|
|
Главная \ Методичні вказівки \ АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ
АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ« Назад
АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ 16.10.2016 17:02
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ
КАФЕДРА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА І ПРОЦЕСУ
АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ
КУРС ЛЕКЦІЙ
ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА
КИЇВ – 2011
Адміністративне право України. Загальна частина : курс лекцій / В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, І.Д. Пастух, О.В. Горбач та ін.. / за ред. В.В. Коваленка. – 2011. – 395 с.
Курс лекцій підготували:
д.ю.н., професор Колпаков В.К. – вступ, т. 1 д.ю.н., професор Кузьменко О.В. – т. 9, 10, 16, 17 к.ю.н, доцент Пастух І.Д. – 2, 7, 8, 13 к.ю.н., доцент Горбач О.В. – т. 11 к.ю.н, доцент Іщенко Ю.В. – т. 3, 4, 5 д.ю.н., доцент Голосніченко Д.І. – т. 9 к.ю.н, доцент Черній В.В. – т. 14 к.ю.н. Дорогих В.М. – т. 2 к.ю.н. Дорогіх О.М. – т. 6 к.ю.н. Грянка Г.В. – т. 6 к.ю.н. Стрельченко О.Г. – т. 12, 13, 14 к.ю.н. Чорна В.Г. – т. 10, 15 Терещенко В.В. – т. 9
ЗМІСТ ВСТУП……………………………………………………………………………..5 ТЕМА 1. ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА…………………….7 ТЕМА 2. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ НОРМИ ТА ВІДНОСИНИ……29 ТЕМА 3. СУБ`ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА……………………..41 ТЕМА 4. ЦЕНТРАЛЬНІ, МІСЦЕВІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА………………………………………………77 ТЕМА 5. ПУБЛІЧНА СЛУЖБА…………………………………………………103 ТЕМА 6. ГРОМАДЯНИ ТА ОБ’ЄДНАННЯ ГРОМАДЯН ЯК СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА…………………………………………….119 ТЕМА 7. ФОРМИ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ………………….151 ТЕМА 8. МЕТОДИ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ…………………173 ТЕМА 9. АДМІНІСТРАТИВНА РЕФОРМА В УКРАЇНІ…………………..198 ТЕМА 10. АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ…………………………………223 ТЕМА 11. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ І ДИСЦИПЛІНИ В ПУБЛІЧНОМУ АДМІНІСТРУВАННІ…………………………………………………………..238 ТЕМА 12. ПОНЯТТЯ, ВЛАСТИВОСТІ ТА ПРИНЦИПИ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ……………………………...265 ТЕМА 13. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВОПОРУШЕННЯ ТА ЙОГО ЮРИДИЧНИЙ СКЛАД…………………………………………………………283 ТЕМА 14. ВИДИ АДМІНІСТРАТИВНИХ СТЯГНЕНЬ…………………….294 ТЕМА 15. АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА КОРУПЦІЙНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ…………………………………………………………316 ТЕМА 16. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС………………………………..331 ТЕМА 17. ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОСТУПКИ……………………………………………………………………353
Кафедра адміністративного права і процесу є базовим структурним підрозділом Національної академії внутрішніх справ, що проводить навчально-виховну, методичну, наукову і науково-дослідну діяльність з дисциплін адміністративно-правового спрямування. Свою історію вона веде від багатопрофільної кафедри спеціальних дисциплін Вищої школи МВС УРСР, яка була утворена в 1960 році. Від цього часу на ній працювали такі видатні вчені-адміністративісти як А.П. Клюшніченко, В.М. Марчук, Є.В. Додін, В.М. Селіванов, М.М. Дорогих, І.П. Голосніченко та ін. Зусиллями науково-педагогічних працівників була започаткована Київська школа адміністративного права, здобутки якої сьогодні продовжують удосконалювати та поширювати в традиціях європейського адміністративного права такі відомі працівники кафедри як доктор юридичних наук, професор В.К. Колпаков, який у 1999 році видав перший у новітній історії України підручник “Адміністративне право України”, котрий витримує декілька видань і використовується як базовий для підготовки юристів у всіх вищих навчальних закладах держави. За цю працю автор отримав низку премій та нагород. Крім цього, в адміністративно-правовій науці виданням монографії В.К. Колпакова “Адміністративно-деліктний правовий феномен” (2004) розроблена доктринальна теорія адміністративного проступку відповідно до сучасного праворозуміння і фактично встановлені засади нової юридичної галузі — адміністративно-деліктного права. Науковець також обґрунтовував наукову концепцію адміністративного делікту, визначив його апріорні та апостеріорні ознаки, форми їх онтологічного та гносеологічного вираження, розв’язав проблему суспільної шкідливості та небезпеки адміністративного проступку. Значного оновлення зазнає адміністративний процес завдяки доктору юридичних наук, професору О.В. Кузьменко (монографії “Процесуальні категорії адміністративного права” (2004) і “Теоретичні засади адміністративного процесу” (2005)), яка піддала критиці радянську концепцію адміністративного процесу, довела доцільність поділу адміністративних проваджень на види на підставі наявності або відсутності у них конфлікту (конфліктні та неконфліктні провадження). Сьогодні основними перевагами наукового пошуку вченого є теорія адміністративної процедури, систематизація адміністративного процесу, удосконалення правової регламентації надання публічною адміністрацією адміністративних послуг. Вагомі наукові доробки мають й інші працівники кафедри. Так, кандидат юридичних наук, доцент І.Д. Пастух основним предметом наукового пошуку обрав застосування різноманітних форм і методів публічного адміністрування в сфері провадження господарської діяльності; кандидат юридичних наук, доцент Ю. В. Іщенко займається питаннями використання суб’єктами владних повноважень публічного ресурсу, теорією та практикою публічної служби, удосконалення діяльності органів внутрішніх справ; кандидат юридичних наук, професор Сущенко В.Д. досліджує сучасні проблеми адміністративного права, боротьби з організованою злочинністю, управління в органах внутрішніх справ; кандидат юридичних наук, доцент В.В. Черній працює над питаннями удосконалення інституту адміністративної відповідальності; доктор юридичних наук, доцент Голосніченко Д.І. – над теорією повноважень, їх регулювання та розподіл у процесі міжнародної інтеграції; кандидат юридичних наук, доцент О.В. Горбач займається дослідження інституту адміністративної відповідальності неповнолітніх тощо. Взагалі, об’єктом наукового інтересу працівників кафедри є широке коло суспільних відносин, що входять до поліструктурного предмету адміністративного права та виникають у сфері діяльності публічної адміністрації по виконанню адміністративних зобов’язань (публічне управління, надання адміністративних послуг, застосування адміністративних стягнень тощо). З метою висвітлення своїх здобутків кафедра постійно здійснює активну роботу по виданню підручників, навчальних посібників, монографій, методичних рекомендацій, інших наукових та навчально-методичних матеріалів, організовує проведення науково-практичних конференцій, круглих столів, семінарів з питань розвитку адміністративно-правової науки.
ВСТУП
Адміністративне право є базовою навчальною дисципліною, яка обов’язково входить до планів і програм підготовки юристів. У її межах вивчається складний комплекс теоретичних положень, правових інститутів і нормативного матеріалу щодо регламентації відносин адміністративних зобов’язань у виконавчо-розпорядчій діяльності публічної адміністрації. Останні роки адміністративне право перебуває у стані системної трансформації, параметри якої визначені Концепцією адміністративної реформи в Україні. Відповідно до її положень формується нова ідеологія взаємовідносин між державою і громадянином. Докорінних змін зазнає адміністративно-правова доктрина. Оновлюється адміністративне законодавство. У практичну площину переведені теоретичні доробки щодо адміністративної юстиції. В результаті адміністративне право перетворилося з права державного управління на галузь, яка нормативно визначає і регулює права та обов’язки публічної адміністрації щодо суб’єктів громадянського суспільства. Воно стає обов’язковим чинником формування правової держави. Відповідно до цих реалій змінився зміст навчальної дисципліни і сформувалися якісно нові вимоги до набуття адміністративно-правових знань. Сьогодні вони базуються на творчій активності, самостійному опануванні теоретичних і нормативних положень, дослідницькій ініціативності. Сучасні дослідження свідчать, що предмет адміністративного права складається з відносин а) публічного управління, або публічно-управлінських відносин; б) відповідальності публічної адміністрації, або судового і адміністративного оскарження її дій; в) відносини, що виникають при наданні адміністративних послуг; г) відносин відповідальності за порушення загальнообов’язкових правил, установлених публічною адміністрацією. Центральне місце у забезпечені системності предмета адміністративного права належить категорії «публічна адміністрація». Вона фактично займає місце, яке у радянському адміністративному праві належало категорії «державне управління». Це не є простою зміною термінів. Теорія публічної адміністрації має принципові відмінності від теорії державного управління, як за юридичним наповненням, так і за ідеологічною сутністю. Її становлення і визнання ставить крапку на спробах пристосувати вчення про державне управління до доктрини правової демократичної держави. Держави де нормативно визнається її відповідальність перед людиною, де права людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Сьогодні наукове осмислення і подальша розробка теорії публічної адміністрації є одним з головних напрямків доктринального оновлення адміністративного права України, важливим підгрунттям його трансформації у сучасну юридичну галузь європейського змісту. Публічна адміністрація в адміністративному праві європейських країн, у більшості випадків, визначається як сукупність органів та установ, які реалізують публічну владу шляхом виконання закону, підзаконних актів та вчинення інших дій в публічних інтересах. Таке її розуміння є актуальним і для української правової системи. Важливу роль у розумінні змісту адміністративно-правових відносин відіграє наявність чітких уявлень про сутність розмежування адміністративного права з правом кримінальним, цивільним, корпоративним, і відповідних галузей законодавства; а також про співвідношення відповідальності адміністративної з відповідальністю дисциплінарною і кримінальною. Ретельної уваги потребує функціонування адміністративно-правових інститутів адміністративних послуг і адміністративного судочинства. Саме вони стали чинниками, які перетворили адміністративне право з права державного управлінні на право захисту громадянина від свавілля влади. Концептуальне значення для уяснення сучасної теоретичної доктрини адміністративного права і нормативно-інституціональних засад побудови публічної адміністрації мають матеріали, що стосуються здійснення адміністративної реформи в Україні, забезпечення законності в її діяльності. Матеріали даного Курсу лекцій підготовлені з урахуванням змін, що відбулися за останні роки в нашій державі. Зараз, коли адміністративне право зазнає корінний перегляд його фундаментальних положень, поглядів на сутність управлінської діяльності, коли переосмислюються багато адміністративно-правових інститутів, пропонується відхід від традиційних поглядів на адміністративне право, основу якого складають відносини державного управління. Адміністративне право розглядається як галузь, що регулює діяльність публічної адміністрації щодо задоволення інтересів суспільства і громадян в процесі публічного управління, надання адміністративних послуг тощо. Саме з цієї позиції розкриваються зміст адміністративно-правових норм та відносин, структура та призначення публічної адміністрації, форми і методи її діяльності, проходження публічної служби, забезпечення законності. Не оминаються увагою питання адміністративного процесу, а також адміністративної відповідальності, в тому числі за вчинення корупційних правопорушень.
ТЕМА 1. ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
План
Рекомендована література:
Поняття у праві — це відображення шляхом узагальненого опису результатів наукового осмислення відповідних сегментів правової дійсності. Вони завжди об'єктивуються через терміни, дескриптори, визначення і є словами наукової мови, якими вчені намагаються виразити, сформулювати сутність правових явищ та процесів, що ними вивчаються. Мета утворення понять полягає в тому, щоб представити об'єкт осмислення у найбільш конкретному і визначеному вигляді. Узагальненість опису не є самоціллю цього процесу. Вона — засіб досягнення оптимальної визначеності. Інструментарієм, який використовується для досягнення такої визначеності слугують відомі прийоми пізнання: порівняння, аналіз, синтез, абстрагування, ідеалізація, узагальнення, умовиводи.
1. Зміст і обсяг категорії «Поняття адміністративного права» та його історико-генетична природа Понятійна форма є найбільш раціональним зовнішнім виразом знань про відповідний об'єкт і дозволяє системно висвітлити його загальні і спеціальні ознаки, включаючи зв'язки між його складовими, їх історико-правову природу, процеси розвитку, інтегративні характеристики, особливості взаємодії з іншими компонентами права тощо. Загальними є ознаки притаманні як категорії "поняття адміністративного права", так і поняттям інших галузей права. Перш за все це ті, які виокремлюють право серед інших соціальних явищ. Виходячи з того, що право — це науково обґрунтовані уявлення про дозволи і заборони в сфері життєдіяльності людини, що виникли в результаті взаємодії свідомості і буття і закріпилися у нормативній (юридичній) формі як регулятори належного чи припустимого поводження, ними є: а) нормативність, б) формальна визначеність і б) державна забезпеченість. По-друге, це ознаки, які детермінують галузі в системі права. Будучи притаманними всім без виключення галузям, вони різняться між собою і, таким чином, виступають критеріями відмежування однієї галузі права від іншої. Насамперед це однорідність і системність суспільних відносин, які регулюються галуззю, автономність сукупності правових норм і інститутів, наявність предмету і методу правового регулювання. Спеціальними є ознаки притаманні лише категорії "поняття адміністративного права". Вони виокремлюють у правовій системі саме адміністративне право. Це особливості адміністративно-правових відносин, які є відносинами адміністративних зобов'язань; особливості методу правового регулювання, які виражаються у специфічному балансі застосування таких регулюючих засобів як приписи, заборони і дозволи; поліструктурність предмету; особливості понятійного апарату, функцій, джерел, суб'єктів, процесу тощо. Поняття мають кількісний і якісний вимір. Якісний вимір відображається у описі ознак об'єкту. Сукупність таких ознак утворює зміст поняття. Кількісний вимір відображається у описі складових поняття, яким притаманні ці ознаки. Сукупність цих складових утворює обсяг поняття. Зміст і обсяг поняття змінюються в процесі розвитку відповідної науки. Для категорії "поняття адміністративного права" зміст (або якісний вимір) акумулюється у сукупності таких ознак, як системність, підзаконність, поліструктурність, предмет адміністративного права, метод адміністративного права, публічність, владність, нормативність, галузевість, історико-генетична природа, соціальне призначення, принципи адміністративного права, функції адміністративного права, дефініція адміністративного права та інших. Обсяг поняття (або його кількісний вимір) відображається у таких його складових, як колективні суб'єкти адміністративного права, індивідуальні суб'єкти адміністративного права, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, публічні службовці, публічна адміністрація, форми публічного адміністрування, суб'єкти державного управління, акти адміністративного примусу, адміністративні послуги та інших. З метою порівняння зазначимо, що категорія "поняття адміністративного права" разом з такими категоріями, як "поняття цивільного права", "поняття кримінального права", "поняття трудового права", "поняття фінансового права" та іншими є складовими поняття "правова система". Особливістю категорії "поняття адміністративного права" є його структурованість. Структура відбиває логіку зв'язків між компонентами, які входять до поняття, забезпечує його цілісність і тотожність самому собі, тобто збереження основних властивостей при різних зовнішніх і внутрішніх змінах. Структурна упорядкованість категорії "поняття адміністративного права" здійснюється за логікою "дерева" і за логікою "ієрархії". Упорядкування понять в логіці "дерева" означає виділення вихідного і прохідних понять та їх трансформації у часі. Така структура дає можливість побачити, як поняття послідовно розвиваються і відбивають правову дійсність відповідно до існуючих етапів накопичення знань. Прикладом структуризації за логікою "дерева" може слугувати еволюція поняття "предмет адміністративного права": 1) у 1940 році Г.И. Петров предметом адміністративного права визначає відносини державного управління; 2) у 1949 році С.С. Студеникин предметом адміністративного права визначає відносини влади і підпорядкування, у яких однією зі сторін виступає орган держави, який повеліває; 3) у 1958 році И.Г. Мревлишвили висуває ідею про відсутність предмета адміністративного права, що тягне відсутність відповідної правової галузі; 4) у 1959 році Г.И. Петров предметом адміністративного права визначає горизонтальні і вертикальні правовідносини; 5) у 1962 році І.М. Пахомов визначає, що предметом регулювання радянського адміністративного права є суспільні відносини, які складаються між людьми в сфері державного управління; 6) у 1975 році А.П. Клюшниченко предметом адміністративного права визначає відносини між носіями прав і обов'язків в сфері радянського державного управління; 7) у 1986 році Р.С. Павловський предметом адміністративного права визначає відносини, які складаються у зв'язку з реалізацією функцій державного управління з приводу виконавчо-розпорядчої діяльності; 8) у 1994 році Л.В. Коваль предметом адміністративного права визначає відносини, які виникають у зв'язку зі здійсненням державного управління, у тому числі і відносини недержавного управління; 9) у 2001 році А.С. Васильєв до предмета адміністративного права включає відносини, що виникають у ході здійснення державного управління, охорони громадського порядку, забезпечення державним апаратом реалізації прав і інтересів громадян; 10) у 2003 році В.К. Колпаков предметом адміністративного права визначає відносини публічного управління; 11) у 2004 році В.Б. Авер'янов до предмета адміністративного права включає відносини, що виникають у ході здійснення державного управління, діяльності органів виконавчої влади, адміністративних судів, застосування заходів адміністративного примусу, у процесі внутрішньої організації та діяльності апаратів державних органів; 12) у 2008 році В.К. Колпаков предметом адміністративного права визначає відносини адміністративних зобов'язань, до яких включає: відносини публічного управління; відносини адміністративних послуг; відносини відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність; відносини відповідальності суб’єктів суспільства (індивідуальних і колективних) за порушення встановленого публічною адміністрацією порядку і правил. Упорядкування за "ієрархією" базується на супідрядності складових поняття, яка існує на конкретному етапі наукових знань про адміністративне право. Така структурованість дає можливість побачити розташування компонентів поняття щодо ієрархічних щаблів, а також системні зв'язки між ними. Так, за сьогоднішнім станом адміністративно-правової доктрини уявлення про колективні суб'єкти адміністративного права дають поняття: публічна адміністрація, об'єднання громадян, трудовий колектив, підприємство тощо. Уявлення про публічну адміністрацію створюють поняття: органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, інститут Президента України тощо. Уявлення про органи виконавчої влади базується на поняттях: вищий орган виконавчої влади, центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади. Уявлення про центральні органи виконавчої влади дають поняття: міністерство, агентства, інспекції, служби, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом тощо. Аналогічним чином структуруються й усі інші складові поняття "адміністративне право". Важливою особливістю категорії "поняття адміністративного права" є системність. Зазначене поняття уявляє собою єдине ціле (систему), яке складається із самостійних компонентів (підсистем). Як і будь-яка система, категорія "поняття адміністративного права" характеризується єдністю щодо зовнішнього середовища, різноманіттям зовнішніх і внутрішніх зв'язків, інтегративними властивостями, історичністю і спроможністю до продуктивного розвитку. Саме спроможність до продуктивного розвитку генерує активність, послідовність і спадкоємність наукового пошуку в сфері адміністративного права, розвиток адміністративно-правових теорій, як слідство, нарощування змісту та обсягу категорії "поняття адміністративного права". Вивчення адміністративного права передбачає опанування його поняття особами, які навчаються. При цьому завжди постають питання про кореляцію існуючих наукових доробок з вимогами і особливостями організації навчального процесу. Така кореляція досягається шляхом уніфікації і оптимізації навчального матеріалу, необхідного для опанування, і обґрунтованого встановлення навчального часу, за який таке опанування може бути здійснено. В результаті виникає своєрідна інституціональна матриця, у який враховані наукові доробки, вимоги нормативних документів щодо навчального процесу, особливості його адміністрування у конкретному навчальному закладі, досвід викладання відповідної навчальної дисципліни, властивості осіб, які проходять навчання. З урахуванням цього, висвітлення поняття адміністративного права забезпечується розглядом таких тем: зміст і обсяг категорії "поняття адміністративного права"; історико-генетична природа адміністративного права; адміністративне право у юридично-галузевій класифікації; понятійний апарат адміністративного права; предмет адміністративного права; метод адміністративного права; принципи адміністративного права; система і структура адміністративного права; функції адміністративного права; джерела адміністративного права; дефініція адміністративного права. Історико-генетична природа адміністративного права Адміністративне право у своїй ґенезі пов’язується з трьома видами публічної діяльності: камеральною, поліцейською і такою, що обмежує вільний розсуд адміністрації у її стосунках з людиною. Кожна з них, відповідно до наявних соціально-економічних умов, виконала функції обов'язкового інструменту щодо прогресивних зрушень у сфері регулювання правових відносин, створила можливості для становлення і існування адміністративного права у його сучасному вимірі. Для усвідомлення їх ролі в інституалізації цієї юридичної галузі, необхідно мати на увазі, що вони не є послідовно змінюючими один одного етапами соціальної практики, мають різні передумови виникнення і паралельно існували на тривалих відрізках історії. У той же час, на фазах еволюційних змін між ними збуджувались інтеграційні зв'язки, які породжували нові властивості стосунків людини з владою. Кінцевим результатом їх взаємодії виявилась нова юридична галузь — адміністративне право. Камеральна діяльність Камеральна діяльність відома з часів феодалізму. Її назва походить від латинського слова "camera" (казна) — сховище грошей, золота, коштовностей та інших цінностей, які належали королям, царям, князям, монастирям тощо. Змістом камеральної діяльності була розбудова і примноження фондів властителя, а метою — отримання максимально можливих прибутків. Фактично вона охоплювала все доменіальне господарство, всі джерела надходжень до казни. Єдиною підставою рішень і дій у сфері камерального господарювання була воля властителя. Вона фіксувалась в актах правителя, рішеннях церкви, правових аналогіях, прецедентах, традиціях. Безпосередня реалізація волі властителя у сфері камерального господарювання покладається на спеціальні структурні утворення. Ці квазі-адміністративні органи мали форму і функції, які відповідали розумінню їх призначення з боку верховного розпорядника фінансово-майнових ресурсів. За правило вони опікуються військовою службою, судовою справою оборотом майна, чеканкою монет, кредитами та боргами. Знання щодо камеральної діяльності у період феодалізації існували у вигляді управлінських рекомендацій по задоволенню фінансово-майнових потреб. Згодом камеральні знання систематизуються, набирають теоретичного змісту і постають науковою і навчальною дисципліною з назвою "камералістика". За сьогоднішнім розумінням камералістика мала міждисциплінарний характер і складалася з двох частин. По-перше, це були знання про безпосередню практику торгівлі, будівництва, вирощування тварин і рослин, видобуток корисних копалин, використання лісів і таке інше. По-друге, — знання щодо управління: а) фінансами і б) станом суспільного благоустрою і добробуту тобто внутрішніми (поліцейськими) справами. Крім цього, майбутні камералісти вивчали законодавство, політичну економію, історію, статистику, мови. В університетах Російської імперії (Санкт-Петербург, Казань, Харків) камералістика викладалась приблизно з 1843 по 1863 рік. В другій половині ХІХ ст. як галузь науки та навчальна дисципліна вона припинила існування, а термін “камералістика” вийшов з ужитку. Поліцейська діяльність Другим видом суспільної діяльності, яка вплинула на формування адміністративного права є поліцейська діяльність. Термін "поліція" походить від грецького "поліс", тобто місто-держава. Тому за первісним розумінням зміст поліцейської діяльності збігається з поняттям управління загальнодержавними справами. Вона обіймає шляхове господарство, охорону здоров’я, будівельну і пожежну справи, публічний порядок і спокій, поштовий зв’язок, мануфактуру, торгівлю та інші об'єкти, які утворюють сферу внутрішнього управління в державі. Наукові знання щодо цієї діяльності отримали назву "поліцейська наука", "поліцейське право". Головне призначення поліцейського праваполягає у впровадженні тотального підкорення державним інтересам всіх складових суспільної системи. З цією метою юридичний інструментарій спрямовується на втілення жорстких примусових заходів за невиконання будь-якої поліцейської вимоги. Поліцейському праву належить вирішальна роль у виникненні поліцейської держави. Характерними рисами такої держави є урядова опіка, втручання органів управління в усі сфери життя, нехтування інтересами людини, розгалуженість бюрократичного апарату і його закритість. Діяльність щодо обмеження вільного розсуду адміністрації. Третім видом суспільної діяльності, яка вплинула на формування адміністративного права є діяльність щодо обмеження вільного розсуду адміністрації у її стосунках з людиною. Такі обмеження є найважливішою ознакою правової держави. На тривалому цивілізаційному шляху — від античності до постмодерну — люди спромагалися знайти справедливу форму державного устрою, у який би закон став домінантою життя, визнавався обов'язковою настановою як для суспільства так і для влади, обмежував адміністративне свавілля, гарантував громадянам неупередженість розгляду правових питань. До цього пошуку причетні мислителі античності, представники механістичного матеріалізму, західного лібералізму, теорії розподілу влад, ідеї прямого народного правління, німецької класичної філософії. Їхні погляди згенерували апріорне розуміння правової держави, яке згодом було втілено в законодавство. Найбільш рельєфне відображення вони знайшли в положеннях конституційних законів США і Франції. На цьому нормативному матеріалі категорія "правова держава" перетворюється з філософсько-правової кабалістики на своєрідну калькуляцію практичного державотворення, а знання що до неї виводяться з перманентної рефлексії на рівень досліджень правової дійсності. Результат нормативних нововведень виявляється у новому погляді на сутність управління, яка концентрується у тезі: управлінська діяльність повинна базуватись на законі і здійснюватись на основі чіткого визначення: а) прав і обов’язків людини щодо держави; б) прав і обов’язків держави щодо людини. Упорядкованість управлінської діяльності шляхом нормативного закріплення взаємних прав і обов’язків між державою і громадянином постає генетичним витоком доктрини, на базі якої сформувалась нова юридична галузь — адміністративне право. Вона є найбільш характерним критерієм, за яким розмежовуються поліцейське і адміністративне право, а також поліцейська і правова держава. Інституціонально-правовий розвиток ідея про юридичну відповідальність держави перед громадянином отримала у формуванні адміністративної юстиції (адміністративних судів). Визнання України незалежною правовою державою і закріплення у нормах Конституції положення про відповідальність держави перед людиною за свою діяльність, обумовили необхідність оновлення адміністративно-правової доктрини. Важливий етап цього процесу пов'язується з Концепцією адміністративної реформи в Україні, яка була введена в дію Указом Президента України від 22 липня 1998 року. Концепція визначила, що основою реформаторських зусиль є зміна взаємовідносин держави і громадянина. У їх новій парадигмі державі відведена функція своєрідного "сервісного центра" по обслуговуванню інтересів особи, а адміністративному праву — функція юридичного забезпечення такого обслуговування. Сьогодні адміністративне право подолало управлінський догмат у визначені своєї сутності і розуміється як галузь, яка генетично пов'язана з практикою захисту прав людини юридичними засобами.
