього обов’язку. Привід здійснюється поліцією і полягає у примусовій доставці особи до відповідного органу чи установи. Тобто це вилучення її з місця перебування і супроводження до місця призначення, поєднані із застосуванням психічного або фізичного спонукання.
  • Адміністративне затримання, не пов’язане із здійсненням провадження в справах про адміністративні правопорушення. Зокрема, йдеться про затримання з утриманням в спеціально відведених для цього приміщеннях: неповнолітніх віком до 16 років, які залишилися без опіки, а також неповнолітніх, які вчинили суспільно небезпечні діяння і не досягли віку, з якого настає кримінальна відповідальність; осіб, які виявили непокору законній вимозі працівника поліції; осіб, яких запідозрено у занятті бродяжництвом (разом з тим 1 липня 2010 Конституційний Суд України обнародував рішення, відповідно до якого працівники правоохоронних органів не мають права затримувати осіб, яких запідозрено у занятті бродяжництвом, оскільки такі дії порушують основні принципи Конституції і законів України щодо прав и свобод громадян. Отже, зазначена норма Закону на цей час не діє, то  осіб, які ухиляються від виконання постанови суду про направлення на примусове лікування від хронічного алкоголізму або наркоманії; військовослужбовців, які вчинили діяння, що підпадають під ознаки злочину або адміністративного правопорушення; осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу і створюють у зв’язку з цим реальну небезпеку для себе й оточуючих.
  • Взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки застосовується органами поліції до осіб, які систематично порушують громадський порядок, якщо ці порушення незначні за своїм характером і не тягнуть за собою юридичної відповідальності (сімейні конфлікти, злісне пияцтво, побутові порушення тощо). Застереження полягає в попередженні особи про неприпустимість протиправних дій і наслідки їх повторення або продовження. Про винесення особі офіційного застереження складається протокол. Офіційне застереження не може бути застосоване у випадках, коли є достатні підстави для притягнення особи до адміністративної чи навіть кримінальної відповідальності.
  • Зупинення транспортних засобів здійснюється працівниками органів Національної поліції згідно ст. 35 Закону України «Про Національну поліцію», де наданий вичерпний перелік підстав застосування даного заходу. Невиконання водієм вимоги працівника поліції про зупинку транспортного засобу становить склад адміністративного проступку, передбаченого частиною першою ст. 1222 КпАП.
  • Заборона чи зупинення певних робіт або експлуатації різних об’єктів (в тому числі експлуатації різних машин і механізмів - самохідних сільськогосподарських машин, річкових або маломірних суден тощо).

Цей захід належить до компетенції ряду правоохоронних та контрольно-наглядових органів (державних інспекцій). Зокрема, міліції надано право забороняти експлуатацію транспортних засобів, технічний стан яких загрожує безпеці дорожнього руху, обмежувати або забороняти проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і автомобільних шляхах, якщо при цьому не додержуються вимоги безпеки, анулювати дозволи на користування об’єктами дозвільної системи в разі порушень її правил.

Відповідно до п. 4 ст. 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» органи цієї служби мають право опечатувати каси та касові приміщення, склади, архіви в разі виявлення порушень законодавства з фінансових питань. Органи виконавчої влади загальної компетенції та органи місцевого самоврядування можуть обмежувати, тимчасово забороняти (зупиняти) або припиняти використання атмосферного повітря як сировини основного виробничого призначення у разі порушення умов дозволів і вимог нормативів (ст. 32 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»).

Подібні повноваження має також багато інших державних органів – санітарно-епідеміологічної служби, ветеринарної медицини, природоохорони тощо.

2. Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення становлять особливу групу заходів адміністративного припинення, специфіка яких полягає в тому, що це не самостійні, а допоміжні заходи впливу: їх застосуванням забезпечується створення умов для притягнення порушника до адміністративної відповідальності (в деяких випадках до кримінальної).

  • Доставлення порушника в поліцію, пункт охорони правопорядку, приміщення виконавчого комітету селищної, сільської ради, службове приміщення воєнізованої охорони застосовується відповідно до ст. 259 КпАП з метою припинення правопорушень, встановлення особи порушника і складення протоколу про адміністративне правопорушення в разі неможливості скласти його на місці, якщо складення протоколу є обов’язковим. Доставлення становить примусове супроводження порушника до відповідного приміщення. Право на його здійснення мають працівники поліції, посадові особи органів транспорту, органів, які здійснюють контроль за охороною і використанням природних ресурсів, члени громадських формувань з охорони громадського порядку та громадські інспектори охорони природи.
  • Адміністративне затримання як захід забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення полягає в примусовому короткочасному обмеженні свободи дій і пересування правопорушника. Адміністративне затримання може застосовуватися не за будь-які адміністративні правопорушення, а лише за деякі з них, перелічені в ст. 262 КпАП (дрібне хуліганство, злісну непокору, порушення правил прикордонного режиму тощо), і тільки зазначеними в цій статті органами. Адміністративне затримання, як правило, не може перевищувати трьох годин. Це – загальна норма, а затримання на такий строк називається загальним. Більш тривалі строки адміністративного затримання можуть бути встановлені тільки законодавчими актами.

Про адміністративне затримання обов’язково повинен складатися протокол. Про місце перебування особи, затриманої за вчинення адміністративного правопорушення, негайно повідомляються її родичі, а на її прохання – також керівник відповідного підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган.

  • Особистий огляд і огляд речей. За характером об’єкта впливу це різні заходи примусу, однак за змістом вони не відрізняються один від одного. Особистий огляд провадиться посадовою особою однієї статі з порушником і в присутності двох понятих тієї ж статі. Огляд речей може здійснюватися, як правило, в присутності особи, у власності або володінні якої вони є. Закон не вимагає при цьому обов’язкової участі понятих. У невідкладних випадках речі може бути піддано оглядові й за відсутності власника або володільця, але участь понятих у таких випадках обов’язкова. Провадження огляду оформляється спеціальним протоколом або про нього робиться запис у протоколі про адміністративне правопорушення, або в протоколі про адміністративне затримання.
  • Вилучення речей і документів може мати місце після застосування двох попередніх заходів – адміністративного затримання або огляду. Воно полягає в примусовому припиненні володіння (а як наслідок – користування і розпорядження) особою, яка вчинила адміністративне правопорушення, певним предметом або документом.

Вилученню підлягають речі, які є знаряддям або безпосереднім предметом правопорушення чи можуть бути речовими доказами в справі. Про їх вилучення складається окремий протокол або робиться запис у протоколі про адміністративне правопорушення, адміністративне затримання чи огляд речей. До особи, яка вчинила адміністративне правопорушення під час виконання службових обов’язків, вилучення речей (так само, як і особистий огляд і огляд речей) застосовується лише у невідкладних випадках. Статтями 265–265-1 КпАП передбачено особливості вилучення окремих видів речей та документів, вилучення їх у окремих осіб та процесуального оформлення вилучення деяких речей.

Так, ст. 265-1 КпАП визначає особливості тимчасового вилучення посвідчення водія, ст. 265-2 – особливості тимчасового затримання транспортних засобів.

  • Відсторонення водіїв від керування транспортними засобами та огляд їх на стан сп’яніння відповідно до ст. 266 КпАП застосовуються у випадках, коли є достатні підстави вважати, що водії перебувають у такому стані. Нормативною основою застосування названого заходу, крім ст. 266 КпАП, є також і Постанова Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2008 р. № 1103 «Про затвердження Порядку направлення водіїв транспортних засобів для проведення огляду з метою виявлення стану алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції, і проведення такого огляду». Рішення про проведення огляду приймається посадовими особами органів Національної поліції. Безпосередньо огляд на стан сп’яніння може здійснюватися за допомогою прилада «Драгер» або в медичних установах.

Заходи припинення спеціального призначення слід визначити як комплекс виняткових, екстраординарних засобів адміністративного впливу. Спеціальний характер зазначених заходів визначає специфіку підстав їх застосування. Це, як правило, невідкладні випадки, коли необхідно припинити протиправні дії, небезпечні для життя і здоров’я людей.

Крім того, заходи спеціального призначення застосовуються тоді, коли були використані й не дали бажаних результатів усі інші форми попереднього впливу на правопорушників. Тому застосуванню сили, спеціальних засобів і зброї повинно передувати попередження про намір їх застосувати, якщо зробити це дає змогу ситуація. В тих випадках, коли є реальна небезпека для життя чи здоров’я людей, зазначені заходи можуть застосовуватися без попередження.

Спеціальними ці заходи називаються ще й тому, що вони спрямовані безпосередньо на особу порушника, здатні завдати йому певної фізичної шкоди і навіть позбавити його життя. У зв’язку з цим закон вимагає від працівників правоохоронних органів застосовувати силу в межах необхідності й тільки тоді, коли уникнути її застосування неможливо. При цьому можливість заподіяння шкоди здоров’ю порушника повинна бути мінімальною.

Застосування сили до людей похилого віку, вагітних жінок, інвалідів і малолітніх дозволяється тільки у випадках вчинення ними групового чи збройного нападу або збройного опору працівникам правоохоронних органів. Якщо застосуванням заходів припинення спеціального призначення завдано шкоди громадянам, має бути забезпечено подання необхідної допомоги в найкоротший строк.

- Заходи фізичного впливу застосовуються для припинення правопорушень або подолання протидії законним вимогам міліції чи інших правоохоронних органів.

- Спеціальні засоби – різноманітні технічні засоби впливу на правопорушника, а в деяких випадках - також на транспортні засоби та інші речі з метою усунення протиправної ситуації.

- Вогнепальна зброя може застосовуватися працівниками органів поліції правоохоронних органів згідно ст.. 46 Закону України «Про Національну поліцію».

На цих же підставах можуть застосовувати вогнепальну зброю і працівники інших правоохоронних органів.

Розглянуті заходи адміністративного припинення повністю їх перелік не вичерпують, оскільки ні на законодавчому, ні на доктринальному рівні цей перелік, як і перелік адміністративно-запобіжних заходів, чітко не визначено. Таке завдання має бути вирішено в ході подальшої кодифікації адміністративного законодавства України.

 

 


[1] Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы админисгративного права на современном этапе. – М., 1963. – С. 60-68.

 

 

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

 

Харківський національний університет внутрішніх справ

Факультет №3

 

Кафедра адміністративного права і процесу

 

 

 

 

 

 

Текст лекції

 

з дисципліни«Адміністративне право і процес »

 

за темою«Адміністративні процедури»

 

Напрям підготовки – 6.030401 «Правознавство»

 

Ступень вищої освіти – Перший (бакалаврський) рівень

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

м. Харків

2016 рік

 

 ПЕРЕДМОВА

 

 

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Харківського національного

університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Факультету №3 Харківського національного університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

 

 

ПОГОДЖЕНО

Секцією Науково-методичної ради

ХНУВС з юридичних дисциплін

 

_____________    Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

______________   _________________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

ЗАТВЕРДЖЕНО

На засіданні кафедри адміністративного права та процесу ХНУВС

11.09.2015    Протокол № 21

 

______________     ______ __________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

 

 

 

 

 

Рецензенти:

 

Музичук О.М. – начальник факультету № 1 ХНУВС, д.ю.н., професор

Коптєв П.Б. – заступник начальника з режиму кадрового забезпечення УОС ГУ НП України в Харківській області, к.ю.н.

 

 

Розробники: Салманова О.Ю., Завальний М.В., Небрат О.О., Невядовський В.О. – Харків: Харківський національний університет внутрішніх справ, 2016

 

 

 

 

 

 

_© Салманова О.Ю., Небрат О.О., 2016

                                           © Харківський національний університет внутрішніх справ

________________   __________________________________________

                                     (П.І.Б.)                                                      

________________________   __________________________________________

                                     (П.І.Б.)                                                                    

 

План лекції

1. Поняття та види адміністративних процедур

2. Стадії адміністративних процедур

3. Дисциплінарне провадження

4. Провадження зі звернень громадян

5. Провадження із надання адміністративних послуг

 

 

Література.

  1. Адміністративне право України. Академічний курс [Текст]: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина. / Ред. колегія: В.Б.Авер’янов (голова). – К.: Видавництво „Юридична думка”, 2004. – 584 с.
  2. Битяк Ю.П., Гаращук В.М., Дьяченко О.В. Адміністративне право України [Текст]: /Підручник Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В.Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юринком Інтер, 2005. – 544 с.
  3. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В.П.Тимошук. — К.: Факт, 2003. — 496 с
  4. Колпаков, В.К. Адміністративна відповідальність (адміністративно-деліктне право) [Текст]:  навч.посіб. / В.К. Колпаков. – К.: Юринком Інтер, 2008. – 256 с. – Бібліогр.: с. 247-254.
  5. Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації [Текст]: зі змінами та доповненнями: постанова Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997р. // Уряд. кур’єр. - 1997. - 29 травня.
  6. Колпаков, В.К. Адміністративне право України [Текст]:  Підручник /В.К. Колпаков. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
  7. Стеценко, С.Г. Адміністративне право України: [Текст]: Навчальний посіюник. – К.: Атіка, 2008. – 624 с.

 

 

Текст лекції

 

1. Види адміністративних процедур

Під юридичною процедурою розуміється регламентований юридичними нормами порядок здійснення нормативно-правового регулювання суспільних відносин (правотворчості) та правореалізації. Адміністративна процедура являє собою встановлений адміністративно-процесуальними нормами порядок діяльності уповноважених суб'єктів щодо розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.

Можна виділити такі ознаки адміністративної процедури:

1. Адміністративна процедура є зовнішнім вираженням здійснення органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими й службовими особами своїх владних повноважень, наданих цим суб’єктам для забезпечення (сприяння) здійснення прав, свобод, інтересів фізичних осіб, виконання суб’єктивних обов’язків, завдань держави.

2. Адміністративна процедура – прояв організаційно-розпорядчої та виконавчої діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових й службовими особами.

3. Суб’єктами адміністративно-процедурних відносин є органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи, об’єднання громадян, фізичні (юридичні) особи.

4. Адміністративна процедура є інститутом адміністративного права, невіддільним від нього та об’єктивно із ним взаємопов’язаним.

5. Адміністративній процедурі властиві стадійність і наявність спеціальних проваджень.

6. Будь-яка адміністративна процедура у загальному вигляді утворена із таких стадій: 1) порушення справи; 2) розгляд справи та прийняття рішення; 3) оскарження рішення по справі; 4) виконання рішення (докладно зміст стадій і проваджень адміністративного процесу буде розкрито далі).

7. Основною метою адміністративної процедури є: 1) забезпечення (сприяння) здійснення фізичними та юридичними особами своїх прав, свобод та законних інтересів, 2) виконання суб’єктивних обов’язків, 3) завдань держави.

8. У межах адміністративної процедури отримали свій прояв такі форми реалізації адміністративно-правових норм як: 1) виконання норм – учасники правовідносин всупереч їх волевиявленню мають точно дотримуватися нормативно-правових приписів; 2) використання норм – активна поведінка суб’єктів правовідносин щодо добровільного здійснення наданих прав; 3) застосування норм – практичне вирішення конкретних питань шляхом прийняття уповноваженим суб’єктом обов’язкових до виконання індивідуальних юридично-владних рішень (актів) відповідно до вимог матеріальних та процесуальних норм.

9. Офіційні рішення, прийняті уповноваженими суб’єктами у межах адміністративної процедури оформлюються у вигляді спеціального рішення (документу) – постанова, наказ, протокол, розпорядження, акт тощо.

10. Адміністративні процедури регулюються матеріальними нормами права, що містяться у різних за своєю юридичною силою нормативно-правових актах − кодексах, законах, положеннях, інструкціях тощо.

11. Адміністративна процедура може виникати і розвиватися як наслідок: 1) певного спору (обов’язкові (імперативні) процедури (процедура притягнення особи до адміністративної відповідальності, процедура розгляду скарг громадян) 2) існування безконфліктних правовідносин (добровільні (диспозитивні) процедури (процедури з підготовки й ухвалення нормативно-правових актів, реєстраційна і дозвільна процедура, установча процедура тощо).

Отже, під адміністративною процедурою необхідно розуміти – передбачені спеціальним нормативно-правовим актом (кодекс, закон, положення, інструкція) послідовні, цілеспрямовані дії органів державної влади, місцевого самоврядування щодо 1) задоволення суб’єктивних прав, свобод, 2) виконання правового обов’язку, покладеного на органи державної влади, місцевого самоврядування або ж 3) завдань держави.

Адміністративні процедури регулюються численними й відмінними за змістом нормативно-правовими актами, їхнє призначення полягає у 1) задоволенні суб’єктивних прав, свобод, 2) виконанні правового обов’язку, покладеного на органи державної влади, місцевого самоврядування або ж 3) завдань держави. За своєю суттю правовідносини, котрі виникають під час здійснення різних адміністративних процедур − неоднорідні й відмінні за змістом.

Викладене (тобто, значний масив нормативно-правових актів, відмінні завдання адміністративних процедур, велика й різна кількість учасників цих процедур) ускладнюють сприйняття й розуміння адміністративних процедур. Досконалому засвоєнню питання юридичної природи адміністративних процедур сприятиме їх поділ (класифікація). Поділ на окремі групи (види) адміністративних процедур дозволяє упорядковано сприймати об’єктивно існуючий масив цих процедур, з’ясувати підстави їх здійснення й призначення, засвоїти приблизний зміст й особливості кожного виду процедур.

Задля вичерпного засвоєння юридичної природи адміністративних процедур існуючі процедури доцільно поділяти (класифікувати) на види за чітко визначеними критеріями. Основними критеріями поділу (класифікації) адміністративних процедур на види є:

1) види адміністративної діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування;

2) права, свободи, інтереси, обов’язки фізичних (юридичних) осіб;

3) суб’єкти здійснення адміністративних процедур;

4) суб’єкти ініціювання здійснення адміністративної процедури;

5) призначення (мета) адміністративної процедури.

Так, враховуючи 1) види адміністративної діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових й службових осіб (добровільна адміністративна діяльність, обов’язкова адміністративна діяльність), слід розрізняти:

− добровільні (диспозитивні) адміністративні процедури. Сутність цього виду процедур полягає у тому, що вони виникають винятково внаслідок волевиявлення фізичної (юридичної) особи, зробленого на підставі наданих законом цим особам прав або свобод. Прикладом такого виду процедур можна вважати діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування щодо сприяння або забезпечення здійснення конституційних прав на:

1) об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів (ст. 36 Конституції України, Закон України “Про громадські об’єднання ” від 22 березня 2012 року, Закон України “Про політичні партії в Україні” від 5 квітня 2001 року);

2) звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40 Конституції України, Закон України “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 року);

3) підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом (ст. 42 Конституції України, Закон України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб − підприємців” від 15 травня 2003 року);

− обов’язкові (імперативні) адміністративні процедури − це діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, котра є результатом винятково законодавчих приписів, внаслідок яких ці органи зобов’язані діяти певним чином. Наприклад, Законом України “Про виконавче провадження” від 21 квітня 1999 року № 606-XIV передбачено умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку.

У залежності від того, які 2) права, свободи, інтереси, обов’язки фізичних (юридичних) осіб здійснюються під час вчинення адміністративної процедури, вони (процедури) класифікуються на такі види:

− адміністративні процедури, завданням яких є забезпечення (сприяння) здійснення природних прав, свобод, інтересів, обов’язків фізичних осіб;

− адміністративні процедури, завданням яких є забезпечення (сприяння) здійснення соціально-економічних прав, свобод, інтересів, обов’язків фізичних осіб;

− адміністративні процедури, завданням яких є забезпечення (сприяння) здійснення політичних прав, свобод, інтересів, обов’язків фізичних осіб.

Адміністративні процедури 3) здійснюються різними суб’єктами − органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими й службовими особами, іншими уповноваженими суб’єктами, відповідно існують процедури, здійснення яких забезпечуються:

– Кабінетом Міністрів України, яким зокрема, здійснюється організація та проведення особистого прийому громадян у Кабінеті Міністрів України, згідно Порядку організації та проведення особистого прийому громадян у Кабінеті Міністрів України;

− центральними органами виконавчої влади. Так, Міністерством освіти і науки України здійснюється офіційне визнання відповідності навчальної літератури, засобів навчання і навчального обладнання вимогам державних стандартів освіти, державних санітарних правил і норм, гігієнічних нормативів, інших нормативних документів реалізується через процедуру надання відповідного грифа або свідоцтва “Про затвердження Порядку надання навчальній літературі, засобам навчання і навчальному обладнанню грифів та свідоцтв Міністерства освіти і науки України від 17 червня 2008 року;

– місцевими органами виконавчої влади;

− органами місцевого самоврядування − наприклад, державна реєстрація юридичних осіб та фізичних осіб − підприємців проводиться державним реєстратором винятково у виконавчому комітеті міської ради міста обласного значення або у районній, районній у містах Києві та Севастополі державній адміністрації за місцезнаходженням юридичної особи або за місцем проживання фізичної особи − підприємця (ст. 5 Закону України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб − підприємців”);

− уповноваженими суб’єктами, наприклад, нотаріусами, їх помічниками − здійснюється документування нотаріальної діяльності та зберігання архіву і визначається порядок організації роботи з документами в державних нотаріальних конторах, державних нотаріальних архівах.