2. Предмет і метод адміністративного права Домінуючим чинником уявлень про галузь права є сукупність відносин, які цією галуззю регулюються, і утворюють її предмет. Для сучасного українського адміністративного права визначення предмета носить принциповий характер. Його встановлення відповідно до сучасних реалій державотворення має стати важливим кроком оновлення адміністративно-правових інституцій і об’єктивного висвітлення їх ролі у поглиблені процесів формування правової держави і громадянського суспільства. У радянський період предмет адміністративного права подають як відносини сфери державного управління або виконавчо-розпорядчої діяльності. Такий підхід, з деякими інтерпретаціями, зберігається до 90-х років минулого століття. У всякому разі, Ю.М. Козлов в 1995 році його предметом визначає відносини, які виникають, змінюються і припиняються в сфері державного управління . Під впливом такого розуміння предмета адміністративного права починає формуватися українська концепція цієї юридичної галузі. На першому етапі знання про предмет в українському адміністративному праві базується на традиціях радянської правової школи. Відповідно до них, зміст предмету адміністративного права складають однорідні відносини державно-управлінської спрямованості. У зазначеному аспекті найбільш характерною можна вважати позицію Л.В. Коваля. Він свого часу писав, що предметом адміністративного права є суспільні відносини, які виникають при здійснені державного управління . Другий етап встановлення предмета адміністративного права характеризується тим, що накопичення знань про нього здійснюється в умовах докорінних змін в соціальній та економічній сферах. На їх підґрунті формуються нові за своїм змістом суспільні відносини. Як результат, виникає нагальна потреба у їх юридичному забезпечені. У свою чергу, правове осмислення нових закономірностей суспільного розвитку спонукає до нового розуміння ролі права і зв’язків між державою і громадянином. У новому праворозумінні державоцентризм і патерналізм, які складають ідеологію “традиційного” радянського адміністративного права, приєднуються до інших маргінальних доктрин. Таким чином, об’єктивні обставини вимушують до реформування адміністративного права. Вони потребують визначити його місце і з’ясувати роль у теоретичному і нормативному обслуговувані процесів державотворення, у формуванні правової держави. Через деякий час стає зрозумілим, що вирішення виниклих проблем неможливо без переосмислення і оновлення предмета цієї галузі права. На наш погляд, принципове значення для оновлення поняття предмета адміністративного права мали два теоретичних висновки, які були зроблені у розвиток ідей Концепції адміністративної реформи в Україні. По-перше, це висновок про те, що адміністративне право не може розвиватися як моноцентрична галузь, тобто як така галузь, що має єдиний системостворюючий нормативний центр ; по-друге, висновок про те, що адміністративне право є правом поліструктурним. Не менш значну роль відіграло сприйняття українським адміністративним правом, як важливого системоутворюючого компонента його предмета, відносин, які виникають за ініціативою підвладної сторони . Вони були впроваджені у вітчизняну адміністративно-правову теорію під назвою реординаційних відносин . На базі цих здобутків, поняття предмета адміністративного права стає більш широким і виходить за межі державного управління. Про це, насамперед, свідчать його визначення у навчальній літературі. Так, у підручнику за редакцією О.М. Бандурки він подається, як правові відносини, що складаються здебільшого у державному управлінні . У підручнику за редакцією Ю.П. Битяка до предмета адміністративного права включені відносини: а) пов’язані з діяльністю органів виконавчої влади, б) внутрішньоорганізаційною діяльністю державних органів, підприємств, установ, організацій, в) управлінською діяльністю органів місцевого самоврядування, г) здійсненням недержавними суб’єктами делегованих повноважень органів виконавчої влади, д) здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства . Формулюються також поняття предмета адміністративного права, як відносини що складаються у сфері публічного управління , і в процесі організації і функціонування органів державного управління . У наукових джерелах ретельно досліджуються тенденції розвитку адміністративного права, теоретично обґрунтовується нова структура його предмета . В результаті само адміністративне право постає галуззю публічно-правового регулювання, яка забезпечує функціонування публічної адміністрації . Таким чином, на другому етапі розвитку знань про предмет адміністративного права стає зрозумілим наступне: по-перше, до предмета адміністративного права входять не лише відносини державного управління, а і інші управлінські відносини. Їх сукупність утворює відносини публічного управління; по-друге, крім управлінських до нього входять відносини, які виникають при здійсненні правосуддя у формі адміністративного судочинства. Це відносини відповідальності суб’єктів владних повноважень за неправомірні діяння; по-третє, до нього входять відносини відповідальності за порушення встановлених правил — відносини адміністративної відповідальності; по-четверте, до предмета адміністративного права входять відносини, які виникають за ініціативою суб’єктів що не мають владних повноважень при їх звернені до органів публічної адміністрації (відносини реординації). У подальшому вони отримують назву “сервісних” відносин, відносин публічних або адміністративних послуг . Третій етап встановлення предмета адміністративного права — це узагальнення і систематизація теоретичних і емпіричних даних, застосування системного підходу, як методу дослідження накопиченого матеріалу. Центральним питанням на цьому етапі стало з’ясування наявності або відсутності у сукупності структурних компонентів предмета адміністративного права інтегративних якостей. Його принципова важливість обумовлена тим, що відсутність таких якостей робила зазначену сукупність конгломеративним утворенням і фактично ставила під сумнів їх єдність, а значить існування предмета у новому форматі. Наявність інтегративних якостей незаперечно свідчила, що ця сукупність є системою і має всі підстави розглядатися як предмет галузі права. З цього приводу необхідно зазначити, що у радянській правовій доктрині предмет адміністративного права подається системним утворенням. Інтегративний характер взаємодії його складових дослідники доводили на підставі таких ознак: а) всі відносини предмета — є однотипними відносинами; б) всі відносини предмета — є відносинами влади і підпорядкування; в) всі відносини предмета виникають в результаті здійснення державного управління строго визначеними структурами — органами державного управління. Жодна з вищенаведених інтегративних ознак не відшукується у сукупності нових структурних складових предмета сучасного українського адміністративного права. Аж ні як не можна назвати однотипними відносини адміністративних послуг і відносини відповідальності. Не є вони також відносинами влади і підпорядкування. Далеко не всі відносини оновленого предмета виникають в результаті здійснення державного управління. Сукупність відносин, які у оновленому вимірі регулюються адміністративним правом, перетворюють у систему, а значить і у предмет галузі, інші чинники. Це категорії “публічна адміністрація”, “публічне адміністрування”, “відносини адміністративних зобов’язань”. “Публічна адміністрація” вже фактично займає місце, яке у радянському адміністративному праві належало категорії “державне управління”. Сьогодні наукове осмислення і подальша розробка теорії публічної адміністрації є одним з головних напрямків доктринального оновленням адміністративного права України. Важливим підгрунттям його трансформації у сучасну юридичну галузь європейського змісту. Цей рух не є простою зміною термінів. Теорія публічної адміністрації має принципові відмінності від теорії державного управління, як за юридичним наповненням, так і за ідеологічною сутністю. Її становлення і визнання ставить крапку на спробах пристосувати вчення про державне управління до доктрини правової демократичної держави. Держави де нормативно визнається її відповідальність перед людиною, де права людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Публічна адміністрація в адміністративному праві європейських країн, у більшості випадків, визначається як сукупність органів та установ, які реалізують публічну владу шляхом виконання закону, підзаконних актів та вчинення інших дій в публічних інтересах. Таке її розуміння є актуальним і для української правової системи. Необхідно також зазначити, що поняття публічної адміністрації не є новиною для українського права. Воно присутнє в роботах українських адміністративістів, які працювали за межами радянської правової школи, наприклад, у працях Ю. Панейка . Публічна адміністрація, як правова категорія, має два виміру: функціональний і організацій-но-структурний. При функціональному підході — це діяльність відповідних структурних утворень по виконанню функцій, спрямованих на реалізацію публічного інтересу. Таким інтересом в українському праві визнається інтерес соціальної спільності, що легалізований і задоволений державою. Таким чином, наприклад, виконання публічною адміністрацією правоохоронної функції означає системну діяльність всіх структурних утворень, які мають таку функцію. Вважаємо, що таку діяльність доцільно позначити терміном “публічне адміністрування”. При організаційно-структурному підході публічна адміністрація — це сукупність органів, які утворюються для здійснення (реалізації) публічної влади. В українському праві публічною владою визнається: а) влада народу, як безпосереднє народовладдя; б) державна влада — законодавча, виконавча, судова; в) місцеве самоврядування . З наведеного випливає, що публічну владу в Україні здійснюють такі органи: По-перше, Верховна Рада України (парламент), Президент України (як владний інститут), місцеві ради. Вони реалізують владу народу, що знаходить вираз у виборчих процесах; По-друге, усі органи і установи, що реалізують державну владу. Наприклад, органи виконавчої влади, суди та інші; По-третє, усі органи і установи, що реалізують місцеве самоврядування. Наприклад, виконавчі комітети місцевих рад, громадські об’єднання, органи самоорганізації населення тощо. Таким чином, публічна адміністрація — це система організаційно-структурних утворень, які на законних підставах набули владних повноважень для їх реалізації в публічних інтересах. Все це зумовлює необхідність розглядати теорію публічної адміністрації як методологічну основу адміністративного права і використовувати її поняття як базове у формуванні адміністративно-правових відносин. Наступним системоутворюючим для предмета адміністративного права чинником є категорія “відносини адміністративних зобов’язань”. Сутність цих відносин обумовлена змістом норм Конституції України щодо відповідальності держави перед людиною, визнання головним обов’язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини, верховенства права, обмеження повноважень і дій публічної адміністрації Конституцією та законами України. З них випливає, що публічна адміністрація при утворенні приймає на себе зобов’язання щодо задоволення інтересів суспільства і громадян. Серед них є зобов’язання публічного характеру, виконання яких потребує використання публічно адміністрацією владних повноважень. В ході їх реалізації виникають відносини, які пропонується позначити як “відносини адміністративних зобов’язань”. Саме вони — відносини щодо виконання адміністративних зобов’язань публічної адміністрації перед суспільством — є предметом адміністративно-правового регулювання, або предметом адміністративного права. Цією категорією — відносинами адміністративних зобов’язань — об’єднуються чотири типа відносин, кожен з яких є складовою частиною предмета адміністративного права. Це відносини: а) публічного управління; б) відносини адміністративних послуг; в) відносини відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність; г) відносини відповідальності суб’єктів суспільства (індивідуальних і колективних) за порушення встановленого публічною адміністрацією порядку і правил. Характерною ознакою усіх вищеназваних видів адміністративно-правових відносин є те, що органи публічної адміністрації виступають у них владною стороною, яка реалізує свої виконавчо-розпорядчі повноваження. Тобто, має право на прийняття владного (обов’язкового) рішення. Відносини публічного управління Відносини публічного управління виникають в ході здійснення публічно-управлінської діяльності. У загальному вигляді управління — це діяльність з керівництва, яке здійснюється відповідними суб’єктами щодо відповідних об’єктів. Тобто суб’єкт шляхом цілеспрямованого впливу, керує (або управляє) об’єктом. У суспільній практиці виділяють три основні види управління: а) технократичне — управління технікою, механізмами, машинами; б) біологічне — управління живими організмами рослин i тварин; в) соціальне — управління людьми та їх колективами. Соціальне управління — це управління, яке здійснюється у людському суспільстві. Його фактичними суб’єктами і об’єктами є люди. Воно виступає інструментом, за допомогою якого організується спільна діяльність людей. Таким чином, управління є об’єктивною потребою соціальних колективів і має місце у будь-якому суспільстві. Соціальне управління підрозділяється на: а) управління, що здійснюється з метою реалізації публічних (загальних) інтересів чи публічне управління; б) управління, що здійснюється метою реалізації корпоративних інтересів чи корпоративне управління; в) управління, що здійснюється метою реалізації приватних інтересів чи приватне управління. Найбільш рельєфними юридичними супутниками зазначених видів соціального управління є: адміністративне право — для публічного управління; корпоративне право — для корпоративного управління (менеджменту); цивільне право — для приватного управління. Складовими публічного управління є: 1. Державне управління, де суб’єктом виступає держава в особі сформованих нею структур (державних органів). Вони у відносинах представляють державу. 2. Місцеве самоврядування, де суб’єктами виступають недержавні структури, які сформовані територіальними громадами (органи місцевого самоврядування). Вони у відносинах представляють громаду. 2. Громадське управління, де суб’єкти діють від свого імені і на підставі своїх статутів. Під державним управлінням розуміють специфічну діяльність держави, що виявляється функціонуванні низки уповноважених структур (органів), які безперервно, планомірно, владно i в рамках правових установлень впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до публічних інтересів. Державне управління є функцією держави, яка надана спеціальним організаційним структурам (органам). Їх сукупність є системою органів державного управління. Ця система в цілому і кожна з її складових окремо, діють винятково від імені держави. Рішення, що ними приймаються, обов’язкові для всіх учасників суспільних відносин, у тому числі і для недержавних організацій і формувань. Система органів державного управління складається з 2-х компонентів: а) державних органів, тобто приналежних державі (наприклад, міністерство, обласна державна адміністрація); б) недержавних органів, тобто державі не приналежних, що не мають статусу державного органа. Першим в цій системі належить головне і ведуче місце. Їхня сукупність є складовою частиною апарату держави. У цих органах на оплатній основі працюють державні службовці. Другі — здійснюють державне управління лише в тому випадку, якщо держава делегує їм відповідні повноваження. Так, Законом України від 21.05.1997 р. “Про місцеве самоврядування в Україні” недержавним структурам — виконавчим комітетам рад — делеговано значний обсяг повноважень щодо реалізації функцій державної виконавчої влади (здійснення контролю за дотриманням цін і тарифів, контролю за дотриманням законодавства про захист прав споживачів; здійснення державної реєстрації підприємств і т. і.). Ознаками, або рисами, державного управління є: виконавчо-розпорядчий характер, пiдзаконнiсть, масштабність, універсальність, iєрархiчнiсть, безпосередньо організуючий характер. Державно-управлінська діяльність базується на системі принципів. Всі принципи державного управління поділяються на три групи: 1) соцiально-полiтичнi — демократизм, участь населення в управлiнськiй дiяльностi держави (народність); рiвноправнiсть осіб різних національностей; рiвнiсть усіх перед законом; законність; гласність i врахування громадської думки; об'єктивність; 2) органiзацiйнi принципи побудови апарату державного управління — галузевий, функціональний, територіальний; 3) органiзацiйнi принципи функціонування (дiяльностi) апарату державного управління — нормативність дiяльностi, єдиноначальності, колегiальнiсть, поділ управлінської праці; вiдповiдальнiсть за прийнятi рішення, оперативна самостiйнiсть. Соцiально-полiтичнi принципи — це найзагальнiшi принципи державно-управлiнської сфери. Вони поширюються на всі види виконавчо-розпорядчої дiяльностi та всі функцiонуючi в державі управлiнськi структури. Принципи цієї групи, як правило, закріплюються у нормативному порядку. Багато з них мститься у Конституції України (вони дістали назву конституційних) та в iнших законодавчих актах. Органiзацiйнi принципи побудови апарату державного управлiння забезпечують найбiльш рацiональний вибiр суб’єктiв управлiнської дiяльностi. Вiдповiдно до зазначених принципiв суб’єкти диференцiюються за галузями, сферами, територiями. Oрганiзацiйнi принципи функцiонування (дiяльностi) апарату державного управлiння застосовуються для визначення змiсту дiяльностi конкретних управлiнських структур. Додержання цих принципiв дає змогу найбiльш ефективно використовувати потенцiал державних службовцiв, персоналу науково-дослiдних установ, технiчних працiвникiв. За допомогою цих принципiв забезпечується прийняття правильних управлiнських рiшень, органiзацiя i застосування рацiональних управлiнських процедур, дiйовий контроль i виконавча дисципліна. Важливе значення для визначення державного управління має розуміння його співвідношення з категорією “державна виконавча влада”. Порівняння їх понять і дефініцій показує наступне.“Влада” — це здатнiсть i можливiсть здiйснювати свою волю, пiдкоряти їй, спонукати людей (їх колективи) до певних дiй i певної поведiнки. Основними засобами, за допомогою яких встановлюється влада є авторитет, право, насильство. “Управління” — це вольовий вплив суб’єкта на об’єкт. Як бачимо, поняття “воля” є ключовим у кожному з вищенаведених визначень. Воля — це здатнiсть, по-перше, до визначення мети дiяльностi, а по-друге, до вольової поведінки. За своєю структурою вольова поведiнка розпадається на: а) прийняття рiшення i б) його реалізацію. Іншими словами, — на усвiдомлення необхiдностi дiяти i на безпосередньо вольовi дiї. Пiдкорення iншої волi своїй (тобто влада) реалiзується допомогою вiдповiдних владних команд. Такі команди є цiлеспрямованим вольовим впливом. У свою чергу, цiлеспрямований вольовий вплив — найбільш характерна ознака управління. З цього витікає висновок, що влада реалізується шляхом управлінської діяльності, а управління є способом реалізації влади. Співвідношення державного управлiння i державної виконавчої влади визначається виходячи із загального співвідношення влади і управління. Відповідно до цього, правомірним є висновок: державне управлiння є способом реалізації державної виконавчої влади. Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Воно здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Нормативною підставою місцевого самоврядування є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року. Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. Добровільне об'єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Вихід із складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади. У містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права власності. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування. Система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету. Громадське управління здійснюють суб'єкти, які в управлінських відносинах виступають виключно від свого імені і тільки для вирішення питань, що визначені їх статутними документами. Так, ст.16 Закону від 25.06.1991р. “Про охорону навколишнього природного середовища” передбачає, що громадське управління в даній сфері здійснюється громадськими об’єднаннями й організаціями, якщо така діяльність передбачена їхніми статутами. Відносини адміністративних послуг Відносини адміністративних послуг (або сервісні чи реординаційні) виникають у зв’язку із зверненнями фізичних, юридичних або інших колективних осіб, до носія владних повноважень, щодо реалізації суб’єктом звернення своїх прав, свобод та законних інтересів шляхом прийняття владного рішення. Адміністративна послуга — результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними, юридичними або іншими колективними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо). У чинному законодавстві на сьогоднішній день можна виділити такі групи адміністративних послуг за їх предметом: 1)видача дозволів (наприклад: на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї), в тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад: акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров’я; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів, робіт і послуг); 2)реєстрація з веденням реєстрів (наприклад: реєстрація актів громадянського стану, суб’єктів підприємницької діяльності, авто-мото-транспортних засобів), в тому числі легалізація суб’єктів (наприклад: легалізація об’єднань громадян); 3)легалізація актів (консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України); 4)соціальні адміністративні послуги — визнання певного статусу, прав особи (наприклад: призначення пенсій, субсидій). Публічне визнання цього виду адміністративно-правових відносин пов'язано з Концепцією адміністративної реформи (1998р.) у якій зазначено, що одним з завдань реформи є запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади як діяльності щодо надання державних (управлінських)послуг. На розвиток положень Концепції приймається низка нормативних і програмно-організаційних документів, у яких питання адміністративних послуг отримують практичний вимір. Так, Програма розвитку державної служби на 2005-2010 роки (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 р.№ 746) до заходів гармонізації системи державної служби відносить орієнтацію стратегічного планування діяльності державних органів на надання державних послуг. У 2006 році Кабінет Міністрів України схвалює Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади (розпорядження від 15 лютого 2006 р. № 90-р), яка визначила принципи та напрями подальшого реформування діяльності органів виконавчої влади у сфері адміністративних послуг. У 2009 році Кабінетом Міністрів України затверджуються Положення про Реєстр адміністративних послуг (постанова від 27 травня 2009 р. № 532) і Тимчасовий порядок надання адміністративних послуг (постанова від 17 липня 2009 р. № 737). Активізували свою діяльність у цій сфері і суб'єкти, які безпосередньо надають адміністративні послуги. Приймаються стандарти надання адміністративних послуг Міністерством юстиції (2009р.), Міністерством фінансів України (2010р.), Фондом державного майна (2011р.), Державним комітетом телебачення та радіомовлення України (2011р.) та іншими. Відносини відповідальності публічної адміністрації Відносини відповідальності публічної адміністрації виникають у зв’язку із наявністю публічно-правового спору щодо правомірного використання владних повноважень публічною адміністрацією. У таких випадках порушується адміністративна справа (справа адміністративної юрисдикції), де відповідачем виступає суб’єкт владних повноважень. Справи адміністративної юрисдикції розглядаються за нормами адміністративного судочинства, які встановлені Кодексом адміністративного судочинства України (від 6 липня 2005 р.). Відповідно до нього, справа адміністративної юрисдикції (або адміністративна справа), це — переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Порушуються такі справи за адміністративним позовом. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень лише такого змісту: • про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян; • про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян; • про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; • про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); • в інших випадках, встановлених законом. Відносини відповідальності за порушення встановленого порядку і правил (адміністративно-деліктні відносини) Відносини відповідальності за порушення встановленого порядку і правил (адміністративно-деліктні відносини) виникають у разі порушення встановлених адміністративно-правовими нормами заборон, які встановлені Кодексом України про адміністративні правопорушення та іншими нормативними актами. Розвиток таких відносин завершується застосуванням до винних таких заходів: • накладення адміністративних стягнень на фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень; • накладення дисциплінарних стягнень на фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень (ст. 15 КУпАП); • застосування до фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень заходів впливу, які не визначаються законодавцем як адмiнiстративнi стягнення (ст. 24-1 КУпАП); • накладення на юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень стягнень, які не визначаються законодавцем як адмiнiстративнi стягнення (притягнення до вiдповiдальностi в адміністративному порядку) • застосування до юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень заходів адміністративного впливу які не визначаються законодавцем як стягнення. Таким чином, предмет адміністративного права є складним, поліструктурним утворенням. Відповідно до цього, і само адміністративне право є правом поліструктурним. Метод адміністративного права Під методом адміністративного права слід розуміти сукупність прийомів (способів, засобів) впливу за допомогою яких встановлюється юридично владне i юридично підвладне положення суб'єктів у правовідносинах. Таким чином, характерною ознакою адміністративно-правових відносин є те, що їх виникнення обумовлено юридичною нерівністю сторін. До прийомів, які використовуються в адміністративно-правовому регулюванні, належать приписи, заборони і дозволи. Вони містяться в адміністративно-правових нормах. Приписи — це покладення прямого юридичного зобов’язання чинити тi чи iншi дії в умовах, які передбачені нормою. Заборони — це також фактично приписи, але іншого характеру, а саме: покладення прямих юридичних обов’язків не чинити тих чи інших дій в умовах, передбачених правовою нормою. Дозволи — юридичний дозвіл чинити в умовах, передбачених нормою, тi чи iншi дії, або утриматися вiд їх вчинення за своїм бажанням. Приписи, заборони i дозволи використовуються для регулювання суспільних відносин не тільки адміністративним, а й іншими правовими галузями. Їх використання, наприклад, цивільним правом утворює цивільно-правовий метод регулювання суспільних відносин. Адміністративно-правовий і цивільно-правовий методи регулювання відрізняються лише питомою вагою практичного використання того чи іншого регулятивного прийому. Таким чином, метод адміністративно-правового регулювання, це не проста сукупність приписів, заборон і дозволів. Це їх сукупність у відповідній пропорції, пропорції, яка забезпечує владне і підвладне положення сторін у відносинах.
3. Понятійний апарат адміністративного права. Джерела та принципи адміністративного права Як і в будь-якій галузі права, в адміністративному праві використовується система понять чи понятійний апарат. Кожне з понять позначається відповідним терміном. Найбільш загальним є термін “адміністративне право”. Адміністративне право може розумітися як: а) як галузь права, б) як галузь законодавства в) як галузь юридичної науки, г) як навчальна дисципліна. Як галузь права, адміністративне право — це система юридичних засобів (норми, відносини, законодавство, методи, форми, компетенція суб’єктів, способи реалізації норм), якими формуються сфера публічних інтересів суб’єктів суспільства, організується і забезпечується виконавчо-розпорядча діяльність публічної адміністрації відповідно до цих інтересів. Як галузь законодавства адміністративне право найчастіше розглядається як сукупність нормативно-правових актів, у яких знаходять зовнішнє вираження адміністративно-правові норми. Як галузь юридичної науки адміністративне право являє собою систему теоретичних положень, обґрунтувань і тлумачень, що отримані в результаті дослідження сутності і змісту (генетичних основ, соціального призначення, предмета, методу, функцій, норм, відносин, компетенції суб’єктів і т.д.) адміністративно-правових категорій, шляхом застосування наукових методів пізнання (порівняльно-правового, історико-правового, формально-логічного, соціологічного, статистичного, системно-функціонального, логіко-семантичного й ін.). Предметом науки адміністративного права є закономірності, особливості, колізії і проблеми в сфері публічних інтересів суб’єктів суспільства і діяльності публічної адміністрації. Як навчальна дисципліна адміністративне право — це система знань про адміністративно-правову галузь, науку і законодавство, що викладені в навчальних програмах, методичних матеріалах і навчальній літературі. Основний понятійний апарат адміністративного права складається з науково-правових понять двох видів. По-перше, з понять запозичених з інших правових сфер. По-друге, власних понять. Запозичені поняття підрозділяються на 3 види: а) запозичені з теорії права і держави (право, джерела права, правовідносини, суб’єкти права, правопорушення, держава, державна влада, поділ влади й ін.); б) запозичені з конституційного права як базової галузі права (конституція, закон, статус громадянина, законодавча влада, місцеве самоврядування й ін.); в) запозичені з інших правових галузей, хоча таких і небагато (наприклад, делікт, склад, профілактика). Власні поняття створюються і використовується всередині самого адміністративного права. Це, наприклад, такі поняття, як адміністративно-правові норми, адміністративно-правові правовідносини, адміністративно-деліктні відносини, адміністративний штраф, адміністративний арешт, громадське місце, адміністративне затримання, адміністративна юрисдикція, адміністративно-правовий режим, акт управління, адміністративно-деліктне право та ін. Джерела адміністративного права Під джерелом адміністративного права розуміють зовнішню форму вираження його норм. З огляду на зазначене, джерелами адміністративного права є: 1. Конституція України (Основний Закон) 2. Законодавчі акти України: а) закони України б) кодифіковані акти (кодекси, положення, статути) 3. Постанови Верховної Ради України, що містять адміністративно-правові норми 4. Укази і розпорядження Президента України 5. Нормативні акти, що приймаються в органах виконавчої влади: а) нормативні постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України; б) положення, статути, правила, інструкції, інші акти, затверджені Кабінетом Міністрів України в) нормативні накази, інструкції керівників центральних органів виконавчої влади 6. Нормативні накази керівників державних підприємств, об’єднань, установ і організацій 7. Розпорядження місцевих державних адміністрацій (їхніх голів). 8. Нормативні акти місцевих Рад, їхніх виконавчих органів (наприклад: рішення, що передбачають у випадку їхнього порушення адміністративну відповідальність) 9. Міжурядові угоди України з іншими державами і міжнародно-правові акти, ратифіковані і визнані нашою державою. 10. Акти судових органів. Сукупність джерел адміністративного права є специфічною системою, компоненти якої зв’язані один з одним. Ознаки системи джерел адміністративного права наступні: а) усі вони засновані на нормах Конституції і законів, що мають юридичну чинність; б) нормативні акти вищих органів служать юридичною базою для нормативних актів органів нижчого підпорядкування, що також є джерелами адміністративного права; в) нормативні акти вищих органів, як джерела адміністративного права, мають більшу юридичну силу порівняно з актами, що приймаються суб’єктами нижчого підпорядкування. Принципи адміністративного права Принципи адміністративного права — це керівні засади, які визначають зміст і спрямованість адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Серед принципів адміністративного права можна виділити загальні і спеціальні. Загальні принципи мають фундаментальне значення для всієї галузі. Ними є: • науковість (об’єктивність) адміністративного права; • верховенство конституційних положень щодо норм адміністративного права; • верховенство норм законів щодо адміністративно-правових норм, які містяться у інших нормативних актах; • пріоритетність прав та свобод людини і громадянина; • узгодженість адміністративного законодавства з природним правом; • відповідність адміністративного законодавства міжнародним договорам; • повнота регулювання статусів суб’єктів адміністративного права; • забезпечення юридичної відповідальності за порушення адміністративно-правових норм; • мінімізація втручання публічної адміністрації в особисте життя людини. Спеціальні принципи характеризують закономірності функціонування адміністративно-правових інститутів. Це принципи державної служби, адміністративного процесу, адміністративної відповідальності, адміністративного судочинства, місцевого самоврядування тощо. Ці принципи можуть знайти нормативне закріплення у відповідних законодавчих актах (наприклад, принципи державної служби закріплені у ст. 3 закону “Про державну службу” 1993 р., місцевого самоврядування — у ст. 4 закону “Про місцеве самоврядування в Україні” 1997 р., адміністративного судочинства — ст. 7 Кодексу адміністративного судочинства України 2005 р.).
4. Взаємодія адміністративного права з іншими галузями права З’ясування співвідношення адміністративного права з іншими, суміжними правовими галузями відіграє істотну роль для уточнення його соціальної природи і призначення, особливостей змісту, а також визначення місця в правовій системі. Найбільше тісно адміністративне право взаємодіє з конституційним правом. Конституційне право закріплює основи організації і функціонування суб’єктів публічної влади, їхнє місце в державному механізмі; права і свободи людини. Адміністративне право деталізує і конкретизує норми конституційного права. Така деталізація і конкретизація полягає в тому, що адміністративне право визначає юридичний механізм реалізації громадянами своїх прав і свобод; компетенцію структур публічної влади; адміністративно-правові засоби захисту відповідних відносин; форми і методи виконавчо-розпорядчої діяльності публічної адміністрації; основи її галузевої, міжгалузевої, регіональної і місцевої організації. Адміністративне право тісне взаємодіє з цивільним правом. Як і цивільне, адміністративне право регулює певну частку відносин майнового характеру (наприклад, вилучення товарів з обігу, вилучення за митними правилами). Однак норми цивільного права регулюють ті відносини, у яких сторони рівноправні, а норми адміністративного права відносини, що будуються на юридичній підвладності однієї сторони іншій стороні. Взаємозв’язок між адміністративним і трудовим правом спостерігається у сфері регулювання службових відносин. Норми трудового права визначають статус службовців як учасників трудового процесу (умови праці, охорону праці, розгляд трудових суперечок). Норми ж адміністративного права регулюють державно-службові відносини: умови надходження на службу, порядок її проходження, правила користування службовими документами, повноваження посадових осіб по організації трудового процесу і т.д. Адміністративне право тісне зв’язано з фінансовим правом. Власне фінансове право своїм народженням зобов’язано державному, адміністративному і частково цивільному праву. Фінансове право регулює відносини в сфері фінансової діяльності держави, насамперед у діяльності по акумулюванню і розподілу коштів, що складають національний доход держави. Для регулювання виникаючих тут відносин використовується адміністративно-правовий метод. Однак фінансове право визнане самостійною галуззю, тому що регулювання мобілізації, розподіли і використання коштів у державних інтересах має велике значення і відрізняється специфічними особливостями. Таким чином, коли мова йде про розподіл фінансів це фінансове право; коли про організацію роботи фінансових органів – це адміністративне право. Межі норм кримінального й адміністративного права визначаються характером і спрямованістю відповідних заборон. Взаємодіє адміністративне право і з такими галузями як земельне, природоохоронне, сільськогосподарське, митне, підприємницьке право та іншими. Однак, їх розмежування ускладнюється тим, що до предмета названих галузей включені відносини, що регулюється нормами адміністративного права і властивим йому методом.
5. Дефініція адміністративного права Наукова і навчальна література містить багато визначень адміністративного права. Наприклад, такі: Адміністративне право — це сукупність юридичних норм, що регулюють суспільні відносини, що складаються в сфері державного управління (Клюшниченко А. П. Радянське адміністративне право: Курс лекцій. – К., 1975, с.86). Адміністративне право як галузь права є система правових норм, що видаються органами виконавчої влади й іншими органами для організації і функціонування державного управління, регулювання функціонально-юридичних режимів, забезпечення юрисдикційно-охоронної діяльності й участі громадян (Тихомиров Ю. А. Курс адміністративного права і процесу. – М., 1998, с.79). Адміністративне право являє собою самостійну правову галузь, об’єктом якої є аналітичне дослідження суспільних відносин у сфері діяльності виконавчої влади (Агапов А. Б. Підручник адміністративного права. – М., 1999, с.29). Адміністративне право є однією з провідних, базових галузей українського права, нормами якого регулюються суспільні відносини, що складаються здебільшого в сфері державного управління в процесі здійснення виконавчої влади (Гончарук С. Т. Адміністративне право України: Навчальний посібник. – К., 2000, с.3). Адміністративне право — це галузь права (сукупність правових норм), що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються в сфері виконавчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади, внутрішньоорганізаційній діяльності інших державних органів, а також у процесі здійснення громадськими організаціями, їх органами зовнішніх юридично-владних повноважень (Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю.П.Битяка. — Харків, 2000, с.19). Адміністративне право — це сукупність юридичних норм, обумовлених національною ідеєю та ідеями свободи, справедливості, науково обґрунтованою програмою соціально-економічного розвитку суспільства, встановлених або санкціонованих державою, які регулюють відносини у сфері організаційно-владної діяльності структур виконавчої влади (Пахомов І. Проблеми розвитку інститутів адміністративного права України та шляхи їх вирішення // Право України, 2007, № 10, с. 3 — 5). Кожне з них відбиває найважливіші, на думку їхніх авторів, ознаки адміністративного права і у відповідному контексті є справедливими. Разом з цим, зазначені дефініції залишають без уваги приналежність адміністративного права до права публічного і його зв’язок з діяльністю публічної адміністрації. Врахування зазначених обставин і характеристики вище розглянутих компонентів поняття адміністративного права, виводить на таку дефініцію: Адміністративне право — це галузь права, засобами якої (норми, відносини, законодавство, методи, форми, статуси суб’єктів, способи реалізації норм, нормативні і індивідуальні акти) формуються, охороняються і захищаються публічні правовідносини, організується і забезпечується функціонування публічної адміністрації (публічне адміністрування).
ТЕМА 2. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ НОРМИ ТА ВІДНОСИНИ
План 1. Поняття механізму адміністративно-правового регулювання та його складові частини (елементи) 2. Поняття, структура та види адміністративно-правових норм 3. Способи реалізації адміністративно-правових норм 4. Адміністративно-правові відносини, їхні особливості та структура
Рекомендована література:
Після з’ясування поняття і предмету адміністративного права, ми розглянемо елементи, які складають механізм адміністративно-правового регулювання, за допомогою якого публічна адміністрація регулює відносини в сфері виконання нею адміністративних зобов’язань.
1. Поняття механізму адміністративно-правового регулювання та його складові частини (елементи)Ефективність правового впливу на суспільні відносини в сфері публічного адміністрування залежить не тільки від їх природи та особливостей, правильно знайденого методу регулювання, але й від успішного використання всіх елементів механізму, за допомогою якого правова воля переводиться у фактичну поведінку суб'єктів адміністративного права. Механізм адміністративно-правового регулювання – це сукупність адміністративно-правових засобів, за допомогою яких здійснюється вплив на відносини, що виникають у процесі реалізації адміністративних зобов’язань публічної адміністрації. До структуру цього механізму входять наступні елементи (засоби): - норми адміністративного права, об'єктивно виражені в законах та інших нормативних актах; - адміністративно-правові відносини; - акти застосування норм адміністративного права; - акти тлумачення норм адміністративного права; - правосвідомість; - правова культура; - законність. Кожний елемент цього механізму виконує специфічну роль у регулюванні поведінки людей. Ці елементи одночасно виступають як юридичні засоби адміністративно-правового регулювання. При цьому адміністративно правові засоби включаються в процес регулювання в певній послідовності. Таким чином, адміністративно-правове регулювання являє собою процес послідовного використання адміністративно-правових засобів для досягнення цілей регулювання дій учасників суспільних відносин. В адміністративно-правовій науці та практиці діяльності публічної адміністрації велике значення надається чіткому правовому регулюванню суспільних відносин, що виникають у сфері публічного адміністрування. Найважливішими засобами механізму адміністративно-правового регулювання є норми права. За їх допомогою, з одного боку, регулюється поведінка суб’єктів адміністративного права, охороняються права фізичних та юридичних осіб, встановлений в державі правопорядок, з іншого, виникають адміністративні правовідносини, в яких такі статус суб’єктів реалізується. В адміністративно-правових відносинах, як елементі правового регулювання, індивідуалізуються положення тієї або іншої норми адміністративного права, визначаються характер, права й обов'язки їх учасників. Акти застосування норм адміністративного права включаються в механізм адміністративно-правового регулювання як засоби індивідуалізації прав, обов'язків і міри відповідальності. Юридичними фактами є конкретні життєві обставини, з якими пов'язують виникнення, зміна та припинення адміністративно-правових відносин (їх поділяють на дії та події (не залежать від волі людини)). Правова свідомість це система відображення правової дійсності у поглядах, почуттях, уявленнях людей про право, що складається з правової ідеології, правової психології та правової поведінки. Правова культура це система правових цінностей, завдяки яким правильно розуміються та виконуються положення норм адміністративного права. Законність ‑це правовий режим, за допомогою якого дотримуються норм права всі суб'єктами адміністративно-правових відносин. Акти тлумачення норм адміністративного права роблять легшим та доступнішим їх сприйняття, разом із іншими елементами механізму вони сприяють більш якісному досягненню цілей правового регулювання.
2. Поняття, структура та види адміністративно-правових нормАдміністративно-правова норма - це вид правової норми, за допомогою якої формуються, охороняються і захищаються публічні правовідносини, організується і забезпечується функціонування публічної адміністрації. Адміністративно-правовим нормам притаманні наступні риси: 1) це вид правової норми, а значить їй притаманні всі ознаки останньої (загальнообов’язковість, формальна визначеність, забезпечення її виконання державними примусом та ін.); 2) вони спрямовані на реалізацію не приватного, а публічного інтересу; 3) за їх допомогою забезпечується функціонування публічної адміністрації; 4) предмет їх регулювання складає широке коло суспільних відносин, що складаються в процесі публічного управління, надання адміністративних послуг, застосування заходів адміністративного примусу до фізичних та юридичних осіб, оскарження дій та рішень суб’єктів владних повноважень; 5) вони забезпечують реалізацію регулятивної та охоронної функцій адміністративного та інших галузей права в багатьох сферах суспільного життя (економіка, освіта, будівництво, охорона здоров'я, внутрішні справи та ін.); 6) вони є головним інструментом реалізації методу адміністративного права, тобто в них закріплюються приписи, заборони та дозволи, що використовуються публічною адміністрацією для регулювання суспільних відносин; 7) вони не систематизовані, а містяться в різних за юридичною силою нормативно-правових актах: законах, підзаконних нормативно-правових актах публічної адміністрації, в тому числі органів місцевого самоврядування; 8) серед джерел адміністративно-правових норм домінують акти одностороннього волевиявлення (укази, розпорядження, накази). Кожна норма адміністративного права має свою структуру, яка складається як і норми інших галузей права із трьох елементів: гіпотези, диспозиції і санкції[1]. Гіпотеза вказує на фактичні умови, за наявності яких слід керуватися цією нормою. Вона частіше за все в нормативних актах повністю не формулюється і присутня тільки в теоретичній конструкції правової норми. Гіпотеза може бути абсолютно визначеною (досягши 16 років, громадянин зобов’язаний отримати паспорт) або відносно визначеною, тобто містити елементи адміністративного розсуду, містити вказівки на можливість її застосування за розсудом правозастосовника). Такі гіпотези, містять формулювання: “може бути”, “у разі необхідності” тощо (наприклад, військовозобов’язаний, який без поважних причин не з’явився за викликом військкомату, може бути притягнутий до адміністративної відповідальності; у необхідних випадках працівник міліції може перевірити документи)[2]. Диспозиція закріплює конкретне правило поведінки суб’єктів адміністративного права яке сформульовано у вигляді приписів, заборон, дозволень (16-річному громадянину необхідно здійснити низку дій, щоб одержати паспорт; призовник зобов’язаний особисто з’явитися до військкомату). Санкція вказує на вплив, який застосовується державою у випадку порушення тих чи інших правил, передбачених нормою, тобто це конкретний захід дисциплінарного або адміністративного примусу. Наприклад, за появу в п’яному вигляді в громадському місці, згідно зі ст. 178 КУпАП до громадян застосовуються такі адміністративні стягнення як попередження, штраф або адміністративний арешт. Санкція не обов’язковий елемент адміністративно-правової норми. Більшість адміністративно-правових норм носить не санкційний, а рекомендаційний характер. Замість санкції також може міститись заохочення. Адміністративне право є найбільшою галуззю законодавства України. У зв’язку з цим, значний масив адміністративно-правових норм можна класифікувати за різними критеріями: функціонального призначання, ступеня загальності, спрямованістю змісту, форми припису, за межами дії та повнотою викладення змісту. За функціональним призначенням виділяють регулятивні та охоронні; за змістом - матеріальні та процесуальні; за ступенем загальності - загальні, міжгалузеві, локальні. За спрямованістю змісту адміністративно-правові норми поділяють на види, які: визначають правовий статус суб’єктів і об’єктів адміністративно-правових відносин, форми і методи адміністративної діяльності, порядок проходження державної служби; забезпечують законність у державному управлінні; регулюють публічне управління в окремих галузях (сферах); визначають підстави притягнення до адміністративної відповідальності та процедурні питання її реалізації. За формою припису адміністративно-правові норми класифікують на: зобов’язуючі, які зобов’язують здійснити певні дії; заборонні - забороняють вчиняти певні дії; дозвільні (повноважні, диспозитивні) - надають дозвіл діяти в межах вимог норми, вчиняти активні дії; стимулюючі (заохочувальні) - забезпечують вплив на поведінку учасників правовідносин за допомогою засобів морального і матеріального характеру. Адміністративно-правові норми поділяються за межами дії: у просторі, часі та за колом осіб. За повнотою викладення змісту виділяють: абсолютно визначені та відносно визначені; відсильні та бланкетні. 1. Залежно від предмета регулювання: Матеріальні норми - закріплюють комплекс прав та обов’язків, а також відповідальність учасників управлінських відносин. Процесуальні норми - закріплюють порядок, процедуру здійснення прав та обов’язків суб’єктів адміністративного права. Адміністративно-процесуальні норми є формою життя, засобом здійснення норм адміністративного матеріального права. 2. За спрямованістю змісту: а) такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб’єктів; б) такі, що визначають форми і методи управлінської діяльності; в) такі, що встановлюють порядок проходження публічної служби, права і обов’язки службовців; г) такі, що визначають способи і порядок забезпечення законності в державному управлінні; д) такі, що регулюють управління окремими галузями (соціально-культурною, адміністративно-політичною тощо), державними функціями і територіями; є) норми, що встановлюють права і обов’язки громадян у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності держави. 3. За адресами або суб’єктами: а) адресовані органам державно-виконавчої влади; б) адресовані іншим державним виконавчо-розпорядчим органам; в) адресовані державним службовцям; г) адресовані державним підприємствам, закладам, організаціям; д) адресовані недержавним об’єднанням, підприємствам, закладам; є) адресовані громадянам. 4. За формою припису: а) зобов’язуючі (приписні) - ці норми зобов’язують здійснювати певні дії при виникненні передбачених ними умов. Наприклад, під час прийому на роботу організація зобов’язана видати наказ; б) заборонні - ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій в умовах, які нею визначені. Заборони можуть мати або загальний, або спеціальний характер, Наприклад, заборона вчиняти дії, що підпадають під ознаки адміністративного правопорушення, є загальною, а заборона міліції застосовувати спеціальні засоби щодо неповнолітніх - спеціальною; в) повноважні (дозвільні, диспозитивні) - ці норми уповноважують адресата (або дозволяють йому) діяти в рамках вимог норми за своїм розсудом, проте, підкоряючись правовому режиму, який нею встановлено. Фактично ці норми надають адресату вибір: або чинити певні дії, або не чинити їх. Конкретний юридичний зміст цих норм залежить від особливостей їх адресата. Так, громадянину надається можливість самостійно вирішувати питання реалізації свого права на скаргу. Він може, на свій розсуд, подати або не подати скаргу на неправомірні дії посадових осіб. г) стимулюючі (заохочувальні) - це норми, що забезпечують за допомогою засобів матеріального або морального впливу належну поведінку учасників управлінських відносин, встановлюють різні пільги (наприклад, у сфері оподаткування). д) рекомендаційні - особливість правової природи цих норм у тому, що рекомендації, саме вони містяться у таких нормах, як правило, не мають юридично-обов’язкового характеру. Такого роду норми не містять у собі прямо виражених приписів, а дають можливість пошуку найбільш доцільних варіантів розв’язання завдань, що виникають. 5. За галузевою належністю: а) матеріальні - характеризуються тим, що юридично закріплюють комплекс обов’язків і прав, а також відповідальність учасників управлінських відносин, тобто фактично їх адміністративно-правовий статус. У них знаходить вияв той правовий режим, у рамках якого повинна функціонувати система публічного управління. Такі норми нерідко називають статичними; б) процесуальні - регламентують динаміку публічного управління і пов’язаних з ними управлінських відносин. Ними визначається порядок прийому, розгляду, вирішення скарг і заяв, порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення тощо. Їх призначення - визначати порядок реалізації юридичних обов’язків і прав, встановлених матеріальними нормами. 6. За межею дії: а) у просторі - дія норм у просторі передбачає територію, на яку поширюється їх юридична сила. У деяких випадках адміністративно-правові норми можуть бути міжтериторіальними, приміром, відомчі норми органів управління транспортом; територією дії норм можуть бути окремі економічні зони. б) у часі - дія адміністративно-правових норм у часі може обмежуватися будь-якими термінами (строкові норми) або і не обмежуватися (безстрокові норми). 7. За ступенем загальності: а) загальні - мають загальне значення, наприклад: документами, які підтверджують громадянство України, є паспорт громадянина України, а для осіб до 16 років - свідоцтво про народження; б) міжгалузеві - регулюють яку-небудь одну функцію в усіх галузях (норми міжгалузевого управління); в) галузеві - регулюють відносини у межах однієї галузі. Здебільшого це норми галузевих міністерств та відомств; г) місцеві - норми місцевих органів виконавчої влади, а також місцевого самоврядування. 8. За повнотою викладених велінь: а) визначені; б) бланкетні (відсильні) - норми непрямої дії, які самі не встановлюють правил поведінки, а мають відсильний характер до інших нормативних актів. Наприклад, посадові особи міліції мають право у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, накладати адміністративні стягнення або передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших органів, громадських об’єднань або трудових колективів. 9. За юридичною силою: а) викладені в законах; б) викладені в указах; в) викладені в постановах; г) викладені в рішеннях; д) викладені в наказах тощо. Норми адміністративного права діють через їх застосування та виконання. Такі дії називаються правозастосовчою та правовиконавчою діяльністю. Правозастосування виражається в вирішені на основі норм адміністративного права конкретних справ уповноваженими на те державою суб’єктами. Наприклад, начальник ОВС приймає постанову про притягнення громадянина до адміністративної відповідальності за дрібне хуліганство. Правозастосовчий процес зв’язується з виконанням конкретних вимог:
Правовиконавча діяльність є другою формою втілення адміністративно-правової норми, яка виражається в підпорядкуванні поведінки учасників суспільних відносин в сфері публічного управління звернених до них вимог, які закладені в самій нормі. Норми адміністративного права діють в: просторі; в часі; по відношенню до окремих осіб; в окремих галузях. По дії в просторі вони бувають: загальнодержавними, міжтериторіальними, місцевими. По дії в часі - строкові та безстрокові. По відношенню до окремих осіб норми адміністративного права діють по відношенню до громадян України та іноземних громадян, на повнолітніх та неповнолітніх, на чоловіків та жінок і таке інше. Норма перед її застосуванням повинна бути правильно тлумачена суб’єктом правозастосування.
3. Способи реалізації адміністративно-правових нормВимоги, закріплені в нормах адміністративного законодавства постійно удосконалюються. По своїй природі норми адміністративного права, як ніякі інші, відповідають змінам і розвитку суспільства. Навіть дуже гарний закон не буде діяти, якщо його не так будуть тлумачити. Тому недостатньо прийняти необхідний законодавчий акт, важливо відпрацювати шлях його реалізації в життя. Реалізація норм адміністративного права - це процес практичного втілення в життя суб’єктами адміністративного права волі, вираженої в нормах. Існує чотири форми реалізації норм адміністративного права: виконання, використання, додержання і застосування. Виконання - це активна поведінка суб’єкта адміністративних правовідносин щодо виконання юридичних обов’язків. До даного варіанта реалізації адміністративно-правових норм належать такі дії, як сплата податків, подання звітів, здійснення реєстрації, одержання паспорта тощо. Використання - це активна поведінка суб’єкта адміністративних правовідносин щодо здійснення наданих йому юридичних прав (можливостей). Діями щодо використання адміністративно-правових норм є: подання скарги, заява про відпустку, використання наданих державою пільг тощо. Додержання - це пасивна поведінка суб’єкта адміністративних правовідносин, який не допускає порушень адміністративно-правових заборон. Застосування - це діяльність публічної адміністрації з вирішення конкретних справ і видання індивідуальних юридичних актів, що ґрунтуються на вимогах матеріальних або процесуальних норм. Норми адміністративного права здебільшого реалізуються шляхом виконання та застосування. Застосування норм адміністративного права на відміну від інших форм реалізації має активний публічно-владний характер і здійснюється в установленому законом порядку. Суть застосування адміністративно-правових норм проявляється в діяльності органів публічної влади, посадових осіб по відношенню до конкретного факту, який має юридичне значення, і підведення його під певну адміністративну норму. В результаті застосування норми адміністративного права виникають, змінюються або припиняються відповідні адміністративно-правові відносини. Такі зміни проходять в результаті дії суб’єкта, який застосовує норми права і який своїми діями хоче досягти мети, закладеної в нормі. Правозастосовча діяльність суб’єктів адміністративного права складається із встановлення обставин справи, вибору норми права яка регулює конкретні відносини, з’ясування її змісту та прийняття по справі конкретного рішення. Прийняття рішення по справі і буде реалізацією публічної влади. Дії уповноважених органів по застосуванню норм адміністративного права в залежності від їх цілей можна розділити на кілька груп, в зміст яких повинні входити: - дії, які мають своєю метою юридичне забезпечення, задоволення тих чи інших потреб суспільства і людини зокрема; - дії по притягненню до відповідальності порушників адміністративно-правових норм. Для з’ясування суті застосування адміністративно-правових норм правозастосовчу діяльність уповноважених органів треба розглядати в регулятивній формі і правоохоронній формі. Регулятивна форма правозастосовчої діяльності допомагає вирішенню конкретних справ публічного адміністрування: організаційних, господарських, соціально-культурних та зовнішньополітичних питань, вирішення яких допомагає реалізації прав та законних інтересів: громадян, державних органів, підприємств, установ, громадських організацій в сфері публічного управління. Правоохоронна форма служить для охорони адміністративних відносин, урегульованих нормами адміністративного права. З допомогою правоохоронної форми діяльності вирішуються суперечності по юридичним фактам, які виникають в сфері публічного управління, в охороні правового статусу державних органів і громадських організацій, їх посадових осіб і громадян та в застосуванні до цих суб’єктів мір адміністративного примусу за невиконання юридичних обов’язків. Застосування норм адміністративного права органами публічної влади ділиться по цілеспрямованості, по засобу вираження та по методу застосування. Зміст цілеспрямованості складають внутрішня та зовнішня правозастосовча діяльність публічної адміністрації. Внутрішня правозастосовча діяльність забезпечує вирішення організаційно-штатних питань, керівництво підрозділами в органах виконавчої влади, а також управління підлеглими органами та співробітниками. Зовнішня правозастосовча діяльність направлена на реалізацію покладених на публічну адміністрацію адміністративних зобов’язань. По засобу вираження правозастосовча діяльність може проявлятися в словесній і конклюдентній формах. Словесна форма вираження правозастосовчої діяльності виступає в письмові та усній. Більше всього використовується письмовий спосіб вираження. Усний спосіб використовується при вирішенні управлінських питань, які мають оперативний характер. Конклюдентна форма правозастосування може виражатися в вигляді жестів, рухів, знаків, сигналів і інших дій (наприклад, правила дорожнього руху), які виражають волевиявлення суб’єктів застосування норм адміністративного права.
4. Адміністративно-правові відносини, їхні особливості та структураАдміністративно-правові відносини - це відносини, які виникають з приводу виконання адміністративних зобов’язань публічною адміністрацією. Характерною ознакою адміністративно-правових відносин є те, що органи публічної адміністрації виступають у них владною стороною, яка реалізує свої виконавчо-розпорядчі повноваження. Тобто, має право на прийняття владного (обов’язкового) рішення. Особливості адмiнiстративно-правових відносин. 1) вони є видом правових відносин та формою існування соціальних відносин. Вони виникають, змінюються та припиняються в сфері публічного адміністрування:. 2) вони формуються у рамках і на основі адміністративно-правових норм, які містять у собі абстрактну конструкцію відносин; 3) відносини об’єктивуються з виникненням юридичних фактів, передбачених адміністративно-правовими нормами; 4) одна із сторін адміністративно-правових відносин завжди є носій владних повноважень (публічна адміністрація), без якого існування адміністративно-правових відносин неможливо; 5) такі відносини можуть існувати за принципом «влада-підпорядкування», коли одна сторона має владні повноваження щодо іншої (наприклад, відносини між обласною та районною державними адміністраціями); 6) адміністративно-правові вiдносини можуть виникати за iнiцiативою будь-якої iз сторiн. При цьому, згода або бажання другої сторони не є обов’язковою умовою їх виникнення, так само, як і наявність або відсутність у неї владних повноважень. Яскравим прикладом в цій ситуації є реординаційні відносини, що виникають за ініціативи громадян, зокрема, при оскарженні дій та рішень публічної адміністрації; 7) спори між сторонами таких відносин переважно вирішуються в адміністративному поряду, хоча можуть бути вирішені і в судовому (зокрема, в порядку адміністративного судочинства). Складовими частинами адміністративно-правових відносин є юридична основа, юридичні факти, суб’єкти і об’єкти. Юридична основа - це адміністративно-правові норми - як матеріальні так і процесуальні, на підставі яких виникають відносини. Юридичні факти - це певні дії та події, які служать фактичною підставою для виникнення, зміни та припинення адміністративно-правових відносин. Дії - це факти, які виникають за волею людей. Вони можуть бути правомірними і неправомірними. Правомірні дії відповідають вимогам адміністративно-правових норм. Неправомірні дії - це правопорушення, проступки, що тягнуть за собою застосування заходів примусового впливу. Правовідносини, викликані протиправними вчинками, називають деліктними. Події - це явища, що не залежать від волі людей, але призводять до певних правових наслідків (повені, землетруси, пожежі тощо). Суб’єкти - це конкретні учасники адміністративно-правових відносин - юридичні та фізичні особи, наділені правами та обов’язками у сфері управлінської діяльності. Передумовою вступу названих суб’єктів у конкретні адміністративно-правові відносини є наявність у них правоздатності та дієздатності. Адміністративна правоздатність - це спроможність суб’єкта адміністративних правовідносин мати права та нести юридичні обов’язки у сфері виконавчої влади. Адміністративна правоздатність юридичних осіб виникає, як правило, з моменту видання акта про їх заснування, а припиняється з їх ліквідацією чи реорганізацією. Фізичних осіб виникає з моменту народження і припиняється з їх смертю. Адміністративна правоздатність є основою дієздатності. Адміністративна дієздатність - це здатність своїми діями набувати і реалізовувати права та обов’язки у сфері управління. Правоздатність і дієздатність складають правосуб’єктність. Об’єкт - це те відносно чого виникають, розвиваються і припиняються адміністративно-правові відносини. Особливості адміністративно-правових відносин:
В зв’язку з багатоаспектністю предмету адміністративного права, виникає кілька критеріїв класифікації адміністративних правовідносин. Наведемо деякі з них. 1. Залежно від галузевої належності виділяють матеріальні адміністративні правовідносини і процесуальні. Матеріальні правовідносини - це відносини пасивного типу. Вони виражають статичну функцію права. Такі відносини складаються на основі уповноважуючих і заборонних адміністративно-правових норм, тобто норм матеріальних. Відносини такого типу, виникнувши одного разу, можуть тривалий час залишатися «нерухомими», статичними. Так, відносини між громадянином, що одержав право на пільги, і органом публічного управління, який надає ці пільги, будуть перебувати у статичному стані (залишатися матеріальними) доти, поки громадянин не вважатиме за потрібне реалізувати дане право. Процесуальні відносини - це відносини активного типу. Вони виражають динамічну функцію права. Для їх виникнення потрібна процесуальна норма. Такі відносини постійно перебувають у розвитку, тобто є динамічними. Як правило, вони складаються у процесі вирішення управлінських справ (наприклад, справ про адміністративні правопорушення). 2. За характером зв’язків між сторонами адміністративно-правових відносин: вертикальні та горизонтальні. Вертикальні - це відносини субординаційного характеру, тобто відносини влади і підкорення. Вони мають місце там, де одна сторона підпорядкована другій. Горизонтальні - правовідносини, в яких сторони фактично і юридично рівноправні. В них відсутні юридично-владні веління однієї сторони, обов’язкові для другої. Адміністративно-правовими такі відносини робить державна воля, що вимагає від суб’єктів вступити у правові зв’язки між собою на паритетних засадах. Ця воля завжди виражена у формі адміністративно-правового акта. Таким чином підставою для виникнення даних відносин є та сама адміністративно-правова норма. Внаслідок цього, суб’єкти (адресати норми) не можуть відмовитися від вступу у правовідносини, а також не можуть вийти за рамки настанов, якими регламентовано їхні взаємні права та обов’язки. Одним із видів горизонтальних адміністративних правовідносин є реординаційні, що виникають за ініціативою фізичних та юридичних осіб у разі їх звернення до публічної адміністрації з метою реалізації свого адміністративно-правового статусу. Яскравим прикладом таких відносин є такі, що виникають з приводу надання фізичним та юридичним особам адміністративних послуг Діагональні - відносини між суб’єктом і об’єктом управління, які знаходяться в різних галузях управлінської системи. 3. Залежно від виконуваних функцій вони поділяються на регулятивні та правоохоронні. Регулятивні - ті, що пов’язані з реалізацією позитивних завдань публічного управління. Це організація роботи апарату управління, керівництво нижчими структурами, задоволення запитів громадян тощо. Правоохоронні - відносини, які виникають з приводу відповідальності за адміністративні провини. Вони виникають між правопорушником і правозастосовчим органом (його посадовою особою). 4. За характером дій зобов’язаного суб’єкта можуть бути активними та пасивними. Активні - зобов’язаний суб’єкт повинен вчинити певні дії (громадянин, якому виповнилося 16 років, зобов’язаний отримати паспорт). Пасивними - зобов’язаний суб’єкт мусить утриматися від вчинення певних дій - вчинення правопорушення. 5. Залежно від адміністративно-правового статусу суб’єктів, що беруть участь у правовідносинах, виділяють: між підпорядкованими суб’єктами публічного управління, що перебувають на різному організаційно-правовому рівні, тобто між вищестоящими і нижчестоящими органами; між непідпорядкованими суб’єктами однакового організаційно-правового рівня. Це відносини між двома міністерствами, адміністраціями районів області тощо. Такі відносини прийнято називати горизонтальними; між органами публічного управління і підпорядкованими їм організаційно підприємствами, корпораціями, концернами тощо. Це відносини між адміністрацією і безпосередньо підприємством; між органами публічного управління і підприємствами, установами, організаціями, які організаційно їм не підпорядковані (організаційно від них незалежні). Це, приміром, відносини між податковою адміністрацією і підприємствами; між органами державного управління і структурами місцевого самоврядування. Такі відносини складаються, наприклад, між державною адміністрацією району і виконкомом селищної ради; між органами державного управління і недержавними підприємствами, установами, організаціями; між органами публічного управління і об’єднаннями громадськості;
Отже, механізм адміністративно-правового регулювання складається з адміністративно-правових норм, відносин та актів тлумачення. Адміністративно-правова норма має трьохелементну структуру і складається з гіпотези, диспозиції і санкції. Адміністративно-правові відносини виникають між суб’єктами адміністративного права. Акти тлумачення більш докладно з’ясовують зміст правових норм.
ТЕМА 3. СУБ`ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА План1. Загальноюридична характеристика поняття “суб’єкт адміністративного права” 2. Система органів виконавчої влади 3. Президент України як суб’єкт адміністративного права4. Кабінет Міністрів України як суб’єкт адміністративного права
Адміністративне право неможливо і недоцільно вивчати без чіткого і свідомого уявлення про суб’єктів адміністративно-правових відносин. Саме ці суб’єкти визначають зміст таких правовідносин, забезпечують можливість кожному реалізувати свої права та виконати обов’язки.