Адміністративні процедури, як вид діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, можуть порушуватися за ініціативою 4) фізичних осіб, юридичних осіб або ж власне органів державної влади, місцевого самоврядування:

− адміністративні процедури порушені за заявою фізичної особи: 1) громадянина України; 2) іноземця; 3) особи без громадянства;

− адміністративні процедури порушені за заявою юридичної особи;

− адміністративні процедури порушені органами державної влади, місцевого самоврядування.

У залежності від 5) призначення (мети) адміністративної процедури існують такі їх види:

– адміністративні процедури, які забезпечують (сприяють) здійснення суб’єктивних прав, свобод, законних інтересів. До цього виду належать, зокрема, процедури, котрі виникають у разі здійснення фізичними особами їх конституційних прав – право на свободу світогляду і віросповідування, право на свободу об’єднання у політичні партії, та громадські організації, право проводити мірні збори, мітинги, походи і демонстрації, право на звернення до органів державної влади та місцевого самоврядування, право на приватну власність, право на підприємницьку діяльність, право на працю, право на відпочинок тощо;

– адміністративні процедури, які здійснюються у зв’язку із виконанням суб’єктивних обов’язків (сплата податків, проходження технічного огляду транспортного засобу фізичними (юридичними) особами). Такий вид процедур має місце під час справляння фізичними (юридичними) особами податків і зборів, їх адміністрування (ч. 1.1 ст. 1 Податкового кодексу України від 2 грудня 2010 року № 2755-VI). Зокрема, ст. 168 Податкового кодексу України врегульовано порядок нарахування, утримання та сплати (перерахування) податку на доходи фізичних осіб до бюджету;

− адміністративні процедури, які здійснюються органами державної влади, місцевого самоврядування для виконання покладених на неї законодавством обов’язків, котре (тобто, виконання обов’язків) забезпечує втілення завдань держави. Приклад такому виду процедур – організація проходження державної служби або служби в органах місцевого самоврядування. Так Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 7 червня 2001 року № 2493-III регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови здійснення громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування;

– адміністративні процедури, котрі забезпечують усталену й необхідну діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, виконання її основних завдань й функцій. Прикладом цього виду процедур є, зокрема, організація та здійснення діловодства в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, процедури здійснення в органах державної влади, органах місцевого самоврядування їх завдань, функцій. Так, порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, встановлений Регламентом Верховної Ради України, ним визначено законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради (ч. 2 ст. 1 Регламенту Верховної Ради України).

 

2. Стадії адміністративних процедур

 

Адміністративні процедури − сукупність дій (набір дій, чітко визначених законодавством) органів державної влади, місцевого самоврядування, фізичних (юридичних) осіб. Важливо, що такі дії не просто здійснюються у передбаченій законодавством послідовності, але й можуть утворювати логічно об’єднану сукупність. У загальному розумінні дві й більше дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, фізичних (юридичних) осіб іменуються стадією.

Отже, будь-яка адміністративна процедура не залежно від її виду, змісту, суб’єктів внутрішньо поділяється на стадії (або інакше кажучи частини). Стадії адміністративної процедури, як правило, послідовно змінюють одна одну та, як адміністративна процедура, здійснюються одночасно і органами державної влади, місцевого самоврядування, і фізичними (юридичними) особами − учасниками цієї процедури.

Найбільш вичерпно уяву про стадії адміністративних процедур можна сформувати, розглянувши їхні ознаки й особливості:

− поняття “стадії адміністративних процедур” є суто теоретичним, котре у нормативно-правових актах безпосередньо не закріплено. Так само не визначені у нормативно-правових актах і найменування цих стадій, відсутнє чітке законодавче визначення початку й завершення стадій адміністративних процедур;

− стадії адміністративних процедур є обов’язковими складовими цих процедур, утворені (тобто, процедури) із сукупності однорідних, спрямованих на досягнення єдиної мети, послідовних дій;

− зміст кожної стадії утворюють передбачені відповідним нормативно-правовим актом узгоджені та логічно взаємопов’язані й взаємозалежні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб;

− учасниками стадій адміністративних процедур можуть бути органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові (службові) особи, фізичні (юридичні) особи;

− керує перебігом стадії адміністративної процедури уповноважений спеціальний суб’єкт − або орган державної влади, або орган місцевого самоврядування, або їх посадова чи службова особа. Натомість фізичні, юридичні особи до управління жодною із існуючих стадій адміністративних процедур не допускаються;

‑ стадія адміністративної процедури, як правило, завершується досягненням поточної мети або розв’язанням поточного завдання. Отже, у підсумку сукупність логічно завершених стадій адміністративної процедури забезпечує досягнення основної мети, заради якої здійснювалася конкретна адміністративна процедура;

− стадії адміністративних процедур завжди послідовно змінюють одна одну;

– зміна послідовності вчинення стадій адміністративних процедур, невиконання однієї із них унеможливлюють досягнення підсумкової мети адміністративної процедури в цілому;

– змістовно будь-яка стадія адміністративної процедури – це сукупність (набір) обов’язкових дій, які вчиняються фізичними (юридичними) особами, органами державної влади, місцевого самоврядування;

– дії, які вчиняються в межах адміністративної процедури, здійснюються усіма без винятку учасниками цієї процедури – органами державної влади, місцевого самоврядування, фізичними (юридичними) особами; такі дії бувають різного змісту й призначення – подання документів (заяв, статутів, протоколів), їх перевірка, ведення обліків (наприклад, реєстру юридичних осіб), опитування осіб, складання документів та їх оприлюднення;

– невиконання принаймні однієї із дій, котра має вчинятися у межах стадії адміністративної процедури призводить до призупинення (припинення) такої процедури;

− в основному тривалість стадії адміністративної процедури нормативно-правовими актами не передбачена, але залежить від загальної тривалості процедури. Отже здійснення стадії адміністративної процедури здійснюється з урахуванням того, що мають бути вчиненні інші стадії адміністративної процедури та вчасно завершено процедуру в цілому.

Ці ознаки й особливості стадій адміністративних процедур дають можливість визначити стадію процедур як − сукупність відносно самостійних, послідовних й узгоджених дій фізичних (юридичних) осіб, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, спрямованих на розв’язання конкретного поточного завдання.

Основними стадіями адміністративних процедур є:

1) порушення адміністративної процедури (відкриття провадження в адміністративній справі) − як правило, здійснюється шляхом подання звернення (або декількох документів) до органів державної влади, місцевого самоврядування або складання первісного документу уповноваженою особою органу державної влади, місцевого самоврядування. Наприклад, для проведення державної реєстрації фізична особа, яка має намір стати підприємцем та має реєстраційний номер облікової картки платника податків, або уповноважена нею особа має подати особисто (надіслати рекомендованим листом з описом вкладення) або через уповноважену особу державному реєстратору за місцем проживання такі документи:

– заповнену реєстраційну картку на проведення державної реєстрації фізичної особи – підприємця;
– копію документа, що засвідчує реєстрацію у Державному реєстрі фізичних осіб – платників податків;
– документ, що підтверджує внесення реєстраційного збору за проведення державної реєстрації фізичної особи – підприємця;
– нотаріально посвідчену письмову згоду батьків (усиновлювачів) або піклувальника, або органу опіки та піклування, якщо заявником є фізична особа, яка досягла шістнадцяти років і має бажання займатися підприємницькою діяльністю (ч. 1 ст. 42 Закону України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців”));

2) розгляд справи по суті та прийняття обґрунтованого й законного рішення − полягає у вивченні фактичних обставин конкретної справи, перевірці поданих до органу державної влади, органу місцевого самоврядування документів. Так, під час розгляду адміністративної справи про державну реєстрацію фізичної особи, державний реєстратор за відсутності підстав для залишення документів, які подані для проведення державної реєстрації фізичної особи − підприємця, без розгляду зобов’язаний перевірити ці документи на відсутність підстав для відмови у проведенні державної реєстрації фізичної особи − підприємця (ч. 1 ст. 43 Закону України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців”)).

За відсутності підстав для відмови у проведенні державної реєстрації фізичної особи − підприємця державний реєстратор повинен внести до Єдиного державного реєстру запис про проведення державної реєстрації фізичної особи − підприємця на підставі відомостей реєстраційної картки на проведення державної реєстрації фізичної особи – підприємця. Дата внесення до Єдиного державного реєстру запису про проведення державної реєстрації фізичної особи − підприємця є датою державної реєстрації фізичної особи – підприємця (ч. 2 ст. 43 Закону України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців”));
3) оскарження рішення по справі – це сукупність дій зацікавленої (фізичної або юридичної особи), котрі пов’язані із поданням скарги щодо як вважає скаржник, неправомірних або необґрунтованих дій органів державної влади, місцевого самоврядування. Зокрема, відмову у проведенні державної реєстрації фізичної особи − підприємця може бути оскаржено у суді. Порушення строків видачі (направлення рекомендованим листом) свідоцтва про державну реєстрацію фізичної особи − підприємця, повідомлення про відмову у проведенні державної реєстрації або повідомлення про залишення документів без розгляду вважається відмовою у проведенні державної реєстрації фізичної особи − підприємця і може бути оскаржено у суді (ч.ч. 5, 6 ст. 44 Закону України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців”));
4) виконання рішення – ця стадія здійснюється у разі, коли особа на яку покладено обов’язок виконання рішення відмовляється добровільно його виконати. Виконання рішення забезпечується виконавчою службою згідно приписів Закону України “Про виконавче провадження” від 21 квітня 1999 року № 606-XIV. Згідно ст. 1 Закону “Виконавче провадження”, як завершальна стадія судового провадження та примусове виконання рішень інших органів (посадових осіб) − це сукупність дій органів і посадових осіб Державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, спрямованих на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які здійснюються на підставах, у спосіб та в межах повноважень, визначених цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, виданими відповідно до цього Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

 

3. Дисциплінарне провадження

Як вид юридичної відповідальності дисциплінарна відповідальність є одним із найзастосовуваніших різновидів державного примусу.

Розв’язання питання про дисциплінарну відповідальність передбачає наявність певних правовідносин, сукупність яких і охоплює в кожному окремому випадку поняття дисциплінарного провадження. Дисциплінарне провадження відноситься до адміністративних проваджень юрисдикційного характеру і як і інші адміністративні провадження також є відповідною діяльністю, системою певних дій, спрямованих на розгляд і вирішення справ про дисциплінарні правопорушення. 

Дисциплінарному провадженню притаманна певна стадійність. Воно складається з таких стадій:

  • порушення провадження й перевірка обставин справи;
  • розгляд і вирішення дисциплінарної справи;
  • виконання рішення у справі;
  • оскарження винесеного рішення. Стадія оскарження має факультативний характер.

Дисциплінарне провадження може мати спрощений характер, за якого після оперативного з’ясування обставин справи уповноважена на те особа відразу ж виносить рішення про накладення відповідного дисциплінарного стягнення. Найчастіше такого характеру провадження набуває в ході вирішення питання про дисциплінарну відповідальність військовослужбовців.

Процесуальне регулювання ходу й результатів дисциплінарного провадження закріплено в низці нормативно-правових актів, що стосуються дисциплінарної відповідальності різних категорій осіб.

У Кодексі законів про працю України містяться положення, що регламентують права й обов’язки власника або уповноваженого ним органу, з одного боку, і працівника – з іншого, що стосуються трудової дисципліни, а також порядку застосування заходів дисциплінарного стягнення.

Чинним трудовим законодавством передбачено можливість накладення за порушення трудової дисципліни лише двох видів стягнень: догани і звільнення.

У законі визначено терміни й порядок застосування дисциплінарного стягнення. Так, його застосовує власник або уповноважений ним орган безпосередньо після виявлення провини, але не пізніше як через один місяць з дня виявлення. При цьому час, на який працівника звільняють з роботи в зв’язку з тимчасовою непрацездатністю, або перебування його у відпустці, до зазначеного терміну не зараховується. Визначено й обмеження в часі для накладення стягнення. Воно не може бути накладене пізніше як через шість місяців із дня вчинення правопорушення.

Водночас у законі закріплюється право власника або уповноваженого ним органу замість накладання дисциплінарного стягнення передати  питання про порушення трудової дисципліни на розгляд трудового колективу або його органу, а також право вимагати від порушника письмових пояснень до застосування дисциплінарного стягнення.

Що ж стосується прав працівника, то своє закріплення в КЗпП України (ст. 150) одержало лише право оскаржити дисциплінарне стягнення.

Питання дисциплінарної відповідальності й порядку накладення дисциплінарних стягнень також закріплено в нормативно-правових актах, дія яких поширюється на певні категорії осіб.

Зокрема, Законом України «Про державну службу» визначено особливості дисциплінарної відповідальності військовослужбовців. Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання або неналежне виконання службових обов’язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов’язаних із проходженням державної служби, а також за вчинок, який ганьбить його як державного службовця або дискредитує орган, у якому він працює.

До держслужбовців, окрім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: а) попередження про неповну службову відповідність; б) затримка до одного року присвоєння чергового рангу або призначення на вищу посаду.

У разі невиконання держслужбовцем службових обов’язків, яке призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянину, державі, підприємству, установі, організації чи об’єднанню громадян; недотримання законодавства про державну службу, про боротьбу з корупцією; порушення ним норм поведінки, а також на вимогу державного службовця зняти безпідставні, на його думку, обвинувачення або підозри, може проводитися службове розслідування. Порядок проведення такого розслідування затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 р. № 950.

Суб’єктами ініціювання проведення службового розслідування можуть бути вищі посадові особи країни, перший віце-прем’єр-міністр, керівник державного органу, який призначив на посаду службовця, стосовно котрого проводиться службове розслідування, а також керівник органу, в якому службовець працює.

Головне управління державної служби України може проводити службове розслідування з доручення вищих посадових осіб країни, першого віце-прем’єр міністра. Керівник Головдержслужби ухвалює рішення про проведення службового розслідування у разі безпосереднього звертання державного службовця.

Службове розслідування здійснює спеціально створювана комісія, голова і члени якої визначаються рішенням про проведення службового розслідування. Цим рішенням також установлюються тема й дати початку та завершення службового розслідування, при цьому термін розслідування не може перевищувати двох місяців.

У випадку, якщо рішення про проведення розслідування ухвалено вищими посадовими особами країни, першим віце-прем’єр-міністром, склад комісії, мету, дати початку й завершення розслідування визначає керівник державного органу, якому воно доручено.

Члени комісії несуть персональну відповідальність за повноту, всебічність і об’єктивність висновків службового розслідування, за нерозголошення інформації, що стосується розслідування. У ході службового розслідування державний службовець може бути відсторонений від виконання повноважень за посадою.

Члени комісії в праві одержувати від державних службовців, інших працівників державного органу, в якому працює службовець, стосовно котрого проводиться службове розслідування, усні або письмові пояснення, а також консультації фахівців з питань службового розслідування. Крім цього, вони можуть ознайомлюватися й вивчати з виїздом на місце відповідні документи, у разі потреби знімати з них копії і прилучати їх до матеріалів розслідування, а також одержувати інформацію, пов’язану зі службовим розслідуванням, від інших юридичних та фізичних осіб на підставі запиту, зробленого керівником державного органу, який призначив розслідування.

Своє закріплення одержали й права особи, стосовно котрої проводиться службове розслідування. Так, вона вправі в будь-який момент брати участь у ньому, пояснювати факти, робити заяви, пред’являти відповідні документи, заявляти клопотання про витребування і прилучення нових документів, вимагати додаткового вивчення пояснень осіб, причетних до цієї справи.

Важливою гарантією об’єктивності службового розслідування є закріплення положення про те, що брати участь у проведенні розслідування не можуть посадові особи, стосовно котрих обставини свідчать про їх особисту зацікавленість у результатах розслідування.

У разі потреби до проведення службового розслідування можуть залучатися вчені, працівники державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організації за узгодженням з їх керівниками.

За результатами службового розслідування складається акт, в якому має бути  відображено: факти і суть обвинувачень або підозр, що стали підставою проведення розслідування; посада; прізвище, ім’я, по-батькові; рік народження; освіта; термін служби в державному органі й перебування на посаді особи, стосовно котрої проводилося розслідування, а також висновки службового розслідування; обставини, що пом’якшують чи обтяжують відповідальність або знімають з держслужбовця безпідставні обвинувачення чи підозри; причини й умови, які спряли порушенню; застосовані або запропоновані заходи для їх усунення. Акт підписується членами комісії і подається на розгляд керівника,  котрий призначив розслідування. При цьому члени комісії вправі викласти власні думки, які додаються до акта. Державний службовець, стосовно котрого проводилося розслідування, повинен бути ознайомлений з актом.

Керівник державного органу, котрий призначив розслідування, розглядає акт в присутності членів комісії й особи, стосовно котрої проводилося розслідування. Потім у 10-тиденний термін ухвалює рішення, з яким ознайомлюється державний службовець. За матеріалами службового розслідування державний службовець може бути притягнутий до відповідальності згідно з законодавством.

Стосовно військовослужбовців, порядок накладення дисциплінарних стягнень одержав закріплення у Дисциплінарному статуті Збройних сил України.

Окреслимо найважливіші його положення. Насамперед він визначає суть військової дисципліни, закріплює обов’язок військовослужбовців її дотримання, види заохочень і дисциплінарних стягнень, права командирів щодо їх застосування. Види дисциплінарних стягнень диференційовано за категоріями військовослужбовців – рядових, матросів, сержантів, старшин строкової служби і тих, хто проходить службу за контрактом, військовослужбовців-жінок, прапорщиків, мічманів, офіцерів, генералів і адміралів. Своє відображення отримали й питання дисциплінарного провадження у Збройних силах України.

Зокрема, ухваленню командиром рішення про накладення дисциплінарного стягнення може передувати службове розслідування, призначуване письмовим наказом. Воно може бути проведене особисто командиром або доручено офіцеру, прапорщику чи мічману. У разі вчинення правопорушення рядовим, матросом, сержантом або старшиною розслідування може бути доручене також старшині чи сержанту. Забороняється проводити службове розслідування особам, котрі є підлеглими порушника, а також співучасникам правопорушення чи зацікавленим у результатах розслідування. До участі в розслідуванні залучається безпосередній начальник військовослужбовця, котрий вчинив дисциплінарне правопорушення. Термін службового розслідування не може перевищувати п’яти діб з дня його призначення.

Після розгляду письмової доповіді за результатами службового розслідування командир проводить бесіду з військовослужбовцем. Якщо вину останнього цілком доведено, ухвалюється рішення про накладення дисциплінарного стягнення. При цьому враховується характер і обставини правопорушення, його наслідки, поведінка військовослужбовця до вчинення правопорушення, тривалість служби і рівень знань про її порядок. Дисциплінарне стягнення має бути накладене не пізніше ніж через 10 діб із дня, коли командиру стало відомо про правопорушення, або з моменту закінчення службового розслідування. Рішення про накладення дисциплінарного стягнення може бути оскаржене впродовж 10 діб із дня його накладення у старшого командира. Важливим є закріплення можливості звертання з цього приводу в суд. Старший командир має право скасовувати дисциплінарне стягнення, накладене молодшим командиром, а також накладати своєю владою суворіше стягнення. Він не має права скасовувати або пом’якшувати дисциплінарне стягнення, якщо молодший командир не перевищив наданої йому влади. Якщо командир за тяжкістю зробленого правопорушення визнає надану йому дисциплінарну владу недостатньо для покарання, він порушує клопотання про накладення стягнення старшим командиром. Особливостями військової служби зумовлено положення Статуту про те, що накладення дисциплінарного стягнення на військовослужбовця, котрий входить до складу добового наряду (виконує бойове чергування), за правопорушення, вчинені ним під час несення служби, здійснюється після зміни з наряду (бойове чергування) або після заміни його іншим військовослужбовцем.

Дисциплінарне стягнення, як правило, виконується негайно, а у надзвичайних випадках – не пізніше як через місяць з дня його накладення. Після закінчення місячного терміну стягнення не виконується, але заноситься в службову картку військовослужбовця.

 

4. Провадження зі звернень громадян

Одним із найбільш важливих, фундаментальних прав людини і громадянина виступає право на звернення. Реалізація цього права являє собою одну з найбільш ефективних гарантій забезпечення законності. Поряд з цим звернення відіграють роль універсального засобу реалізації широкого кола  прав і свобод, відповідних обов’язків, що передбачені Конституцією і законами України.

За своєю юридичною природою звернення громадян неоднорідні, що дозволило законодавцю виділити такі їх види, як пропозиції, заяви та скарги. Правове регулювання порядку їх розгляду здійснюється на підставі Закону України «Про звернення громадян», низки підзаконних нормативних актів у тому числі й тих, що регламентують порядок здійснення особистого прийому громадян. Поряд з цим такий вид звернення як інформаційний запит отримав своє закріплення у Законі України «Про інформацію».

Як і іншим адміністративним провадженням, провадженню зі звернень громадян притаманна певна стадійність. Стадіями цього провадження є: порушення провадження зі звернення; розгляд звернення по суті й ухвалення відповідного рішення; оскарження чи опротестування прийнятого рішення; виконання рішення. При цьому підкреслимо, що за певних обставин стадія оскарження чи опротестування рішення, а також стадія виконання рішення  мають факультативний характер. Це стосується випадків коли, наприклад, громадянин не бажає оскаржити прийняте рішення, або коли в результаті розгляду пропозиції громадянина її реалізація визнається не доцільною. 