1. Загальноюридична характеристика поняття “суб’єкт адміністративного права” Суб'єкти адміністративного права — це учасники суспільних відносин, які мають суб'єктивні права та виконують юридичні (суб'єктивні) обов'язки, встановлені адміністративно-правовими нормами. Якщо суб'єкт адміністративних правовідносин — це фактичний носій правових зв'язків, тобто він обов'язково в них бере реальну участь, то суб'єкт адміністративного права є, так би мовити, претендентом на цю участь. Але для того, щоб визнаватися таким претендентом, відповідна особа повинна бути потенційно здатним носієм суб'єктивних прав і обов'язків. Така потенційна здатність суб'єкта визначається як адміністративна правосуб'єктність. Суб'єктами адміністративного права є громадяни, іноземці, особи без громадянства. Причому правове становище суб'єктів однієї категорії неоднакове. Якщо проаналізувати адміністративну правосуб'єктність громадян, то виявиться, що вона відрізняється залежно від статі, віку, стану здоров'я (наприклад, не всі можуть призиватися на військову службу, вступати до вищих навчальних закладів тощо). Суб'єктами адміністративно-правових відносин є органи держави, насамперед це Президент України, органи виконавчої влади, а також внутрішні частини їх апарату, органи громадських організацій, діяльність яких регулюється правом, адміністрація підприємств, установ, організацій, а також органи місцевого самоврядування. Суб'єктами цих відносин треба визнати і структурні підрозділи підприємств, установ, організацій (наприклад, цех, факультет, відділення в лікарні тощо). Суб'єктами адміністративно-правових відносин є також різноманітні господарські структури. Зокрема, на них, як і на всі інші організації, нормами адміністративного права покладено обов'язок додержувати пожежних, санітарних та інших загальнообов'язкових норм і правил (витрата електричної енергії, сплата оренди і т. ін.). Взагалі для адміністративного права характерна велика кількість суб'єктів з різними повноваженнями, структурою і правовими характеристиками. Цим зумовлене й існування різних варіантів їх класифікації. Так, суб'єктів адміністративного права можна поділити на:
Щодо вживання власне конструкції "публічна адміністрація", то це одна з принципових новацій адміністративного права . Досі в Україні у юридичній науці, у законодавстві, у "науці управління" розглядали як два абсолютно незв’язаних явища "державне управління" та "місцеве самоврядування". Але теорія і практика розвинених зарубіжних країн та й наш досвід переконливо свідчить, що систему публічної влади, яка здійснює адміністративно-управлінські функції, необхідно розглядати цілісно. Для означення відповідної системи органів публічної влади у багатьох країнах світу використовується термін "публічна адміністрація" (public administration). І хоча зазначений термін може означати і "діяльність" відповідних органів, його зараз визначають як сукупність органів та інших інституцій, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції. Насамперед, увага приділяється органам виконавчої влади та виконавчим органам місцевого самоврядування (які є "органами" у статутному значенні). До органів та інституцій публічної адміністрації функціонально можуть належати також будь-які інші суб’єкти, які здійснюють публічно-управлінські функції (наприклад, орган професійно самоврядування, який держава законом уповноважила здійснювати якісь реєстраційні функції, або навіть підприємство, яке відповідно до законодавства надає адміністративні послуги тощо). Публічна адміністрація – організація і діяльність органів та установ, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші адміністративні функції в публічних інтересах. Публічна адміністрація включає, насамперед, органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування, а також державну службу та службу в органах місцевого самоврядування. Найбільш поширене виділення таких основних видів суб'єктів адміністративного права: фізичні особи — громадяни України, іноземці, особи без громадянства; юридичні особи — органи виконавчої влади, будь-які інші державні органи, органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, підприємства, установи, організації (в особі їхніх керівників, які очолюють органи управління цих підприємств, установ, організацій); колективні суб'єкти (утворення), які не мають ознак юридичної особи, але тією чи іншою мірою наділені нормами адміністративного права певними правами і обов'язками: структурні підрозділи державних і недержавних органів, підприємств, установ, організацій, деякі інші громадські утворення (на кшталт загальних зборів громадян за місцем проживання). Важливого значення для характеристики суб'єктів адміністративного права набуває поняття адміністративно-правового статусу. Це поняття охоплює комплекс конкретно визначених суб'єктивних прав і обов'язків, які закріплені за відповідним суб'єктом нормами адміністративного права. Тобто необхідною ознакою набуття особою адміністративно-правового статусу є наявність у неї конкретних суб'єктивних прав і обов'язків, які реалізуються даною особою як в адміністративних правовідносинах, так і поза ними. В подальшому ми розглянемо систему суб’єктів адміністративного права, приділимо належну увагу адміністративно-правовому статусу суб’єктів владних повноважень, зокрема Президенту України, Кабінету Міністрів України, центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування.
2. Система органів виконавчої влади Органи виконавчої влади є ключовими суб'єктами адміністративного права, оскільки їм належить провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні суспільних відносин, що є предметом адміністративно-правового регулювання. Поняття «орган виконавчої влади» є похідним від ширшого поняття «державний орган» (або «орган державної влади»). В цьому розумінні орган виконавчої влади є окремим видом державних органів. На них поширюються всі загальні риси поняття державних органів. Це означає, що кожний окремий орган виконавчої влади:
Орган виконавчої влади є організаційно самостійним елементом державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі структурних підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесений Конституцією і законами України до системи органів виконавчої влади. Для кожного органу виконавчої влади характерна насамперед організаційна відокремленість від інших елементів апарату державного управління. Водночас другою найважливішою характеристикою є функціональна відокремленість, котра характеризує різні аспекти компетенції та фактичної діяльності цих органів. Саме дані ознаки є ключовими при виділенні окремих видів органів виконавчої влади. Класифікація видів органів виконавчої влади можлива за різними критеріями (ознаками). Зокрема, ці органи поділяються на види залежно від: характеру компетенції (або змісту функцій) — на органи:
сфери дії — на органи:
способів прийняття владних рішень — на
Найважливіше значення має класифікація видів органів виконавчої влади в Конституції України. Вона виділяє за критерієм організаційно-правового рівня наступні види: 1) вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів України; 2) центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) — міністерства та інші центральні органи; 3) місцеві органи виконавчої влади — обласні (Київська і Севастопольська міські), районні державні адміністрації. З конституційного визначення згаданих трьох видів випливає запитання: чи означає закріплення в Конституції цих видів вичерпну класифікацію органів виконавчої влади? Тим більше, що Конституція, виокремлюючи три види органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі важливі питання визначення складу системи органів виконавчої влади. Зокрема, щодо місця у цій системі Ради міністрів Автономної Республіки Крим (АРК). Адже, з одного боку, відповідно до частини другої ст. 135 рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим приймаються відповідно до актів Кабінету Міністрів України та на їх виконання. А з іншого — Раду міністрів АРК не згадано в розділі VI Конституції «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», хоча цілком очевидна «прив'язка» цього та інших органів виконавчої влади в АРК до місцевого (територіального) рівня. Слід визнати, що конституційне визначення згаданих вище видів органів означає лише те, що існування даних видів є обов'язковим для системи органів виконавчої влади в Україні. Водночас зміст Конституції не виключає можливості існування додаткових (звичайно, за тим самим критерієм) видів органів виконавчої влади, що посідали б місце поряд (чи поміж) із згаданими видами. Адже Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади. Натомість згідно з п. 12 частини першої ст. 92 Конституції виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади. Тобто Конституція відносить вирішення питання про можливість існування у системі органів виконавчої влади поряд з наведеними видами деяких інших на розсуд законодавця — шляхом прийняття поточних законів. Тож виникнення будь-яких інших видів органів виконавчої влади — це справа практичного державотворення. Тим більше, що конструкція системи органів виконавчої влади має бути рухливою, динамічною за умови, звичайно, стабільності її основоположних параметрів. Якраз останні і є предметом конституційно-правового регулювання. Все інше має бути результатом поточної політики держави. Отже, у тексті Конституції України не міститься вичерпної класифікації видів органів виконавчої влади. Конституція чітко визначає:
Поняття «система органів» має велике смислове навантаження. Її необхідність закономірно пов'язана з принципом поділу державної влади, котрий означає, що державна влада реалізується через певні види державних органів. Саме тому в Конституції України чітко виділені не конкретні гілки влади, а конкретні види її суб'єктів (інституцій) — державні органи та їх системи. Поняття «система органів» щодо гілки виконавчої влади означає:
Характеристику внутрішнього устрою будь-якої системи неможливо здійснити, не застосовуючи такий плідний науковий метод, як системний підхід. З цієї точки зору, апарат державного управління як система органів включає більш прості складові частини, котрі також є системами (а щодо апарату в цілому — підсистемами). Останні, в свою чергу, складаються з інших, ще простіших систем. При цьому максимальну межу поділу будь-якої системи характеризує поняття «елемент». В апараті державного управління елементом виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне, завдяки цьому апарат визначається саме як система органів виконавчої влади. Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги. Кожний орган виконавчої влади сам є системою і складається з власних елементів: структурних підрозділів; посад. Але це — елементи двох неоднакових рівнів: з одного боку, апарату в цілому (як системи органів), а з іншого — окремого органу (як системи підрозділів і посад). Отже, якщо первинним елементом усієї системи органів виступає окремий орган, то для кожного органу аналогічну роль виконує окрема посада, яку обіймає службовець даного органу. Саме таке розуміння надалі визначатиме висвітлення адміністративно-правового статусу службовців органів виконавчої влади. Тобто йтиметься про статус не власне службовців — фізичних осіб, а про статус відповідних посад — первинних елементів структури органів. В межах системного підходу структура будь-якої системи розуміється як її внутрішня побудова, що утворюється сукупністю елементів цієї системи та взаємозв'язків між ними. Причому в реальному житті складність структурної побудови апарату державного управління визначається головним чином не переліком його складових елементів, а саме множинністю і різноманітністю їх фактичних взаємозв'язків. Структура системи органів виконавчої влади будується відповідно до певних об'єктивних закономірностей організації та функціонування складних соціальних систем, наукове визначення яких набуває значення основних засад структурної побудови даної системи. Конституція України, прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996р., є основним Законом держави і займає центральне місце в системі законодавства. Зміст відповідних розділів Конституції України характеризується сприйняттям концепції дуалізму виконавчої влади. Виходячи з цієї концепції, визначено так званий двоїстий центр цієї влади, який складається з двох функціонально поєднаних суб’єктів – Президента і Кабінету Міністрів. За таких умов, з одного боку, правовий статус уряду, який очолює Прем’єр-міністр, аж ніяк не може мати якесь другорядне значення, адже саме на уряд покладається основний тягар організаційної роботи з реалізації функцій і повноважень виконавчої влади. Відповідний статус Кабінету Міністрів визначений в ст. 113 Конституції України. Україна на сьогодні продовжує будівництво механізму сучасної держави як системи державних органів, установ і закладів для якісного і успішного управління суспільними справами. В цьому механізмі особливу роль відіграють органи виконавчої влади. У зв’язку з цим, як зазначає В.Б. Авер’янов, на даний момент: “Великого прикладного значення набуває проблематика, пов’язана з якісним покращенням організації та діяльності системи органів виконавчої влади, визначенням структурно-функціональних засад побудови цієї системи, шляхів оптимізації розмежування компетенції та відповідальності органів виконавчої влади як по “вертикалі” так і по “горизонталі”…”. Конституційна модель організації виконавчої влади в Україні передбачає наявність певної кількості органів виконавчої влади, які у сукупності складають систему органів виконавчої влади. Необхідно, також зазначити і про відмінність між поняттям “система державних органів виконавчої влади” та поняттям “механізм виконавчої влади”. Так О.І. Черкасов вказує: “Механізм виконавчої влади…являє собою відносно розгалужену систему державних органів, які функціонують на центральному та місцевому рівнях та володіють як загальною так і галузевою компетенцією”. Позитивною рисою такого визначення є те, що воно не обмежує коло суб’єктів виконавчої влади державними органами виконавчої влади, проте і не враховує той факт, що виконавча влада може здійснюватись не тільки органами державної влади, але й іншими органами публічної влади, зокрема органами місцевого самоврядування, які є елементами механізму виконавчої влади, проте не є складовими системи органів виконавчої влади. І.Л. Бачило формує наступне визначення системи органів виконавчої влади: “Система органів виконавчої влади – сукупність органів державної влади, які наділені компетенцією в галузі державного управління, кадровими, фінансовими, матеріальними, інформаційними та іншими ресурсами, необхідними для здійснення діяльності методами і формами, конституційно визначеними для даної гілки влади”[3]. Як зазначає І.А. Полянський: “Система виконавчої влади визначається як підсистема державної влади, що має визначену структурну побудову, яка включає рівні (побудову по ієрархічній вертикалі); ланки (однорівневі утворення однорідних органів); види і форми органів виконавчої влади”. Подібне вказує і В.Б. Авер’янов: “З одного боку апарат державного управління (а значить і система органів виконавчої влади) входить як складова частина у більш загальне системне утворення (так звану макросистему), яким в цілому виступає держава, точніше державний апарат (механізм). З іншого боку апарат управління включає в себе більш прості складові частини, які також є системами (у відношенні до апарату в цілому – підсистемами). Останні у свою чергу складаються з наступних систем, ще більш простих і т. ін.” [4]. Максимальну межу членування будь-якої системи характеризує поняття “елемент”. Щодо апарату управління (а значить і системи органів виконавчої влади) у ролі елементу виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Як зазначає І.О. Полянський: “Первинною і основною структурною одиницею системи органів виконавчої влади є орган виконавчої влади”. В свою чергу О.Д. Крупчан вказує: “Можна зробити висновок, що кожний орган виконавчої влади слід передусім розглядати як частину більш загальної системи (сукупності всіх органів виконавчої влади)”[5]. Як і випадку з визначенням виконавчої влади, єдиним сформованим у нормативно-правових актах України визначенням орану виконавчої влади є визначення запропоноване в Концепції адміністративної реформи в Україні, а саме: “Органи виконавчої влади – це самостійний вид органів державної влади, які згідно з конституційним принципом поділу держаної влади мають своїм головним призначенням здійснення однієї гілки державної влади – виконавчої”. Тут необхідно зазначити про деяку узагальненість даного визначення та використання такого досить суперечливого в науковому плані терміну як “гілка влади”. Взагалі, в сучасній науковій літературі сформовані різноманітні визначення органів виконавчої влади: Більш розгорнуте визначення, у порівнянні із вищенаведеним, формулює Д.М. Овсянко: “Орган виконавчої влади – це така організація, яка є частиною державного апарату, має компетенцію, структуру, територіальний масштаб діяльності, утворюється в порядку встановленому законом або іншим нормативно-правовим актом, користується певним методом при здійсненні своєї діяльності, наділена правом виступати від імені держави і покликана в порядку виконавчої і розпорядчої діяльності здійснювати постійне керівництво господарським, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом”[6]. Загалом, подібним вищевказаному визначенню органу виконавчої влади є визначення запропоноване Ю.М. Старіловим: “Орган виконавчої влади – це державна організація, яка є частиною системи органів державної влади, встановлена самою державою для виконання і забезпечення виконання законів та інших нормативно-правових актів, здійснення функцій державного управління у всіх сферах життя держави й суспільства за допомогою застосування спеціальних форм і методів здійснення управлінських дій, якій притаманна відповідна структура, компетенція, державно-владні повноваження і штат державних службовців”[7]. Таким чином, надаючи поняття виконавчої влади його можна визначити наступним чином: виконавча влада – це один з складових елементів державної влади, який діє через систему органів виконавчої влади від загальнодержавного і до місцевого рівня, специфічний суб’єкт конституційно-правових відносин, на який Конституцією України і законами України покладається реалізація ряду базових функцій, серед яких домінуюче місце займає функція виконання законів. Позитивною рисою таких детальних визначень поняття органу виконавчої влади є те, що вони намагаються в рамках своїх положень зафіксувати перелік основних ознак, який характеризує відповідний орган. Проте, основним недоліком таких визначень можна назвати відсутність критерію відмежування державних органів виконавчої влади від інших суб’єктів виконавчої влади. Ось чому визначення В.К. Колпакова, яке містить відповідний критерій відмежування є більш прийнятним. Сформовано воно наступним чином: “Орган державної виконавчої влади – це носій державної виконавчої влади, що реалізує свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління, і має юридичний (нормативно зафіксований) статус органу державної виконавчої влади[8]”. На сьогодні, ми можемо констатувати відсутність якісного нормативно-правового визначення державного органу виконавчої влади. Однак, Конституція України фіксує відокремленість державних органів виконавчої влади від органів публічної влади інших видів. Це досягнуто в тексті Конституції України шляхом використання узагальнюючого для всіх органів держави терміна “органи державної влади” (стаття 5 Конституції України), а також виділення серед останніх таких видів, як “органи законодавчої, виконавчої та судової влади” (стаття 6 Конституції України). Про наявність системи органів виконавчої влади в Україні засвідчує Розділ VI Конституції України під назвою “Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади”, зокрема норма частини першої статті 113 Конституції України проголошує: “Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади”. Визнання теоретичного і практичного розуміння системи органів виконавчої влади, а, відтак, організації цієї системи підтверджує наявність певних ознак у сукупності цих органів, притаманних власне соціальним системам. Зокрема таких, як: єдність цільовогo призначення; функціональна самодостатність; ієрархічність внутрішньої самоорганізації; субординаційність взаємозв’язків між структурними ланками. Відповідно, системний підхід до організації виконавчої влади дає можливість зробити висновок про багаторівневість системи органів виконавчої влади. У цілому, за Конституцією України, в системі органів виконавчої влади можна виділити структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів: 1) вищий рівень – Кабінет Міністрів України; 2) центральний рівень – міністерства, агентства, служби, інспекції та інші центральні органи виконавчої влади; 3) місцевий, або територіальний рівень – на якому паралельно функціонують: органи виконавчої влади загальної компетенції – Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації; органи спеціальної – галузевої та функціональної компетенції, які можуть бути як безпосередньо підпорядкованими центральним органам виконавчої влади, так і перебувати у підпорядкуванні місцевих органів виконавчої влади. Відповідно до вищенаведених організаційно-правових рівнів системи органів виконавчої влади України були вказані основні види органів виконавчої влади України з точки зору структурної ієрархії системи, а також відповідно до характеру компетенції. Проте, як зазначає В.Б. Авер’янов [9], органи управління (а значить і органи виконавчої влади) можуть також розрізнятися залежно: - від сфери дії – на органи управління економікою (народним господарством), соціально-культурним розвитком, у адміністративно-політичній сфері; - від методів прийняття рішень – на колегіальні та єдиноначальні. Як зазначає І.Л. Бачило: “Багатоманітність організаційних форм органів в системі виконавчої влади визначає її внутрішню структуру”. Однак, вирішальним для визначення характеру системи органів виконавчої влади будь-якої країни є чітке визначення найвищої ланки самої виконавчої вертикалі, яка має виконувати в системі роль керуючогo центру. На основі аналізу відповідних норм Конституції України можна стверджувати, що вищий структурно-організаційний рівень системи державних органів виконавчої влади України характеризується дуалізмом структурної побудови виконавчої влади. Це означає, що в основу побудови управлінської вертикалі України покладається модель “складногo цeнтру”, відповідно до якої Кабінет Міністрів України структурно входить до системи органів виконавчої саме як окрема ланка цієї системи, про що прямо зазначає частини 1 статті 113 Конституції України. В свою чергу Президент України також залучається до системи органів виконавчої влади проте лише функціонально – через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади, про що зазначають норми статей 106 та 118 Конституції України. Ось чому, при визначенні структурних ланок організаційно-правових рівнів системи органів виконавчої влади України, часто зазначають що вищий організаційно-правовий рівень системи складає Кабінет Міністрів України у функціональній взаємодії з Президентом України. При дослідженні системи органів виконавчої влади окрему увагу заслуговує її нормативно-правове забезпечення. Як вказує О.Д. Крупчан: “Конституційна регламентація засад організації виконавчої влади є за повнотою та конкретністю нерівномірною щодо органів різного рівня та аспектів їх функціонування”. Якщо питання конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України та місцевих державних адміністрацій врегульовані нормами Конституції України більш детально, то конституційно-правовий статус центральних органів виконавчої влади врегульований значно менше, і навіть можна зазначити що опосередковано. Відповідно до п.12 ст. 92 Конституції України: “Виключно законами України визначаються: організація і діяльність органів виконавчої влади…”, в свою чергу ч.2 ст. 120 Конституції України деталізує вищезазначену норму: “Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України”. Дані норми Конституції України прямо передбачають прийняття відповідних конституційних законів щодо організації та діяльності органів виконавчої влади України. Поняття “система органів” щодо гілки виконавчої влади означає: по-перше, відокремленість відповідної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від решти видів органів держави; по-друге, чітко визначений склад даної системи; по-третє, наявність у сукупності відповідних державних органів певних ознак, притаманних складним соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність організації, субординаційність взаємозв’язків між структурними ланками тощо. Структура системи органів виконавчої влади будується відповідно до певних об’єктивних закономірностей організації та функціонування складних соціальних систем, наукове визначення яких набуває значення основних засад структурної побудови даної системи. Базовою засадою виступає ієрархічна організація системи органів, яка зумовлює необхідність існування так званої управлінської вертикалі. Ієрархічну вертикаль виконавчої влади утворюють органи вже згадуваних раніше трьох організаційно-правових рівнів. Кожний з цих рівнів представлений наступними органами: 1) рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади – Кабінетом Міністрів України(урядом); 2)рівень центральних органів виконавчої влади – міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади; 3)рівень місцевих органів виконавчої влади – а) місцевими органами загальної компетенції: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні адміністрації; б) місцевими органами спеціальної (галузевої, функціональної, змішаної) компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані відповідним центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у підпорядкуванні місцевим державним адміністраціям [10]. Між органами цих рівнів взаємозв’язки будуються на засадах субординації, яка означає співпідпорядкованість між: органами вищого і нижчого рівнів, наприклад: Кабінет Міністрів і міністерства або місцеві державні адміністрації; обласна і районна державні адміністрації і т. ін. Водночас основу відносин між: органами одного організаційно-правового рівня становить принцип координації. Вона виявляється в узгодженні дій і рішень, взаємних консультаціях, обговореннях, проведенні спільних заходів і виданні спільних актів, укладанні адміністративних договорів (угод) тощо між зазначеними органами, наприклад: між кількома міністерствами або державними комітетами; між кількома обласними (чи районними) державними адміністраціями тощо. Важливе значення для характеристики другого аспекту структури системи - взаємозв’язків між органами виконавчої влади має визначення відповідних станів (режимів) управлінських відносин в системі цих органів. Найтиповішими варіантами подібних станів є підвідомчість, підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність і відповідальність. Підвідомчість органів виконавчої влади – це найбільш загальне визначення усіх можливих станів управлінських відносин, які існують між органами виконавчої влади. Підвідомчість може бути вертикальною або горизонтальною. Вертикальна підвідомчість властива взаємозв’язкам органів різних – вищого і нижчого – рівнів: наприклад, усі органи виконавчої влади так чи інакше підвідомчі Кабінету Міністрів України. Горизонтальна підвідомчість має місце у стосунках між органами одного і того ж рівня: наприклад, будь-який центральний орган виконавчої влади є підвідомчим Міністерству юстиції України в частині дотримання порядку підготовки і реєстрації нормативно-правових актів, що видаються даним центральним органом. Більш конкретними проявами підвідомчості виступає решта вищезгаданих варіантів взаємозв’язків органів виконавчої влади. Так, підпорядкованість (підлеглість) характеризує найвищий ступінь залежності між органами, що передбачає обов’язковість виконання підпорядкованим органом адресованих йому владних рішень іншого органу. Слід розрізняти організаційну і функціональну, а також пряму і опосередковану підпорядкованість. Організаційна (або адміністративна) підпорядкованість свідчить про залежність підпорядкованого органу по всіх (або по більшості) питаннях його діяльності (наприклад, державні комітети перебувають в організаційній підпорядкованості перед Кабінетом Міністрів України). Натомість функціональна (яку ще називають функціонально-методичною) підпорядкованість існує в межах лише якоїсь однієї (чи кількох) з функцій управління: наприклад, будь-який орган виконавчої влади в частині організації і проведення своєї фінансової діяльності є функціонально підлеглим Міністерству фінансів України. Пряма підпорядкованість існує у стосунках між органами, що безпосередньо підпорядковані один одному, а опосередкована – коли між ними є якась проміжна структурна ланка. Наприклад, районна державна адміністрація підпорядкована і урядові, й обласній державній адміністрації, але останній вона підпорядкована прямо, а урядові – опосередковано, тобто через обласну державну адміністрацію. Підконтрольність означає таку залежність органу, коли його діяльність підлягає перевірці з боку іншого (інших) органу, який уповноважений здійснювати такий контроль. При цьому підконтрольний орган зобов’язаний як надавати необхідні можливості для подібних перевірок, так і звітувати про свою діяльність. Це є власне підзвітність. Підконтрольність за змістом дещо ширша підзвітності, оскільки може передбачати одержання контролюючим органом усієї потрібної інформації, включаючи звіти. Водночас режим підзвітності може застосовуватись і самостійно, тобто окремо від здійснення функції контролю. Нарешті, відповідальність органів виконавчої влади в управлінських відносинах – це, за загальним правилом, службова (дисциплінарна) відповідальність керівників відповідних органів (а іноді їх заступників) перед органами або посадовими особами вищого рівня. 3. Президент України як суб’єкт адміністративного праваСутність та зміст основних повноважень Президента України, що викладені у статті 106 Конституції України в т.ч. у сфері виконавчої влади, з огляду на ухвалене Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року. Конституційним Судом України у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року N 2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) від 30 вересня 2010 року N 20-рп/2010 було визнано, що Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року N 2222-IV (2222-15) не відповідає Конституції України (є неконституційним), у зв’язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття. Так, Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року N 2222-IV (2222-15), визнаний неконституційним та втратив чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення[11]. Як результат, текст чинної на сьогоднішній день Конституції України відповідає тексту, що існував до внесення змін Законом «Про внесення змін до Конституції України» N 2222-IV ( 2222-15 ) від 08.12.2004, а саме тексту Конституції (що була чинною до 31 грудня 2004р.), - яка була прийнята 28 червня 1996 року. Відомо, що статус та повноваження Президента України, а також порядок його обрання визначені Конституцією України. Відповідно до статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Основні повноваження Президента України закріплені у статті 106 Конституції України. Глава держави здійснює також інші повноваження, визначені Конституцією України. У відповідності до Рішення Конституційного Суду України зокрема стаття 106 Конституції України на сьогоднішній день має наступний зміст: Президент України: 1) забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; 2) звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України; 3) представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України; 4) приймає рішення про визнання іноземних держав; 5) призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав; 6) призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою; 7) призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією; 8) припиняє повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися; 9) призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України; припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку; 10) призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах; 11) призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади; 12) призначає половину складу Ради Національного банку України; 13) призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; 14) призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України; 15) утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; 16) скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим; 17) є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; 18) очолює Раду національної безпеки і оборони України; 19) вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України; 20) приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; 21) приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації - з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України; 22) призначає третину складу Конституційного Суду України; 23) утворює суди у визначеному законом порядку; 24) присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини; 25) нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними; 26) приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні; 27) здійснює помилування; 28) створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби; 29) підписує закони, прийняті Верховною Радою України; 30) має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України; 31) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України. Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Серед перелічених повноважень Президента, що містяться у статті 106 Конституції України містяться й основні повноваження у сфері виконавчої діяльності. Деякі повноваження в цій сфері Президент України здійснює за згодою Верховної Ради України, інші – самостійно чи за поданням Прем’єр-міністра України. За згодою Верховної Ради України Президент України призначає Прем’єр-міністра України; призначає на посаду та звільняє з неї за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову державного комітету телебачення і радіомовлення України. За поданням Прем’єр-міністра України Президент України призначає членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій і припиняє їхні повноваження на цих посадах; утворює, реорганізовує й ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Президент України скасовує акти Кабінету Міністрів України й акти Ради міністрів АРК; є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сфері національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки й оборони України, яка є координаційним органом з питань національної безпеки й оборони при Президентові України; вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України в разі збройної агресії проти України; приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію й введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; приймає в разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує в разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації – з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України; присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання й класні чини. Президент України приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні; здійснює помилування. Президент України підписує закони, прийняті Верховною Радою України; має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України. На основі й на виконання Конституції та законів України Президент України видає укази й розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України. У випадках, передбачених ч. 4 ст. 106 Конституції України, акти Президента України скріплюють підписами Прем’єр-міністр України й міністр, відповідальний за акт і його виконання. Взагалі стаття 106 Конституції України деталізує загальний статус Президента України, встановлений у ст. 102 Конституції, шляхом визначення його основних функцій, повноважень та порядку їх реалізації. Вона складається з чотирьох частин, логічно поєднаних між собою: у частині першій перелічуються основні повноваження глави Української держави, у частині другій підкреслюється їх персоніфікований характер, частина третя визначає види правових актів, якими оформлюються рішення, прийняті Президентом України в межах його компетенції, а в четвертій частині визначаються особливості реалізації деяких президентських повноважень. Пункти 1,17–21 ч. 1 ст. 106 Конституції України окреслюють функції та повноваження Президента України у сферах національної безпеки і оборони України. За змістом п. 17 Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, а тому функція забезпечення державної незалежності та національної безпеки держави є одним з пріоритетних напрямків його діяльності. Це підтверджується широкими повноваженнями глави держави в цій сфері, які в загальних рисах окреслені у ст. 106 Конституції і деталізовані в чинному законодавстві. За Конституцією Президент України здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави. Це означає, що саме йому підпорядковані військові формування, органи, які забезпечують недоторканність державного кордону України і безпеку органів державної влади та посадових осіб, підрозділи, що здійснюють розвідувальну і контррозвідувальну діяльність тощо. За посадою Президент очолює Раду національної безпеки і оборони України, формує її персональний склад, головує на її засіданнях і оформлює своїми указами рішення, прийняті на цих засіданнях. Згідно з ч. 2 ст. 1 Закону від 25 березня 1992 р. «Про Службу безпеки України» та ч. 1 ст. 11 Закону від 4 березня 1998 р. «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб» Служба безпеки України та Управління державної охорони підпорядковані Президенту України і підконтрольні Верховній Раді України. Глава держави визначає організаційну структуру СБУ, затверджує Положення про колегію Служби безпеки України, встановлює форми і розміри грошового забезпечення її військовослужбовців. Крім того, Президент України як особисто, так і через уповноважені ним органи здійснює контроль за діяльністю СБУ. Постійний контроль за дотриманням конституційних прав громадян і законодавства в оперативно-розшуковій діяльності органів і підрозділів СБУ, а також контроль за відповідністю виданих СБУ положень, наказів, розпоряджень, інструкцій і вказівок Конституції і законам України здійснюється спеціально призначеними Президентом України посадовими особами, повноваження та правові гарантії діяльності яких визначаються Положенням, що затверджується Президентом України. СБУ регулярно в порядку, визначеному Президентом України, інформує главу держави, членів Ради національної безпеки України і посадових осіб, спеціально призначених Президентом, з основних питань своєї діяльності, про випадки порушення законодавства, а також на їх вимогу подає інші необхідні відомості. Голова СБУ щорічно подає Президенту письмовий звіт про діяльність Служби безпеки України і несе персональну відповідальність за своєчасність, об’єктивність і повноту поданої інформації. Глава держави також визначає порядок контролю за адміністративно-господарською і фінансовою діяльністю СБУ. Але повноваження Президента України щодо СБУ важко сьогодні називати повноваженнями в сфері виконавчої влади. Після проведення в грудні 2010 року реорганізації системи центральних органів виконавчої влади, СБУ було виведено із цієї системи. Відповідно до Конституції та Закону від 22 березня 2001 р. «Про розвідувальні органи України» Президент здійснює загальне керівництво розвідувальними органами України, затверджує положення про відповідні розвідувальні органи, а також координує їх діяльність через очолювану ним Раду національної безпеки і оборони України, визначає порядок координації їх діяльності в особливий період. Пункт 17 статті 106 Конституції України передбачає повноваження Президента України призначати на посади та звільняти з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань. Так, Президент здійснює призначення Міністра оборони України (за поданням Прем’єр-міністра України) та припиняє його повноваження на цій посаді. Президент також призначає на посади та звільняє з посад заступників Міністра оборони України, командувачів видами Збройних Сил України. Згідно з положенням ч. 4 ст. 11 Закону України від 4 березня 1998 р. «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб» Президент призначає на посаду і звільняє з посади Начальника Управління державної охорони і його заступників. Призов громадян на строкову військову службу, за Законом України від 18 червня 1999 р. «Про загальний військовий обов’язок та військову службу», проводиться у встановлені строки на підставі Указу Президента України. Його Указом визначаються також порядок та строки звільнення у зв’язку з демобілізацією. За поданням Кабінету Міністрів глава держави затверджує військово-адміністративний поділ території України, Положення про Міністерство оборони України. Пункт 21 статті 106 Конституції передбачає, що в разі необхідності Президент приймає рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує в разі необхідності окремі місцевості зонами надзвичайної екологічної ситуації. Зміст правового режиму надзвичайного стану, порядок його введення та припинення дії, особливості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій в умовах надзвичайного стану, додержання прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб та відповідальність за порушення вимог або невиконання заходів правового режиму надзвичайного стану визначаються Законом України від 16 березня 2000 р. «Про правовий режим надзвичайного стану». Пропозиції щодо введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях Президентові подає Рада національної безпеки і оборони України. Пункти 9–14 статті 106 Конституції України закріплюють номінаційні повноваження Президента України. До цієї групи належать повноваження щодо формування персонального складу органів державної влади, які полягають у підборі кандидатур, призначенні на посади та звільнення з посад в органах виконавчої та судової влади. Загалом Президент України, використовуючи вказані повноваження, безпосередньо призначає кількасот посадових осіб, що займають ключові посади в державному апараті, і таким чином здатен відігравати провідну роль у формуванні й реалізації кадрової політики. Формуючи весь склад уряду, призначаючи керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, Президент фактично формує всю «виконавчу вертикаль» і має змогу контролювати стан виконавської дисципліни в державі. Пункти 15 і 23 ст. 106 Конституції України визначають установчі повноваження Президента України, які полягають у можливості внесення змін до державного механізму шляхом прийняття рішень щодо створення, реорганізації чи ліквідації певних органів виконавчої влади. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України. Однак зазначені зміни можуть здійснюватись виключно в межах коштів, передбачених у державному бюджеті на утримання органів виконавчої влади. При цьому слід мати на увазі, що існування деяких центральних органів виконавчої влади передбачено безпосередньо в Конституції (наприклад, Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України, Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України) і є обов’язковим, а прийняття рішення про створення чи ліквідацію інших є прерогативою глави держави. Тому Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 28 січня 2003 р. зазначив, що положення п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України необхідно розуміти так, що Президент України може реорганізовувати передбачені Конституцією України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, не змінюючи назви цих органів і їх основного цільового призначення, що випливає з назви. Пункт 16 зазначеної статті наділяє Президента України повноваженням скасовувати акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Автономної Республіки Крим. У Конституції не деталізовано, з яких підстав можуть бути скасовані зазначені акти. Однак у ч. 2 ст. 137 Конституції України записано, що акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим можуть бути зупинені Президентом України з мотивів їх невідповідності Конституції України, а в ч. 8 ст. 118 Конституції України зазначається, що рішення місцевих державних адміністрацій можуть бути скасовані главою держави, якщо вони суперечать Конституції та законам України або іншим актам законодавства України. За даних умов систематичне тлумачення п. 16 ст. 106 дає можливість зробити цілком певний висновок, що Президент України може скасовувати акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим тільки у випадку їх невідповідності Конституції та законам України. Пункт 24 ст. 106 Конституції України закріплює повноваження Президента присвоювати вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини. Порядок присвоєння класних чинів співробітникам прокуратури визначається Законом України від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру». Згідно з ч. 3 ст. 47 цього Закону Президентом присвоюються класні чини державного радника юстиції України, державного радника юстиції 1, 2 і 3 класів. Пункт 28 статті Конституції надає право Президентові України створювати в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби. Нині апарат глави Української держави становить Адміністрація Президента, інші допоміжні органи, з яких тільки два (Представництво Президента в Автономній Республіці Крим і Рада національної безпеки та оборони) безпосередньо передбачені Конституцією, інші ж створені й функціонують згідно з указами самого Президента України. Провідне місце серед органів, що становлять апарат глави держави, посідає Адміністрація Президента України, яка за своїм статусом є постійно діючим органом, що утворюється главою держави відповідно до Конституції України для забезпечення здійснення ним своїх повноважень. Адміністрація не є органом державної влади, оскільки не має власних владних повноважень; це – адміністративний апарат Президента, який вступає у правовідносини з іншими органами тільки за дорученням глави держави. Основними завданнями Адміністрації є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення діяльності глави держави. Частина 3 статті 106 Конституції України визначає види правових актів Президента України, тобто юридичні форми, в які вкладаються рішення глави держави, прийняті в межах його компетенції. Такими актами є укази і розпорядження, які мають підзаконний характер і обов’язкові для виконання на всій території України. При цьому слід мати на увазі, що ч. 3 ст. 106 Конституції містить вичерпний перелік лише тих правових актів Президента України, які він видає як глава держави. Ті ж види актів, які Президент уповноважений видавати як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України, зазначаються в законах, які регулюють відносини у сфері забезпечення національної безпеки і оборони України. Так, згідно з положенням Закону «Про оборону України» Президент як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України в межах повноважень, визначених Конституцією, видає укази, розпорядження, директиви і накази з питань оборони. Про директиви Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України йдеться і в ч. З п. 1 ст. 4 Закону від 5 березня 1998 р. «Про Раду національної безпеки і оборони України». Частина 4 статті 106 Конституції України передбачає необхідність скріплення деяких актів Президента України підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. Така процедура називається контрасигнацією. Обов’язковій контрасигнації підлягають акти Президента, видані ним з таких питань: щодо керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави; про визнання іноземних держав; про призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України; про призначення та звільнення членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади; про призначення на посади та звільнення з посад за згодою парламенту Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України; щодо утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади; про призначення на посади та звільнення з посад вищого командування Збройних Сил України, інших військових формувань; щодо керівництва у сферах національної безпеки і оборони; з питань діяльності Ради національної безпеки і оборони України; про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану; про оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації; про призначення суддів Конституційного Суду України; про присвоєння вищих військових звань, вищих дипломатичних рангів та інших вищих спеціальних звань і класних чинів. Таким чином, разом з правом контрасигнувати акти Президента Кабінет Міністрів України і особисто Прем’єр-міністр України отримали можливість реально впливати на їх зміст і спрямованість. Адже без підпису зазначених посадових осіб акт глави держави не може набрати чинності. Виходячи зі змісту актів Президента, які підлягають контрасигнації, відповідальними міністрами є Міністр закордонних справ, Міністр юстиції або Міністр оборони України. Скріплюючи своїм підписом президентський акт, Прем’єр-міністр та відповідний міністр перебирають на себе всю повноту відповідальності за його конституційність, обґрунтованість і результативність.
4. Кабінет Міністрів України як суб’єкт адміністративного праваЗакон України Про Кабінет Міністрів України від 7 жовтня 2010 року,відповідно до Конституції України визначив організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує та координує роботу цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України. До основних завдань Кабінету Міністрів України належать: 1) забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції України та законів України, актів Президента України; 2) вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості; 3) забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 4) розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони довкілля, а також розроблення, затвердження і виконання інших державних цільових програм; 5) забезпечення розвитку і державної підтримки науково-технічного та інноваційного потенціалу держави; 6) забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності; здійснення управління об'єктами державної власності відповідно до закону; 7) здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; 8) організація і забезпечення провадження зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; 9) спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади. 10) виконання інших функцій, визначених Конституцією та законами України, актами Президента України. Діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях. Кабінет Міністрів України регулярно інформує громадськість через засоби масової інформації про свою діяльність, залучає громадян до процесу прийняття рішень, що мають важливе суспільне значення. Прийняття Кабінетом Міністрів України актів, що містять інформацію з обмеженим доступом, можливе лише у випадках, визначених законом, у зв'язку із забезпеченням національної безпеки та оборони України. Всі акти Кабінету Міністрів України підлягають обов'язковому оприлюдненню, крім тих, що містять інформацію з обмеженим доступом. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також актами Президента України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України, Закону «Про Кабінет Міністрів України» та актів Президента України затверджує Регламент КМУ, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності. До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр України, три віце-прем'єр-міністри та міністри України. Посадовий склад (кількість та перелік посад) новосформованого Кабінету Міністрів України визначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України одночасно з призначенням персонального складу Кабінету Міністрів України. Посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу. Членами Кабінету Міністрів України можуть бути громадяни України, які мають право голосу, вищу освіту та володіють державною мовою. Не можуть бути призначені на посади членів Кабінету Міністрів України особи, які мають судимість, не погашену і не зняту у встановленому законом порядку. Члени Кабінету Міністрів України не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку. У разі виникнення обставин, що порушують вимоги щодо несумісності посади члена Кабінету Міністрів України з іншими видами діяльності, такий член Кабінету Міністрів України у двадцятиденний строк з дня виникнення цих обставин припиняє таку діяльність або подає особисту заяву про відставку. У разі внесення на розгляд Президенту України подання щодо призначення на посаду члена Кабінету Міністрів України особи, яка є народним депутатом України, до подання додається особиста заява народного депутата України про дострокове припинення ним депутатських повноважень у разі призначення на посаду члена Кабінету Міністрів України. Питання про дострокове припинення повноважень народного депутата України розглядається невідкладно Верховною Радою України на її першому ж пленарному засіданні після призначення його членом Кабінету Міністрів України. Прем'єр-міністр України призначається на посаду Президентом України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України. Особа, призначена Прем'єр-міністром України, набуває повноважень за цією посадою з моменту видання Указу Президента України про призначення цієї особи Прем'єр-міністром України. Члени Кабінету Міністрів України, крім Прем'єр-міністра України, призначаються на посаду Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. При формуванні нового складу Кабінету Міністрів України новопризначений Прем'єр-міністр України вносить Президенту України подання про призначення членів Кабінету Міністрів України. За результатами розгляду подання Прем'єр-міністра України Президент України приймає рішення щодо призначення внесених кандидатур на посади членів Кабінету Міністрів України або доручає Прем'єр-міністрові України внести нове подання щодо персонального складу Кабінету Міністрів України або щодо кандидатур на окремі посади членів Кабінету Міністрів України. Нове подання вноситься Прем'єр-міністром України у визначений Президентом України строк. Рішення про призначення членів Кабінету Міністрів України може прийматися як списком, так і щодо окремих посад членів Кабінету Міністрів України. Особа, призначена членом Кабінету Міністрів України, набуває повноважень за посадою з моменту видання Указу Президента України про призначення цієї особи членом Кабінету Міністрів України. Програма діяльності Кабінету Міністрів України базується на передвиборній програмі Президента України. Програма діяльності Кабінету Міністрів України подається до Верховної Ради України Прем'єр-міністром України. Програма діяльності Кабінету Міністрів України вважається схваленою, якщо за неї проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України. Заява про складення повноважень Кабінету Міністрів України подається Прем'єр-міністром України чи особою, яка виконує його повноваження, новообраному Президенту України у день вступу на пост Президента України. Загальні питання компетенції Кабінету Міністрів України. Діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності. Основні повноваження Кабінету Міністрів України. 1. Кабінет Міністрів України: 1) у сфері економіки та фінансів: забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання національної економіки; забезпечує розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку; визначає доцільність розроблення державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів та забезпечує їх виконання; здійснює відповідно до закону управління об'єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об'єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб'єктам господарювання; забезпечує розроблення і виконання державних програм приватизації; подає Верховній Раді України пропозиції стосовно визначення переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та соціальній спрямованості національної економіки, здійснює заходи щодо демонополізації та антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури; забезпечує здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності; забезпечує розроблення і виконання програм структурної перебудови галузей національної економіки та інноваційного розвитку, здійснює заходи, пов'язані з реструктуризацією та санацією підприємств і організацій, забезпечує проведення державної промислової політики, визначає пріоритетні галузі промисловості, які потребують прискореного розвитку; забезпечує захист та підтримку національного товаровиробника; забезпечує захист прав споживачів та підвищення якості їх життя; визначає обсяги продукції (робіт, послуг) для державних потреб, порядок формування та розміщення державного замовлення на її виробництво, вирішує відповідно до законодавства інші питання щодо задоволення державних потреб у продукції (роботах, послугах); утворює згідно із законом державні резервні фонди фінансових і матеріально-технічних ресурсів та приймає рішення про їх використання; забезпечує проведення державної аграрної політики та продовольчу безпеку держави; забезпечує проведення державної фінансової та податкової політики, сприяє стабільності грошової одиниці України; розробляє проекти законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; приймає рішення про використання коштів резервного фонду Державного бюджету України; обслуговує державний борг України, приймає рішення про випуск облігацій державних внутрішніх та зовнішніх позик; організовує державне страхування; забезпечує проведення державної політики цін та здійснює державне регулювання ціноутворення; забезпечує проведення зовнішньоекономічної політики України, здійснює в межах, визначених законом, регулювання зовнішньоекономічної діяльності; організовує та забезпечує здійснення митної справи; бере участь у складанні платіжного балансу та організовує роботу із складання зовнішньоторговельного балансу України, забезпечує раціональне використання державних валютних коштів; виступає гарантом щодо позик, які у визначених законом про Державний бюджет України межах надаються іноземними державами, банками, міжнародними фінансовими організаціями, а в інших випадках - відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; 2) у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій: забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян; сприяє розвитку соціального діалогу, відповідно до закону проводить консультації із всеукраїнськими об'єднаннями профспілок і всеукраїнськими об'єднаннями організацій роботодавців щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань розроблення та здійснення державної політики у сфері трудових відносин, оплати праці, охорони праці, соціального захисту; забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій; забезпечує розроблення та виконання державних програм соціальної допомоги, вживає заходів щодо зміцнення матеріально-технічної бази закладів соціального захисту інвалідів, пенсіонерів та інших непрацездатних і малозабезпечених верств населення; забезпечує проведення державної політики зайнятості населення, розроблення та виконання відповідних державних програм, вирішує питання профорієнтації, підготовки та перепідготовки кадрів, регулює міграційні процеси; забезпечує проведення державної політики у сферах охорони здоров'я, санітарно-епідемічного благополуччя, охорони материнства та дитинства, освіти, фізичної культури і доступність для громадян послуг медичних, освітніх та фізкультурно-оздоровчих закладів; забезпечує проведення державної політики у сферах культури, етнонаціонального розвитку України і міжнаціональних відносин, охорони історичної та культурної спадщини, всебічного розвитку і функціонування державної мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України; створює умови для вільного розвитку мов корінних народів і національних меншин України, сприяє задоволенню національно-культурних потреб українців, які проживають за межами України; забезпечує розроблення і здійснення заходів щодо створення матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку охорони здоров'я, освіти, культури і спорту, туристичного та рекреаційного господарства; проводить державну політику у сфері інформатизації, сприяє становленню єдиного інформаційного простору на території України; забезпечує проведення науково-технічної політики, розвиток і зміцнення науково-технічного потенціалу України, розроблення і виконання загальнодержавних науково-технічних програм; вживає заходів щодо вдосконалення державного регулювання у науково-технічній сфері, стимулювання інноваційної діяльності підприємств, установ та організацій; визначає порядок формування та використання фондів для науково-технічної діяльності; забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; забезпечує розроблення та виконання державних і міждержавних екологічних програм; здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів; приймає рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) або припинення діяльності підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності у разі порушення ними законодавства про охорону праці та навколишнього природного середовища; координує діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов'язану з охороною навколишнього природного середовища, виконанням державних, регіональних і міждержавних екологічних програм; забезпечує здійснення заходів, передбачених державними програмами ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, приймає рішення з питань ліквідації наслідків інших аварій, а також пожеж, катастроф, стихійного лиха; засновує премії та стипендії Кабінету Міністрів України за особливі досягнення в різних сферах суспільного життя, визначає їх розмір та порядок призначення; 3) у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина: забезпечує проведення державної правової політики; здійснює контроль за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади; вживає заходів щодо захисту прав і свобод, гідності, життя і здоров'я людини та громадянина від протиправних посягань, охорони власності та громадського порядку, забезпечення пожежної безпеки, боротьби із злочинністю, протидії корупції; здійснює заходи щодо забезпечення виконання судових рішень органами виконавчої влади та їх керівниками; створює умови для вільного розвитку і функціонування системи юридичних послуг та правової допомоги населенню; забезпечує фінансування видатків на утримання судів у межах, визначених законом про Державний бюджет України, та створює належні умови для функціонування судів та діяльності суддів; організовує фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності правоохоронних органів, соціальний захист працівників зазначених органів та членів їхніх сімей; 4) у сфері зовнішньої політики: забезпечує у межах своїх повноважень зовнішньополітичну діяльність України, розробляє та затверджує державні програми в цій сфері, погоджує програми перебування офіційних закордонних делегацій, до складу яких входять представники Кабінету Міністрів України, та інші пов'язані з цим документи; забезпечує відповідно до закону про міжнародні договори вирішення питань щодо укладення та виконання міжнародних договорів України; приймає рішення про придбання за кордоном у власність України нерухомого майна (будівництво, реконструкцію об'єктів) для потреб закордонних дипломатичних установ України; 5) у сфері національної безпеки та обороноздатності: здійснює заходи щодо охорони та захисту державного кордону України і території України; здійснює заходи щодо зміцнення національної безпеки України, розробляє та затверджує державні програми з цих питань; здійснює заходи щодо забезпечення боєздатності Збройних Сил України, визначає у межах бюджетних асигнувань на оборону чисельність громадян України, які підлягають призову на строкову військову службу і навчальні збори; вживає заходів щодо забезпечення обороноздатності України, оснащення Збройних Сил України та інших утворених відповідно до закону військових формувань; забезпечує соціальні і правові гарантії військовослужбовцям, особам, звільненим з військової служби, та членам їхніх сімей; здійснює керівництво єдиною системою цивільного захисту України, мобілізаційною підготовкою національної економіки та переведенням її на режим роботи в умовах надзвичайного чи воєнного стану; вирішує питання забезпечення участі військовослужбовців України в миротворчих акціях у порядку, визначеному законом; визначає пріоритетні напрями розвитку оборонно-промислового комплексу; 6) у сфері вдосконалення державного управління: здійснює заходи щодо кадрового забезпечення органів виконавчої влади; розробляє і здійснює заходи, спрямовані на вдосконалення системи органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності їх діяльності та оптимізації витрат, пов'язаних з утриманням апарату управління; приймає рішення щодо забезпечення представництва інтересів Кабінету Міністрів України під час розгляду справ у Конституційному Суді України; вживає в межах своїх повноважень заходів щодо заохочення та приймає відповідно до закону рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб, які призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України; затверджує граничну чисельність працівників органів виконавчої влади; визначає відповідно до закону умови оплати праці працівників бюджетних установ та підприємств державного сектору економіки, а також грошового забезпечення військовослужбовців (осіб рядового і начальницького складу). Розглянемо повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади підзвітні та підконтрольні Кабінету Міністрів України. Питання діяльності міністерств у Кабінеті Міністрів України представляють відповідні міністри. Діяльність центральних органів виконавчої влади, керівники яких не входять до складу Кабінету Міністрів України, спрямовується і координується міністрами. Питання діяльності таких центральних органів виконавчої влади представляють відповідні міністри, до сфери спрямування і координації яких належать ці органи. Кабінет Міністрів України затверджує граничну чисельність працівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України для утримання органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині. Особливості відносин Кабінету Міністрів України з окремими центральними органами виконавчої влади можуть визначатися законами України. Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з Радою міністрів Автономної Республіки Крим і підвідомчими їй органами визначаються тим, що Кабінет Міністрів України спрямовує і координує діяльність Ради міністрів Автономної Республіки Крим щодо виконання Конституції та законів України, актів Президента України і актів Кабінету Міністрів України на території Автономної Республіки Крим. Кабінет Міністрів України має право одержувати від Ради міністрів Автономної Республіки Крим інформацію з питань її діяльності. Рада міністрів Автономної Республіки Крим підзвітна та підконтрольна Кабінету Міністрів України з питань виконання нею державних функцій і повноважень. Кабінет Міністрів України заслуховує звіти Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим з питань виконання Радою міністрів Автономної Республіки Крим державних функцій і повноважень. Кабінет Міністрів України встановлює порядок участі Ради міністрів Автономної Республіки Крим та підвідомчих їй органів у виконанні загальнодержавних програм, інших заходів загальнодержавного значення. У разі неналежного виконання Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів України має право звернутися до Президента України та до Верховної Ради Автономної Республіки Крим з поданням про звільнення його з посади. Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з місцевими державними адміністраціями характеризуються тим, що Кабінет Міністрів України спрямовує і координує діяльність місцевих державних адміністрацій щодо виконання Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, здійснення на відповідній території інших наданих місцевим державним адміністраціям повноважень. Кабінет Міністрів України розглядає питання щодо: 1) погодження кандидатур заступників голів обласних державних адміністрацій; 2) надання у разі вмотивованої відмови голови обласної державної адміністрації або підтримки головою обласної державної адміністрації вмотивованої відмови голови районної державної адміністрації погодити призначення керівника територіального органу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, керівника підприємства, установи, організації, що перебуває в управлінні міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, згоди на призначення відповідного керівника; 3) подання Президенту України пропозицій щодо скасування актів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, з одночасним зупиненням їх дії. На засідання Кабінету Міністрів України, на якому розглядається питання щодо призначення керівника територіального органу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, призначення керівника підприємства, установи, організації, запрошується відповідний голова обласної державної адміністрації, йому надається можливість вносити пропозиції з обговорюваного питання, робити застереження, давати пояснення. Голови місцевих державних адміністрацій під час здійснення своїх повноважень відповідальні перед Кабінетом Міністрів України. Місцеві державні адміністрації та їх голови підзвітні та підконтрольні Кабінету Міністрів України у межах його повноважень. Кабінет Міністрів України одержує від місцевих державних адміністрацій інформацію про їх діяльність, регулярно заслуховує звіти голів державних адміністрацій з питань їх діяльності. Кабінет Міністрів України затверджує типовий регламент місцевих державних адміністрацій, рекомендаційний перелік управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій і типові положення про них, визначає граничну чисельність та фонд оплати праці працівників місцевих державних адміністрацій, у тому числі їх апаратів, і витрати на їх утримання. Проекти актів Кабінету Міністрів України з питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць надсилаються відповідним місцевим державним адміністраціям для погодження. Кабінет Міністрів України перед прийняттям таких актів розглядає зауваження та пропозиції, подані місцевими державними адміністраціями. Кабінет Міністрів України розглядає пропозиції обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань, що потребують вирішення Кабінетом Міністрів України. Під час розгляду таких пропозицій голови обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій мають право брати участь у засіданні Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу. Районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації подають пропозиції з питань, що потребують вирішення Кабінетом Міністрів України, відповідно до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій для подальшого подання їх Кабінету Міністрів України, міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади. Відносини Кабінету Міністрів України з Президентом України характеризуються тим, що Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України. Кабінет Міністрів України за ініціативою Президента України або з власної ініціативи здійснює підготовку проектів актів Президента України, вносить їх на розгляд Президенту України, забезпечує виконання виданих Президентом України актів, наданих Президентом України доручень, реалізацію програм Президента України. Прем'єр-міністр України і міністр, відповідальний за акт Президента України, виданий Президентом України в межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 частини першої статті 106 Конституції України, та за виконання такого акта, зобов'язані скріпити його своїми підписами у п'ятиденний строк з дня надходження акта для скріплення. За ініціативою Президента України Кабінет Міністрів України вносить на розгляд Верховної Ради України, подає для внесення Президентом України на розгляд Верховної Ради України підготовлені проекти законів, бере участь у здійсненні експертизи прийнятих Верховною Радою України законів, що надійшли на підпис Президенту України, готує та подає в установленому Президентом України порядку вмотивовані пропозиції щодо застосування до законів права вето. Кабінет Міністрів України вносить Президенту України клопотання щодо визначення законопроектів як невідкладних для позачергового розгляду Верховною Радою України. У засіданнях Кабінету Міністрів України може брати участь Президент України або уповноважений ним представник. Відносини Кабінету Міністрів України з Радою національної безпеки і оборони України, а також консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами, що утворюються Президентом України характеризуються тим, що Рада національної безпеки і оборони України відповідно до закону координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Кабінет Міністрів України забезпечує виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України, введених у дію указами Президента України. Керівник Секретаріату Кабінету Міністрів України відповідає на звернення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що утворюються Президентом України, надає їм інформацію, необхідну для виконання покладених на них завдань. Члени Кабінету Міністрів України, керівники інших органів виконавчої влади можуть включатися до складу консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що утворюються Президентом України для здійснення своїх повноважень, та брати участь у роботі таких органів і служб на громадських засадах. Організація діяльності Кабінету Міністрів України має такі особливості. Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України. Кабінет Міністрів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України. Прем'єр-міністр України: 1) керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує діяльність Кабінету Міністрів України на забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, та здійснення інших повноважень, покладених на Кабінет Міністрів України, надає з цією метою доручення членам Кабінету Міністрів України; 2) вносить на розгляд Президента України: подання про призначення членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників; подання про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів; подання про призначення на посаду голів місцевих державних адміністрацій; 4) формує проект порядку денного засідання Кабінету Міністрів України; 5) скликає засідання Кабінету Міністрів України та головує на них; 6) підписує акти Кабінету Міністрів України; 7) скріплює підписом акти Президента України у випадках, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 частини першої статті 106 Конституції України; 8) представляє Кабінет Міністрів України у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами; 9) вступає у відносини з урядами іноземних держав, веде переговори і підписує міжнародні договори відповідно до закону та актів Президента України; 10) вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо затвердження голів спільних міжурядових комісій з питань співробітництва, що утворюються на підставі міжнародних договорів, укладених від імені Кабінету Міністрів України. Для здійснення Прем'єр-міністром України своїх повноважень у складі Секретаріату Кабінету Міністрів України утворюється патронатна служба - апарат Прем'єр-міністра України, керівник якого призначається на посаду та звільняється з посади в установленому порядку Кабінетом Міністрів України. У разі відсутності Прем'єр-міністра України його повноваження виконує Перший віце-прем'єр-міністр України або віце-прем'єр-міністр України згідно з визначеним Кабінетом Міністрів України розподілом повноважень. Перший віце-прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністр України згідно з розподілом повноважень: 1) забезпечує виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, виконання інших покладених на Кабінет Міністрів України завдань і повноважень у відповідних напрямах діяльності; 2) забезпечує підготовку питань для розгляду на засіданнях Кабінету Міністрів України, попередньо розглядає і погоджує проекти законів, актів Президента України, що готуються Кабінетом Міністрів України, та проекти відповідних актів Кабінету Міністрів України, сприяє узгодженню позицій між членами Кабінету Міністрів України, вносить пропозиції щодо порядку денного засідань Кабінету Міністрів України; 3) забезпечує взаємодію Кабінету Міністрів України з Президентом України та Верховною Радою України з питань діяльності Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; 4) бере участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів України, має право бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України та її органів, брати участь у роботі колегій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, у засіданнях Ради міністрів Автономної Республіки Крим; 5) за рішенням Кабінету Міністрів України здійснює керівництво консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, що утворюються Кабінетом Міністрів України; 6) представляє в установленому порядку Кабінет Міністрів України у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами; 7) веде переговори і підписує міжнародні договори України відповідно до наданих йому повноважень; Перший віце-прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністр України за рішенням Президента України очолює міністерство. Міністр України: 1) забезпечує виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, формування та реалізацію державної політики, виконання інших покладених на Кабінет Міністрів України завдань і повноважень у відповідній сфері; 2) спрямовує та координує діяльність відповідних центральних органів виконавчої влади; 3) вносить на розгляд Кабінету Міністрів України: пропозиції щодо вирішення питань, пов'язаних з виконанням своїх повноважень із спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади; пропозиції - у разі вмотивованої відмови голови обласної державної адміністрації (підтримки головою обласної державної адміністрації вмотивованої відмови голови районної державної адміністрації) погодити призначення керівника територіального органу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується міністром, керівника підприємства, установи, організації, що належить до сфери управління міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується міністром, - про надання Кабінетом Міністрів України згоди на призначення такого керівника; 4) скріплює підписом акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 частини першої статті 106 Конституції України, з питань, що належать до сфери діяльності міністерства, та забезпечує їх виконання; 5) погоджує проекти законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, що вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України, з питань, що належать до сфери діяльності міністерства, центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується ним; 6) подає на розгляд Кабінету Міністрів України проекти законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, розробником яких є міністерство чи центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується ним; 7) видає обов'язкові до виконання накази з питань, що належать до сфери діяльності міністерства та центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується ним; 8) здійснює підготовку питань для розгляду Кабінетом Міністрів України; 9) бере участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів України та вносить пропозиції щодо порядку денного засідань Кабінету Міністрів України; 11) представляє в установленому порядку Кабінет Міністрів України у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами; 12) веде переговори і підписує міжнародні договори України відповідно до наданих йому повноважень; 13) за рішенням Кабінету Міністрів України здійснює керівництво консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, що утворюються Кабінетом Міністрів України; Патронатна служба члена Кабінету Міністрів України (крім Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України) утворюється у складі апарату міністерства. Відповідальність членів Кабінету Міністрів України полягає в тому, що Члени Кабінету Міністрів України несуть солідарну відповідальність за результати діяльності Кабінету Міністрів України як колегіального органу виконавчої влади. Члени Кабінету Міністрів України особисто несуть відповідальність за стан справ у доручених їм сферах державного управління. Члени Кабінету Міністрів України за вчинення правопорушень несуть відповідальність відповідно до закону. Члени Кабінету Міністрів України за вчинення корупційних діянь та порушення вимог сумлінної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави (заборона використання службового становища в особистих цілях, запобігання конфлікту інтересів тощо), можуть бути звільнені Президентом України в порядку, визначеному частиною першою статті 18 Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Організаційною формою роботи Кабінету Міністрів України є його засідання. Засідання Кабінету Міністрів України скликаються Прем'єр-міністром України. Засідання Кабінету Міністрів України вважається повноважним, якщо на ньому присутні більше ніж половина посадового складу Кабінету Міністрів України. У разі якщо міністр не має змоги взяти участь у засіданні Кабінету Міністрів України, з правом дорадчого голосу в засіданні бере участь заступник міністра. Кабінет Міністрів України за пропозиціями членів Кабінету Міністрів України визначає інших осіб, які мають право брати участь у його засіданнях з правом дорадчого голосу. На засіданнях Кабінету Міністрів України головує Прем'єр-міністр України, а в разі його відсутності - Перший віце-прем'єр-міністр України. Порядок денний засідання Кабінету Міністрів України затверджує Кабінет Міністрів України за пропозицією Прем'єр-міністра України. Засідання Кабінету Міністрів України стенографується, його рішення оформлюється протоколом, який є офіційним документом. Стенограма засідання Кабінету Міністрів України є внутрішнім робочим документом Кабінету Міністрів України, що має конфіденційний характер і використовується для складення протоколу засідання. Стенограма засідання Кабінету Міністрів України надається Президенту України, членам Кабінету Міністрів України на їх запит. Протокол засідання надсилається членам Кабінету Міністрів України, Президенту України та Верховній Раді України, а також може надсилатися іншим суб'єктам відповідно до Регламенту КМУ. Акти Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України. Скасування акта Кабінету Міністрів України Президентом України на підставі пункту 16 частини першої статті 106 Конституції України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого акта Кабінету Міністрів України, здійснення повноважень, визначених цим актом. Акт Кабінету Міністрів України може бути оскаржений до суду в порядку та у випадках, установлених законом. Право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Ініціювати підготовку та прийняття актів Кабінету Міністрів України може Президент України. Проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями. Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), місцевими державними адміністраціями. Проекти актів Кабінету Міністрів України, внесені на його розгляд, реєструються Секретаріатом Кабінету Міністрів України. Зареєстровані проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться до бази даних електронної комп'ютерної мережі. Їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. До підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України можуть залучатися народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою. Проекти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов'язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем'єр-міністр України, рішення вважається прийнятим. Постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування. У випадках, передбачених законом, постанови Кабінету Міністрів України або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим доступом, не підлягають опублікуванню і набирають чинності з моменту їх доведення в установленому порядку до виконавців, якщо цими постановами не встановлено пізніший термін набрання ними чинності. Розпорядження Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо цими розпорядженнями не встановлено пізніший термін набрання ними чинності. Акти Кабінету Міністрів України включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України. Постанови Кабінету Міністрів України публікуються в Офіційному віснику України, газеті "Урядовий кур'єр, акти Кабінету Міністрів України також оприлюднюються шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України.