У Законі України  «Про звернення громадян» знайшли своє відбиття як загальні положення, що стосуються всіх видів звернень, так і положення, які визначають специфіку розгляду пропозицій, заяв і скарг. Розглянемо їх докладніше.

Законодавець чітко сформулював вимоги до звернень громадян. Зокрема, вони можуть бути усними й письмовими, а також індивідуальними (подані окремими особами) й колективними (подані групою осіб). У зверненні  мають бути зазначені прізвище, ім’я, по батькові, місце проживання, пропозиції, заяви чи скарги, прохання або вимоги. При цьому звернення має бути підписане заявником (заявниками) із зазначенням дати.

Звернення, оформлене без дотримання цих вимог, повертають заявникові з відповідними роз’ясненнями.

Оскільки громадяни можуть помилятися щодо компетенції того чи того органу, до якого вони звернулися, варто визнати доцільним положення про те, що орган, який одержав звернення, але не має повноважень щодо його розв’язання, повинен у термін не більше як п’ять днів пересилати  його відповідному органу чи посадовій особі й повідомити про це громадянина, котрий подав звернення.

Законом передбачена можливість подання усного звернення (ч. 3 ст. 5 Закону). Усне звернення має спрощену форму й дозволяє уникнути зайвої писанини, оперативно розв’язати ті питання, що виникли в громадянина. Як правило, можливість усного звернення громадянин використовує тоді, коли обставини справи не дуже складні й розв’язати її посадова особа може практично на місці. У такій ситуації доречно говорити про прискорене провадження за зверненням громадянина.

Громадяни мають право звертатися в органи державної влади, місцевого самоврядування, установи, організації не залежно від форм власності, об’єднання громадян, на підприємства, до посадових осіб українською чи іншими мовами, прийнятними для сторін. При цьому рішення за зверненнями і відповіді на них оформляються відповідно до вимог законодавства про мови. Тобто вони можуть бути викладені в перекладі на мову  спілкування заявника. 

Законом закріплюється обов’язковість прийняття і розгляду звернень, а також формулюються певні обмеження, що стосуються розгляду звернень громадян. Так, забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам чи посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються. Не розглядаються письмові звернення без зазначення місця проживання, не підписані автором (авторами), а також такі, авторство в яких неможливо встановити – їх визнають анонімними.

Не розглядаються повторні звернення тим самим органом від того самого громадянина щодо того самого питання, подані з порушенням терміну їх подання та звернення осіб, визнаних судом недієздатними.

Рішення про припинення розгляду таких звернень ухвалює керівник органу, про що повідомляють особу, котра подала звернення.

Гарантіями забезпечення прав осіб, котрі подали звернення, є положення закону, які забороняють переслідування громадян за подання звернення й заперечують примус їх до його подання. Так, ніхто не може бути примушений до подання власного чи підписання колективного звернення або до участі в акціях у підтримку звернень інших осіб чи організацій.

Не допускається також розголошення отриманих зі звернень відомостей про приватне життя громадян без їхньої згоди чи відомостей, що є державною чи іншою, яка охороняється  законом,  таємницею, а також іншої інформації, якщо це ущемляє права й законні інтереси громадян. Не допускається з’ясування даних про особу громадянина, які не стосуються звернення. На прохання громадянина, висловлене в усній формі чи зазначене в тексті звернення, не підлягає розголошенню його прізвище, місце проживання й роботи.

У Законі отримали своє закріплення і питання процедурної регламентації розгляду звернень громадян.

Органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники й посадові особи установ, організацій незалежно від форм власності, об’єднань громадян, підприємств, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов’язані об’єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, ухвалювати рішення відповідно до чинного законодавства й забезпечувати їх виконання, а також повідомляти громадян про результати розгляду.

Відповідь щодо результатів розгляду заяв (клопотань) в обов’язковому порядку дає орган, який їх одержав і до компетенції якого належить розв’язання порушених у них питань,  за підписом  керівника або особи , котра виконує його обов’язки. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням  на закон і представленням мотивів відмови, а також із роз’ясненням порядку оскарження ухваленого рішення.

Стосовно розгляду скарг громадян законодавець установлює, що скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, установи, організації, об’єднання громадян, підприємства, засобів масової інформації, посадової особи подається в порядку підпорядкованості вищому органу чи посадовій особі. У разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з ухваленим рішенням він вправі  відповідно до чинного законодавства безпосередньо звернутися в суд.

До скарги громадянин має додати рішення або копії рішень, які ухвалювалися щодо його звернення раніше, та інші документи, необхідні для розгляду.

Згідно зі ст. 17 Закону скарга на оскаржене рішення може бути подана в орган чи посадовій особі вищого рівня впродовж одного року з моменту його ухвалення, але не пізніше одного місяця з моменту ознайомлення з ним громадянина.

Пропущений із поважних причин термін подання скарги може бути відновлений органом чи посадовою особою. Які розглядають скаргу.

Своє розв’язання одержало одне з важливих питань, яке може виникнути на стадії порушення провадження. Як правило, заяви чи скарги громадяни подають особисто. Проте в деяких випадках такої можливості в них немає, наприклад, унаслідок психічних чи фізичних вад, похилого віку або інших обставин (перебування в експедиції, туристична подорож, робота в іншій країні і т. ін.) З цієї точки зору цілком виправданою є позиція законодавця, який закріпив можливість подання скарги особою, уповноваженою на те громадянином. Скаргу в інтересах неповнолітніх і недієздатних осіб подає їх законний представник. Передбачено й можливість подання скарги в інтересах громадянина трудовим колективом чи організацією, яка здійснює правозахисну діяльність (ст. 16 Закону).

Найважливіші положення Закону стосуються регламентації конкретних прав та обов’язків суб’єктів провадження. Зокрема, громадян при розгляді їх заяви чи скарги мають право:

  • особисто викладати аргументи особі, котра перевіряє заяву чи скаргу, і брати участь у перевірці поданої заяви чи скарги;
  • ознайомлюватись з матеріалами перевірки;
  • представляти додаткові матеріали або наполягати на запиті їх органом, який розглядає заяву чи скарги;
  • бути присутні при розгляді заяви чи скарги;
  • користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши  це повноваження в установленому законом порядку;
  • одержати письмову відповідь про результати  розгляду заяви чи скарги;
  • вимагати усно або письмово дотримання таємниці розгляду заяви чи скарги;
  • вимагати відшкодування збитку, якщо він став наслідком порушень установленого порядку розгляду скарг.

У свою чергу, до обов’язків органів державної влади, місцевого самоврядування, установ, організацій, об’єднань громадян, підприємств, засобів масової інформації, їх керівників та інших посадових осіб щодо розгляду заяв і скарг громадян належать:

-  об’єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;

-  на прохання громадянина запрошувати його на засідання органу, який розглядає його заяву чи скаргу;

- скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону чи іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів для припинення неправомірних дій, виявляти й усувати причини та умови, які сприяли порушенням;

- забезпечувати відновлення порушених прав, реальне виконання ухвалених щодо заяви чи скарги рішень;

- письмово повідомляти громадян про результати перевірки заяви чи скарги та ухвалені рішення;

- уживати заходи щодо відшкодування в установленому законом порядку матеріального збитку, якщо він був заподіяний громадянину в наслідок обмеження його прав чи законних інтересів; розв’язувати питання про відповідальність осіб, з вини котрих було допущене порушення; на прохання громадянина не пізніше ніж у місячний термін довести ухвалене  рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об’єднання громадян за місцем проживання громадянина;

- у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованими роз’яснити порядок оскарження ухвалених щодо них рішень;

- не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;

- організовувати й перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, уживати заходів щодо усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати й інформувати населення про хід  цієї роботи;

- організовувати і здійснювати особистий прийом громадян.

Аналіз зазначених обов’язків дозволяє зробити висновок, що вони перебувають у нерозривному взаємозв’язку з процесуальними правами громадян, а часто прямо співвідносяться з ними. Так, обов’язок проводити особистий прийом громадян нерозривно пов’язаний із правом громадянина особисто викладати аргументи щодо заяви чи скарги, а право громадянина бути присутнім при розгляді  заяви чи скарги прямо співвідноситься з обов’язком відповідного органу на прохання громадянина запрошувати його для участі в розгляді свого звернення.

Звернення розглядаються і розв’язуються в термін не більш як один місяць з дня їх надходження, а ті, що не вимагають додаткового вивчення, розглядаються невідкладно, принаймні не пізніше як через 15 днів із дня їх одержання. Якщо в місячний термін розв’язати порушені в зверненні питання не можливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник установлюють необхідний термін для його заступник установлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляють особу, котра подала звернення. При цьому загальний термін розв’язання питань, порушених у зверненні, не може перевищувати 45 днів. Плати за розгляд звернень громадян не беруть.

Закон установлює право громадян на відшкодування збитку, в тому числі морального, заподіяного йому в зв’язку з неправомірним рішенням щодо його звернення. Так, у разі скарги орган або посадова особа, які ухвалили неправомірне рішення щодо звернення громадянина, відшкодовують йому заподіяний матеріальний збиток, пов’язаний із заподіянням та розглядом скарги, витрати, понесені у зв’язку з виїздом для розгляду скарги за вимогою відповідного органу, а також утрачений за цей час заробіток.

Громадянину на його вимогу й у порядку, встановленому чинним законодавством, може бути відшкодований і моральний збиток, заподіяний неправомірними діями чи рішеннями органу або посадової особи при розгляді скарги. Розмір відшкодування морального (немайнового) збитку в грошовому вираженні визначає суд.

На жаль, у Законі «Про звернення громадян» питання виконання ухваленого в справі рішення не відбито, й це можна вважати істотним недоліком законодавства.

З огляду на особливу значущість звернень громадян Кабінет Міністрів України затвердив спеціальну інструкцію щодо діловодства, пов’язаного зі зверненнями громадян.

Діловодство за пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями) і скаргами громадян в органах державної влади, місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності, у засобах масової інформації (далі – організаціях) здійснюється окремо від інших видів діловодства й покладається на спеціально призначених для цього посадових осіб або на підрозділи апарата.

Порядок ведення діловодства за зверненнями громадян, що містять відомості, які є державною чи іншою таємницею, що охороняється законом, визначається спеціальними нормативно-правовими катами.

 

5. Провадження із надання адміністративних послуг

 

У сучасних умовах взаємовідносини особи з відповідними державними інституціями базуються, перш за все, на визнанні її свободи, закріпленні широкого спектру прав людини і громадянина, державних гарантіях їх забезпечення. Не випадково Конституція України закріплює положення про те, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в України найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ст. 3). Очевидно, що проблеми забезпечення прав і свобод особи прямо пов’язані з рівнем правової регламентації процедур їх реалізації. Важливо і те, що такі процедури перш за все, повинні створювати для особи режим найбільшого сприяння у задоволенні певних життєвих інтересів. Не можна також не враховувати і те, що чим більш комфортно та безконфліктно складаються відносини між громадянином та представниками держави, тим більшою мірою особа відчуває себе в таких відносинах партнером, до якого ставляться з повагою та інтереси якої належним чином враховуються.  Повною мірою це стосується і надання адміністративних послуг. Ряд важливих положень, що стосуються характеристики адміністративних послуг міститься у Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. №90-р. Перш за все, адміністративні послуги визнаються важливою складовою як державних так і муніципальних послуг та визначаються як результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензії), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо). До критеріїв, що визначають належність послуг до адміністративних віднесені: повноваження адміністративного органу щодо надання певного виду послуг визначається законом; послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації владних повноважень; послуги надаються за зверненням фізичних та юридичних осіб; результатом розгляду звернення є адміністративних акт, що має індивідуальний характер (паспорт, свідоцтво, ліцензія, дозвіл тощо); надання послуг пов’язане з забезпеченням створення умов для реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів. В свою чергу розвиток системи надання адміністративних послуг повинен здійснюватися з урахуванням таких принципів як доступність послуг для всіх фізичних та юридичних осіб; дотримання стандартів надання послуг; відповідність розміру плати за послуги економічно обґрунтованим витратам, пов’язаним з їх наданням; відкритість. Ключовою категорією, що характеризує адміністративні послуги слід визнати їх якість. Відповідно критеріями оцінки якості адміністративних послуг та стандартів їх надання є:

 результативність – задоволення потреби фізичної або юридичної особи в адміністративній послузі;

своєчасність – надання адміністративної послуги в установлений законом  строк;

доступність – фактична можливість фізичних та юридичних осіб звернуться за адміністративною послугою. Критерій доступності передбачає: територіальну наближеність адміністративного органу до отримувачів послуг; наявність транспортного сполучення, вказаних знаків, під’їзних шляхів та місяць паркування для транспортних засобів фізичних та юридичних осіб; можливість вільного (безперешкодного) доступу до приміщення адміністративного органу; безперешкодне одержання бланків та інших формулярів, необхідних для звернення за адміністративною послугою, можливість отримання таких бланків з веб-сторінки адміністративного органу;

зручність – урахування інтересів  та потреб отримувачів послуг у процесі організації надання адміністративних послуг. Критерій зручності передбачає: можливість вибору способу звернення за адміністративною послугою, у тому числі поштою, електронною поштою тощо; запровадження принципу «єдиного вікна»; установлення адміністративним органом графіка приймання фізичних та юридичних осіб з урахуванням їх інтересів; удосконалення порядку оплати адміністративної послуги (плата у міру можливості повинна прийматися безпосередньо в приміщенні адміністративного органу);

відкритість – безперешкодне   одержання   необхідної    для  отримання адміністративної послуги інформації, яка розміщується на інформаційних стендах в адміністративних органах, на їх веб-сайтах друкується в офіційних виданнях та буклетах.  Критерій відкритості  передбачає: наявність  інформації  стосовно  процедури  надання  певної послуги,   переліку   документів  для  її  отримання  із  зразками заповнення   таких   документів,   розміру   та   порядку   оплати адміністративної   послуги,   посадових  осіб,  відповідальних за надання певних видів адміністративних послуг; можливість отримання інформації  телефоном  та  електронною поштою, а також кваліфікованої консультативної допомоги;

повага до особи – ввічливе (шанобливе)  ставлення  до отримувача адміністративної послуги. Цей критерій включає: готовність працівників адміністративного  органу  допомогти отримувачеві послуги в оформленні документів; дотримання принципу рівності усіх громадян; забезпечення   побутових   зручностей  в  адміністративному органі;

професійність – належний рівень кваліфікації працівників адміністративного органу.

Ці вихідні положення прямо співвідносяться з питаннями правової регламентації процедур надання адміністративних послуг та визначенням напрямків їх удосконалення. Процедури, пов’язані з наданням адміністративних послуг є досить різноманітними. Можна говорити про наявність певних процедур, що забезпечують можливість надання адміністративних послуг і їх необхідну якість та безпосередньо процедури надання адміністративних послуг. До перших можна віднести процедури пов’язані з процесом організації надання адміністративних послуг у тому числі з їх матеріально-технічним забезпеченням, інформуванням громадян про можливість та умови надання певних послуг. Інша група процедур безпосередньо регламентує питання, пов’язані з ініціюванням отримання певної послуги, порядком її надання та отриманням кінцевого результату наданої послуги. Як і іншим адміністративним провадженням провадженню з надання адміністративних послуг притаманна наявність певних стадій. Перша стадія – це стадія ініціювання отримання необхідної адміністративної послуги. Друга стадія пов’язана з розглядом відповідного звернення про надання послуги, прийняттям рішення про надання послуги та здійсненням необхідних дій щодо реалізації такого роду послуги. На заключній стадії до суб’єкта отримання послуги доводиться відповідний результат діяльності з надання послуги, який оформлюється згідно з відповідними вимогами законодавства. При цьому певні дії або рішення суб’єкта надання послуги можуть бути оскаржені, що свідчить про наявність у провадженні ще однієї стадії, що має факультативний характер.

У системі адміністративних процедур з надання адміністративних послуг можна виділити низку процедур, що пов’язані з реєстрацією певних фактів, зокрема фактів народження, одруження, реєстрацією суб’єктів, наприклад, суб’єктів підприємницької діяльності, об’єднань громадян, реєстрацію таких прав як: право власності, користування землею та здійсненням інших реєстраційних дій, передбачених законом. Прикладом провадження з надання адміністративних послуг з реєстрації є реєстрація громадян як суб’єктів підприємницької діяльності.    

Досить велика кількість адміністративних послуг пов’язана з ліцензуванням певних видів діяльності. Відповідно своє нормативне закріплення отримали питання процедурної регламентації щодо видачі, переоформлення, анулювання ліцензій та видачі їх дублікатів. Суб'єкт господарювання, який має намір провадити певний вид господарської  діяльності,  що  ліцензується,  особисто  або через уповноважений ним  орган  чи  особу  звертається  до  відповідного органу  ліцензування  із  заявою   в якій повинні міститись відомості про суб'єкта господарювання – заявника та вид господарської діяльності, на провадження  якого заявник має намір одержати ліцензію. У разі наявності у заявника філій, інших відокремлених підрозділів, які провадитимуть господарську діяльність на підставі отриманої ліцензії, у заяві зазначається їх місцезнаходження.

До  заяви  про  видачу  ліцензії  додається виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.

Для  окремих  видів  господарської  діяльності, що підлягають ліцензуванню,   до  заяви  про  видачу  ліцензії  також  додаються документи,  вичерпний  перелік яких регламентовано Постановою КМ України «Про затвердження переліку документів, які подаються до заяви про видачу ліцензії для окремого виду господарської діяльності» від 4 липня 2001 року № 756. Наприклад, для отримання ліцензії для здійснення медичної практики необхідно надати: засвідчену в установленому порядку копію висновку  державної санітарно-епідеміологічної служби (за місцем здійснення діяльності) про  відповідність наявних приміщень вимогам санітарних норм і правил щодо здійснення медичної практики довідку МОЗ або уповноваженої ним установи про стан  матеріально-технічної бази суб'єкта господарської діяльності, наявність у нього нормативно-правових  документів, у тому числі нормативних документів зі стандартизації, необхідних для провадження відповідного виду господарської діяльності; засвідчені в установленому порядку копії документів, що підтверджують відповідність кваліфікації  персоналу вимогам до здійснення медичної практики; документ, що підтверджує стаж роботи за  спеціальністю  на момент подання заяви.

Заява про видачу ліцензії та документи, що додаються до неї, приймаються за описом,  копія якого видається заявнику з відміткою про дату прийняття документів органом ліцензування та  підписом відповідальної особи. Законом чітко визначаються підстави залишення заяви про видачу ліцензії без розгляду. Зокрема це можливо якщо:  заява подана   (підписана)   особою, яка не має на це повноважень, а також має місце порушення законодавчих вимог їх оформлення.

Про залишення заяви про видачу ліцензії без розгляду заявник повідомляється  в письмовій формі із зазначенням підстав залишення заяви про видачу ліцензії без розгляду у строки,  передбачені  для видачі ліцензії.

Після усунення  причин,  що  були  підставою  для  винесення рішення про залишення заяви про видачу  ліцензії  без  розгляду, заявник  може  повторно  подати  заяву  про  видачу ліцензії. Орган ліцензування приймає рішення про  видачу  ліцензії або про відмову у її видачі у строк не пізніше ніж десять робочих днів з дати надходження заяви про видачу  ліцензії  та  документів,  що додаються до заяви, якщо спеціальним законом, що регулює відносини у певних сферах господарської діяльності, не передбачений інший строк видачі ліцензії на окремі види діяльності.

Повідомлення про прийняття рішення про видачу ліцензії або про відмову у видачі ліцензії надсилається (видається)  заявникові в  письмовій  формі  протягом трьох робочих днів з дати прийняття відповідного рішення. У рішенні про відмову  у  видачі  ліцензії зазначаються підстави такої відмови. Важливо, що такого роду підстави отримали своє чітке закріплення у Законі (ст. 11). 

З метою  забезпечення ефективного та раціонального використання обмежених ресурсів, застосування новітніх технологій і обладнання,  створення вигідних  для держави умов експлуатації таких  ресурсів,  ліцензування  видів  господарської   діяльності, провадження  яких пов'язане з використанням обмежених ресурсів,  у разі надходження кількох заяв про  видачу  ліцензій,  здійснюється тільки за результатами відкритих конкурсів.

Порядок проведення конкурсів на отримання ліцензій встановлюється  Кабінетом Міністрів України, якщо інше не передбачене законами України. Орган ліцензування повинен оформити ліцензію не пізніше ніж за три робочі дні з дня надходження документа, що підтверджує внесення плати за видачу ліцензії. Орган ліцензування робить відмітку про  дату  прийняття документів, що підтверджують внесення заявником плати  за  видачу ліцензії,  на копії опису, яку було видано заявнику при прийомі заяви про видачу ліцензії.

Якщо заявник протягом тридцяти  календарних днів з дня направлення йому повідомлення про прийняття рішення про видачу ліцензії не подав документа, що підтверджує внесення плати за видачу ліцензії, або не звернувся до органу ліцензування для отримання оформленої ліцензії, орган ліцензування, який  оформив ліцензію,  має  право  скасувати  рішення  про видачу ліцензії або прийняти рішення про визнання такої ліцензії недійсною.

У ліцензії зазначаються: найменування органу ліцензування, що видав ліцензію; конкретний вид господарської  діяльності, на право здійснення якої видана ліцензія; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я, по батькові фізичної особи - підприємця; ідентифікаційний код юридичної  особи  або  ідентифікаційний номер фізичної особи - платника податків  та  інших обов'язкових платежів; місцезнаходження юридичної особи або місце   проживання фізичної особи - підприємця; дата прийняття та номер рішення про видачу ліцензії; строк  дії  ліцензії  у  разі  його  встановлення  Кабінетом Міністрів України; посада, прізвище та ініціали особи, яка підписала ліцензію; дата видачі ліцензії; наявність   додатку.

Ліцензія підписується керівником органу ліцензування або його заступником та засвідчується печаткою цього органу. За видачу ліцензії  справляється плата, розмір та  порядок зарахування якої до  Державного  бюджету України встановлюються Кабінетом Міністрів України. Плата за видачу ліцензії вноситься  після  прийняття  рішення про видачу ліцензії.

Підтримання належного стану суспільних відносин, об’єктивно пов’язано з існуванням певної дозвільної системи, що перш за все обумовлено необхідністю реалізації як державних так і особистих інтересів громадян. Відповідно до Постанови Кабінету міністрів України «Про затвердження Положення про дозвільну систему» остання визначається як особливий порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих  підприємств,  майстерень  і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян. Відповідно функціонування дозвільної системи обумовлює наявність певних адміністративних послуг, що надаються стосовно широкого кола матеріальних об’єктів та здійснення певних дій. До такого роду послуг можна віднести видачу дозволів на придбання, зберігання, носіння й перевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів і речовин, щодо зберігання й використання яких установлено спеціальні правила, на рух транспортних засобів із понадгабаритними, великоваговими, небезпечними вантажами, на придбання вибухових матеріалів підприємствами й організаціями. В окремих випадках з наданням дозволів пов’язано проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, а також спортивних, видовищних та інших масових акцій. Відповідний дозвіл надається й на розміщення об’єктів. Зокрема, йдеться про дозвіл на спорудження об’єктів міськбудівництва, узгодження проектів землевпорядкування, узгодження питань щодо будівництва підприємств та споруд. Прикладом адміністративних послуг дозвільного характеру є послуга з отримання дозволу на придбання мисливської зброї, процедура надання якої регламентується «Інструкцією про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями матеріальними снарядами несмертельної дії, та зазначених патронів, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів», затвердженою Наказом МВС України від 21 серпня 1998 р. № 622. Згідно з зазначеною Інструкцією  громадянами необхідно подати відповідні документи, зокрема, письмове клопотання щодо видачі дозволу на ім’я керівника органу внутрішніх справ  заповнена картка – заява; медичний висновок лікувального закладу про відсутність протипоказань, що перешкоджають придбанню зброї; копію договору страхування; довідка про проходження вивчення матеріальної частини зброї, правил поводження з нею та застосування; платіжне доручення (квитанція) установи банку про оплату послуг за видачу такого дозволу; довідка про наявність чи відсутність судимості. Розглянувши подані документи орган внутрішніх справ може прийняти рішення про видачу дозволу, що видається громадянину після пред’явлення паспорта або документа, який засвідчує особу. При цьому невикористані дозволи мають бути повернені в органи внутрішніх справ. 

 

 

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

 

Харківський національний університет внутрішніх справ

Факультет № 3

 

Кафедра адміністративного права і процесу

 

 

 

 

 

 

Текст лекції

 

з дисципліни«Адміністративне право і процес»

 

за темою«Способи забезпечення законності в публічному управлінні»

 

Напрям підготовки – 6.030401 «Правознавство»

 

Ступень вищої освіти – Перший (бакалаврський) рівень

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

м. Харків

2016 рік

 

ПЕРЕДМОВА

 

 

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Харківського національного

університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Факультету №3 Харківського національного університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

 

 

ПОГОДЖЕНО

Секцією Науково-методичної ради

ХНУВС з юридичних дисциплін

 

_____________    Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

______________   _________________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

ЗАТВЕРДЖЕНО

На засіданні кафедри адміністративного права та процесу ХНУВС

11.09.2015    Протокол № 21

 

______________     ______ __________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

 

 

 

 

 

Рецензенти:

 

Музичук О.М. – начальник факультету № 1 ХНУВС, д.ю.н., професор

Коптєв П.Б. – заступник начальника з режиму кадрового забезпечення УОС ГУ НП України в Харківській області, к.ю.н.

 

 

Розробники: Салманова О.Ю., Завальний М.В., Небрат О.О., Невядовський В.О. – Харків: Харківський національний університет внутрішніх справ, 2016

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

_© Салманова О.Ю., Небрат О.О., 2016

                                                      © Харківський національний університет внутрішніх справ

________________   __________________________________________

                                     (П.І.Б.)                                                                       (посада, науковий ступінь, вчене звання)

________________________   __________________________________________

                                     (П.І.Б.)                                                                       (посада, науковий ступінь, вчене звання)

План лекції

1. Сутність і загальна характеристика способів забезпечення законності в публічному управлінні.

2. Контроль в управлінні, його види. Поняття, функції і види державних інспекцій.

 

 

Література.

  1. Адміністративне право України. Академічний курс [Текст]: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина. / Ред. колегія: В.Б.Авер’янов (голова). – К.: Видавництво „Юридична думка”, 2004. – 584 с.
  2. Битяк Ю.П., Гаращук В.М., Дьяченко О.В. Адміністративне право України [Текст]: /Підручник Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В.Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юринком Інтер, 2005. – 544 с.
  3. Колпаков, В.К. Адміністративне право України [Текст]:  Підручник /В.К. Колпаков. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
  4. Стеценко, С.Г. Адміністративне право України: [Текст]: Навчальний посіюник. – К.: Атіка, 2008. – 624 с.

 

 

Текст лекції

 

1. Сутність і загальна характеристика способів забезпечення законності в публічному управлінні.

Тема має ключове значення для всієї системи публічного управління, кожного її інституту, форм і методів, сфер і галузей. Законність як найважливіша умова і засіб прогресивного розвитку суспільства купує в даний час особливе значення в зв'язку з рішенням завдань національно-державного пристрою, інтеграції у світовий правопорядок, демократизації суспільства. Забезпечення й укріплення законності – найбільш актуальна проблема в сучасних умовах розвитки суспільства.

Законність - явище досить ємне і багатопланове. Тому поширені численні визначення, що розкривають той або інший аспект законності, ту або інший зв'язок її із соціальними процесами. Це і принцип діяльності державних органів, і своєрідний політико-правовий режим громадського життя, і сувора вимога дотримання за- конів. Таким чином, законність - це сукупність різноманітних, але однопланових вимог, пов'язаних із відношенням до законів і проведенням їх у життя: вимоги точно і неухильно дотримуватися закони усіма, кому вони адресовані; вимоги дотримуватися ієрархії законів і інших нормативних актів; вимоги незаперечності закону (ніхто не може скасувати закон, крім органа, що його видав).

Забезпечення законності і дисципліни в публічному управлінні складає найважливішу функцію будь-якого державного органа, у тому числі органів виконавчої влади. Крім того, укріпленню законності і дисципліни сприяють недержавні структури - органи самоврядування, об'єднання громадян і самих громадян.

Забезпечення законності і дисципліни в публічному управлінні знаходить вираження в наступному:

    -  виявленні і припиненні порушень закону і дисципліни;

    -усуненні причин і умов, що сприяли вчиненню цих порушень;

    - відновленні порушених прав і законних інтересів різних суб'єктів управлінні;

- покаранні осіб, винних у виявлених порушеннях;

    - запобіганні нових порушень.

Законність і дисципліна в публічному управлінні забезпечується різними способами, під якими розуміються взаємозалежні  правові й організаційні засоби забезпечення виконання вимог нормативних актів. Існує два основних способи забезпечення законності і дисципліни в управлінні - контроль і нагляд.

Під контролем (перевірка, а також спостереження з метою перевірки - словник С.И. Ожегова) розуміється перевірка й аналіз діяльності підконтрольних об'єктів. Одним з елементів контролю є перевірка виконання, тобто з'ясування того, що зроблено у виконання прийнятого рішення.

Нагляд (спостереження з метою догляду, перевірки - словник Ожегова) багато авторів вважають особливою формою контролю, що цілком обгрунтовано. Однак об'єктивно існують різні державні органи, що здійснюють різну по характері контрольну діяльність. У зв'язку з цим можна виділити нагляд як самостійний спосіб забезпечення законності і дисципліни

Основна відмінність нагляду від контролю полягає в тому, що наглядові органи виконують свої функції у відношенні не підпорядкованих їм об'єктів (органів держави, підприємств, громадян). Якщо в порядку контролю, як правило, використовуються міри дисциплінарного впливу, то при здійсненні нагляду - заходи адміністративного примусу. Наглядові органи не вправі скасовувати акти піднаглядних об'єктів.

Існуюча система нагляду включає загальний нагляд прокуратури й адміністративний нагляд, тобто нагляд, що здійснюють державні інспекції. Про загальний нагляд прокуратури пізніше буде сказано більш докладно. Адміністративний нагляд із боку інспекцій утримує у собі елементи і контролю і нагляду, зокрема, інспекціям надане право «втручатися» в оперативно-господарську діяльність піднаглядних об'єктів, оцінювати її не тільки з погляду законності, але і доцільності. У зв'язку з цим державні інспекції називають ще контрольно-наглядовими органами.

Підводячи підсумок сказаному, можна відзначити, що існує два основних способи забезпечення законності і дисципліни в публічному управлінні - контроль і нагляд. Контроль, у свою чергу, буває державним і суспільним, нагляд же здійснюється органами прокуратури (загальний) і державними інспекціями (адміністративний).

 

2. Контроль в управлінні, його види. Поняття, функції і види державних інспекцій.

Як уже відзначалося, контроль буває державним і суспільним. Суспільний контроль у публічному управлінні здійснюється об'єднаннями громадян трудовими колективами, органами місцевого самоврядування, а також громадянами. Особливість цього виду контролю полягає в тому, що громадськість самостійно не може застосовувати заходи впливу до порушників закону, вона лише інформує відповідні державні органи про виявлені порушення. Важливе значення для забезпечення законності і дисципліни в публічному управлінні мають звернення громадян, про що говорилося в попередній темі.

Таким чином, значення суспільного контролю в керуванні перебуває, насамперед, у його незалежності, тому що органи громадськості вільні від впливу державних структур, тому вони можуть більш ефективно виявляти порушення законності і порушувати питання про їх усунення.

Державний контроль за дотриманням законності і дисципліни здійснюють державні органи всіх гілок влади. У зв'язку з цим державний контроль можна підрозділити на контроль, який здійснюється органом законодавчої влади, тобто Верховною Радою; органами виконавчої влади і судовий контроль.

Контрольні функції Верховної Ради закріплені в Конституції України, а також у Законі України "Про уповноваженого Верховної Ради  України по правах людини" від 22.12.97 р.

Контрольні функції Верховної Ради перебувають у наступному: заслуховуванні на сесіях доповідей і звітів різних органів виконавчої влади і їх посадових осіб; здійсненні різних перевірок постійними комісіями Верховної Ради; депутатські запити до державних органів, посадовим особам із питань депутатської діяльності і т.п.

Судовий контроль здійснюється всіма ланками судової системи. Конституційний Суд в Україні контролює законність актів і дій органів виконавчої влади. Місцеві суди контролюють діяльність органів виконавчої влади в різних формах. Насамперед, суди розглядають скарги на незаконні дії посадових осіб і органів виконавчої влади, що обмежують права громадян, суди можуть усувати порушення законності в ході розгляду позовів до органів виконавчої влади і державних підприємств і організаціям (по трудових, житлових і інших справах). Крім того, суди розглядають скарги на постанови по справах про адміністративні правопорушення. Господарські суди здійснюють контрольні функції в процесі розвїязання господарських суперечок між підприємствами, установами, організаціями, забезпечуючи дотримання законності, договірної дисципліни всіма суб'єктами, що діють у сфері народного господарства.

Третій вид державного контролю в управлінні - це контроль, який здійснюється органами виконавчої влади. Цей контроль здійснюють як органи виконавчої влади загальної компетенції (Кабінет Міністрів, місцеві державні адміністрації), так і галузевий і міжгалузевий. Контроль, що здійснюється міністерствами і відомствами, розділяють на два види - внутрівідомчий і надвідомчий. Перший здійснюється міністерствами і відомствами усередині своєї системи, у відношенні підпорядкованих органів і організацій. Контрольні повноваження цих органів закріплюються нормативними актами, що визначають їх правове положення. Так, наприклад, Положення про МВС України передбачає право міністерства здійснювати контроль за діяльністю підпорядкованих ОВС по будь-яких питаннях. Такий контроль організується безпосередньо керівниками галузевих органів, їх структурних підрозділів і ведеться працівниками апарата. У міністерстві звичайно організується контрольно-ревізійна служба, підпорядкована безпосередньо керівнику.

Надвідомчий контроль здійснюється спеціальними органами  виконавчої влади - державними комітетами, деякими міністерствами й утвореними при них державними інспекціями. До міністерств, що здійснюють надвідомчий контроль, відносяться, наприклад, Міністерство фінансів, Міністерство юстиції, Міністерство екології та природних ресурсів та ін. Державні комітети – Державний комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду, Державний комітет статистики, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку і багато хто інші.

У державному управлінні діють самі різноманітні вимоги і правила, обов'язкові для всіх галузей і сфер (протипожежні, санітарні, фінансові та інші), які підлягають однаковому виконанню. У зв'язку з цим створені спеціальні органи, покликані забезпечити контроль і нагляд за виконанням зазначених правил. Такими органами і є державні інспекції.

Державні інспекції – це міжгалузеві органи виконавчої влади, що здійснюють контроль за точним і однаковим виконанням загальнообов'язкових правил піднаглядними об'єктами, незалежно від їх відомчої належності.

Державні інспекції є специфичными органами виконавчої влади. Ця специфічність виявляється в наступному:

  1. вони, як правило, не складають самостійну завершену систему органів, а входять у систему різних міністерств і інших центральних органів виконавчої влади в якості структурних підрозділів (наприклад, фінансова інспекція – у Міністерство фінансів, патрульна полоція – у МВС і т.д.);
  2. їх діяльність носить узкоспециализованный характер;
  3. повноваження державних інспекцій поширюються на організації і посадових осіб незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також на громадян;
  4. їх діяльність, у необхідних випадках, містить у собі застосування мір адміністративного примусу, у тому числі й адміністративних стягнень.

Одна з важливих завдань державних інспекцій перебуває в наданні допомоги піднаглядним об'єктам у налагоджені відповідної роботи. Однак, головна функція – здійснення контролю і нагляду, саме для цього вони й утворюються. Кожна інспекція контролює дотримання визначених груп загальнообов'язкових правил.

Назва «державна інспекція» ‑ це поняття, що узагальнює. Часто вони називаються органами нагляду, контролю, службами і т.д. Але оскільки їх завдання і функції едины, тому може застосовуватися загальний термін.

Система державних інспекцій дуже розгалужена, вони діють практично у всіх сферах державного управління. Глава 17 (ст.ст. 222/1 – 244/8) КУпАП, визначаючи підвідомчість справ про адміністративні правопорушення, закріплює повний перелік державних інспекцій.

 

 

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

 

Харківський національний університет внутрішніх справ

Факультет № 3

 

Кафедра адміністративного права і процесу

 

 

 

 

 

 

Текст лекції

 

з дисципліни«Адміністративне право і процес »

 

за темою«Загальні засади адміністративної відповідальності»

 

Напрям підготовки – 6.030401 «Правознавство»

 

Ступень вищої освіти – Перший (бакалаврський) рівень

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

м. Харків

2016 рік

 

ПЕРЕДМОВА

 

 

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Харківського національного

університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Факультету №3 Харківського національного університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

 

 

ПОГОДЖЕНО

Секцією Науково-методичної ради

ХНУВС з юридичних дисциплін

 

_____________    Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

______________   _________________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

ЗАТВЕРДЖЕНО

На засіданні кафедри адміністративного права та процесу ХНУВС

11.09.2015    Протокол № 21

 

______________     ______ __________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

 

 

 

 

 

Рецензенти:

 

Музичук О.М. – начальник факультету № 1 ХНУВС, д.ю.н., професор

Коптєв П.Б. – заступник начальника з режиму кадрового забезпечення УОС ГУ НП України в Харківській області, к.ю.н.

 

 

Розробники: Салманова О.Ю., Завальний М.В., Небрат О.О., Невядовський В.О. – Харків: Харківський національний університет внутрішніх справ, 2016

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

_© Салманова О.Ю., Небрат О.О., 2016

                                                      © Харківський національний університет внутрішніх справ

 

 

План лекції

1. Поняття, особливості, принципи, та правове регулювання адміністративної  відповідальності.

2. Поняття адміністративного правопорушення (проступку), його ознаки.

3. Склад адміністративного проступку, його поняття, значення, структура.

4. Обставини, що виключають адміністративну відповідальність.

Література.

  1. Адміністративне право України. Академічний курс [Текст]: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина. / Ред. колегія: В.Б.Авер’янов (голова). – К.: Видавництво „Юридична думка”, 2004. – 584 с.
  2. Битяк Ю.П., Гаращук В.М., Дьяченко О.В. Адміністративне право України [Текст]: /Підручник Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В.Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юринком Інтер, 2005. – 544 с.
  3. Колпаков, В.К. Адміністративна відповідальність (адміністративно-деліктне право) [Текст]:  навч.посіб. / В.К. Колпаков. – К.: Юринком Інтер, 2008. – 256 с. – Бібліогр.: с. 247-254.
  4. Кодекс України про адміністративні правопорушення [Текст]: за станом на 1вересня  2010 р. – Х. : Одіссей, 2010. – 248 с. – (Закони України).
  5. Кодекс України про адміністративні правопорушення: науково-практичний коментар [Текст]: / Р.А. Калюжний, А.Т. Комзюк, О.О. Погрібний иа ін.; - К.: Всеукраїнська асоціація видавців «Правова єдність», 2008. – 781 с.
  6. Адміністративна відповідальність в Україні [Текст]: навч. посіб./ А.Т.Комзюк, В.А. Гуменюк, Г.В. Джагупов, О.Ю.Салманова, О.О.Небрат та ін.; за заг. ред. А.Т. Комзюка. - Харків, 2007 – 80 с..
  7. Адміністративне деліктне законодавство: Зарубіжний досвід та пропозиції реформування в Україні [Текст]:  / Автор – упорядник О.А. Банчук. – К.: Книги для бізнесу, 2007. – 912 с.
  8. Ващенко С.В., Поліщук В.Г. Провадження по виконанню постанов про накладення адміністративних стягнень [Текст]:  Навч. посібник / С.В. Ващенко, В.Г.Поліщук /за заг. ред. Петкова В.П. – Запоріжжя: Юридичний ін-т МВС України, 2000.
  9. Гончарук, С. Т. Адміністративна відповідальність [Текст]: навч.посібник/ С.Т.Гончарук. - К., 1995.
  10. Колпаков, В.К. Адміністративна відповідальність (адміністративно-деліктне право) [Текст]:  навч.посіб. / В.К. Колпаков. – К.: Юринком Інтер, 2008. – 256 с. – Бібліогр.: с. 247-254.
  11. Масленников, М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях [Текст]: /М.Я. Масленников - Воронеж, 1990.

 

Текст лекції

 

1. Поняття, особливості, принципи та правове регулювання адміністративної  відповідальності.

Адміністративна відповідальність становить особливий вид юридичної відповідальності, їй властиві всі ознаки останньої. Традиційно правову відповідальність пов’язують із застосуванням заходів державного примусу, розглядають її як передбачену санкціями правових норм реакцію на правопорушення, як реалізацію, застосування і здійснення санкцій. Застосування заходів юридичної відповідальності тягне для правопорушника обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру, які він зобов’язаний перетерпіти і фактично перетерпіває. Тим самим правопорушник “тримає відповідь” перед державою за неправомірну поведінку.

Адміністративній відповідальності властивий ряд специфічних рис, які відрізняють її від інших видів юридичної відповідальності. Так, вона настає, як правило, за особливий вид правопорушень – адміністративні. В окремих випадках її заходи можуть застосовуватися також при звільненні від кримінальної відповідальності, тобто за діяння, що містять ознаки злочинів, які не становлять великої суспільної небезпеки. Адміністративна відповідальність виявляється в накладенні на порушників певних видів адміністративних стягнень, специфічних за змістом і відмінних від заходів кримінального покарання, дисциплінарного впливу та майнової відповідальності. Адміністративні стягнення накладаються багатьма органами та посадовими особами, яким таке право надано законодавчими актами. Їх повний перелік наведено в спеціальному розділі КпАП. Незважаючи на те, що в деяких випадках адміністративні стягнення застосовуються районними, районними у містах, міськими чи міськрайонними судами (суддями), адміністративна відповідальність є позасудовим видом правової відповідальності. Між органами (посадовими особами), які накладають адміністративні стягнення, і правопорушниками відсутні службові відносини. Порядок притягнення до адміністративної відповідальності особливий, він суттєво відрізняється від кримінального і цивільного процесів та дисциплінарного провадження. Нарешті, адміністративну відповідальність врегульовано нормами адміністративного права, які містять вичерпні переліки адміністративних проступків, адміністративних стягнень та органів, уповноважених їх застосовувати, детально регулюють цей вид провадження і в сукупності становлять її нормативну основу.