Таким чином, в лекції розглянуто правовий статус вищого рівня публічної адміністрації, а саме Кабінету Міністрів України та Президента України. Всі наступні рівні публічної адміністрації будуть розглянуті в наступній лекції.
ТЕМА 4. ЦЕНТРАЛЬНІ, МІСЦЕВІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВАПлан1. Центральні органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративного права2. Місцеві органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративного права 3. Органи місцевого самоврядування як суб’єкти адміністративного права Рекомендована література:
Публічна адміністрація утворює декілька рівнів. Центральний та місцевий рівень публічної адміністрації представляють центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
1. Центральні органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративного праваВперше органи виконавчої влади було організовано, як систему, після прийняття Указу Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 року. В зазначеному Указі визначалось, що до системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Міністерство було головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовував і координував здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймав рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначав політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей. Державний комітет (державна служба) був центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовувалась і координувалась Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вносила пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечувала її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснювала управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолював його голова. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом мав визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього можливим було встановлення спеціального порядку утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолював його голова. Така система проіснувала до грудня 2010 року. Указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 року було створено фактично нову систему центральних органів виконавчої влади. «Схема організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади», яку було затверджено цим Указом містила 4 пункти:
Характеристика цієї системи було запропонована в Законі України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року, який визначив організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України. Систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади. До інших центральних органів виконавчої влади віднесено державні служби, державні агентства, державні інспекції та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України. Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики. Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави. Діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади ґрунтується на принципах верховенства права, забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина, безперервності, законності, забезпечення єдності державної політики, відкритості та прозорості, відповідальності. Міністерства діють за принципом єдиноначальності. Інші центральні органи виконавчої влади діють за принципом єдиноначальності, якщо інше не передбачено законом. Підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, не можуть здійснювати владні повноваження, крім випадків, визначених законом. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади є юридичними особами публічного права. Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади набувають статусу юридичної особи з дати внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи. Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади припиняються як юридичні особи з дати внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про державну реєстрацію їх припинення. Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, власні бланки, рахунки в органах Державної казначейської служби України. На будинках, де розміщуються міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, вивішуються таблички (вивіски) із зображенням Державного Герба України та найменуванням розташованих органів і піднімається Державний Прапор України. Зразки печаток, бланків і табличок (вивісок) міністерств, інших центральних органів виконавчої влади затверджуються Кабінетом Міністрів України. Утворення, реорганізація та ліквідація міністерств та інших центральних органів виконавчої влади характеризується тим, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Члени Кабінету Міністрів України можуть вносити Прем'єр-міністрові України пропозиції щодо утворення, реорганізації або ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень. Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади утворюється шляхом утворення нового органу влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох центральних органів виконавчої влади. Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Державна реєстрація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади як юридичної особи здійснюється у триденний строк з дня набрання чинності актом Президента України про призначення керівника новоутвореного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади. Здійснення заходів щодо державної реєстрації міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади як юридичної особи покладається на керівника такого органу. Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, щодо яких набрав чинності акт Президента України про їх припинення, продовжують здійснювати повноваження та функції у визначених сферах компетенції до завершення здійснення заходів з утворення міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, до якого переходять повноваження та функції міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, що припиняється, та можливості забезпечення здійснення ним цих функцій і повноважень, про що видається відповідний акт Кабінету Міністрів України. Указом Президента України про ліквідацію міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади визначається орган виконавчої влади, якому передаються повноваження та функції міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, що ліквідується. Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, визначається Кабінетом Міністрів України. Міністерства. Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Президентом України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України. Міністерство очолює міністр України (далі - міністр), який є членом Кабінету Міністрів України. Порядок призначення на посаду та звільнення з посади, припинення повноважень на посаді міністра, а також статус міністра як члена Кабінету Міністрів України, визначаються Конституцією та Законом України «Про Кабінет Міністрів України». Основними завданнями міністерства як органу, що забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, є: 1) забезпечення нормативно-правового регулювання; 2) визначення пріоритетних напрямів розвитку; 3) інформування та надання роз'яснень щодо здійснення державної політики; 4) узагальнення практики застосування законодавства, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України на розгляд Президентові України та Кабінету Міністрів України; 5) здійснення інших завдань, визначених законами України та покладених на нього актами Президента України. Міністр. Міністр як член Кабінету Міністрів України здійснює повноваження, визначені Законом України «Про Кабінет Міністрів України», в тому числі щодо спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади. Міністр як керівник міністерства: 1) очолює міністерство, здійснює керівництво його діяльністю; 2) визначає пріоритети роботи міністерства та шляхи виконання покладених на нього завдань, затверджує плани роботи міністерства, звіти про їх виконання; 3) в межах компетенції організовує та контролює виконання апаратом міністерства і територіальними органами міністерства Конституції України, законів України, актів та доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України; 4) забезпечує виконання зобов'язань, взятих за міжнародними договорами України; 5) вносить Прем'єр-міністрові України пропозиції щодо призначення на посади першого заступника міністра, заступника міністра (у разі введення), заступника міністра - керівника апарату; 6) затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату міністерства, призначає на посади та звільняє з посад їх керівників і заступників керівників, працівників патронатної служби міністра; 7) вносить Кабінету Міністрів України подання про утворення в межах граничної чисельності державних службовців та працівників апарату міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідацію, реорганізацію територіальних органів міністерства як юридичних осіб публічного права, затверджує положення про них; 8) затверджує структуру апарату міністерства і його територіальних органів; 9) утворює, ліквідовує, реорганізовує за погодженням з Кабінетом Міністрів України територіальні органи міністерства як структурні підрозділи апарату міністерства, що не мають статусу юридичної особи; 10) призначає на посади керівників територіальних органів міністерства за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та їх заступників і звільняє їх з посад; 11) вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції у разі вмотивованої відмови Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови обласної державної адміністрації (підтримки головою обласної державної адміністрації вмотивованої відмови голови районної державної адміністрації) погодити призначення керівника територіального органу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується міністром, керівника підприємства, установи, організації, що належить до сфери управління цього міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується міністром, про надання Кабінетом Міністрів України згоди на призначення такого керівника; 12) утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи, організації, що належить до сфери управління цього міністерства, затверджує їхні положення (статути), призначає на посади за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та звільняє з посад їх керівників, крім випадків, установлених законом, здійснює у межах своїх повноважень інші функції з управління об'єктами державної власності; 13) притягує до дисциплінарної відповідальності керівників державних підприємств, установ, організацій, що перебувають у сфері управління відповідного міністерства; 14) скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів міністерства; 15) порушує в установленому порядку питання щодо заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності першого заступника та заступника міністра (у разі введення), заступника міністра - керівника апарату; 16) порушує в установленому порядку питання щодо присвоєння рангу державного службовця заступнику міністра - керівнику апарату; 17) вирішує в установленому порядку питання щодо заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників та заступників керівників самостійних структурних підрозділів апарату міністерства, керівників та заступників керівників територіальних органів міністерства, присвоює їм ранги державних службовців; 18) вносить подання щодо представлення в установленому порядку державних службовців та працівників апарату міністерства, його територіальних органів до відзначення державними нагородами України; 19) представляє міністерство у публічно-правових відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами; 20) у передбачених законодавством випадках погоджує призначення на посади та звільнення з посад керівників відповідних структурних підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 21) визначає обов'язки першого заступника міністра, заступника міністра (у разі введення) та заступника міністра - керівника апарату, розподіл повноважень міністра між першим заступником міністра та заступником міністра (у разі введення), які вони здійснюють у разі його відсутності; 22) скасовує повністю чи в окремій частині накази заступника міністра - керівника апарату; 23) залучає державних службовців та працівників територіальних органів міністерства, а за згодою керівників - державних службовців та працівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій до розгляду питань, що належать до компетенції міністерства; 24) приймає рішення щодо розподілу бюджетних коштів, головним розпорядником яких є міністерство; 25) утворює комісії, робочі та експертні групи; 26) скликає та проводить наради з питань, що належать до його компетенції; 27) підписує накази міністерства; 28) дає обов'язкові для виконання державними службовцями та працівниками апарату міністерства доручення/ Перший заступник міністра, заступник міністра. Міністр має першого заступника, який здійснює визначені міністром обов'язки. У разі необхідності для забезпечення здійснення міністерством окремих завдань рішенням Президента України у структурі міністерства може бути введено посаду заступника міністра. Перший заступник міністра та заступник міністра (у разі введення) призначаються на посади за поданням Прем'єр-міністра України та звільняються з посад Президентом України. Прем'єр-міністр України вносить на розгляд Президента України подання про призначення на посади першого заступника міністра та заступника міністра (у разі введення) відповідно до пропозицій відповідного міністра. У разі звільнення міністра перший заступник міністра та заступник міністра (у разі введення) звільняються з посад Президентом України. Перший заступник міністра, заступник міністра (у разі введення) дають обов'язкові для виконання державними службовцями та працівниками апарату міністерства та його територіальних органів (у разі утворення) доручення. Посади першого заступника міністра та заступника міністра (у разі введення) належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу. Заступник міністра - керівник апарату призначається на посаду за поданням Прем'єр-міністра України та звільняється з посади Президентом України. Прем'єр-міністр України вносить на розгляд Президента України подання про призначення на посаду заступника міністра - керівника апарату відповідно до пропозиції відповідного міністра. Заступник міністра - керівник апарату є державним службовцем. Основними завданнями заступника міністра - керівника апарату є забезпечення діяльності апарату міністерства, стабільності і наступності у його роботі, організація поточної роботи, пов'язаної із здійсненням повноважень міністерства. Територіальні органи міністерства утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра Кабінетом Міністрів України. Територіальні органи міністерства можуть утворюватися, ліквідовуватися, реорганізовуватися міністром як структурні підрозділи апарату міністерства, що не мають статусу юридичної особи, за погодженням із Кабінетом Міністрів України. Територіальні органи міністерства утворюються у випадках, коли їх створення передбачено положенням про міністерство, затвердженим Президентом України. Територіальні органи міністерства можуть утворюватися в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення та як міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх утворення). Територіальні органи міністерства діють на підставі положень, що затверджуються міністром. Типове положення про територіальні органи міністерства затверджується Кабінетом Міністрів України. Територіальні органи міністерства набувають статусу юридичної особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи. Територіальні органи міністерства припиняються як юридичні особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про державну реєстрацію їх припинення. Керівники територіальних органів міністерства призначаються на посади за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та звільняються з посад міністром, якщо інше не передбачено законом. Заступники керівників територіальних органів міністерства призначаються на посади та звільняються з посад міністром. Інші державні службовці територіальних органів міністерства призначаються на посади та звільняються з посад керівниками територіальних органів міністерства. Працівники територіальних органів міністерства приймаються на роботу та звільняються з роботи керівниками територіальних органів міністерства. Структуру територіальних органів міністерства затверджує міністр. Штатний розпис та кошторис територіальних органів міністерства затверджує заступник міністра - керівник апарату. Накази міністерства. Міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр. Накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов'язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами. Накази міністерства нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів опубліковуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Всі накази міністерства оприлюднюються державною мовою на офіційному сайті міністерства. Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування. Накази міністерства або їх окремі частини можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом. Накази міністерства можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині. Скасування наказу міністерства Кабінетом Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства, здійснення повноважень, визначених цим наказом. Інші центральні органи виконавчої влади. Центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції. Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством. Основними завданнями центральних органів виконавчої влади є: 1) надання адміністративних послуг; 2) здійснення державного нагляду (контролю); 3) управління об'єктами державної власності; 4) внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність; 5) здійснення інших завдань, визначених законами України та покладених на них Президентом України. Центральні органи виконавчої влади можуть здійснювати одне або кілька визначених частиною першою цієї статті завдань. У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, центральний орган виконавчої влади утворюється як служба. У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як агентство. У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція. Кабінет Міністрів України спрямовує та координує діяльність центральних органів виконавчої влади через міністра у порядку, визначеному цим Законом та актами Президента України. Міністр: 1) забезпечує формування державної політики у відповідній сфері та контролює її реалізацію центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується ним; 2) погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені центральним органом виконавчої влади проекти законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України; 3) визначає пріоритетні напрями роботи центрального органу виконавчої влади та шляхи виконання покладених на нього завдань, затверджує плани його роботи; 4) вносить пропозиції Прем'єр-міністрові України стосовно кандидатури на посаду керівника центрального органу виконавчої влади і за пропозицією його керівника - стосовно кандидатур на посади його заступників; 5) погоджує структуру апарату центрального органу виконавчої влади; 6) видає обов'язкові до виконання центральними органами виконавчої влади накази та доручення з питань, що належать до сфери діяльності центрального органу виконавчої влади; 7) погоджує призначення на посади та звільнення з посад керівників та заступників керівників самостійних структурних підрозділів апарату центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується ним; 8) погоджує призначення на посади та звільнення з посад керівників і заступників керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади; 9) погоджує пропозиції керівника центрального органу виконавчої влади щодо утворення, реорганізації, ліквідації його територіальних органів як юридичних осіб публічного права та вносить на розгляд Кабінету Міністрів України відповідне подання; 10) погоджує утворення, реорганізацію, ліквідацію територіальних органів центрального органу виконавчої влади як структурних підрозділів апарату цього органу; 11) порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центрального органу виконавчої влади повністю чи в окремій частині; 12) доручає керівнику центрального органу виконавчої влади скасувати акти його територіальних органів повністю чи в окремій частині, а в разі відмови скасовує акти територіальних органів центрального органу виконавчої влади повністю чи в окремій частині; 13) порушує перед Президентом України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників; 14) ініціює питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників структурних підрозділів апарату центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та їх заступників, а також керівників підприємств, установ, організацій, що належать до сфери його управління; 15) ініціює питання щодо проведення службового розслідування стосовно керівника центрального органу виконавчої влади, його заступників, інших державних службовців і працівників апарату центрального органу виконавчої влади та його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління; 16) приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності центрального органу виконавчої влади та його територіальних органів; 17) заслуховує звіти про виконання покладених на центральний орган виконавчої влади завдань та планів їх роботи; 18) визначає структурний підрозділ апарату міністерства, що відповідає за взаємодію з центральним органом виконавчої влади; 19) визначає посадових осіб міністерства, які включаються до складу колегії центрального органу виконавчої влади; 20) визначає порядок обміну інформацією між міністерством та центральним органом виконавчої влади, періодичність її подання; 21) вирішує інші питання, пов'язані із спрямуванням і координацією діяльності центрального органу виконавчої влади. Керівник та заступники керівника центрального органу виконавчої влади. Керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду за поданням Прем'єр-міністра України та звільняється з посади Президентом України. Керівник центрального органу виконавчої влади може мати не більше двох заступників, які призначаються на посади за поданням Прем'єр-міністра України та звільняються з посад Президентом України. Пропозиції Прем'єр-міністрові України стосовно кандидатур на посади керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників вносить міністр, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади. Керівник центрального органу виконавчої влади вносить на розгляд міністра пропозиції щодо призначення на посади та звільнення з посад своїх заступників. Керівник центрального органу виконавчої влади та його заступники є державними службовцями. 4. Керівник центрального органу виконавчої влади: 1) очолює центральний орган виконавчої влади, здійснює керівництво його діяльністю; 2) у межах компетенції організовує та контролює виконання в апараті центрального органу виконавчої влади та його територіальних органах Конституції та законів України, актів та доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, наказів міністерств; 3) вносить на розгляд міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, пропозиції щодо забезпечення формування державної політики у відповідній сфері, зокрема, розроблені центральним органом виконавчої влади проекти законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, наказів відповідного міністерства, а також позицію щодо проектів, розробниками яких є інші міністерства; 4) подає на затвердження міністрові, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, плани роботи центрального органу виконавчої влади; 5) затверджує за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, структуру апарату центрального органу виконавчої влади; 6) забезпечує виконання центральним органом виконавчої влади наказів та доручень міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, з питань, що належать до сфери діяльності центрального органу виконавчої влади; 7) забезпечує взаємодію центрального органу виконавчої влади із структурним підрозділом міністерства, визначеним міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, відповідальним за взаємодію з центральним органом виконавчої влади; 8) забезпечує дотримання встановленого міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, порядку обміну інформацією між міністерством і центральним органом виконавчої влади та вчасність її подання; 9) звітує перед міністром про виконання планів роботи центрального органу виконавчої влади та покладених на нього завдань, про усунення порушень і недоліків, виявлених під час проведення перевірок діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів, а також про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях; 10) розподіляє обов'язки між своїми заступниками; 11) затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату центрального органу виконавчої влади; 12) призначає на посади та звільняє з посад у порядку, передбаченому законодавством про державну службу, державних службовців апарату центрального органу виконавчої влади (якщо інше не передбачено законом); 13) приймає на роботу та звільняє з роботи в порядку, передбаченому законодавством про працю, працівників центрального органу виконавчої влади; 14) вносить міністрові пропозиції щодо утворення в межах граничної чисельності державних службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на його утримання, а також щодо ліквідації, реорганізації Кабінетом Міністрів України територіальних органів центрального органу виконавчої влади, які є юридичними особами публічного права; 15) утворює в межах граничної чисельності державних службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на утримання центрального органу виконавчої влади, ліквідовує, реорганізовує за погодженням з Кабінетом Міністрів України та міністром територіальні органи центрального органу виконавчої влади як структурні підрозділи апарату цього органу; 16) призначає на посади за погодженням із відповідним міністром та головами відповідних місцевих державних адміністрацій, звільняє з посад керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади; 17) призначає на посади за погодженням з міністром, звільняє з посад заступників керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади; 18) утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи, організації, затверджує їхні положення (статути), в установленому порядку призначає на посади та звільняє з посад їх керівників, здійснює в межах своїх повноважень інші функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління; 19) скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів центрального органу виконавчої влади; 20) забезпечує реалізацію державної політики щодо державної таємниці, контроль за її збереженням в апараті центрального органу виконавчої влади; 21) забезпечує формування в установленому порядку кадрового резерву центрального органу виконавчої влади, організацію підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і працівників центрального органу виконавчої влади та осіб, включених до кадрового резерву; 22) вирішує в установленому порядку питання щодо заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців та працівників апарату центрального органу виконавчої влади, керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади, присвоює їм ранги державних службовців (якщо інше не передбачено законом); 23) у встановленому порядку вносить подання щодо представлення державних службовців та працівників апарату центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів до відзначення державними нагородами України; 24) представляє в установленому порядку центральний орган виконавчої влади у відносинах з іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями в Україні та за її межами; 25) залучає державних службовців та працівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади, а за домовленістю з керівниками - державних службовців та працівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій до розгляду питань, що належать до компетенції центрального органу виконавчої влади; 26) представляє центральний орган виконавчої влади у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами і організаціями в Україні та за її межами; 27) утворює комісії, робочі та експертні групи; 28) скликає та проводить наради з питань, що належать до його компетенції; 29) підписує накази центрального органу виконавчої влади; 30) у межах повноважень дає обов'язкові для виконання державними службовцями і працівниками апарату центрального органу виконавчої влади та його територіальних органів доручення; 31) за погодженням із Міністерством фінансів України затверджує штатний розпис та кошторис апарату центрального органу виконавчої влади; 32) приймає в установленому порядку рішення про розподіл бюджетних коштів, розпорядником яких є центральний орган виконавчої влади; Заступники керівника центрального органу виконавчої влади здійснюють повноваження відповідно до затвердженого керівником центрального органу виконавчої влади розподілу обов'язків, якщо інше не передбачено законом. У разі відсутності керівника центрального органу виконавчої влади чи неможливості здійснювати ним свої повноваження з інших причин його обов'язки виконує один із заступників відповідно до встановленого керівником центрального органу виконавчої влади розподілу обов'язків. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на його утримання, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, Кабінетом Міністрів України. Пропозиції щодо утворення, реорганізації та ліквідації територіальних органів центрального органу виконавчої влади на розгляд міністрові вносить керівник центрального органу виконавчої влади. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади можуть утворюватись, ліквідовуватись, реорганізовуватись керівником центрального органу виконавчої влади як структурні підрозділи апарату центрального органу виконавчої влади за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, та Кабінетом Міністрів України. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади створюються у випадках, коли їх створення передбачено положенням про центральний орган виконавчої влади, затвердженим Президентом України. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади можуть утворюватися в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення та як міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх утворення). Територіальні органи центрального органу виконавчої влади діють на підставі положень, що затверджуються керівником центрального органу виконавчої влади. Типове положення про територіальні органи центрального органу виконавчої влади затверджується Кабінетом Міністрів України. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади набувають статусу юридичної особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади припиняються як юридичні особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про державну реєстрацію їх припинення. Керівники та заступники керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади призначаються на посади та звільняються з посад керівником центрального органу виконавчої влади за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади. Кандидатури на посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади погоджуються з головами місцевих державних адміністрацій, якщо інше не передбачено законом. Порядок призначення на посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади встановлюється Кабінетом Міністрів України. Накази центрального органу виконавчої влади. Центральний орган виконавчої влади у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів та доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України та наказів міністерств видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання. Накази центрального органу виконавчої влади або їх окремі положення можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом. Накази центрального органу виконавчої влади можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, Адміністрація Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України є центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом. Інші центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом можуть бути утворені Президентом України. Голова Антимонопольного комітету України, Голова Фонду державного майна України, Голова Державного комітету телебачення і радіомовлення України призначаються на посади та звільняються з посад Президентом України за згодою Верховної Ради України. Голова Адміністрації Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України призначається на посаду за поданням Прем'єр-міністра України та звільняється з посад Президентом України. Заступники голів центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом призначаються на посади за поданням Прем'єр-міністра України та звільняються з посад Президентом України. Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим. Конституція України визначає Автономну Республіку Крим як невід’ємну складову України, яка діє згідно з визначеними повноваженнями і вирішує питання, віднесені до її відання. Урядом автономії є Рада міністрів АРК. Голова Ради міністрів АРК призначається на посаду та звільняється з посади Верховною радою АРК за погодженням з Президентом України. Повноваження, порядок формування і діяльності Ради міністрів АРК визначаються Конституцією України та законами України, а також нормативно-правовими актами Верховної ради АРК в питаннях, що віднесені до її компетенції. Згідно із ст. 137 Конституції України АРК наділена повноваженнями здійснювати нормативне регулювання з питань: сільського господарства і лісів; меліорації і кар’єрів; громадських робіт, ремесел і промислів; благодійництва; містобудування і житлового господарства; туризму, готельної справи, ярмарків; музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників; транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікарняної служб. Наразі чинне законодавство України може делегувати АРК також інші повноваження.
2. Місцеві органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративного права Конституція України визначає, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації. Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: 1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; 2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; 3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку; 4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; 6) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень. Склад місцевих органів виконавчої владиВиконавчу владу на місцевому територіальному рівні, тобто в областях, районах, Автономній Республіці Крим, у містах Києві та Севастополі, здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а також місцеві (територіальні) органи центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ). Правовою основою організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади є Конституція України, Закон України “Про місцеві державні адміністрації”, деякі інші нормативно-правові акти. Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади загальної компетенції. Відповідно до п. 10 ст. 106 Конституції України та ст. 8 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду за поданням Прем'єр-міністра і звільняються з посади Президентом України. Місцева державна адміністрація є органом виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, який виконує повноваження державної влади, делеговані йому виконавчі функції відповідних рад через створювані управління, відділи та інші структурні підрозділи й діє під керівництвом голови місцевої державної адміністрації. У здійсненні своїх повноважень голова місцевої державної адміністрації відповідальний перед главою держави і Кабінетом Міністрів. Районні державні адміністрації також підзвітні та підконтрольні обласним державним адміністраціям. Саме через місцеві державні адміністрації здійснюється принцип поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, Покладений в основу територіального устрою України. Такий підхід Повною мірою відповідає змісту управління місцевими справами, якого додержується більшість країн світу. На території відповідних державних адміністрацій діють і місцеві (територіальні) органи міністерств та інших ЦОВВ. Їх взаємодія з адміністраціями, а також органами виконавчої влади вищого рівня в період реформування цих органів набуває важливого значення, насамперед у питанні забезпечення чітких субординаційних зв'язків між ними. Важливою особливістю адміністративно-правового статусу місцевих органів є те, що в ньому певним чином поєднуються повноваження загальної та спеціальної компетенції. Зокрема, повноваження спеціальної компетенції здійснюють структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, до відання яких віднесені питання функціонального чи галузевого управління. З огляду на це серед місцевих органів ЦОВВ виділяються органи двох типів: 1) органи, що підпорядковані центральним органам виконавчої влади, хоч і мають певні зв'язки з місцевими державними адміністраціями; 2) органи, що підпорядковані головам відповідних місцевих державних адміністрацій, хоч і мають враховувати вимоги реалізації завдань відповідних центральних органів виконавчої влади. На виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь відділів та інших структурних підрозділів — накази. Основними завданнями місцевих державних адміністрацій в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці є: виконання Конституції України, законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів, інших актів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення законності й правопорядку, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин ‑ також програм їх національно-культурного розвитку; підготовка та виконання відповідних бюджетів і програм; взаємодія з органами місцевого самоврядування; реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами місцевих повноважень. В управлінні відповідних місцевих адміністрацій перебувають об'єкти державної власності. До них належать заклади освіти, культури, охорони здоров'я, масової інформації, інвестиційні фонди, засновниками яких є відповідні місцеві державні адміністрації, об'єкти, які забезпечують діяльність державних організацій, установ та служб, що перебувають на відповідному обласному та районному бюджеті, інші об'єкти відповідно до чинного законодавства. У разі делегування повноважень районними чи обласними радами в управлінні державних адміністрацій перебувають також об'єкти спільної власності територіальних громад. Для управління цими об'єктами місцеві державні адміністрації наділені відповідними повноваженнями, які бувають двох видів: 1) права і обов'язки, зміст яких безпосередньо випливає з належності цих органів до системи саме виконавчої влади; 2) повноваження, якими наділяються місцеві адміністрації іншими органами. Зокрема, місцеві адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм радами відповідного рівня. Додаткові повноваження органів виконавчої влади вищого рівня можуть передаватися місцевим державним адміністраціям Кабінетом Міністрів за погодженням з Президентом України в межах, визначених Конституцією і законами України. При цьому передача місцевим Державним адміністраціям повноважень інших органів має супроводжуватися передачею відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень. Повноваження місцевих державних адміністрацій поділяються на функціональні й галузеві. До групи повноважень функціонального характеру належать, зокрема, питання забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо. До групи галузевих повноважень належать повноваження місцевих державних адміністрацій у галузях: соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації та підприємництва тощо. Для реалізації зазначених повноважень місцеві державні адміністрації мають право проводити перевірки; одержувати відповідну статистичну інформацію; давати обов'язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств та установ; порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідних рад, сільських, селищних і міських голів згідно з чинним законодавством. Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України, в обсягах і межах, передбачених Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Водночас у діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і місцевого самоврядування з подальшим посиленням у діяльності районних державних адміністрацій розпорядчо-виконавчих функцій. До сфери контрольно-наглядової діяльності державних адміністрацій доцільно, зокрема, віднести: збереження і раціональне використання державного майна; додержання фінансової дисципліни; використання та охорону земель, лісів, надр; виконання правил торгівлі тощо. Голова місцевої державно адміністрації діє самостійно в межах своєї компетенції. Він очолює державну адміністрацію, здійснює керівництво її діяльністю, несе відповідальність за виконання покладених на адміністрацію завдань і за здійснення нею своїх повноважень. Крім того, він представляє відповідну місцеву адміністрацію у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями, громадськими та іншими особами як в Україні, так і за її межами. На голову покладені повноваження, пов'язані з вирішенням кадрових питань, укладанням та розірванням контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної державної адміністрації. Він регулярно інформує населення про стан виконання безпосередньо покладених на місцеві адміністрації повноважень. Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих адміністрацій здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток. По горизонталі вони підпорядковані й підзвітні голові відповідної державної адміністрації, а по вертикалі — органам виконавчої влади вищого рівня — відповідним управлінням, відділам та іншим структурним підрозділам обласної державної адміністрації. Організаційно-процедурні питання діяльності місцевих адміністрацій регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних адміністрацій. Типові регламенти місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України. Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів головою відповідної місцевої державної утворюється апарат місцевої державної адміністрації у межах виділених бюджетом коштів. Апарат очолює посадова особа — керівник апарату, який призначається на посаду головою місцевої державної адміністрації. Він же затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату. Адміністративно-правовий статус інших (крім органів виконавчої влади) державних органів. Суб'єктами адміністративного права є, крім органів виконавчої влади, інші державні органи. Вони вступають у адміністративно-правові відносини з приводу виконання покладених на них обов'язків і реалізації належних їм прав у сфері державного управління. За загальним правилом серед державних органів, які не належать до виконавчої гілки влади, переважна більшість бере участь в адміністративно-правових відносинах не безпосередньо, а через свій апарат. Це стосується насамперед органів законодавчої і судової влади, а також органів прокуратури. Водночас існує низка специфічних державних органів, які тією чи іншою мірою здійснюють права й обов'язки у сфері адміністративно-правового регулювання не тільки через свій апарат, а й безпосередньо, тобто як власне органи. Це викликано наступними їх спільними рисами: а) вони наділені правом приймати рішення, які обов'язкові для виконання певними органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, посадовими особами, суб'єктами підприємницької діяльності, громадянами; б) вони є носіями певних обов'язків у сфері державного управління. До таких органів належать Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Рада національної безпеки і оборони України, Центральна виборча комісія, Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим, Вища Рада юстиції, деякі інші органи. Відтак адміністративно-правовий статус інших (крім органів виконавчої влади) державних органів треба характеризувати, маючи на увазі дві групи суб'єктів адміністративного права, які представлені: по-перше, апаратом певних державних органів; по-друге, безпосередньо самими державними органами, не розмежовуючи адміністративну правосуб'єктність власне органу та його апарату. 3. Органи місцевого самоврядування як суб’єкти адміністративного права Одним із основних центрів публічної влади, яка максимально наближена до людини є органи місцевого самоврядування. Конституція України визначає, що народ України може здійснювати владу через органи місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Сутність місцевого самоврядування полягає в гарантованому державою праві територіальної громади, громадян та їх органів розв'язувати значну частину місцевих справ і управляти ними, діючи в межах закону, під свою відповідальність та в інтересах населення. Територіальна організація самоврядування в Україні ґрунтується на поєднанні загальнодержавних і місцевих інтересів. Серед найважливіших ознак органів місцевого самоврядування виділяють їх правову, організаційну, матеріальну та фінансову автономії. Правова автономія означає, що органи місцевого самоврядування наділено своїми власними повноваженнями, передбаченими Конституцією та чинним законодавством України. Організаційна автономія органів місцевого самоврядування виявляється в їх можливості самостійно визначати та будувати свою внутрішню структуру для того, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам. Контроль за органами місцевого самоврядування здійснюють лише для забезпечення законності їх дій. Матеріальна та фінансова автономія органів місцевого самоврядування виявляється в їх праві володіти й розпоряджатися коштами та майном для здійснення своїх функцій і повноважень. Місцеве самоврядування має свою систему, що складається з територіальної громади, сільської, селищної та міської ради, сільського, селищного і міського голови, виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, районних і обласних рад. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. У свою чергу сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші самоорганізації населення й наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Серед «інших» органів місцевої самоорганізації населення Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., крім будинкових, вуличних, квартальних, називає також форми безпосереднього волевиявлення народу — місцеві референдуми, загальні збори громадян, громадські слухання. Органи місцевого самоврядування села, селища, міста для активнішого здійснення своїх прав і обов'язків можуть також об'єднуватися в асоціації, інші форми добровільних об'єднань. До органів місцевого самоврядування, таких, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносять районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Органами місцевої влади в АРК Закон України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 березня 1995 р. називає сільські, селищні, районні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи. Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності, яку складають рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси тощо. Вони затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку й контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки й збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції. Складність дослідження статусу органів місцевого самоврядування, як суб’єктів адміністративного права можна підтвердити таким прикладом. В рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (Справа N 1-6/2010 1 квітня 2010 року N 10-рп/2010) визначив, що Україна є демократичною, правовою державою, в якій визнається і гарантується місцеве самоврядування, що є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (статті 1, 7, частина перша статті 140 Основного Закону України). Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Основного Закону України). Акти органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частина десята статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. За правовою позицією Конституційного Суду України предметами відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення. Перелік таких питань визначено у Конституції України та Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" (абзац другий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2002 року N 6-рп/2002). Зокрема, згідно з цим законом до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин відповідно до закону (пункт 34 частини першої статті 26). Конституційний Суд України вважає, що системний аналіз положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин. Отже, положення частини першої статті 143 Конституції України "вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції" стосується вирішення органами місцевого самоврядування як суб'єктами владних повноважень питань, визначених законами, зокрема, у галузі земельних відносин. Відповідно до пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності. Конституційний Суд України вважає, що ці повноваження охоплюються зазначеним у статті 143 Конституції України поняттям "інші питання місцевого значення", а тому при їх здійсненні сільські, селищні, міські ради виступають як суб'єкти владних повноважень, які реалізують розпорядчі та інші функції. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи й служби. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного й культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні й обласні бюджети, які формуються з коштів Державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів і з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; розв'язують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції. Відповідно до ч. 3 ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. В такому разі держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України. У свою чергу місцеві ради (обласні та районні) можуть делегувати частину своїх повноважень відповідно обласним та районним державним адміністраціям і контролювати реалізацію цих повноважень. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144 Конституції України). Усе це дозволяє вважати, що органи місцевого самоврядування мають риси, що наближають їх до органів виконавчої влади, з якими вони тісно взаємодіють під час вирішення питань місцевого значення. З питань здійснення повноважень органів виконавчої влади органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Правові акти органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням Конституції та законодавства України, можуть бути зупинені до розв'язання питання про їх законність у судовому порядку. Шкода, завдана в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується ними в повному обсязі за рахунок власних коштів. Місцеві ради підконтрольні також Верховній Раді України, територіальним громадам, суду. Так, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження місцевої ради можуть бути достроково припинені за рішенням місцевого референдуму в разі, якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції та інших законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень відповідно до закону, а також, якщо сесії ради не проводять без поважних причин у встановлені законом строки або рада не вирішує питань, віднесених до її відання. За наявності рішення суду про визнання актів ради незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради України остання може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради. До складу сільської, селищної, міської ради входять депутати, яких обирають жителі села, селища, міста на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки (ст. 141 Конституції України). Сільські, селищні, міські ради та ради районів міста мають свої виконавчі органи — виконавчі комітети. Виконавчий комітет є юридичною особою. Його утворює рада на строк своїх повноважень у складі голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою входить також секретар відповідної ради. Кількісний і персональний склад виконавчого комітету визначає відповідна рада за поданням її голови. Основними структурними підрозділами виконкому є відділи й управління. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які нараховують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчі комітети можуть не створювати. У цих випадках виконавчо-розпорядчі функції (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює голова ради одноособово. Виконавчий комітет ради попередньо розглядає проекти місцевих програм соціального, економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень, які виносять на розгляд відповідної ради; координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. Виконавчий комітет здійснює також окремі повноваження, делеговані йому державою. Перераховані повноваження належать до загальних повноважень виконавчого комітету. Крім них, він має широке коло спеціальних повноважень у окремих напрямах його діяльності: в галузі планування й обліку, бюджету та фінансів, управління комунальною власністю, розвитку місцевого господарства, охорони навколишнього природного середовища, будівництва, житлового господарства, транспорту, зв'язку, соціального обслуговування тощо. Так, виконавчий комітет розробляє й подає на затвердження ради бюджет і звіт про його виконання; забезпечує виконання затверджених радою планів приватизації об'єктів комунальної власності; припиняє або обмежує господарську діяльність підприємств (об'єднань), організацій і установ різних форм власності в разі порушення ними законодавства про охорону природного середовища; організовує місцеві ринки, сприяє розвиткові всіх форм торгівлі; управляє підприємствами й організаціями транспорту та зв'язку, що належать до комунальної власності; реєструє право власності, право користування землею, підприємства, організації і установи, громадські формування; звертається до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування тощо. Значними повноваженнями чинне законодавство наділяє голів сіл, селищ і міст. Їх обирає відповідна територіальна громада строком на чотири роки. Вони очолюють раду та її виконавчий комітет. Сільський, селищний, міський голова забезпечує здійснення наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів органів виконавчої влади; організовує роботу відповідної ради та її виконавчого комітету, призначає на посаду та звільняє з посади керівників відділів, управлінь та інших структурних підрозділів ради, підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності та відповідних територіальних громад; скликає загальні збори громадян за місцем проживання; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з іншими державними й недержавними органами; звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів державної виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради; веде особистий прийом громадян тощо. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти такої форми приймають і виконавчі комітети ради. Рішення ради приймають на її пленарному засіданні після обговорення більшістю голосів депутатів від загального складу ради (крім деяких випадків, передбачених чинним законодавством). Рішення ради нормативно-правового характеру набувають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено пізніший строк уведення цих рішень у дію. Рішення виконавчого комітету приймають на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету й підписують сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті ради. Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування доводять до відома населення. Можна зробити висновок, що органи виконавчої влади та місцевого самоврядування утворюють основну публічної адміністрації, як здійснює публічну владу в Україні. Саме ці органи утворюють найбільш чисельну групу суб’єктів владних повноважень. Від діяльності цих органів публічної влади залежить рівень взаємовідносин людини і влади.
ТЕМА 5. ПУБЛІЧНА СЛУЖБАПлан1. Поняття та види публічної служби 2. Державна служба, як різновид публічної служби. Посада в державній службі3. Обмеження при проходженні публічної служби
Рекомендована література:
Публічна служба як поняття соціальне застосовується для визначення характеру і способу діяльності людей, що відображає факт суспільного розподілу праці. Публічна служба органічно зв'язана з державою та органами місцевого самоврядування, їх місцем і роллю в житті суспільства. В діяльності службовців публічної служби знаходять своє реальне втілення завдання і функції держави. Оскільки посада містить частку компетенції відповідних органів, вона невідривна від його структури і в той же час має за свою мету організацію особового складу органу - службовців публічної служби. З посадою - первинним структурним підрозділом - зв'язаний комплекс питань: встановлення посад, правила та способи їх заміщення, порядок переводу з посади на посаду. Отже, публічна служба, якщо її розглядати з точки зору місця, яке вона займає в організації держави, починається там, де встановлюється посада. Посада невідривна від організації державного апарату, органів місцевого самоврядування, встановлення посади завершує її.
1. Поняття та види публічної служби Система державного управління та організація державного апарату, що дісталась Україні у спадок від радянських часів не відповідала вимогам часу та новим політичним реаліям. Саме тому впродовж 20 років постійно змінюється структура та функції органів публічної влади на всіх її рівнях. Ринкова економіка та розвиток громадянського суспільства вимагали перетворення бюрократичного апарату на ефективну систему урядування, що слугуватиме людям. У зв’язку з цим постала необхідність переосмислення призначення держави та публічної влади. Закономірно, що одним із стратегічних завдань адміністративної реформи було визначено запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних послуг. Відповідним чином має змінитись і діяльність публічних службовців в нових умовах. Визначальним критерієм для таких змін є впровадження в діяльність службовців України європейських стандартів обслуговування громадян та професійного обслуговування політичного керівництва держави. Зокрема, на публічних службовців мають бути покладені завдання щодо ефективного виконання функції аналізу політики, забезпечення її реалізації, в тому числі розробку проектів нормативних актів, управління публічними фінансами, а також щоденне адміністративне обслуговування приватних осіб. Для сучасної України багато викликів державотворення були надзвичайно складними через тягар радянського минулого та відсутність достатніх знань у сфері демократичного урядування. До нерозроблених, а також досліджуваних у певних ідеологічних рамках, проблем належав і інститут публічної служби. На жаль, можна констатувати, що і дотепер для українського адміністративного права навіть саме поняття «публічної служби» є ще новим. Спроби дослідження проблематики публічної служби в сучасній Україні почалися відносно недавно, хоча ще у 50-х роках ХХ сторіччя відомий український правник Юрій Панейко визначав поняття «публічної служби» виходячи з визначення держави як «корпорації публічних служб», а відтак публічна служба має змінюватися відповідно до потреб «загального інтересу». Прихильником ще ширшого розуміння публічної служби став наш сучасник професор О.В. Петришин, який до публічної служби відносить державну, муніципальну службу та службу у недержавних організаціях (громадських організаціях, політичних партіях, та навіть – приватних підприємствах). На його думку для публічної служби характерні такі ознаки як: 1) зайняття посади у відповідних органах і організаціях незалежно від форм власності і конкретних організаційних структур; 2) службова спрямованість діяльності, що полягає у діяльності не на себе, а на обслуговування «чужих» інтересів; 3) професійність службової діяльності, тобто здійснення такої діяльності на постійній основі, що потребує певних знань і наступності, та є основним джерелом матеріального забезпечення працівника. В основному погоджуючись із цією позицією, мусимо лише зробити застереження щодо спірності віднесення до публічної – служби у недержавних організаціях, і тим більше у приватних підприємствах. За таких умов нівелюється різниця між публічним і приватним сектором, зайнятістю за приватним (трудовим) правом, і власне публічною службою. На наш погляд, є потреба дуже чітко визначити грань, яка встановлює межі публічної служби. Відповідь на це питання пов'язана із різними підходами щодо меж публічної служби, для окреслення яких пропонується методологічно розглядати явище публічної служби у інституційному та функціональному аспектах. З огляду на інституційний аспект, публічна служба в найширшому розумінні може здійснюватись працівниками усіх організацій публічного сектору: органів державної влади (тобто, не лише виконавчої, але й законодавчої та судової); державних підприємств та установ; органів місцевого самоврядування; комунальних підприємств та установ. Тобто, до поняття публічної служби включають діяльність працівників усіх інституцій, які виконують публічні завдання, в тому числі діяльність державних або муніципальних лікарів, вчителів тощо. У вужчому розумінні в інституційному вимірі публічну службу розглядають як діяльність, насамперед, службовців органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування. Функціональний аспект є важливим з огляду на те, що протягом останніх десятиріч завдання публічної адміністрації в багатьох країнах виконуються не лише органами та організаціями публічного (державного та муніципального) сектору, але й делегуються громадським організаціям, і навіть приватним структурам. Тобто, мова йде про розширення кола суб‘єктів, залучених до виконання публічних функцій, і про визначення меж публічної служби через реалізацію публічних завдань. При обранні підходу, наш погляд, варто керуватися в першу чергу потребами практики. Зокрема, функціональне розуміння публічної служби важко назвати корисним для правового регулювання відповідних відносин в Україні. В цьому контексті також важливо виходити зі специфіки правової системи до якої належить наша країна. Адже у країнах романо-германської сім’ї права відносини у сфері публічної служби належать до сфери регулювання публічного права, натомість у англосаксонській системі права поділ права на публічне і приватне фактично відсутній. Відтак на наш погляд, при визначенні меж публічної служби, найбільш раціональним є інституційний підхід, який обмежує сферу публічної служби рамками публічної адміністрації в статутному значенні, тобто в Україні це насамперед органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування. Звідси можна додати ще одну ознаку публічної служби – здійснення на постійній основі владно-адміністративних (управлінських) функцій і повноважень. До речі, з цієї точки зору цікавою є норма у Конституції ФРН, за якою «виконання владних повноважень у вигляді постійного завдання, як правило, повинно доручатися особам, які перебувають на державній службі і зв’язані узами публічно-правових відносин служби і вірності». Слід визнати, що різні підходи до розуміння категорії «публічна служба» прослідковуються у законодавстві зарубіжних держав зважаючи також на історико-правові традиції конкретних країн. Наприклад, в країнах англо-американської правової системи термін «публічна служба» поширюється на усі організації публічного сектору, а статус публічного службовця поширюється на більшість працівників публічного сектору, в тому числі викладачів, лікарів тощо. Натомість для означення діяльності професійних чиновників – службовців державного (урядового) апарату у цих країнах використовується термін «цивільна служба». Проте і у країнах романо-германської системи права є відмінні підходи до означення публічної служби та її сфери. Наприклад, у Франції є поняття «службовця державного апарату», яким охоплюються всі службовці держави, як юридичної особи публічного права. До службовців державного апарату належать працівники законодавчих, виконавчих і судових органів держави. Крім того, до таких осіб, окрім традиційного корпусу чиновників, належать вчителі та викладачі вищих навчальних закладів, лікарі державних закладів охорони здоров’я, які становлять окремі корпуси державних службовців. При цьому всі названі категорії осіб мають як права та обов’язки державного службовця, так і підкоряються низці обмежень, пов’язаних із наданим статусом. У законодавстві ФРН є така категорія як «чиновники вищих учбових закладів». Зокрема, керівники на посаді, члени керівних органів на посаді за основною професією, а також чиновники, які відповідно відносяться до наукового і мистецького персоналу вищого учбового закладу, що відповідно з правом землі отримав якість визнаного державою вищого учбового закладу і персонал якого знаходиться на службі Федерації, є безпосередніми федеральними чиновниками. Але в будь-якому випаду основну увагу у законодавстві і Франції, і ФРН зроблено саме на регулюванні статусу чиновників публічної адміністрації. У найновішому законодавстві країн Європи цей акцент є ще більш чітким і однозначним. Наприклад, в законодавстві Естонії визначено, що «публічною службою є робота в державних і муніципальних адміністративних установах». Аналогічні підходи також у законодавстві Литви, Грузії тощо. В законодавстві України термін «публічна служба» донедавна взагалі не застосовувався. Натомість використовуються два інших поняття: «державна служба» та «служба в органах місцевого самоврядування». Згідно з нормами чинних законодавчих актів, державна служба ‑ це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів, а служба в органах місцевого самоврядування — це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. До речі, доцільно звернути увагу на таку характеристику служби в органах місцевого самоврядування як діяльність «на постійній основі». Дуже часто в зарубіжних країнах за цим критерієм виділяють основну групу публічних службовців – власне «чиновників». Вперше термін «публічна служба» в сучасній Україні на законодавчому рівні використано Кодексом адміністративного судочинства України, де визначено, що публічна служба – це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування. Очевидно, це визначення є надмірно широким і викладено лише в цілях цього Кодексу. Адже від публічної служби, як мінімум, необхідно відокремлювати діяльність політиків на державних політичних посадах та суддів. За своєю природою ці посади не є службовими. Отже, першим проблемним моментом у окреслені чітких меж поняття публічної служби є необхідність розмежування політичних та адміністративних (службових, чиновницьких) посад в органах виконавчої влади та в органах місцевого самоврядування. І якщо для розвинених демократичних держав розмежування політики та адміністрування це аксіома, то в Україні лише у 2001 році після тривалих дискусій Указом Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи» було встановлено, що посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад і не відносяться до категорій посад державних службовців. А для управління апаратом міністерств були запроваджені посади державних секретарів міністерств. І хоча через два роки посади державних секретарів міністерств було ліквідовано, на наше переконання, виключно з міркувань короткострокової політичної кон’юнктури, можемо впевнено стверджувати, що рано чи пізно Україна буде змушена повернутися до цієї демократичної практики. Досвід розмежування політичних та адміністративних посад у вищих органах виконавчої влади характерний для всіх країн Європи. Існує цілий ряд ознак, що дозволяють провести відмежування посад державних політичних діячів від посад державних службовців. Це, зокрема, порядок призначення та звільнення з посад, характер виконуваних повноважень, види та підстави притягнення до відповідальності тощо. Так для політичних посад здебільшого характерна виборність на певний строк або «похідне» призначення за політичними критеріями, до яких в першу чергу належить наявність (підтримка) певної політичної програми. Власне і завдання особи на політичній посаді полягає насамперед у формуванні політики. Також для політиків, зокрема, членів уряду, на відміну від професійних службовців, характерна так звана «політична відповідальність», що включає можливість звільнення без формальних мотивів та обмежує право на судовий захист у випадку звільнення. Можна виділити ряд інших додаткових ознак, які відрізняють політиків від державних службовців. Зокрема, для претендентів на політичні посади є необов’язковим наявність певної освіти чи досвіду роботи у певній галузі, не передбачається проходження конкурсу на перевірку професійних якостей тощо. Головним фактором при призначенні чи обранні на посаду державного політичного діяча є висування або підтримка особи впливовими політичними групами. Державні службовці, навпаки мають бути політично нейтральними до легітимного керівництва держави. Щодо розмежування завдань міністра і державного секретаря міністерства можна відзначити, що міністр за своїми особистісними характеристиками має бути лідером, що здатний до вироблення ідей, стратегічного планування та формулювання політичних завдань і програм. Міністр несе політичну відповідальність за стан справ у певному секторі державного управління. А найголовнішими функціями державних секретарів міністерств є створення умов для ефективної та стабільної роботи міністерства, тобто для впровадження політики міністра (уряду) та збереження інституційної пам’яті центрального органу виконавчої влади. Саме з огляду на ці важливі обставини необхідно розмежувати посади державних політичних діячів та державних службовців в органах виконавчої влади, що є обов’язковою умовою ефективного функціонування, як уряду, так і виконавчої вертикалі загалом. Тому окремо від законодавства про публічну службу - правовий статус Президента України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України регулюється Конституцією України та врегульовано спеціальними законами – «Про статус народного депутата України», «Про Кабінет Міністрів України». Фактично такий перелік посад поза межами державної служби міститься і у статті 9 Закону України «Про державну службу» 1993 року, хоч назва цієї статті Закону («особливості правового регулювання статусу державних службовців державних органів та їх апарату») вводить в оману навіть фахівців. Принагідно звертаємо увагу, що із досвіду інших країн нам не відомо жодного прикладу застосування терміну «службовець» стосовно, наприклад, члена уряду або члена парламенту. І очевидно, зумовлено це тим, що політик самостійно формує свою позицію, завдання. Натомість службовець виконує (впроваджує у життя) «чужу» (не свою, а політика, законодавця) позицію, бачення. Аналогічні підходи слід застосувати і в органах місцевого самоврядування, адже очевидно, що посади місцевих депутатів та місцевих голів є саме політичними посадами, і теж повинні бути виведені за межі законодавства про публічну (або муніципальну) службу. Крім того, від публічних службовців слід відмежувати працівників патронатних служб політиків. Оскільки, патронатні службовці обслуговують діяльність політичного діяча, то політик самостійно визначає функції працівників патронатної служби. А з огляду на особливий порядок зайняття ними своїх посад (без конкурсу) та звільнення (у зв’язку з залишенням посади певним політичним діячем), поширювати на працівників патронатних служб статус публічних службовців і нераціонально, і не зовсім коректно. Хоча тут законодавство зарубіжних країн має деякі винятки, про які буде зазначено нижче. Види публічної служби. Багатофункціональність держави визначає внутрішню диференціацію публічної служби. Двома основними видами публічної служби є служба в органах державної влади (державна служба) та служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба).Принципових відмінностей у службовій діяльності державних службовців та службовців місцевого самоврядування немає. І в цій роботі поняття публічного службовця (в теоретичному розумінні) та державного службовця (в розумінні законодавства України) часто будуть вживатись, як синоніми. Проте для більш повного розуміння суті публічної служби доцільно зупинитися на інших класифікаціях публічної служби. Зокрема, відомим є поділ публічної служби на цивільну та мілітаризовану. Мілітаризована служба характеризується особливим призначенням і завданнями, спеціальним порядком формування і проходження служби, спеціальними вимогами щодо професійної підготовки. Особливими характеристиками мілітаризованої служби є: здійснення охоронної функції, що полягає в охороні і захисті законності та правопорядку, територіальної цілісності та безпеки держави, захисті життя і здоров’я громадян; можливість застосування примусу (легальне застосування насильства); наявність чіткої системи субординації, суворої ієрархії особового складу, обов’язковості наказів. Крім того, при прийнятті на мілітаризовану службу, як правило, визначено жорсткіші вимоги щодо: віку, стану здоров'я, фізичної підготовки тощо. Також службовці мілітаризованої служби мають спеціальні зовнішні атрибути (форму одягу, зовнішні відзнаки), їм присвоюють спеціальні звання. В Україні до мілітаризованої служби відносять військову державну службу – у Збройних Силах України, Службі безпеки України та правоохоронну (воєнізовану) державну службу – в органах внутрішніх справ (міліції), державній прикордонній службі тощо. Після запровадження повноцінної муніципальної міліції її теж можна буде розглядати, як частину мілітаризованої служби. Інший вид публічної служби становить служба професійного апарату чиновників, тобто осіб, що забезпечують функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування. В країнах Європи цей вид служби зазвичай називається цивільною службою, що також дозволяє відмежувати її від служби мілітаризованої та якнайкраще відповідає основному обов'язку цих службовців – служіння суспільству. Акцент на цивільному характері служби зроблено у багатьох країнах, наприклад, у Законі Латвії «Про державну цивільну службу», Законі Польщі «Про цивільну службу», Законі Російської Федерації «Про державну цивільну службу» та ін.. Але вважається, що термін «цивільна служба» пішов з Великої Британії. Загальновідомо, що у правовій системі цієї країни основним джерелом права є прецедент, що ґрунтується на традиціях та конституційних конвенціях, і на сьогодні не існує єдиного, уніфікованого закону чи положення про цивільну службу. Нормативні положення про утворення цивільної служби – як апарату, що забезпечує функціонування держави та реалізацію прав і свобод людини визначені Наказами Ради Цивільної Служби (незалежного аполітичного органу, що контролює призначення на посади вищих цивільних службовців). Цими ж актами регламентується порядок відбору кандидатів на цивільну службу, процедура призначення, тощо. Велику роль має Кодекс поведінки цивільного службовця, який визначає обов’язки цивільного службовця перед громадянами та органом призначення. Можна сказати, що у цьому акті визначені і принципи діяльності цивільних службовців, зокрема, пріоритет публічного інтересу, чесність, об’єктивна обґрунтованість та неупередженість. Ці цінності сприяють уряду у впровадженні якісної політики та дозволяють забезпечити реалізацію прав громадян у відносинах з публічною адміністрацією. В країнах Європи цивільну службу поділяють на загальну цивільну службу та спеціалізовану цивільну службу. Це розмежування закріплено, наприклад, у законодавстві Латвії. Аналогічний підхід спостерігається і в законі Польщі «Про цивільну службу», де встановлено, що корпус цивільної служби (по суті – загальний корпус) утворюють працівники, котрі працюють на службових посадах в: 1) Канцелярії Голови Ради Міністрів, 2) відомствах міністрів і голів комітетів, які входять в склад Ради Міністрів та відомствах центральних органів урядової адміністрації, 3) воєводських відомствах та інших відомствах, які становлять допоміжний апарат місцевих органів урядової адміністрації, підпорядкованих міністрам або центральним органам урядової адміністрації, 4) Урядовому Центрі Стратегічних Досліджень, 5) комендатурах, інспекціях і інших організаційних одиницях, які становлять допоміжний апарат керівників воєводських об’єднаних служб, інспекцій і охорон та керівників повітових служб, інспекцій і охорон. В той же час польським законом виокремлено закордонну службу, організація і функціонування якої регулюється спеціалізованим законодавчим актом. В Законі Естонії «Про публічну службу» зазначається, що на Генерального Аудитора, канцлера юстиції, суддів, чиновників поліції, чиновників прикордонної служби, тюремних чиновників і прокурорів цей Закон поширюється лише в тій мірі, в якій інше не передбачено Конституцією чи законами. Звідси можна зробити висновок про виокремлення в спеціалізовані корпуси військової служби, служби чиновників поліції, чиновників прикордонної служби, тюремних чиновників і прокурорів тощо. Загальна цивільна служба пов'язується з виконанням однотипних, «стандартних» функцій публічної адміністрації, які в принциповому плані не мають своєї специфіки. В сучасних умовах основним призначенням діяльності цивільних службовців є сервісні функції. При цьому такі функції знаходить вияв у багатьох формах, зокрема, обслуговування політичного керівництва держави, надання адміністративних послуг громадянам та організація надання інших публічних послуг. Для України – це, насамперед, служба в апараті Кабінету Міністрів України, міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, так званих «урядових органах державного управліннях», в місцевих державних адміністраціях. Прояв «універсальності» загальної цивільної служби, на наш погляд, можна побачити і втому, що в багатьох країнах (особливо системи кар’єри) заохочується мобільність (горизонтальні переміщення на посадах) службовців між міністерствами. Крім того, ця тенденція стає фактично правилом для найвищих службовців, зокрема, рівня державних секретерів міністерств, і у країнах системи посад. Натомість спеціалізована служба покликана забезпечувати діяльність держави в окремих, вузьких сферах. Спеціалізовані корпуси державної цивільної служби, як правило, складають дипломатична служба та консульська служба, оскільки міжнародний характер їх діяльності накладає цілий ряд особливостей, пов’язаних із організацією проходження служби. В Україні до спеціалізованої служби також пропонується відносити службу в прокуратурі, зважаючи на обмежені можливості горизонтального переміщення з органів прокуратури до органів виконавчої влади та те, що організаційно-правовий статус прокурорів, заступників та помічників прокурорів, слідчих прокуратури встановлено Законом України «Про прокуратуру». Водночас правовий статус службовців, які працюють в апараті органів прокуратури, визначаються відповідно до загального закону „Про державну службу». Також в Україні та інших країнах пострадянського простору поширеною є позиція про необхідність віднесення до корпусу спеціалізованої служби – служби в податковій адміністрації, митній службі, органах юстиції тощо. Так, за Законом Латвії цивільним службовцем спеціальної державної цивільної служби є особа, яка виконує функції цивільного службовця у дипломатичній та консульській службі, у службі державних доходів, поліції, прикордонній службі, пожежній, рятувальній та тюремній службі. Отже, публічна служба — це професійна, політично нейтральна діяльність осіб, на адміністративних посадах в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування. До публічної служби можна також відносити професійну, неполітичну діяльність в апаратах інших органів державної влади: глави держави, парламенту, судів тощо. Чітке розмежування видів публічної діяльності на законодавчому рівні – одне з актуальних завдань для України. Таке розмежування дозволить вирішити проблеми пов’язані зі статусом та порядком призначення і звільнення політичних діячів та публічних службовців, порядком проходження служби тощо. Організація публічної служби має базуватись на принципах верховенства права, законності, публічності, професійності, відкритості, політичної нейтральності, лояльності, стабільності та доброчесності.