Отже, адміністративна відповідальність – це застосування до осіб, які вчинили адміністративні проступки, адміністративних стягнень, що тягнуть для цих осіб обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру і накладаються уповноваженими на те органами чи посадовими особами на підставах і у порядку, встановлених нормами адміністративного права.

Адміністративна відповідальність ґрунтується на ряді принципів, основними з яких є законність, відповідальність лише за вчинення протиправного діяння, відповідальність лише за наявності вини, невідворотності відповідальності, індивідуалізації відповідальності.

Принцип законності адміністративної відповідальності означає, що ніхто не може бути підданий заходу впливу у зв’язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і у порядку, встановлених законодавством. Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законодавством. Дотримання вимог законності при притягненні до адміністративної відповідальності забезпечується систематичним контролем з боку вищестоящих органів і посадових осіб, прокурорським наглядом та іншими встановленими законодавством способами.

Принцип відповідальності лише за вчинення протиправного шкідливого діяння передбачає, що тільки діяння, вчинок людини може тягти застосування заходів адміністративного впливу. Адміністративним правопорушенням визнається тільки протиправне діяння (дія чи бездіяльність) особи, а не склад її думок або навіть висловлений намір вчинити правопорушення. Крім цього, адміністративна відповідальність настає не за будь-яке діяння, що завдає шкоди суспільним відносинам, а лише за те, яке передбачене в законодавстві як адміністративний проступок.

Принцип відповідальності лише за наявності вини означає, що адміністративній відповідальності підлягає тільки особа, винна у вчиненні правопорушення, тобто яка умисно або з необережності вчинила протиправне шкідливе діяння.

Невідворотність адміністративної відповідальності як принцип полягає в тому, що особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, повинна бути піддана адміністративному стягненню. Із цього принципу можливі деякі винятки. Маються на увазі випадки відповідальності за адміністративні правопорушення неповнолітніх та осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів. До зазначених осіб за більшість проступків застосовуються не адміністративні стягнення, а інші заходи впливу.

До винятків із принципу невідворотності адміністративної відповідальності слід зарахувати також випадки звільнення від адміністративної відповідальності. Чинний КпАП передбачає чотири види звільнення. Перш за все, йдеться про звільнення відповідно до статей 21 і 22 – з передачею матеріалів на розгляд громадської організації чи трудового колективу або із оголошенням усного зауваження. Для першого виду звільнення підставою є переконання відповідного органу чи посадової особи, яке ґрунтується на всебічній оцінці характеру правопорушення та особи порушника, про доцільність застосування до останнього заходу громадського впливу. Звільнити порушника від адміністративної відповідальності з оголошенням усного зауваження можна лише тоді, коли вчинене ним правопорушення є малозначним. Крім цього є ще два види звільнення, про які в літературі частіш за все не згадується. Це звільнення від адміністративної відповідальності неповнолітніх віком від 16-ти до 18-ти років із застосуванням до них заходів виховного впливу, а також передача матеріалів для застосування заходів дисциплінарного впливу до осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, в тих випадках, коли і ті, й інші підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах. Мова йде саме про звільнення від адміністративної відповідальності, оскільки орган чи посадова особа, який вирішує справу, може і реально застосувати адміністративне стягнення, тобто закон наділяє правом прийняття рішення саме його. В усіх зазначених випадках звільнення від адміністративної відповідальності – право, а не обов’язок органу (посадової особи), який розглядає справу.

В усіх перерахованих випадках звільнення від адміністративної відповідальності слід розглядати як пом’якшення стану порушника (до неповнолітнього замість адміністративного стягнення застосовується виховний захід, до військовослужбовця – захід дисциплінарного впливу, відповідно до ст. 21 КпАП – захід громадського впливу, відповідно до ст. 22 – усне зауваження).

Слід звернути також увагу на юридичну природу усного зауваження, яке виноситься в четвертому виді звільнення від адміністративної відповідальності, коли його підставою є малозначність проступку. В літературі свого часу було висловлено думку про те, що оголошення усного зауваження – це не звільнення від адміністративної відповідальності, а застосування її в іншій формі. При цьому слід врахувати, що згідно ст. 284 КУпАП при оголошенні усного зауваження виноситься постанова про закриття справи.

         Інститут звільнення від адміністративної відповідальності тісно пов’язаний з принципом індивідуалізації відповідальності. Цей принцип вимагає, щоб при виборі конкретного заходу адміністративного стягнення враховувались всі обставини вчиненого правопорушення і особа порушника. Реалізації зазначеного принципу сприяє закріплення в законодавстві можливості вибору адміністративного стягнення із кількох можливих (альтернативні санкції) або конкретного розміру стягнення в межах передбачених мінімуму і максимуму (відносно визначені санкції), виходячи із характеру  правопорушення і особи винного.

Адміністративна відповідальність регулюється багатьма нормативними актами різної юридичної сили, які в сукупності складають законодавство про адміністративні правопорушення. Це законодавство має завданням, відповідно до ст.1 КпАП, охорону суспільного ладу, власності, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян в дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов’язків, відповідальності перед суспільством.

В ст.92 Конституції України передбачено, що діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законами України. Систему законодавства про адміністративні правопорушення в наш час складають Кодекс України про адміністративні правопорушення і окремі законодавчі акти. З окремих питань рішення, за порушення яких передбачається адміністративна відповідальність, можуть приймати органи місцевого самоврядування.

Основним нормативним актом, який регулює адміністративну відповідальність, є Кодекс про адміністративні правопорушення. КпАП складається із 5-ти розділів, 33-х глав і біля 380-ти статей. В розділі І встановлено загальні положення законодавства про адміністративні правопорушення: його завдання, систему, порядок чинності, окремі принципи.

Розділ ІІ "Адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність" складається із загальної і особливої частин. В загальній частині закріплено поняття адміністративного правопорушення, форми вини, особливості адміністративної відповідальності окремих осіб, обставини, що виключають протиправність та шкідливість діяння, систему і види адміністративних стягнень, загальні правила і строки їх накладення. В особливій частині наводиться перелік діянь, які визнаються адміністративними правопорушеннями, і дається їх опис, іншими словами, сформульовано склади адміністративних проступків. Кожна стаття особливої частини закріплює не тільки конкретний склад, але і санкцію за вчинене правопорушення.

Інші три розділи по суті становлять процесуальну частину КпАП. В розділі ІІІ наведено перелік органів і посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, врегульовано деякі питання утворення та функціонування цих органів, а також визначено, які види справ має право розглядати той чи інший орган або посадова особа, тобто вирішено питання про підвідомчість справ.

Правила провадження в справах про адміністративні правопорушення закріплено в розділі ІУ КпАП. В ньому визначено завдання та принципи цього провадження, порядок складення протоколу про адміністративне правопорушення, заходи забезпечення провадження, правовий стан учасників, порядок розгляду справ і винесення постанов, оскарження та опротестування постанов і перегляду справ.

Останній, У розділ КпАП присвячено виконавчому провадженню. В ньому детально врегульовано порядок виконання постанов про накладення кожного із 7-ми видів адміністративних стягнень, а також постанов у частині відшкодування майнової шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням.

Окремі законодавчі акти, які регулюють питання  адміністративної відповідальності, повинні включатися до КпАП, що сприяє послідовній кодифікації законодавства про адміністративні правопорушення. Разом з тим норми деяких законодавчих актів, що передбачають адміністративну відповідальність, до КпАП не включено, що не можна визнати нормальним оскільки вже кодифіковане законодавство потребує ніби додаткової кодифікації. Тому потрібно передбачити механізм, який би забезпечував концентрацію всіх норм, які встановлюють адміністративну відповідальність, саме в цьому Кодексі. Інші ж нормативні акти можуть лише встановлювати її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, що ці особливості не можна передбачити в КпАП. До згаданих норм належать приписи Митного кодексу України, який регулює відповідальність за порушення митних правил, законів "Про боротьбу з корупцією", "Про державну податкову службу в Україні", "Про відповідальність підприємств, установ та організацій за порушен­ня законодавства про ветеринарну медицину", "Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування" та деяких інших.

Закріплення за органами місцевого самоврядування повноважень щодо прийняття рішень з адміністративною санкцією обумовлено тим, що на місцях виникає необхідність врегулювання загальнообов’язковими правилами певних відносин, які мають тимчасовий або місцевий характер, із застосуванням до їх порушників заходів адміністративного впливу.

Зокрема, органам місцевого самоврядування надано право приймати загальнообов’язкові рішення з питань боротьби із стихійним лихом та епідеміями. Разом з тим незрозуміло, де передбачається така відповідальність? Адже в самих рішеннях не можна, це суперечить Конституції. А в КпАП відповідальність за це відсутня. Зазначені органи можуть також встановлювати правила боротьби з епізоотіями, відповідальність за порушення яких передбачено ст.107 КпАП.

Крім цього, сільські, селищні та міські ради мають право встановлювати правила благоустрою територій міст та інших населених пунктів, забезпечення в них чистоти і порядку, правила торгівлі на ринках, а також правила забезпечення тиші в громадських місцях, за порушення яких адміністративну відповідальність передбачено відповідно ст.ст. 152, 159 і 182 КпАП (ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").  

Органи місцевого самоврядування повинні інформувати населення про прийняті ними рішення з адміністративною санкцією. Зазначені рішення набирають чинності через 10 днів з дня їх опублікування, а видані у зв’язку із надзвичайними обставинами (стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями) – з дня опублікування.

Порядок чинності законодавства про адміністративні правопорушення закріплено в ст.8 КпАП. Основний принцип чинності цього законодавства полягає в тому, що особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, підлягає відповідальності на підставі актів, що діють під час і за місцем вчинення правопорушення. Єдиний виняток із  зазначеного правила становлять норми, які пом’якшують або скасовують адміністративну відповідальність.

Такі норми мають зворотну силу, тобто вони поширюються і на правопорушення, вчинені до видання цих норм. Акти ж, які встановлюють або посилюють відповідальність, зворотної сили на мають, вони можуть застосовуватися лише щодо діянь, вчинених після набрання цими актами чинності. Інакше вирішено питання щодо чинності процесуальних норм: провадження в справах про адміністративні правопорушення ведеться на підставі законодавства, яке діє не під час вчинення проступку, а під час розгляду справи.

2. Поняття адміністративного проступку, його ознаки.

В попередньому питанні були проаналізовані нормативні підстави адміністративної відповідальності. Фактичну ж її підставу в кожному конкретному випадку становить адміністративне правопорушення, офіційне визначення якого дається в КпАП. Так, ч.1 ст.9 адміністративним правопорушенням (проступком) визнає протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на державний або громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок  управління і за яку передбачено адміністративну відповідальність. Варто звернути увагу на те, що в законі одночасно вживаються і ототожнюються два терміни і тим самим два поняття: "адміністративне правопорушення" і "адміністративний проступок". Однак, на нашу думку, ці поняття не тотожні, оскільки адміністративне  правопорушення означає порушення будь-якої адміністративно-правової норми, незалежно від того, чи передбачено за це відповідальність (наприклад, порушено вимоги ст.263 КпАП щодо строків адміністративного затримання). Адміністративний  проступок слід розглядати як вид адміністративного правопорушення, за яке встановлено адміністративну відповідальність. Така точка зору останнім часом підтримується багатьма вченими-адміністративістами.

Адміністративне правопорушення (проступок) – це перш за все діяння, поведінка, вчинок людини, дія чи бездіяльність, це акт зовнішнього виявлення ставлення особи до реальної дійсності, інших людей, держави, суспільства. Закону непідвладні переконання, думки людей, якщо вони не знайшли зовнішнього виявлення. Таке діяння має визнаватися адміністративним проступком за наявності певних ознак, до яких традиційно відносять суспільну шкідливість (небезпечність), протиправність, винність та адміністративну караність.

         Перша ознака означає, що дія чи бездіяльність заподіює або створює загрозу заподіяння певної шкоди (матеріального, морального, організаційного чи іншого характеру) об’єктам адміністративно-правової охорони (“посягає на ...”). Цією обставиною і пояснюється необхідність встановлення за її вчинення адміністративної відповідальності. Разом з тим в наш час потребує уточнення перелік об’єктів, які мають охоронятися нормами з адміністративною санкцією. Не викликає сумніву, що такі об’єкти як права і свободи громадян, власність, громадський порядок, які названо в нинішньому КпАП, повинні залишитися також і в майбутньому. А от що стосується встановленого порядку управління, то думається, що треба було б закріпити «державний порядок», оскільки в чинному КпАП до правопорушень, які посягають на встановлений порядок управління, віднесено, наприклад, прояв неповаги до суду, невжиття заходів щодо протесту, припису чи подання прокурора тощо, хоча такі відносини не належать до управлінських. В той же час поняття “державний порядок” потрібно розшифрувати – це встановлений порядок діяльності державних органів та установ. Крім того, у визначенні серед основних об’єктів адміністративно-правової охорони слід назвати права і законні інтереси інших суб’єктів, а також громадську безпеку, різновидами якої є санітарна, екологічна безпека тощо.

         Ми свідомо не акцентуємо увагу на відмінності термінів “суспільна шкідливість” і “суспільна небезпечність”, тому що така відмінність, на нашу думку, є досить умовною, а суперечки, які навколо цього точаться, мають, переважно, термінологічний характер. Хоча варто зауважити, що ні окремо взятий адміністративний проступок, ні навіть злочин не можуть становити небезпеку для суспільства в цілому, а от певної шкоди вони завдають. Тому більш прийнятним, як уявляється, є термін “суспільна шкідливість”.

Юридичним відбиттям шкідливості адміністративного проступку є його протиправність, яка означає, що дію чи бездіяльність прямо заборонено адміністративно-правовими нормами. Діяння, які визнаються адміністративними правопорушеннями, перераховано в особливій  частині розділу ІІ КпАП та в деяких інших нормативних актах. В разі встановлення адміністративної відповідальності за нові діяння або скасування відповідальності, яка існувала раніше, до КпАП вносяться зміни та доповнення. Ознака протиправності означає також неприпустимість застосування аналогії закону, що сприяє зміцненню законності, виключає можливість притягнення до адміністративної відповідальності за діяння, не передбачені законодавством про адміністративні правопорушення.

Адміністративним проступком може бути тільки винне діяння, тобто свідомий, вольовий акт протиправної поведінки. Вина полягає в психічному ставленні особи до діяння та його шкідливих наслідків і може бути умисною або необережною.

Адміністративним проступком визнається тільки таке протиправне винне діяння, за яке законодавством передбачено особливий вид державного примусу – адміністративну відповідальність. Реалізація адміністративних стягнень не завжди супроводжує адміністративний проступок, але можливість їх застосування становить його обов’язкову властивість. Винятком із загального правила є адміністративні правопорушення військовослужбовців і працівників органів внутрішніх справ, за більшість яких останні несуть не адміністративну, а дисциплінарну відповідальність, тобто в цьому випадку адміністративна караність проступків відсутня, хоча від цього вони не перестають бути адміністративними.

         З огляду на викладене спробуємо сформулювати визначення адміністративного проступку. Отже, ним, на нашу думку, доцільно визнати суспільно шкідливу, протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на права і свободи громадян, права і законні інтереси юридичних осіб, власність, громадський порядок і громадську безпеку, встановлений порядок діяльності державних органів та установ і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Адміністративне правопорушення необхідно відрізняти від дисциплінарного проступку і від злочину. Дисциплінарний проступок – це порушення трудової дисципліни, тобто невиконання чи неналежне виконання з вини працівника покладених на нього трудових обов’язків. Він тягне дисциплінарну відповідальність, яку врегульовано трудовим законодавством. Стягнення за дисциплінарні проступки накладають керівники підприємств, установ і організацій. Від злочинів адміністративні правопорушення відрізняються, перш за все, розміром шкоди, яку вони заподіюють. Злочин – суспільно небезпечне діяння, яке тягне кримінальну відповідальність. Кримінальне покарання може призначити тільки суд.

 

3. Склад адміністративного проступку, його поняття, значення, структура.

Розглянуті вище ознаки характеризують адміністративне правопорушення як фактичну підставу адміністративної відповідальності, як явище реальної дійсності, тобто складають його матеріальне поняття; вони є найбільш характерними і суттєвими, властивими будь-якому адміністративному проступку. Матеріальне поняття правопорушення конкретизується в законодавстві про адміністративні правопорушення у формі конкретних складів проступку, в яких законом передбачено необхідні і специфічні ознаки того чи іншого конкретного діяння. Матеріальне поняття правопорушення відповідає на запитання, що спільного між всіма проступками (наприклад, між дрібним хуліганством і дрібним розкраданням), а  поняття складу проступку – на запитання, в чому відмінність одних проступків від інших. Відрізняються адміністративні проступки за специфічними ознаками, які характеризують їх об’єктивні і суб’єктивні сторони. Таким чином, склад адміністративного правопорушення – це сукупність встановлених законом об’єктивних і суб’єктивних ознак, які характеризують діяння як адміністративний проступок.

Склади конкретних проступків виконують важливу функцію, оскільки вони встановлюють юридичні підстави адміністративної відповідальності і передбачають можливість застосування заходів адміністративного впливу. Вони забезпечують однакове застосування закону, правильну кваліфікацію проступків, гарантують від необґрунтованого притягнення громадян до адміністративної відповідальності, обмежують відповідальність рамками скоєного.

До складу адміністративного правопорушення належать ознаки, які характеризують об’єкт, об’єктивну сторону, суб’єктивну сторону і суб’єкта проступку.

Об’єкт адміністративного правопорушення – це те, на що воно посягає, чому воно завдає шкоди. Адміністративний проступок завдає шкоди або створює загрозу її заподіяння суспільним відносинам, які і становлять об’єкт проступку. Засобами адміністративної відповідальності охороняються суспільні відносини, які регулюються нормами не тільки і не стільки адміністративного права, а й багатьох інших: цивільного, екологічного, трудового, фінансового тощо.

Об’єктивну сторону адміністративного правопорушення характеризують ознаки, які визначають акт зовнішньої поведінки правопорушника. До них належать діяння (дія чи бездіяльність), його шкідливі наслідки, причинний зв’язок між діянням і наслідками, місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку.

Основною і обов’язковою ознакою об’єктивної сторони є протиправне діяння, відсутність її виключає склад будь-якого адміністративного правопорушення. Це може бути як дія (наприклад, розпивання спиртних напоїв у громадських місцях), так і бездіяльність, коли закон вимагає активних дій (ухилення свідка від явки в суд або орган попереднього слідства чи дізнання). Всі інші ознаки мають факультативний характер, тобто вони обов’язкові лише в тих випадках, коли прямо передбачені законом. Так, шкідливі наслідки і причинний зв’язок обов’язкові тільки для так званих матеріальних складів проступків, в результаті яких завжди заподіюється матеріальна шкода (наприклад, дрібне розкрадання, пошкодження телефонів-автоматів, потрава посівів тощо). Більшість же адміністративних правопорушень характеризується недодержанням різних загальнообов’язкових правил, коли діяння становить склад проступку незалежно від настання шкідливих наслідків матеріального характеру (порушення правил охорони праці, торгівлі, дорожнього руху, митних, паспортних, санітарних тощо). Ці склади формулюються в статтях особливої частини розділу ІІ КпАП лише вказівкою на протиправну дію чи бездіяльність ("порушення правил", "невиконання правил" тощо). В деяких статтях міститься вказівка лише на шкідливі наслідки ("пошкодження", "знищення", "псування" тощо), діяння ж розуміється саме собою.

Місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку можуть бути обов’язковими ознаками, якщо їх включено до конкретного складу проступку (наприклад, окремі діяння визнаються адміністративними правопорушеннями лише в разі вчинення їх в громадському місці, часто в КпАП називається спосіб вчинення проступку – грубе, злісне порушення, прихована передача тощо); в інших випадках вони можуть визнаватися обставинами, які пом’якшують або обтяжують відповідальність (наприклад, вчинення правопорушення в умовах стихійного лиха або за інших надзвичайних обставин обтяжує адміністративну відповідальність).

Окремі статті КпАП передбачають адміністративну відповідальність за незакінчені дії (ст.188 – за спробу передачі заборонених предметів в установи виконання покарань), загальної ж норми про стадії адміністративного правопорушення немає, що цілком виправдано.

Суб’єктивну сторону адміністративного правопорушення становить пов’язана із його  вчиненням психічна діяльність особи. До ознак, які характеризують суб’єктивну сторону, належать вина, мотив і мета вчинення правопорушення.

         Вина – основна і обов’язкова ознака суб’єктивної сторони будь-якого адміністративного проступку. Це психічне ставлення особи до вчиненого нею суспільно шкідливого діяння і його наслідків, яке  виявляється у формі умислу або необережності. Поняття цих форм вини розкривається в ст.ст.10 і 11 КпАП. Адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків. Вчиненим з необережності правопорушення визнається тоді, коли особа передбачала можливість настання шкідливих наслідків своєї дії чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоча повинна була і могла їх передбачити.

         Визначення форм вини в чинному КпАП сформульовано, на нашу думку,  не зовсім вдало. Передусім це стосується визначення необережності, оскільки в ньому в основу покладено ставлення порушника до шкідливих наслідків свого діяння. Однак, зміст переважної більшості адміністративних проступків полягає в порушенні тих чи інших загальнообов’язкових правил, незалежно від того, чи настали внаслідок цього якісь конкретні шкідливі наслідки (це так звані “формальні склади”). Тому для визначення форм вини за основу має братися ставлення порушника до діяння та усвідомлення ним його протиправності.

Мотив і мета вчинення адміністративного правопорушення – факультативні ознаки суб’єктивної сторони складу проступку. Під мотивом розуміється усвідомлене особою внутрішнє спонукання, яким вона керувалася під час вчинення проступку. Мета – це протиправний результат, наслідок, якого прагне досягти особа вчиненням адміністративного правопорушення. Мотив і мета частіш за все до складу  проступку не входять, хоча в деяких випадках лише вчинення діяння з певним мотивом або метою становить склад адміністративного правопорушення (наприклад, ст.103-1 КпАП передбачає відповідальність за самовільне використання з корисливою метою електричної чи теплової енергії або газу, ст.132 – за самовільне використання з корисливою метою транспортних засобів чи інших машин, що належать організаціям, тощо). Окремі статті КпАП передбачають відповідальність за вчинення діяння в разі відсутності певної мети: ст.44 – за незаконне придбання або зберігання наркотичних засобів без мети збуту і ст.176 – за виготовлення або зберігання без тієї ж мети самогону чи інших міцних спиртних напоїв домашнього вироблення або апаратів для їх виготовлення. В деяких статтях КпАП мотив і мета проступку не називаються, але маються на увазі (наприклад, дрібне розкрадання, азартні ігри, проституція завжди мають корисливі мотив і мету).

Суб’єктом адміністративного правопорушення чинний КпАП визнає фізичну осудну особу, яка досягла на момент вчинення проступку віку, з якого настає адміністративна відповідальність. Ознаки, які характеризують суб’єкта проступку, поділяють на загальні і спеціальні. Перші властиві будь-якому суб’єктові. Суб’єктом проступку може бути, по-перше, лише фізична особа, людина (громадянин України, іноземець, особа без громадянства)1. По-друге, суб’єктом адміністративного проступку може бути не будь-яка особа, а лише осудна. В законодавстві про адміністративні правопорушення не розкривається поняття осудності, воно випливає з визначення неосудності. В ст.20 КпАП під неосудністю розуміється стан, в якому особа не могла усвідомлювати свої дії або керувати ними внаслідок хронічної душевної хвороби, тимчасового розладу душевної діяльності, слабоумства чи іншого хворобливого стану. Виходячи з цього, можна зробити висновок, що осудність – це здатність особи усвідомлювати свої дії  і керувати ними, а значить і нести за них відповідальність. По-третє, суб’єктом проступку може бути особа, яка досягла на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку.

Крім цих загальних ознак в конкретних складах суб’єкт може характеризуватися ще й додатковими специфічними властивостями. Такі суб’єкти називаються спеціальними. До них  можна віднести, наприклад, посадових осіб, водіїв, керівників, капітанів суден, батьків, військовозобов’язаних тощо.

Окремі властивості особи не входять до складу проступку, але мають важливе значення для визначення характеру і меж відповідальності за вчинене правопорушення. В загальній частині розділу ІІ КпАП названо багато видів таких осіб. Це неповнолітні, військовослужбовці та інші особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, іноземці і особи без громадянства, особи, для яких полювання є основним джерелом існування, вагітні жінки і жінки, що мають малолітніх дітей, інваліди, особи, які раніше вчинили адміністративне правопорушення або злочин.

В ст.ст.13-16 КпАП встановлено особливості адміністративної відповідальності деяких з перерахованих осіб. Перш за все регламентується відповідальність неповнолітніх віком від 16 до 18 років. До них, як правило, застосовуються заходи впливу, передбачені ст.24-1 КпАП. Ці заходи мають виховний характер, адміністративними стягненнями не визнаються. До них належать зобов’язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого, попередження, догана або сувора догана, передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, а також окремим громадянам на їх прохання.

В окремих випадках неповнолітні віком від 16 до 18 років можуть нести адміністративну відповідальність на загальних підставах (в разі вчинення дрібного розкрадання, порушення правил дорожнього руху, дрібного хуліганства, стрільби з вогнепальної зброї в населених пунктах, злісної непокори законній вимозі або розпорядженню працівника міліції і порушення правил поводження з вогнепальною зброєю та боєприпасами). Однак і в цих випадках не виключається застосування заходів, передбачених ст.24-1, якщо з урахуванням характеру вчиненого правопорушення і особи порушника  до нього доцільніше застосувати саме ці заходи (крім осіб, які вчинили злісну непокору).

Існують деякі особливості накладення адміністративних стягнень на неповнолітніх, коли вони несуть відповідальність на загальних підставах. До них не застосовується найсуворіше стягнення – адміністративний арешт. Вчинення адміністративного правопорушення неповнолітнім визнається обставиною, що пом’якшує відповідальність.

В разі вчинення будь-якого діяння, передбаченого КпАП, неповнолітніми віком від 14 до 16 років до адміністративної відповідальності притягаються їх батьки або особи, що їх замінюють (ст.184 КпАП).

До посадових осіб за адміністративні правопорушення застосовуються більш суворі штрафні санкції порівняно з громадянами. Це й зрозуміло, адже ці особи наділені правом здійснювати юридичні дії владного характеру. Слід однак зазначити, що вони підлягають адміністративній відповідальності за недодержання лише тих правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків (ст.14 КпАП). При цьому безпосереднім  порушником може бути не сама посадова особа, а інші, зокрема, підлеглі їй особи. Іншими словами, вона відповідає не стільки за порушення певних правил власними діями, скільки за нерозпорядливість.

Зазвичай забезпечення виконання певних правил (наприклад, щодо охорони праці, здоров’я населення, санітарно-гігієнічних, природоохоронних тощо) входить до кола службових обов’язків всього ієрархічного ланцюжка посадових осіб підприємств та організацій. Це означає, що до адміністративної відповідальності за їх недодержання одночасно може бути притягнено декілька посадових осіб, зрозуміло, з врахуванням характеру і ступеня вини кожної з них.

Адміністративне правопорушення, вчинене посадовою особою, водночас є і дисциплінарним проступком, оскільки при цьому неналежно виконуються службові обов’язки. Тому не виключається притягнення її до двох видів юридичної відповідальності – адміністративної і дисциплінарної, однак це питання має вирішуватися в кожному конкретному випадку з урахуванням всіх обставин справи.

Нарешті, посадові особи можуть нести адміністративну відповідальність і як звичайні громадяни, якщо порушення ними встановлених правил не пов’язане з виконанням службових обов’язків. Наприклад, при накладенні адміністративного стягнення за злісну непокору законному розпорядженню або вимозі працівника міліції чи його образу службовий стан особи до уваги не береться.

         Стаття 15 КпАП встановлює особливості відповідальності за адміністративні правопорушення військовослужбовців, призваних на збори військовозобов’язаних і працівників органів внутрішніх справ. Ці особи несуть відповідальність за адміністративні проступки за дисциплінарними статутами, тобто дисциплінарну відповідальність. Лише в окремих випадках їх може бути притягнено до адміністративної відповідальності на загальних підставах (в разі порушення правил полювання, рибальства та охорони  рибних запасів, правил, норм та стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, митних  правил, вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, неправомірного використання державного майна, невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої постанови судді, щодо подання органу дізнання, слідчого або протесту, припису чи подання прокурора, ухилення від виконання законних вимог прокурора, порушення законодавства про державну таємницю і за контрабанду, але і за ці проступки до них не можна застосувати окремі стягнення – виправні роботи і адміністративний арешт. Крім того, органи (посадові особи), яким надано право накладати адміністративні стягнення, можуть і в цих випадках передавати матеріали про правопорушення відповідним органам для вирішення питання про притягнення винних до дисциплінарної відповідальності.

         В разі порушення правил дорожнього руху водіями транспортних засобів Збройних Сил України або інших утворених відповідно до закону військових формувань – військовослужбовцями строкової служби штраф як адміністративне стягнення до них не застосовується. До них може бути застосовано тільки попередження.

         Отже, в разі вчинення військовослужбовцем або особою рядового чи начальницького складу органів внутрішніх справ адміністративного проступку за загальним правилом передбачається заміна одного виду юридичної відповідальності на інший, що в літературі одержало назву субститутної відповідальності. Доцільність заміни адміністративної відповідальності дисциплінарною в цьому випадку пояснюється особливостями служби в Збройних Силах або інших утворених відповідно до закону військових формуваннях та органах внутрішніх справ, особливим правовим статусом їх працівників, а відтак і специфікою юридичної відповідальності за порушення правових норм, які охороняються адміністративними санкціями. На жаль, ні в КпАП, ні в дисциплінарних статутах не визначено механізм заміни зазначених видів відповідальності одного одним, хоча, на нашу думку, він має певні особливості і потребує чіткого врегулювання.

Інші особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів або спеціальних положень про дисципліну (наприклад, судді,  працівники прокуратури), у випадках, прямо передбачених ними, несуть за  вчинення  адміністративних проступків дисциплінарну відповідальність, а в інших випадках – адміністративну відповідальність на загальних підставах.

Відповідно до ст.16 КпАП іноземні громадяни і особи без громадянства, які перебувають на території України, якщо вони не мають дипломатичного імунітету, підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах. До них може бути застосовано таке специфічне стягнення як адміністративне видворення за межі України.

 

4.Обставини, що виключають адміністративну відповідальність.

Ознаки, які характеризують об’єкт, об’єктивну сторону, суб’єктивну сторону і суб’єкта проступку, є основними або простими. Крім них встановлено додаткові ознаки, які підвищують ступінь суспільної шкідливості основного складу і називаються кваліфікуючими. До таких обставин належать, наприклад, повторне вчинення однорідного правопорушення, наявність шкідливих наслідків (виникнення лісової пожежі внаслідок порушення правил пожежної безпеки в лісах, створення аварійної обстановки в результаті порушення правил дорожнього руху, заподіяння шкоди здоров’ю людей або їх майну внаслідок порушення правил тримання собак і котів тощо), вчинення правопорушення певним суб’єктом (наприклад, організатором), грубість або систематичність порушення та ін. В нормах особливої частини розділу ІІ КпАП склади з кваліфікуючими обставинами сформульовано слідом за основними, причому, основні ознаки в них, як правило, не називаються, а дається посилання на відповідну статтю або частину статті, в якій сформульовано основний склад ("порушення, передбачене частиною першою цієї статті ...", "ті ж дії ..." тощо). Наявність кваліфікуючих ознак завжди підвищує відповідальність за адміністративні правопорушення.

Статті 18-20 КпАП встановлюють обставини, які виключають протиправність і суспільну шкідливість діяння (крайня необхідність і необхідна оборона) або його винність (неосудність), тим самим  виключається адміністративна відповідальність за його вчинення. Про неосудність вище вже було сказано.

Вчиненою в стані крайньої необхідності визнається дія, спрямована на усунення небезпеки, яка загрожує державному або громадському порядку, власності чи іншим об’єктам, що охороняються законом, якщо ця небезпека за даних обставин не могла бути усунена іншими, крім протиправних, засобами, а заподіяна шкода є менш значною, ніж відвернена. Наприклад, в стані крайньої необхідності може бути вчинено порушення правил дорожнього руху водієм, який доставляє травмовану людину в лікарню.

На відміну від крайньої необхідності при необхідній обороні шкода заподіюється не сторонньому об’єктові, що охороняється законом, а особі, яка посягає на нього. При цьому захист повинен відповідати характерові і суспільній шкідливості посягання. Варто зазначити, що адміністративне правопорушення в стані необхідної оборони може бути вчинено дуже рідко. Закріпленням в законодавстві норми про необхідну оборону скоріш підкреслюється активна роль громадян у боротьбі з правопорушеннями, зміцненні правопорядку.

 

 


1 Необхідно зауважити, що в наш час численні штрафні санкції в адміністративному порядку застосовуються також до юридичних осіб, тобто законодавством вони вже визнаються суб’єктами адміністративної відповідальності. Разом з тим в нормативних актах не визначено загальні положення їх відповідальності. Дія ж КпАП України поширюється тільки на фізичних осіб. Тому в наш час стоїть нагальна проблема належним чином врегулювати підстави, заходи та процедури адміністративної відповідальності  юридичних осіб.

 

 

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

 

Харківський національний університет внутрішніх справ

Факультет №3

 

Кафедра адміністративного права і процесу

 

 

 

 

 

 

Текст лекції

 

з дисципліни«Адміністративне право і процес »

 

за темою«Адміністративно-правове регулювання окремих сфер публічного управління»

 

Напрям підготовки – 6.030401 «Правознавство»

 

Ступень вищої освіти – Перший (бакалаврський) рівень

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

м. Харків

2016 рік

 

ПЕРЕДМОВА

 

 

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Харківського національного

університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Факультету №3 Харківського національного університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

 

 

ПОГОДЖЕНО

Секцією Науково-методичної ради

ХНУВС з юридичних дисциплін

 

_____________    Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

______________   _________________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

ЗАТВЕРДЖЕНО

На засіданні кафедри адміністративного права та процесу ХНУВС

11.09.2015    Протокол № 21

 

______________     ______ __________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

 

 

 

 

 

Рецензенти:

 

Музичук О.М. – начальник факультету № 1 ХНУВС, д.ю.н., професор

Коптєв П.Б. – заступник начальника з режиму кадрового забезпечення УОС ГУ НП України в Харківській області, к.ю.н.

Розробники: Салманова О.Ю., Завальний М.В., Небрат О.О., Невядовський В.О. – Харків: Харківський національний університет внутрішніх справ, 2016

 

 

 

 

 

 

 

 

_© Салманова О.Ю., Небрат О.О., 2016

                                                      © Харківський національний університет внутрішніх справ

 

 

План лекції

1. Особливості державного управління в сфері економіки ринкової орієнтації.

2. Державне управління у соціально-культурній сфері.

3. Державне управління у сфері національної безпеки.

 

Література.

  1. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У 2 т.: Т. 2. Особлива частина. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2009. — 600 с..
  2. Битяк Ю.П., Гаращук В.М., Дьяченко О.В. Адміністративне право України [Текст]: /Підручник Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В.Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юринком Інтер, 2005. – 544 с.
  3. Колпаков В.К. Адміністративне право України [Текст]:  Підручник /В.К. Колпаков. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
  4. Стеценко  С.Г. Адміністративне право України: [Текст]: Навчальний посіюник. – К.: Атіка, 2008. – 624 с.

 

Текст лекції

1. Особливості державного управління в сфері економіки ринкової орієнтації.

Держава, економіка і право — є, як відомо, взаємообумовленими явищами та категоріями. Через існуючі між цими категоріями зв'язки й проглядаються закономірності співвідношення економічного базису і державно-правової надбудови. Досвід багатьох держав світу засвідчує, що не можна побудувати могутню державу без опори на добре відрегульовану в правовому відношенні економіку. Проведення державою відповідної економічної політики вимагає динамічного й адекватного розвитку та вдосконалення правової системи.

На сучасному етапі наша держава намагається створити цілісну програму соціально-економічного розвитку, реформувати економіку, забезпечити необхідні механізми господарювання, відповідну фінансово-бюджетну, кредитну та грошову системи.

Поряд з цим сфера безпосереднього державного управління економікою сьогодні звужується. Якщо раніше домінувала й зміцнювалась державна власність на засоби виробництва, а більшість підприємств, об'єднань та інших об'єктів перебувала у власності держави, то вона була покликана через систему своїх органів здійснювати управління ними.

Нині ситуація докорінно змінилась. Здійснюються процеси приватизації державної власності, а відповідно й зменшується кількість господарських об'єктів, які функціонують на основі цієї форми власності. Якщо розглянути у галузевому розрізі, то найбільше приватизованих підприємств спостерігається у будівельній галузі, переробній та у сфері торгівлі. Щодо територіального показника, то найбільше підприємств було приватизовано у центральних та східних регіонах країни.

На відміну від перших етапів так званої ваучерної приватизації або передачі державного майна у власність трудових колективів підприємств і організацій, які виявились не досить ефективними, зараз в Україні розпочався процес переважно грошової приватизації, в тому числі продаж великих українських підприємств на міжнародних торгах.

Зміна структури власності призводить і до зміни структури самого управління. Якщо в даний час майно перебуває переважно у державній власності, то це, звичайно, обумовлює необхідність існування відповідної й розгалуженої системи органів державного управління, на які покладаються виконавчі та розпорядчі функції щодо використання цього майна. Адже у такому випадку держава, виступаючи монополістом — власником цього майна, покликана організовувати ефективне управління. Якщо ж буде забезпечено значне зменшення долі майна у державній власності, то це викличе адекватні зміни у системі державного управління й призведе до відповідного звуження системи державного управління, що функціонує у економічній сфері.

Але це не означає, що процеси використання майна, яке перебуватиме у недержавній власності, відбуватимуться поза впливом з боку держави. Зміняться характер і форми впливу. Якщо раніше держава як власник абсолютної більшості майна здійснювала через відповідну систему виконавчих органів управлінську діяльність, тобто здійснювала функції суб'єкта управління, тол перспективі ці функції наповняться більш координуючим, регулятивним змістом і характером. Практично відпаде необхідність використання так званих адміністративних методів управління.

Як відомо, адміністративні методи управління випливають із самої сутності державного управління, яке передбачає владність одних і підпорядкованість інших. У цьому випадку через відповідну систему органів державного управління, їх службових осіб держава як суб'єкт і власник майна здійснювала необхідність функції в економічній сфері.

В основу адміністративних методів покладено, насамперед прийняття обов'язкових для нижчих ланок управління рішень, які здійснювали прямий вплив на об'єкт управління шляхом одностороннього визначення для нього завдань, а у ряді випадків — шляхів і засобів їх розв'язання. Таким вагомим інструментом свого часу, наприклад, виступало планування з боку держави. Це одночасно було і функцією і методом державного управління.

Звичайно, держава використовувала й економічні методи, поєднуючи їх з адміністративними. В основу цих методів покладено використання таких економічних важелів та стимулів, як ціна, кредит, прибуток (дохід), державне замовлення та ін. Зміст економічних методів не передбачає прямого впливу на підпорядковані об'єкти управління, а створює для них за допомогою економічних важелів та стимулів таку економічну ситуацію, яка б диктувала відповідну їм поведінку з метою досягнення позитивних економічних наслідків, тобто стимулювала економічну зацікавленість

В умовах домінування недержавної власності держава здійснюватиме відповідну політику в економічній сфері, реалізуючи в ній своїо господарсько-організаторську, соціальну та інші функції. Але в той же час у такій політиці має домінувати не диктат, а регулювання, контроль, координація й т.ін., а також переважно методи економічного характеру, в основу яких покладається розумна податкова система, що стимулювала б виробництво та підприємництво. Потребує свого вдосконалення й кредитна політика, яка проводиться державою.

Взагалі, у такій економічній ситуації, із урахуванням структурної перебудови власності, завдання полягає у тому, щоб перетворити перші, хоча ще далеко й не розвинуті ринкові засади, в активний інструмент, який би сприяв ефективній діяльності всіх учасників суспільного виробництва.

Одночасно сьогодні висловлюється чимало думок, зміст яких зводиться до повного ігнорування централізованого регулювання з боку держави, можливості її функціонування лише на основі ринкових відносин. При цьому не враховуються ні історія економічного розвитку України, ні масштабність і структурна складність народногосподарського комплексу, ні поділ праці та її кооперація, ні інші фактори, наявність яких вимагає централізованого регулювання економічних процесів.

Одначе суспільне виробництво, розподіл і обмін складаються із багатьох галузей, які одночасно є самостійними системами з їх внутрішніми взаємозв'язками та закономірностями функціонування. Враховуючи такі фактори, не можна їх просто ігнорувати та будувати економіку лише виключно на ринкових механізмах. Не слід відмовлятися від суттєвої ролі держави в економічній сфері, недооцінювати роль державного регулювання та управління.

Важливим інструментом державного регулювання економіки, як і державного управління в цілому, було, є й буде право. Україна, як суверенна держава, зробила значні кроки у створенні своєї власної цілісної правової системи. За останні роки Верховною Радою прийнято багато законів, які регулюють відповідні відносини, пов'язані з власністю, підприємництвом, банківською, інвестиційною та зовнішньоекономічною діяльністю, оподаткуванням, захистом прав споживачів, здійсненням валютної політики, приватизацією тощо. Це так звані «економічні» закони.

Окрім економічних законів, у багатьох інших законах міститься чимало норм, які стосуються регулювання відносин в економічній сфері. Наприклад, Закон України від 1 березня 1991 р. «Про зайнятість населення», не слід розглядати як закон, який спрямований лише на захист населення від безробіття, створення соціальних гарантій з боку держави в реалізації громадянами права на працю. Цей закон пов'язаний із економікою як підприємств, так і України в цілому.

Наскільки важливе значення має належне законодавче регулювання для вирішення складних проблем економічного розвитку свідчить, зокрема, досвід створення та розвитку правових умов іноземного інвестування. Залучення іноземних інвестицій є одним із суттєвих засоб'в фінансування виробничого, соціально-економічного та науково-технічного розвитку держави

Навіть такі високорозвинуті держави, як США, Великобританія, Японія, Німеччина, Франція та інші широко користуються іноземними інвестиціями для економічного розвитку держави.

Чинне законодавство визначає два основні види іноземного інвестування: інвестування, яке використовується спільно з вітчизняними підприємцями, та інвестування як різновид самостійної, на власний ризик, підприємницької діяльності, іноземної юридичної або фізичної особи. Чотири роки тому Верховна Рада ухвалила Закон України «Про державну програму заохочення іноземних інвестицій в Україні», введений у дію з 1 березня 1994 року. Ця програма має на меті заохочення вкладення іноземного капіталу в пріоритетні галузі економіки України за рахунок надання податкових пільг й страхових гарантій найбільш ефективним інвестиційним проектам, вдосконалення системи правового регулювання іноземного інвестування, розвиток інфраструктури міжнародного бізнесу та інших передумов іноземного інвестування. Проте в силу багатьох політичних, економічних, правових та організаційних факторів більшість передбачених програмою інвестиційних проектів не були реалізовані.

Практика свідчить, що, незважаючи на деякі здійснені державою заходи, іноземні інвестори надто обережно надають свої кошти. Це зумовлено низкою причин: соціально-економічними труднощами в сучасній Україні, дефіцитністю продукції виробничо-технічного призначення, товарів та послуг, непослідовністю законодавця та рішень уряду України тощо. У цих умовах потрібно ширше застосовувати міжнародно-правове регулювання інвестиційної роботи через укладання міжнародних угод про заохочення та взаємний захист капітальних вкладень, що мають на меті створення нормального інвестиційного клімату в Україні.

Такі угоди сприяли б, з одного боку, залученню до національної економіки провідних іноземних фірм передової техніки та технологій, досвіду керівництва, підвищенню кваліфікації робітників, залученню матеріальних та фінансових ресурсів. З іншого боку, такі угоди заохочували б зарубіжних партнерів виконувати свої зобов'язання щодо стимулювання та забезпечення сприятливих умов для дії українських капітальних вкладень на своїй території.

Під час підготовки цих угод необхідно визначати вид режиму, який надається іноземному інвестору: режим найбільшого сприяння чи національний режим. Вважають, що більшого рівня інтеграції в національну економіку надає іноземному капіталу національний режим, тобто надання таких самих умов, що мають місцеві інвестори. Ця, на наш погляд, позиція не завжди правильна, оскільки деякі держави мають спеціальне регулювання стосовно іноземних капітальних вкладень. Причому положення відповідних документів можуть бути як більш, так і менш сприятливими порівняно до умов підприємницької роботи власних інвесторів.

Повертаючись до проблем, пов'язаних з розробкою нового та вдосконаленням чинного законодавства, за допомогою якого здійснюється державне регулювання в економічній сфері, необхідно зазначити, які формування ринкових основ економіки потребують структурних перетворень у державному регулюванні відносин, що виникають на фондовому ринку капіталу, кредитному й валютному ринках, ринку робочої сили та ринку товарів. Кожний з цих сегментів загальнонаціонального економічного ринку потребує власних і водночас взаємоузгоджених та визначених законами механізмів державного регулювання.

В умовах перехідного періоду є цілком виправданим і доцільним розвиток підприємницького законодавства шляхом створення норм, які закріплюють принципові засади в межах галузевих кодифікованих актів, а також в законодавчих актах інтеграційного характеру, що вже утворили окрему комплексну галузь законодавства. Основними складовими частинами цього законодавства можна розглядати законодавство про цінні папери, інвестиційне, біржове, страхове, банківське законодавство тощо. Саме у цьому законодавстві має бути визначений обсяг публічно-правового регулювання підприємницьких відносин, форми, методи й межі втручання державних інституцій у ці відносини.

Серед правових актів, які могли б сприяти реалізації цієї мети, можна назвати Закон України «Про державну підтримку і правовий захист підприємництва», а також закони, спрямовані на боротьбу з корупцією, організованою злочинністю, рекетом, котрі мали б гарантувати безпечні умови для розвитку підприємницької діяльності. Необхідно різко скоротити кількість дозволів та ліцензій, одержання яких вимагається у процесі зайняття підприємницькою діяльністю. Значну увагу також необхідно приділити чіткому визначенню порядку здійснення стягнення на майно, на кошти. Зокрема, доцільно спростити процедуру щодо банкрутства з метою надання можливості кредиторам повернення своїх коштів шляхом конфіскації окремих актів підприємств-банкрутів.

Закон України «Про підприємства в Україні» має бути переглянутий у частині уточнення правового статусу категорії державних (казенних) підприємств, які погребують встановлення особливого режиму функціонування. Закон України «Про господарські товариства» має залишатись базовим при створенні майбутнього законодавчого акта про суб'єкти підприємництва та ділове партнерство. Цей акт має чітко визначити правовий статус акціонерних товариств, товариств з обмеженою відповідальністю та різних типів партнерств.

Регулювання вертикальних відносин в економіці має бути реалізовано поза межами дії Цивільного кодексу, де держава може втручатись за допомогою адміністративних важелів у сферу економічних відносин. У цьому випадку вона (держава) покладає обов'язки на учасників економічної діяльності в галузях енергетики (насамперед ядерної), транспорту та зв'язку загальнонаціонального призначення, охорони здоров'я, соціального захисту, природокористування й захисту навколишнього середовища, громадської безпеки тощо.

Вдосконалення галузей законодавства з питань державного регулювання економічного розвитку суспільства має бути спрямоване на створення умов, які сприяли б стимулюванню фізичних і юридичних осіб до інвестиційних нагромаджень за рахунок капіталізації прибутків, а також оптимальної та ефективної державної податкової політики.

Важливо врегулювати податкові відносини за рахунок створення необхідної правової бази, яка гарантувала б суб'єктам підприємницької діяльності, а також громадянам стабільність і прогнозованість оподаткування, забезпечувала б умови та механізм належної сплати податків усіма платниками.

Стан розвитку законодавчого регулювання економіки України переконливо свідчить про перехід від переважно адміністративних методів управління до економічних (реєстрація, ліцензування, квотування, пільги, податок, позика тощо). Важливою особливістю процесу регулювання є індикативне державне планування, яке застосовується у ряді високорозвинутих країн. Нагальною потребою тут є прийняття Закону України «Про індикативне планування».

Ефективним засобом залучення в економіку України приватного капіталу (у тому числі іноземного) могло б стати ширше запровадження спеціальних (вільних) економічних зон, яке не можливе без використання й запровадження відповідних правових механізмів та прийняття Верховною Радою спеціальної державної програми з цього питання.

У галузі фінансового забезпечення економічної реформи подальшого вдосконалення потребує бюджетне законодавство та законодавство про банки й банківську діяльність. Необхідно спеціальним законодавчим актом визначити правовий статус Національного банку України як центральної банківської установи держави чітко врегулювати його компетенцію. Слід також у законодавчому порядку розмежувати функції Національного банку України (НБУ) та комерційних банків, розширити повноваження НБУ щодо здійснення контролю та нагляду за банківською діяльністю.

Одним із важливих аспектів впливу держави на економічний розвиток суспільства є законодавче встановлення системи поставок для загальнодержавних потреб, стабілізація господарських зв'язків у сферах транспорту й зв'язку, паливно-енергетичному комплексі, державному секторі агропромислового комплексу, легкої промисловості тощо.

У найближчій перспективі спеціальними законодавчими актами мають бути врегульовані відносини щодо гарантованого державою забезпечення об'єктів агропромислового комплексу сучасною технікою, мінеральними добривами, отрутохімікатами та сервісним обслуговуванням, організації закупівель сільськогосподарської продукції для державних потреб. Головне завдання державного регулювання економічного розвитку аграрного сектора полягає у широкому використанні економічних важелів, забезпеченні еквівалентності товарообмінних операцій між сільським господарством та іншими галузями економіки.

У сфері державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності слід скоротити перелік експортних та бартерних контрактів, які повинні реєструватися в міністерстві зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі України, а також відмінити квотування та ліцензування експорту, інституту уповноважених експортерів. Представництва іноземних компаній та підприємств з іноземними інвестиціями дозволити виплачувати заробітну плату українським громадянам в іноземній валюті.

У найближчій перспективі доцільно змінити норми українського законодавства, які регулюють відкриття та використання банківських рахунків іноземними інвесторами та іноземними фізичними особами в українських банках, що гарантувало б спрощення процедури відкриття та використання таких рахунків в національній та іноземній валютах.

Крім зазначених напрямків вдосконалення правового забезпечення державного управління та регулювання в економічній сфері слід, по-перше, розробити й впровадити відповідну концепцію розвитку та вдосконалення законодавства, що регулює відносини в економічній сфері, її окремих галузях. При цьому слід враховувати, що ця концепція має бути складовою частиною більш загальної концепції розвитку законодавства в цілому в Україні. Адже будь-які закони, й зокрема економічного характеру, мають базуватися та випливати з Основного Закону держави, а не навпаки, що спостерігається інколи сьогодні, коли деякі прийняті закони суперечать нормам Конституції. Таким чином порушується принцип єдності та системності у законотворчій діяльності, а сама Конституція втрачає своє значення й роль основного закону, найважливішого джерела права.

По-друге, необхідно розробити таку структуру законодавства, яка б містила не лише закони, а й підзаконні нормативні акти, відзначалася логічною послідовністю прийняття таких актів, системною їх узгодженістю. Мається на увазі їх узгодженість не лише в рамках певної галузі законодавства, а й законодавства в цілому. Адже відносини в економічній сфері потребують комплексного впливу на них з боку норм різних галузей права і законодавства (конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, трудового, господарського, кримінального та ін.).

По-третє, слід враховувати, що Україна виступає як самостійний суб'єкт міжнародних відносин, зокрема і міжнародних економічних відносин. Вона як суб'єкт міжнародного права здійснює безпосередні зносини з іншими державами, укладає з ними договори, обмінюється дипломатичними, консульськими, торговельними представництвами, бере участь у діяльності міжнародних організацій тощо. Тому необхідно, і це стосується особливо міжнародного економічного співробітництва, здійснювати кроки, спрямовані на трансформацію вітчизняної правової системи відповідно до міжнародно-правових зразків.

2. Державне управління у соціально-культурній сфері.

Соціально-культурне будівництво, яке структурно поділяється на галузі освіти, науки, культури, охорони здоров'я й соціального захисту, фізичної культури та спорту, є важливою складовою багатогранної діяльності Української держави.

Характерною особливістю соціально-культурної сфери є те, що вона пов'язана не тільки з матеріальними цінностями, а й значною мірою з духовними потребами громадян. Законодавство у цій сфері покликано забезпечити естетичне й моральне виховання людини, її навчання, охорону здоров'я, задоволення соціально-культурних потреб. Спільність галузей законодавства в сфері соціально-культурного будівництва проявляється в єдності мети, принципів, методів правового регулювання, у єдиній їх службовій ролі в суспільстві.

У структурно-функціональному плані соціально-культурне будівництво можна охарактеризувати як систему, що об'єднує в собі різні напрямки державної діяльності. Це — діяльність щодо збереження й зміцнення здоров'я людей, задоволення їх інтелектуальних, естетичних та інших духовних потреб, їх соціальний захист, формування особи, її навчання й виховання, підготовка й перепідготовка кадрів для народного господарства тощо.

В організаційно-правовому аспекті розрізняються галузі (підгалузі) управління соціально-культурною діяльністю: загальною середньою освітою, вищою освітою, професійно-технічною освітою; мистецтвом і культурно-просвітницькою роботою, кінематографією, телебаченням і радіомовленням; видавничою справою, поліграфією й книжковою торгівлею; охороною здоров'я, фізичною культурою та спортом, соціальним захистом населення.

Процеси державотворення в Україні вимагають дальшого підвищення якості державного керівництва соціально-культурним будівництвом, формування на основі найсучасніших досліджень стилю цього керівництва розвитку методів управління з врахуванням специфіки цієї сфери суспільних відносин.

Можна визначити такий зміст державного керівництва соціально-культурним будівництвом в Україні: — правове регулювання відносин шляхом прийняття законодавчих актів, рішень державних органів, спрямованих на реалізацію державної політики у цій сфері;

— створення системи центральних та місцевих органів управління конкретними галузями соціально-культурного будівництва, визначення їх структури й компетенції;

— вжиття організаційних та інших заходів щодо вдосконалення структури та поліпшення організації, підвищення ефективності роботи;

— розгляд Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів найважливіших питань щодо соціально-культурного будівництва, визначення пріоритетів державної політики в цій сфері в конкретний період розвитку держави шляхом розробки та реалізації цільових комплексних програм;

створення системи соціальних гарантій та захисту прав громадян у конкретних галузях соціально-культурного будівництва;

— здійснення фінансування й матеріально-технічного забезпечення соціально-культурної сфери; виділення у державному та місцевих бюджетах цільових коштів на фінансування державної політики в конкретних галузях соціально-культурного будівництва, залучення матеріальних і фінансових ресурсів підприємств, установ й організацій, об'єднань громадян, що функціонують у соціально-культурній сфері;

— (творення достатньої мережі державних соціально-культурних закладів та установ широкого й різноманітного призначення з урахуванням специфіки того чи іншого регіону (економічної та соціальної структури, традицій, демографічного складу населення, особливостей географічного Й кліматичною характеру тощо);

— утворення спеціальних фондів.

Чекає свого вивчення проблема кодифікації законодавства в сфері соціально-культурного будівництва України. Виходячи з концепції розвитку законодавства України, здається доцільним більш широке використання такої кодифікаційної форми, як кодекси.

Слід зазначити, Україна щодо цього має цікавий історичний досвід — вже в 1922 р. вона мала Кодекс законів про народну освіту (КЗпНО). Є всі підстави для прийняття замість діючого Закону «Про освіту», враховуючи різноплановість і розрізненість правового матеріалу, — Основ законодавства України про освіту. Цей акт, врегулювавши основні питання в цій сфері, став би підґрунтям для створення законів про базову школу, про вищу освіту, про професійну освіту тощо.

З прийняттям нової Конституції, яка закріпила основні цілі, принципи та пріоритети політики держави у галузі соціального розвитку й культури, соціально-культурне будівництво в Україні отримало міцну конституційну основу.

Виходячи з аналізу організаційних зв'язків і повноважень державних органів, необхідно виділити органи, що здійснюють загальне керівництво соціально-культурним будівництвом, — Верховну Раду, Президента, Кабінет Міністрів, спеціальні галузеві органи управління — міністерства і відомства.

Визначальну роль у керівництві соціально-культурним будівництвом відіграє Верховна Рада. Вона: — визначає відповідно до Конституції державну політику у сфері культури (ст. 4 Закону «Про освіту»), правові, економічні та соціальні гарантії її реалізації, систему соціального захисту працівників культури (ст. 22 Основ законодавства України про культуру);

— визначає державну політику й здійснює законодавче регулювання відносин у сфері фізичної культури та спорту, а також здійснює контроль за реалізацією державної програми розвитку фізичної культури й спорту в Україні та за виконанням законодавства про фізичну культуру й спорт (ст. 27 Закону України «Про фізичну культуру і спорт»);

— визначає державну політику щодо телебачення й радіомовлення, законодавчі основи її реалізації, гарантії соціального та правового захисту працівників цієї галузі (ст. 4 Закону України «Про телебачення і радіомовлення»);

— визначає державну політику в галузі архівної справи (ст. 5 Закону України «Про Національний архівний фонд і архівні установи»);

— формує основу державної політики охорони здоров'я шляхом закріплення конституційних і законодавчих засад охорони здоров'я, визначення її мети, головних завдань, напрямків, принципів і пріоритетів, встановлення нормативів і обсягів бюджетного фінансування, створення системи відповідних кредитно-фінансових, податкових, митних та інших регуляторів, затвердження переліку комплексних і цільових загальнодержавних програм охорони здоров'я. Для вирішення питань формування державної політики охорони здоров'я при Верховній Раді можуть створюватися дорадчі та експертні органи з провідних спеціалістів у галузі охорони здоров'я та представників громадськості. Порядок створення та діяльності цих органів визначається Верховною Радою (ст. 13 Основ законодавства України про охорону здоров'я).

Загальне керівництво соціально-культурним будівництвом в Україні забезпечує Кабінет Міністрів, який вирішує найважливіші питання у сфері соціального розвитку і культури. Так, у сфері культури Кабінет Міністрів та підвідомчі йому органи державного управління:

— забезпечують реалізацію політики держави у сфері культури;

— здійснюють за участю громадських об'єднань розробку державних програм розвитку культури та їх фінансування;

— створюють умови для відродження й розвитку культури української нації, культур національних меншин, які проживають на території України;

— встановлюють державні замовлення на випуск літератури, творів мистецтва;

— сприяють розвитку нетрадиційних форм мистецтва;

— здійснюють заходи щодо повернення у власність народу України культурних та історичних цінностей, що перебувають за її межами;

— вирішують у встановленому законодавством порядку питання про надання закладам культури, що відіграють визначну роль у духовному житті народу, статусу національних;

— розробляють і забезпечують впровадження науково обґрунтованих суспільне необхідних нормативів культурного обслуговування населення різних регіонів України, матеріальних і фінансових норм забезпечення закладів культури;

— забезпечують підготовку кадрів, створення необхідної мережі державних навчальних закладів, науково-дослідних установ та стимулюють розвиток наукових досліджень з проблем культури;

— створюють базу по виробництву спеціального обладнання для закладів, підприємств і організацій культури;

— організовують та здійснюють культурне співробітництво з зарубіжними країнами та міжнародними організаціями, сприяють створенню спільних інвестиційних фондів розвитку культури в Україні, а також центрів української культури за кордоном;

— здійснюють координацію діяльності міністерств, відомств, наукових установ, творчих спілок та інших громадських організацій щодо реалізації

політики держави у сфері культури (ст. 22 Основ законодавства України про культуру).

До компетенції Кабінету Міністрів у сфері науки та науково-технічної діяльності також належить:

— здійснення у межах, визначених відповідними законодавчими актами, функцій розподілу коштів бюджету, призначених для фінансування наукових досліджень, Державного інноваційного фонду та інших державних фондів;

— визначення порядку формування й використання позабюджетних фондів для науково-технічної діяльності;

— створення на основі чинного законодавства економічних, правових і організаційних механізмів, що стимулюють діяльність підприємств, об'єднань та організацій щодо прискорення науково-технічного прогресу;

— організація розробки національних та державних науково-технічних програм, формування органів управління й механізму реалізації програм, контроль за їх виконанням;

— організація й координація заходів щодо створення сучасної інфраструктури науково-технічної діяльності;

— укладання міжурядових угод, договорів про співробітництво в науково-технічній сфері, координація діяльності підприємств, установ і організацій України у сфері міжнародного науково-технічного співробітництва (ст. 7 Закону України «Про основи державної політики у сфері науки і науково-технічної діяльності»).

Кабінет Міністрів затверджує систему програмно-оціночних нормативів і вимог щодо фізичного розвитку і підготовки різних вікових груп населення, Державну програму розвитку фізичної культури та спорту і на її основі передбачає відповідний розділ у програмах економічного й соціального розвитку України (ст.ст. 26,27 Закону України «Про фізичну культуру і спорт»).

Для здійснення державної політики у соціально-культурній сфері уряд України створює відповідні організаційні структури.

Характерною рисою соціально-культурного будівництва в Україні, що вже зазначалося, є його галузевий характер. Як одна із сфер діяльності виконавчо-розпорядчих органів, управління соціально-культурним будівництвом охоплює декілька галузей: освіту; науку; культуру; охорону здоров'я;

фізкультуру та спорт; соціальне забезпечення. Причому управління освітою і культурою, у свою чергу, містить певні підгалузі.

Управління кожною галуззю (підгалуззю) соціально-культурного будівництва покладено на відповідне міністерство, державний комітет або інше відомство.

Для управління в сфері соціально-культурного будівництва властиве поєднання як органів державного управління, так і органів громадського самоврядування.

Так, у Законі «Про освіту», зазначається, що для управління освітою створюються система державних органів управління і органи громадського самоврядування, які діють у межах повноважень, визначених законодавством.

Ст. 5 Закону України «Про фізичну культуру і спорт» підкреслює, що фізкультурний рух в Україні спирається на різнобічну діяльність громадських організацій фізкультурно-спортивної спрямованості. Первинною ланкою самодіяльності організації фізкультурного руху є колективи фізкультури на підприємствах, в установах, організаціях, що об'єднують на засадах добровільності громадян за їх інтересами у фізкультурно-спортивному русі.

Окрема глава цього Закону присвячена регулюванню самоврядування у сфері фізичної культури і спорту. Тут зазначається, зокрема, що органи державної виконавчої влади, відповідні органи місцевого самоврядування у межах своєї компетенції можуть делегувати громадським організаціям фізкультурно-спортивної спрямованості окремі повноваження щодо розвитку видів спорт)' (підготовки спортсменів до участі в змаганнях, організації спортивних заходів тощо), здійснюють контроль за реалізацією таких повноважень, визначають умови та порядок надання спортивним федераціям статусу національних, статусу Національного Олімпійського комітету України, умови господарської та іншої комерційної діяльності, спрямованої на розвиток фізкультури та спорту.

Радикальні зміни у системі управління економікою об'єктивно ведуть до аналогічних змін у системі управління соціально-культурним будівництвом. Нові функції галузевих міністерств і відомств, переосмислення їх ролі у сфері управління соціально-культурним будівництвом викликають необхідність внесення відповідних змін у положення, що регламентують роботу цих органів.

Актуальною проблемою залишається раціоналізація структури апарату управління (створення нових структурних підрозділів, ліквідація старих, їх злиття тощо).

З прийняттям законів України «Про місцеве самоврядування» та «Про місцеві державні адміністрації» підвищується роль регіонів у соціально-культурній сфері. З чітким законодавчим розподілом повноважень, відповідальності, фінансово-економічної бази між загальнодержавним, територіальним і місцевими рівнями управління центр ваги управління соціально-культурною сферою має бути перенесений на рівень регіонів. Соціальна інфраструктура, освіта, охорона здоров'я тощо — все це має перейти переважно до компетенції місцевих органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування та складати головний зміст їх діяльності. Це мусить супроводжуватися створенням адекватної незалежної фінансово-економічної бази місцевого самоврядування.

Разом з тим, передаючи на місцевий рівень основну долю відповідальності за соціальну інфраструктуру і соціально-культурний розвиток, держава зберігає за собою здійснення загальнонаціональних соціальних програм забезпечення й інших соціальних гарантій, які встановлюються законом, фінансування загальнонаціональних об'єктів культури, окремих учбових закладів, об'єктів і програм охорони здоров'я, а також надання мотивованої конкретними умовами цілеспрямованої фінансової допомоги регіонам.

3. Державне управління у сфері національної безпеки

Діяльність органів державного управління у сфері національної безпеки (НБ) носить досить складний характер, який обумовлюється наявністю особливих об'єктів безпеки: особистість її права й свободи; суспільства його матеріальні та духовні цінності. Специфічними рисами цих об'єктів обумовлена об'єктивна потреба створення єдиної системи гарантування НБ України.

Загальна система суб'єктів гарантування національної безпеки охоплює:

а) орган законодавчої влади — Верховна Рада і органи державного управління загальної компетенції — Кабінет Міністрів, місцеві державні

адміністрації;

б) органи державного управління спеціальної компетенції — Міністерство внутрішніх справ; Служба безпеки; Міністерство оборони; Державний комітет у справах охорони державного кордону; Міністерство юстиції; Національне бюро розслідувань; спеціалізовані управління і служби Міністерства закордонних справ; Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи тощо;

в) правоохоронні органи — органи прокуратури; суди загальної юрисдикції; Конституційний Суд; адвокатура;

г) громадські структури — адвокатура; Товариство сприяння обороні України; пункти охорони громадського порядку.

Координаційним органом з питань національної безпеки є Рада національної безпеки і оборони України.

Таким чином, механізм гарантування національної безпеки України зорієнтований на практичну координацію всіх видів діяльності державних і громадських інститутів з метою відвернення, виявлення й усунення явних і потенційних внутрішніх і зовнішніх загроз.

Обсяг і складність вирішуваних завдань у системі національної безпеки залежить від оцінки реальних загроз і ступеня їх небезпеки для життєво важливих інтересів України, зроблених на основі об'єктивного аналізу. За результатами цих оцінок завдання НБ слід розділити за часовими параметрами на оперативні, тобто такі, які потребують невідкладного вирішення, тактичні, що передбачають деякий, не дуже значний часовий інтервал для їх вирішення, і стратегічні, тобто такі, вирішення яких здійснюється у віддаленій перспективі.

Гарантування безпеки особистості, суспільства й держави здійснюється на основі розмежування повноважень органів законодавчої, виконавчої та судової гілок влади в цій сфері. Розмежування зазначених повноважень характеризується певною складністю. Оскільки, по-перше, національна безпека як соціально-правова категорія тільки входить в нашу свідомість та діяльність, і, по-друге, Україна ще не має закону з НБ. Проте Верховна Рада прийняла ряд законодавчих актів, які регулюють відносини в сфері національної безпеки, а 16 січня 1997 року — Концепцію (основи державної політики) національної безпеки України. Як політичне оформлений нормативний документ, ця Концепція має забезпечити злагоджену взаємодію різних державних структур та суспільних інститутів у формуванні та проведенні державної політики в сфері безпеки й оборони країни.

Верховна Рада України: визначає пріоритети у захисті національних інтересів і об'єктів безпеки; розробляє систему правового регулювання відношень у сфері безпеки; встановлює порядок організації та діяльності органів гарантування безпеки; здійснює контроль за кадровою політикою державних органів та посадових осіб щодо здійснення ними відповідних повноважень у сфері національної безпеки; заслуховує щорічну доповідь Президента України про гарантування національної безпеки України; визначає бюджетні асигнування на фінансування органів і програм гарантування національної безпеки; ратифікує та денонсує міжнародні договори і угоди України з питань національної безпеки; ратифікує та денонсує міжнародні договори і угоди України з питань національної безпеки. До повноважень Верховної Ради України Конституція також належать питання війни та укладення миру; направлення підрозділів Збройних Сил до іншої держави; введення воєнного чи надзвичайного стану тощо (ст. 85, 92 Конституції).

Загальне керівництво державними органами щодо гарантування НБ здійснює Президент України, який виступає гарантом безпеки і оборони країни. Він очолює Раду національної безпеки і оборони України; спільно з Верховною Радою визначає стратегію гарантування національної безпеки;

контролює й координує діяльність державних органів щодо національної безпеки; приймає оперативні рішення щодо гарантування національної безпеки в межах компетенції, визначеної законодавством; не менше як раз на рік подає Верховній Раді звіт про забезпечення національної безпеки України.

У разі воєнного нападу або загрози збройної агресії проти України Президент приймає рішення про оголошення стану війни, загальну або часткову мобілізацію і своїм указом вводить воєнний стан на всій території України чи в окремих її місцевостях. Про введення воєнного стану та інші заходи з цих питань Президент зобов'язаний невідкладно повідомити Верховну Раду (внести на розгляд); Президент також приймає рішення і видає наказ Збройним Силам на ведення бойових дій (ст. 85, 106 Конституції; ст. 5 Закону України «Про оборону України»)

Рада національної безпеки і оборони України як координаційний орган з | питань НБ і оборони при Президентові України координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сферах безпеки і оборони (ст. 107 Конституції).

Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади, котрий відповідальний перед Президентом України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, НБ України; громадського порядку і боротьби зі злочинністю.

Кабінет Міністрів здійснює також заходи щодо обороноздатності країни, гарантування НБ, оснащення Збройних Сил озброєнням, військовою технікою, керує мобілізаційною підготовкою й мобілізаційним розгортанням народного господарства та переведення його на режим роботи в умовах воєнного стану тощо (ст. 116 Конституції, ст. 7 Закону України «Про оборону України»).

У межах визначеної законом компетенції Кабінет Міністрів забезпечує керівництво державними органами щодо національної безпеки; організує й контролює розробку та реалізацію заходів щодо гарантування національної безпеки міністерствами і відомствами, іншими підпорядкованими йому органами України, Автономної Республіки Крим і областей.

Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів у сфері національної безпеки Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України з відповідних питань.

Суди загальної юрисдикції забезпечують захист конституційного устрою в Україні; здійснюють правосуддя у справах щодо злочинів, які посягають на безпеку особистості, суспільства та держави; забезпечують судовий захист громадян, громадських та інших організацій і об'єднань, чиї права були порушені у зв'язку з діяльністю у сфері гарантування національної безпеки.

Прокуратура України здійснює свої повноваження у сфері національної безпеки і оборони відповідно до Конституції України.

Національне бюро розслідувань України здійснює заходи щодо зміцнення НБ держави; забезпечує належний захист конституційних прав і свобод людини й громадянина; проводить відповідно до законодавства України до судове слідство та оперативно-розшукові заходи в особливо складних кримінальних справах про злочини, які становлять значну суспільну небезпеку; виконує інформаційно-аналітичну роботу з метою виявлення й усунення причин та умов, які сприяють корупції, вчиненню інших небезпечних злочинів; прогнозує динаміку злочинності в суспільстві тощо.

Національний банк України розробляє й здійснює емісійно-кредитну політику в інтересах національної безпеки України.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади у межах своїх повноважень, наявних засобів бюджетного й позабюджетного фінансування забезпечують реалізацію законів України, указів Президента України, концепцій, програм, постанов органів державної влади у сфері національної безпеки; забезпечують створення, підтримання в готовності й застосування сил та засобів щодо НБ, а також управління їх діяльністю; розробляють внутрівідомчі інструкції (положення) щодо гарантування НБ і подають їх на розгляд Ради національної безпеки і оборони.

Окрім того, ці органи несуть відповідальність за якість розробки та виготовлення озброєння та військової техніки, за здійснення заходів постачання на потреби оборони у воєнний час (ст. 9 Закону України «Про оборону України»).

Звичайно, сьогодні ще передчасно чітко визначити діяльність органів державного управління в сфері гарантування національної безпеки, але вже безперечно те, що НБ України е об'єктом державного управління і йому властиві загальні для всієї системи державного управління риси та принципи.

Разом з тим конкретні проявлення цих загальних рис і принципів у діяльності органів державного управління щодо гарантування НБ мають специфічний перелом, котрий обумовлений особливим місцем цієї сфери в системі державного управління з її виразним правоохоронним напрямком.

Це означає, що правоохоронні органи та органи державного управління спеціальної компетенції багато виконують загальних завдань в сфері безпеки, але при цьому потрібно мати на увазі єдине: діяльність цих органів управління спрямована насамперед на захист основних об'єктів безпеки — прав і свобод особистості, матеріальних та духовних цінностей суспільства, конституційного устрою, суверенітету й територіальної цілісності держави.

Всебічний характер загальнодержавних заходів гарантування національної безпеки України, різниця у засобах, силах і організаційних формах реалізації цих заходів визначають конкретну роль кожного органу державного правління щодо гарантування НБ України.

Виходячи з концептуальних підходів щодо гарантування НБ та аналізу її законодавчого закріплення коротко визначимо коло завдань лише основних суб'єктів національної безпеки із всієї системи органів державного управління.

Особливе місце посідає Служба безпеки (СБ) України. В інтересах національної безпеки держава покладає на органи СБ завдання захисту державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного й оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб.

До завдань СБ України також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції і організованої злочинної діяльності в сфері управління і економіки, інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам особистості, суспільства і держави.

Завданням органів СБ відповідає система прав, яка містить у собі, з одного боку, права, котрі забезпечують правильну організацію і нормальне функціонування самої системи Служби безпеки (внутрівідомча управлінська діяльність у нових умовах розвитку країни), а з іншого права, якими наділені вони безпосередньо для виконання завдань гарантування національно-державної безпеки України як суверенної незалежної країни. При цьому переважне значення мають права на проведення оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної та зовнішньої адміністративної (виконавчо-розпорядчої) діяльності. Зовнішня адміністративна діяльність органів СБ це, насамперед, їх діяльність як державного правоохоронного органу спеціального призначення. У ході її реалізації вони (органи) вступають в правові відносини в інтересах гарантування національної безпеки України з іншими державними органами, громадськими організаціями і громадянами на основі законодавчих актів, виданих вищими органами державної влади й управління.

В адміністративній діяльності органів СБ важливе значення мають передбачені законом права на застосування заходів адміністративного впливу, а саме: адміністративно-запобіжних і адміністративного запобігання. Їх призначення полягає у тому, щоб запобігти або покласти край антигромадським проступкам, які можуть перерости у державні злочини, а також усунути ті умови, які іноземні спецслужби можуть використати на шкоду національним інтересам України.

Діяльність органів СБ згідно зі своїми завданнями конкретизується у їх функціональних обов'язках, виконання яких забезпечує життєво важливі інтереси України. До узагальнених функціональних обов'язків потрібно віднести: виявлення й прогнозування загроз об'єктам безпеки, здійснення комплексу оперативних та довготривалих заходів щодо їх попередження і нейтралізації; створення і підтримка готовності сил і засобів гарантування національної безпеки у повсякденних умовах і надзвичайних ситуаціях; здійснення системи заходів щодо відновлення нормального функціонування об'єктів безпеки в регіонах, які потерпіли в результаті виникнення надзвичайної ситуації; участь у заходах щодо гарантування національної безпеки за межами України відповідно до міжнародних договорів і угод, укладених або визнаних Україною.

В комплексі заходів, які проводяться органами державного управління в сфері національної безпеки, важлива роль належить органам внутрішніх справ. Сьогодні їх діяльність носить досить складний характер. Вона містить у собі декілька груп суспільних відносин, зокрема, організацію боротьби зі злочинністю (в тому числі і з організованою); забезпечення громадського порядку і громадської безпеки; паспортної системи; режиму проживання й т.ін.

Об'єктивно існуючий взаємозв'язок цих суспільних відносин дає змогу розглядати їх як цілісний складний об'єкт національної безпеки в сфері управління внутрішніми справами. Разом з тим у теоретичному плані та практичній діяльності потрібно мати на увазі, що ці суспільні відносини не є ідентичними. Це — самостійні інститути діяльності, що визначають головні напрямки діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення основних об'єктів національної безпеки (особистості, суспільства, держави) від явних та потенційних загроз, джерела яких можуть бути розташовані на території України або за її межами.

Нормативні акти, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ щодо національної безпеки, покладають на них ряд завдань, до яких належать: гарантування особистої безпеки громадян, захист їх прав, свобод та законних інтересів; охорона й забезпечення громадського порядку; попередження правопорушень та їх усунення; забезпечення громадської безпеки та безпеки дорожнього руху; захист усіх форм власності від злочинного посягання; виявлення й розкриття злочинів, розшук осіб, які їх скоїли; захист природного середовища; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень та гарантування безпеки інших цінностей особи, суспільства і держави.

Для безпосередньо виконання цих завдань органам внутрішніх справ надається відповідна система прав і функціональних обов'язків. Діяльність органів внутрішніх справ містить у собі ряд організаційно-правових форм, що характеризуються специфічними ознаками й призначеннями, а саме: адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну функції. Всі функції нерозривно пов'язані між собою і утворюють єдиний комплекс діяльності органів внутрішніх справ щодо охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки та боротьби зі злочинністю як головною загрозою цим та іншим об'єктам національної безпеки. При цьому зміст і діяльність органів ВС має визначатися рівнем та напрямком загроз життєво важливим інтересам України.

У гарантування національної безпеки, і насамперед військової безпеки, важлива роль відводиться органам військового управління Збройних Сил України. Це основний державний інститут, покликаний гарантувати захист України від зовнішньої збройної агресії (ст. 17 Конституції). У даному випадку діяльність органів військового управління у цій сфері носить виконавчо-розпорядчий характер. Система військового управління Збройних Сил, яка складається із центральних органів, органів управління військових округів (флотів), органів управління військових об'єднань, частин тощо, об'єднується й керується Міністерством оборони України як центральним органом військового управління. Специфічним видом органів військового управління потрібно виділити штаб.

Характер управлінських функцій та обсяг компетенції щодо забезпечення оборони й військової безпеки України визначається місцем кожного органу військового управління у централізованій системі військового управління як галузі державного управління.

Якщо узагальнити діяльність органів військового управління в сфері забезпечення національної безпеки, то відповідно до Закону «Про оборону» і Закону «Про Збройні Сили України» вона має ^ути спрямована на виконання певних завдань. Основними з них є: формування військової політики держави і військової доктрини України; здійснення відповідних заходів на міжнародній арені для запобігання агресії; формування структури й чисельності Збройних Сил України, підтримка їх боєздатності, бойової й мобілізаційної готовності до оборони країни; оцінка військово-політичної обстановки і визначення рівня воєнної загрози; підготовка обгрунтувань рішень Верховної Ради з питань оборони та безпеки; організація захисту суверенітету, незалежності й територіальної цілісності України від нападу зовні

Як особливо важливий орган гарантування безпеки і виконання завдань оборони країни Міністерство оборони України також розробляє та подає на розгляд Президента України проекти державних програм будівництва Збройних Сил, розвитку озброєння та військової техніки, пропозиції щодо зміцнення обороноздатності держави тощо (ст. 8 Закону України «Про оборону України»).

В умовах введення військового стану завдання й повноваження органів військового управління в сфері забезпечення оборони та безпеки країни, підтримки громадського порядку можуть бути розширені спеціальним правовим актом.

Виконавча і розпорядча діяльність органів військового управління в цій сфері здійснюється у правових (юридичних) формах, безпосередньо виданням правових актів. З їх допомогою військові органи регулюють різносто-ронні суспільні відносини, які виникають у процесі забезпечення національної безпеки та оборони держави.

В системі гарантування національної безпеки особливе місце відводиться Національній гвардії України. Основними завданнями її є: захист суверенітету України, її територіальної цілісності, життя та особистої гідності громадян, їх конституційних прав і свобод від злочинних посягань; вона покликана брати участь у підтриманні режиму надзвичайного стану, у ліквідації наслідків аварій, катастроф та стихійного лиха; брати участь у бойових діях з відбиття нападу ззовні та інших діях щодо забезпечення безпеки держави.

Правовою основою діяльності головного управління командуючого Національною гвардією в сфері гарантування національної безпеки є Конституція України, Закон України «Про Національну гвардію України», Закон України «Про оборону України» тощо.

У комплексі заходів щодо гарантування НБ важлива роль відводиться Прикордонним військам, головним завданням яких є захист недоторканості державного кордону на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах України, а також охорона економічної зони України.

Виконавчо-розпорядча діяльність Державного комітету у справах охорони державного кордону України як центрального органу управління Прикордонних військ здійснюється безпосередньо виданням правових актів. При виконанні службових обов'язків Прикордонні війська керуються Конституцією України, Законом «Про державний кордон України» та Законом «Про Прикордонні війська України» та іншими законодавчими актами.

Таким чином, надійність захисту життєво важливих інтересів України залежить: по-перше, від вироблення науково обґрунтованої концепції національної безпеки; по-друге, від створення ефективної системи гарантування НБ і механізму її реалізації; по-третє, від розвитку законодавства в галузі НБ; по-четверте, від практичної координації діяльності органів державного управління з метою відвернення виявлення і усунення явних і потенційних внутрішніх і зовнішніх загроз Україні. Вирішальним для реалізації гарантій національної безпеки й оборони України має стати її інтеграція в усі впливові європейські структури.

 

 

 

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

 

Харківський національний університет внутрішніх справ

Факультет №3

 

Кафедра адміністративного права і процесу

 

 

 

 

 

 

Текст лекції

 

з дисципліни«Адміністративне право і процес»

за темою«Адміністративна юрисдикція та підсудність адміністративних справ»

 

Напрям підготовки – 6.030401 «Правознавство»

 

Ступень вищої освіти – бакалавр  (4 роки)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

м. Харків

2016 рік

 

ПЕРЕДМОВА

 

 

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою

Харківського національного

університету внутрішніх справ

_____________  Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

СХВАЛЕНО

Науково-методичною радою факультету №3 Харківського національного університету внутрішніх справ

________________ Протокол № ___

(дата, місяць, рік)

 

 

ПОГОДЖЕНО

Секцією Науково-методичної ради

ХНУВС з юридичних дисциплін

 

_____________    Протокол № ______

(дата, місяць, рік)

______________   _________________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

ЗАТВЕРДЖЕНО

На засіданні кафедри адміністративного права та процесу ХНУВС

11.09.2015    Протокол № 21

 

______________     ______ __________

       (підпис)                                       (П.І.Б.)

 

 

 

 

 

Рецензенти:

 

Музичук О.М. – начальник факультету № 1 ХНУВС, д.ю.н., професор

Коптєв П.Б. – заступник начальника з режиму кадрового забезпечення УОС ГУ НП України в Харківській області, к.ю.н.

 

 

Розробники: Пчелін В.Б. – Харків:

Харківський національний університет внутрішніх справ, 2016

 

 

 

 

 

 

 

_© Пчелін В.Б., 2016

                                                       © Харківський національний університет внутрішніх справ

________________   __________________________________________

 

Адміністративна юрисдикція та підсудність адміністративних справ

План лекції

1.Поняття, види та особливості організаційної побудови адміністративних судів

2.Компетенція адміністративних судів та розмежування предмета адміністративної юрисдикції з іншими видами юрисдикційної діяльності

3.Підсудність: поняття, види і наслідки її недотримання

 

 

Література:

1)           Конституція України : від 28 черв. 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

2)           Кодекс адміністративного судочинства України : Закон України від 6 лип. 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35–36, 37. – Ст. 446.

3)           Про судоустрій і статус суддів : Закон України від 7 лип. 2010 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2010. – № 41–42, 43, 44–45. – Ст. 529.

4)           Закон України «Про Конституційний Суд України»

5)           Кримінально-процесуальний кодекс України

6)           Закон України «Про оперативно-розшукову діяльність»

7)           Кодекс України про адміністративні правопорушення : Закон України від 7 груд. 1984 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1984. – № 51. – Ст. 1122.

8)           Про практику застосу