2. Державна служба, як різновид публічної служби. Посада в державній службіАналізуючи Закон України «Про державну службу» можна сформулювати слідуючи основні особливості державної служби: а) державна служба є часткою або одною з сторін організаційної діяльності держави; б) ця організаційна діяльність спрямована на комплектування особового складу органів та інших державних установ і правове регулювання роботи державних службовців; в) змістом діяльності державних службовців є практична реалізація завдань і функцій держави. На основі зазначеного можна таким чином визначити поняття державної служби. Державна служба як різновид публічної служби, є часткою(стороною) діяльності держави по організації та правовому регулюванню особового складу державних органів і інших державних установ та безпосередня діяльність особового складу - державних службовців по практичному та безпосередньому здійсненню завдань і функцій держави. Наведене визначення державної служби охоплює її найбільш суттєві сторони, до того ж показує в першу чергу на наявність в інституті служби елементу організаційної діяльності держави підкреслює значення державної служби. Не тільки зараз, але й в майбутньому робота державного апарату буде будуватися головним чином на засадах принципу професіоналізму, який в найбільшій мірі відображує складний та динамічний управлінський процес. Створити державну службу та урегулювати правом - справа складна. Потрібно провести структурні перетворення в державному апараті, здійснити їх правове забезпечення, відпрацювати системи підготовки та підвищення кваліфікації кадрів, створення кадрового резерву, проходження служби. Для цього необхідно розробити пріоритети та напрямки розвитку цього інституту, розставити акценти в термінології і т.ін. Як правовий інститут державна служба у чималій кількості аспектів - адміністративно-організаційних основ, змісті державно-службової діяльності і характері вимог до службовців - виходить за межі трудових відносин. Це дає змогу вести мову про державну службу як про комплексний правовий інститут. Формування адміністративно-правового статусу державної служби у галузях господарства, культури, обслуговування визначається не тільки потребою в управлінні. Спрямованість діяльності службовців на обслуговування фізичних та юридичних осіб крім їх відносин у трудовому колективі породжує комплекс адміністративних правовідносин. Ці обставини разом з управлінським фактором обумовлює адміністративно-правовий статус службовців у різноманітних галузях господарювання. Закон України «Про державну службу» було прийнято 16 грудня 1993 року. У статтях закону чітко визначені самі поняття: державна служба, державний службовець, посада і посадова особа, сформульовано категорії державних службовців, їхні права і обов'язки. Крім того, враховуючи особливий правовий статус державних службовців, передбачена їхня підвищена відповідальність - матеріальна, кримінальна, адміністративна. Встановлені додаткові підстави для відсторонення державних службовців від роботи, припинення трудових правовідносин з ними. Закон включає питання професійної підготовки державних службовців, визначає порядок проходження ними служби, присвоєння рангів, категорій. Тобто врегульовані всі ті важливі моменти, які не були врегульовані трудовим законодавством. Треба відзначити, що за даними на 1 січня 2011 р. в Україні налічувалось близько 300 тисяч державних службовців, діяльність яких регулюється саме Законом «Про державну службу». Для порівняння наведемо дані, що у Франції налічується майже 4 мільони державних службовців, що складає приблизно 20% всіх працюючих. Розглянемо основні аспекти державної служби. Цей Закон регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Закон визначає, що посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень. Посада є невід'ємним компонентом служби як юридичного інституту, оскільки кожний громадянин, що вступив на державну службу, займає посаду, котра характеризує рід трудової діяльності. Посада утворюється у розпорядчому порядку. Правовими актами компетентних органів визначаються її назва, місце у службовій ієрархії, порядок заміщення. Вона включається у штатний розклад, в єдину номенклатуру посад службовців. При цьому найменування посад має максимально точно характеризувати зміст та характер роботи, що виконується працівником. Службові позиції за тотожністю функціональних завдань впорядковано в ієрархічну структуру, у певні організаційні підрозділи, за такою ознакою, як наявність (відсутність), обсяг владних повноважень. Якщо аналізувати єдину номенклатуру посад, то майже кожна посада є одночасно керівною щодо попередньої, вона ж і підпорядкована щодо наступної. Посадовими особами відповідно до цього Закону вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено Право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. Державна політика у сфері державної служби визначається Верховною Радою України. Основними напрямами державної політики у сфері державної служби є визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законами України. Не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:
Прийняття на державну службу, просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших питань, пов'язаних із службою, проводиться відповідно до категорій посад службовців, а також згідно з рангами, які їм присвоюються. Основними критеріями класифікації посад державних службовців є організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу. Категорія державної посади є одним з основних понять державної служби. Вчені - юристи розуміють посаду як найпростіший елемент, як основну клітину управлінської структури. Класичним вважається наступне визначення цього поняття: «Державно-службова посада - це частина організаційної структури державного органу (організації), відокремлена і закріплена в офіційних документах (штатах, схемах посадових окладів тощо), з відповідною частиною компетенції держоргану (організації), яка надається особі - державному службовцю з метою її практичного здійснення» Крім того, сьогодні вже існує законодавче закріплене визначення посади. Можна виділити декілька складових цього поняття, а саме посада це; 1) первинна одиниця державного органу та його апарату; повноваження, закріплені за посадою, визначені структурою і штатним розкладом державного органу; 2) коло службових повноважень, закріплених за посадою, встановлюється нормативними актами. З одного боку, посада - це первинний компонент управлінської структури, найпростіший елемент у державному апараті, який призначений для одного працівника і визначає його місце і роль в управлінській структурі. З другого боку, посада - це стабільний комплекс прав та обов’язків. Він зорієнтований на одну людину, яка повинна виконувати частину роботи, що доручена організації. Кожна посада утворюється у розпорядчому порядку, тобто компетентними органами визначається її назва, місце в службовій ієрархії, порядок заміщення. Вона включається в штатний розклад, в єдину номенклатуру посад службовців. Державні службовці входять до штатів. Штат об’єднує службовців, які підпорядковуються одному особливому статуту і мають право на однакові ранги. Громадянин вступає на державну службу не тільки для того, щоб обійняти певну державну посаду, але й для того, щоб вступити в штат службовців і зробити там кар’єру. Штат - це структурний елемент державної служби, який передбачає включення службовців, котрі мають ранги та отримали право обіймати посади. Класифікацію посад державної служби, а саме категорій і рангів державних службовців було введено Законом України «Про державну службу». Це було зроблено, передусім, в інтересах формування штатного розкладу державних органів і розробки посадових інструкцій. Саме в силу необхідності вступу до штату шляхом отримання рангу службовець призначається на посаду. Посада - це юридичний опис соціального стану особи, яка посідає її. Законодавець у правових формулюваннях визначає соціальну роль особи, яка вступила на посаду. І це дає можливість зробити висновок про те, що організаційна структура апарату управління являє собою структуру формалізованих «соціальних позицій», юридичне закріплених ролей. Конкретні особи, які реалізують посадові повноваження, можуть змінюватися, а їхні ролі - ні. Особистий (персональний) статус державної посади регламентує посадовий оклад, особисті права працівника (розмір відпустки, пільги тощо). Статус посади складається з норм адміністративного конституційного, трудового та інших галузей права. Таким чином, посада визначає соціальний статус (відносини з вищими, нижчими і рівними посадами); організаційний статус (місце посади в структурі органу); правовий статус службовця (коло повноважень, функції, права, обов’язки). За допомогою посади забезпечується персоналізація управлінських функцій і правозобов’язань. Чіткий розподіл праці між посадами має велике значення для професіоналізації апарату і підвищення рівня компетентності його службовців.
3. Обмеження при проходженні публічної служби Законодавець встановлює особливий правовий режим проходження публічної служби, що обумовлено важливим соціальним призначенням цієї служби задля реалізації як завдань та функцій держави, так і публічного інтересу. Загальними є обмеження щодо організації та проведення страйків, вчиненню дій, які можуть зашкодити авторитету органу публічної влади. Спеціальні обмеження пов’язані із дією антикорупційного законодавства в Україні, яке в першу чергу спрямовано на запобігання проявам корупції в органах публічної влади. Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 7 квітня 2011 року № 3206-VI визначено, що корупційне правопорушення - умисне діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 4 зазначеного Закону, за яке законом установлено кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність. Корупція - використання особою, зазначеною в частині першій статті 4 зазначеного Закону, наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній в частині першій статті 4 Закону, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей; Розділом 2 цього Закону встановлено низку обмежень при проходженні публічної служби. Зокрема, це обмеження щодо використання службового становища. Особам, які є службовцями публічної служби забороняється використовувати свої службові повноваження та пов'язані з цим можливості з метою одержання неправомірної вигоди або у зв'язку з прийняттям обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі: 1) неправомірно сприяти фізичним або юридичним особам у здійсненні ними господарської діяльності, одержанні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів, пільг, укладанні контрактів (у тому числі на закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти); 2) неправомірно сприяти призначенню на посаду особи; 3) неправомірно втручатися в діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування або посадових осіб; 4) неправомірно надавати перевагу фізичним або юридичним особам у зв'язку з підготовкою проектів, виданням нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (погодженням) висновків. Крім того встановлені обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Представникам публічної служби, забороняється: 1) займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України; 2) входити до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України. Новим в законодавстві є обмеження щодо одержання дарунків (пожертв). Особам, які знаходяться на публічній службі забороняється безпосередньо або через інших осіб одержувати дарунки (пожертви) від юридичних або фізичних осіб: 1) за рішення, дії чи бездіяльність в інтересах дарувальника, що приймаються, вчиняються як безпосередньо такою особою, так і за її сприяння іншими посадовими особами та органами; 2) якщо особа, яка дарує (здійснює) дарунок (пожертву), перебуває в підпорядкуванні такої особи. Але зазначені особи можуть приймати дарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, та пожертви, крім випадків, передбачених частиною першою цієї статті, якщо вартість таких дарунків (пожертв) не перевищує 50 відсотків мінімальної заробітної плати, встановленої на день прийняття дарунка (пожертви), одноразово, а сукупна вартість таких дарунків (пожертв), отриманих з одного джерела протягом року, - однієї мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня поточного року. Передбачене цією частиною обмеження щодо вартості дарунків (пожертв) не поширюється на дарунки (пожертви), які: 1) даруються (здійснюються) близькими особами; 2) одержуються як загальнодоступні знижки на товари, послуги, загальнодоступні виграші, призи, премії, бонуси. Встановлено обмеження щодо роботи близьких осіб. Службовці публічної служби не можуть мати у безпосередньому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути безпосередньо підпорядкованими у зв'язку з виконанням повноважень близьким їм особам. Вони зобов'язані повідомити керівництво органу, на посаду в якому вони претендують, про працюючих у цьому органі близьких їм осіб. Ці положення не поширюються на: 1) народних засідателів і присяжних; 2) близьких осіб, які безпосередньо підпорядковані один одному у зв'язку з перебуванням кожного з них на виборній посаді; 3) осіб, які працюють у сільській місцевості, гірських населених пунктах; 4) осіб, які працюють в галузі освіти, науки, культури, охорони здоров'я, фізичної культури та спорту. У разі виникнення обставин, що порушують вимоги частини першої цієї статті, відповідні особи, близькі їм особи вживають заходів щодо усунення таких обставин у п'ятнадцятиденний строк. Якщо в зазначений строк ці обставини добровільно не усунуто, відповідні особи або близькі їм особи в місячний строк з моменту виникнення обставин підлягають переведенню в установленому порядку на іншу посаду, що виключає безпосереднє підпорядкування. У разі неможливості такого переведення особа, яка перебуває у підпорядкуванні, підлягає звільненню із займаної посади. Введення цього закону з 1 липня 2011 року означає нову сторінку у розвитку публічної служби в Україні. Можна прийти до висновку, що сучасна держава характеризується багатоманітністю завдань і функцій, від професійного і чіткого здійснення яких залежить існування всієї політичної системи. Весь світовий досвід і стан суспільних відносин, навіть у найдемократичніших державах, свідчить, що сучасне суспільство не може нормально функціонувати і розвиватися поза державою і встановленими нею межами. Цим і обумовлюється необхідність кваліфікованого і потужного державного апарату. Ефективність діяльності держави, результати виконання нею своїх економічних і соціально-правових функцій визначаються, насамперед, системою і структурою створених органів в усіх гілках державної влади, ієрархічністю структури, і в кінцевому рахунку - службовцями держави, якісним складом кадрового потенціалу. Колишня організація державної служби за своїми критеріями і ознаками багато в чому базувалась на абстрактних, «заполітизованих», а відповідно не важливих для службовця принципах. Історичний аналіз свідчить, що із зміною держави, її типу, характеру завдань змінювалась і сама державна служба. Державна воля, яка реалізується через державну службу має різний характер і формується різними суб’єктами: в демократичній державі - народом і тоді держава знаходиться під контролем соціуму, в тоталітарній - однією особою, тобто діє поза суспільним контролем. Аналіз історичного розвитку державної служби в Україні дає змогу охарактеризувати її як таку, що служила радянській бюрократії, тобто незначному прошарку державного апарату. В державі, де був фактично відсутній поділ влади, де представницька і судова влади мали формальний характер, виконавча влада набула дещо гіпертрофованого вигляду. Це означає, що органи виконавчої влади мали незалежне від конституційних органів становище і знаходились над народом. Відповідно основна мета державної служби того часу ототожнювалась з організаційною діяльністю держави, практичним і безпосереднім здійсненням ЇЇ завдань і функцій. Зауважимо, що сам державний апарат має подвійну природу. З одного боку, він виконує функції, які витікають із самої сутності і призначення держави як складного, системного цілого, функції, які можуть дещо не збігатись з уявленням певної частини суспільства і, крім того, абсолютизація цих функцій може призвести до піднесення апарату над суспільством. З другого боку, апарат повинен обслуговувати суспільство, забезпечувати права і свободи громадян. Зміна соціально-політичної і державно-правової ситуації в країні зумовила необхідність реформування державної служби. Постало завдання перетворити державну службу у найважливіший правовий засіб формування якісного і ефективно функціонуючого апарату держави. Тобто державна служба повинна стати напрямком цілеспрямованого державно-правового впливу. Його метою в загальному плані є забезпечення формування умов правової держави, а в більш конкретному плані - визначення меж і завдань регламентації державно-службових відносин, правового статусу державних службовців, розробки кадрової політики.
ТЕМА 6. ГРОМАДЯНИ ТА ОБ’ЄДНАННЯ ГРОМАДЯН ЯК СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА.
План
Рекомендована література:
Конституція України встановила, що громадяни мають право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей. Ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об’єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій. Конституція гарантує рівність перед законом усіх об’єднань громадян. В Україні громадянами створена велика кількість громадських та благодійних організацій, профспілок і організацій роботодавців, друкованих засобів масової інформації тощо. Кожне із громадських об'єднань охоплює своєю діяльністю певні сектори суспільного життя, які, на відміну від політичних партій чи профспілок, не обмежуються політичною діяльністю чи захистом соціально-економічних прав працюючих. Їх діяльність також поширюється і на гуманітарну, інформаційну, екологічну та інші сфери суспільного та державного життя України.
1. Громадяни України як суб’єкти адміністративного права. Відповідно до Конституції України[12] людина, її права та свободи є найвищою цінністю. Визнання, дотримання та захист прав і свобод людини і громадянина - обов'язок держави. Кожний громадянин України володіє на її території всіма правами та свободами і несе рівні обов'язки, передбачені Конституцією України. Ці конституційні положення є вихідними для адміністративно-правового статусу громадян, що визначається нормами конституційного, адміністративного та інших галузей права шляхом надання громадянам прав, свобод і покладання на них обов'язків у сфері публічного адміністрування, а також встановлення відповідальності громадян перед державою. Адміністративно-правовий статус громадянина України встановлюється обсягом і характером його адміністративної правосуб'єктності, яку становлять адміністративна правоздатність і адміністративна дієздатність. Адміністративна правоздатність — це визнана законом за громадянином фактична можливість бути суб'єктом адміністративного права, мати права та обов'язки адміністративно-правового характеру. Адміністративна правоздатність виникає з моменту народження людини. її обсяг встановлюють і змінюють за допомогою адміністративно-правових норм. Вона підтверджується документами про громадянство — паспортом громадянина України, а для осіб до 16 років — свідоцтвом про народження. Правоздатність не може бути обмежена або відчужена, від неї неможливо відмовитися добровільно (оскільки така відмова не має юридичної сили). Правоздатність людини утворює юридичне поняття особи та громадянина. Адміністративна дієздатністьє другою складовою частиною адміністративної правосуб'єктності. При цьому адміністративна правоздатність є основою адміністративної дієздатності громадян, оскільки вона складає умови, за яких реалізуються їх суб'єктивні права та обов’язки. Адміністративна дієздатність — це визнана законом спроможність громадян своїми діями набувати та здійснювати права й виконувати обов'язки адміністративно-правового характеру. В повному обсязі адміністративна дієздатність настає з досягненням 18-річного віку. Разом із тим, вона виникає і по досягненні 16-річного віку — одержання паспорта й дотримання правил паспортної системи, охорона природи тощо. Адміністративна дієздатність може наставати в деяких випадках і до досягнення 16-річного віку. Сукупність конкретних прав, які особа може мати відповідно до закону, слід класифікувати на три групи: особисті, політичні та соціально-економічні. Особисті права і свободи громадянина – це можливість задоволення їх особистих потреб. До особистих прав належать: право на повагу до гідності, право на свободу та особисту недоторканість, свободу пересування, право вільного вибору місця проживання, право вільно залишати територію України; право на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції; право на спростування недостовірної інформації про себе і членів своєї сім’ї тощо. Політичні права і свободи громадян виражаються в їх можливостях реалізувати свої волевиявлення щодо об’єднання в політичні партії, проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій, про що завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, та інші права і свободи. Соціально-економічні права громадян також стають можливими у зв’язку з використанням норм адміністративного права. Це забезпечення можливості заняття підприємницькою діяльністю, реалізації права на працю, відпочинок, соціальний захист, достатній життєвий рівень, освіту і здоров’я (ст. 42-49, 53 Конституції України). До змісту адміністративно-правового статусу входять також обов’язки. Це обов’язки захисту незалежності й територіальної цілісності України, несення військової служби, шанування державних символів України, не шкодити природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані збитки, подавати щорічно до податкових інспекцій за місцем проживання декларації про особистий майновий стан та доходи за минулий рік у порядку, встановленому законом, та сплачувати податки і збори. Кожен зобов’язаний неухильно додержуватись Конституції та законів України, не посягати на права й свободи, честь і гідність інших людей (ст.64-68 Конституції України). Крім того, Закон України «Про громадянство України»[13] визначає правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів публічної адміністрації, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Відповідно до зазначеного Закону «Про громадянство України» громадянами України є: 1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України; 2) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадянство України» (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав; 3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис "громадянин України", та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України; 4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України. По своїй юридичній природі права, свободи, обов'язки і відповідальність громадян у сфері публічного адміністрування нічим не відрізняються від інших прав, свобод, обов'язків і відповідальності, якими громадяни володіють у всіх галузях: економічного, політичного, соціального і культурного життя. Всі громадяни України рівні перед законом незалежно від походження, соціального та майнового становища, расової і національної приналежності, статі, освіти, мови, переконань, відносини до релігії, приналежності до громадських об'єднань, роду й характеру занять, місця проживання й інших обставин. Конкретний обсяг прав, свобод і обов'язків громадян у сфері управління визначається рядом обставин: вік, стан здоров'я, наявність освіти тощо. Наприклад, сімейні відносини можуть слугувати підставою для обмеження права на заняття посади у державному органі. Громадяни України, реалізуючи свої права, свободи і покладені на них обов'язки в сфері управління вступають в адміністративно-правові відносини з державними органами,їхніми підрозділами та посадовими особами, а також з іншими суб'єктами адміністративного права. Адміністративно-правові відносини громадян з іншими суб'єктами адміністративного права можуть виникати: - на основі реалізації громадянами належних їм прав у сфері управління; - у зв'язку з виконанням покладених на громадян обов'язків у сфері управління; - при захисті прав, свобод і законних інтересів громадян; - при порушенні (невиконанні) громадянами правових обов'язків. По ступеню можливості їхньої реалізації права громадян поділяються на абсолютні й відносні. Абсолютними, вважаються такі права, реалізація яких залежить лише від волевиявлення громадянина. До них, наприклад, відноситься право громадян: - брати участь в управлінні справами держави як безпосередньо, так і через своїх представників; - на вступ до загальноосвітньої школи; - на особисту недоторканність; - звертатися особисто, а також направляти індивідуальні й колективні звернення до державних органів і органів місцевого самоврядування; - на відшкодування державою шкоди, заподіяної незаконними діями (або бездіяльністю) органів державної влади або їх посадовими особами. Відносними є такі права, реалізація яких залежить не тільки від волевиявлення громадян, але також і від наявності фактичних можливостей для їхньої реалізації у даному місці і на даний час. До них, наприклад, відноситься право громадян на вступ до вищого навчального закладу (його реалізація залежить від результатів складання вступних іспитів, наявності конкурсу); на водіння транспортного засобу (залежить від стану здоров'я, складання іспитів). Реалізація відносних прав часто залежить від особистих якостей громадянина (стану здоров'я, наявності фахової освіти тощо), від часу (черговості) задоволення правомірного прохання (наприклад, установка телефону, надання житлової площі). Обов’язки громадян розрізняють за таким же принципом: Абсолютні обов’язки – це ті обов’язки, які покладені на громадянина в сфері державного управління та виконання яких не залежить від будь-яких обставин, оскільки зумовлено нормами чинного законодавства. До таких обов’язків можна віднести: загальний обов’язок дотримуватись закону, сплачувати податки, не завдавати шкоди природі, культурним та історичним пам’яткам, а також досить важливий обов’язок не зловживати своїми правами, тим самим порушуючи права інших суб'єктів. Відносні обов’язки – це обов’язки громадян в сфері державного управління, виконання яких залежить від ряду чинників, які можуть стосуватись або волевиявлення громадянина (вступ до ВНЗ – обов’язки абітурієнта; вступ на державну службу – обов’язки, визначені Законом України про державну службу), або певними обставинами (в період надзвичайного стану – обов’язок обмежити пересування тощо). Деліктні обов’язки - обов'язки, які виникають із деліктних правовідносин, складають особливу групу , тобто це ті обов'язки, які покладені на громадянина у зв’язку з його протиправною поведінкою і полягають, власне, в обов’язку суб'єкта зазнати певних обмежень своїх прав та свобод, в якості покарання за вчинений проступок. Способи виконання обов'язків різні. Вони залежать від конкретного їхнього змісту. Одні виконуються за допомогою активних дій, інші - утриманням від дій, заборонених нормами права. Методом забезпечення дотримання громадянами обов'язків є виховання, формування правосвідомості, а також заходи суспільного впливу. Разом з тим відхилення від виконання обов'язків може спричинити застосування уповноваженим на те органом або посадовою особою до порушника заходів державного примусу (адміністративну чи дисциплінарну відповідальність). Випадки й порядок їх застосування визначені законодавством. Загальні права та обов’язки громадян поширюються на всі галузі й сфери управління. До загальних прав громадян, наприклад, відносяться: право на участь у державному управлінні й право на оскарження дій державних органів і посадових осіб, що порушують права й свободи громадян. Прикладами загальних обов'язків громадян можуть служити: дотримання законів, підзаконних актів, трудової дисципліни; своєчасна сплата встановлених законом податків і зборів. Спеціальні права та обов’язки — це права та обов’язки громадян у тій або іншій сфері або галузі або групі галузей управління. Наприклад, у сфері економіки кожний громадянин має право на вільне використання своїх здібностей і майна для підприємницької й іншої, не забороненої законом економічної діяльності. Не допускається економічна діяльність, спрямована на монополізацію й недобросовісну конкуренцію. У соціально-культурній сфері, наприклад, кожній особі гарантується свобода літературної, художньої, наукової, технічної та інших видів творчості; кожна особа має право на участь у культурному житті й користування закладами культури, на доступ до культурних цінностей. До спеціальних обов'язків відноситься обов'язок кожного громадянина піклуватися про збереження історичної й культурної спадщини, оберігати пам'ятники історії й культури, дотримуватись правил санітарії, одержати середню загальну освіту тощо. Як загальні, так і спеціальні права та обов’язки громадян у сфері державного управління похідні від основних прав, свобод і обов'язків громадян, закріплених у Конституції України. В адміністративно-правових нормах вони конкретизуються й деталізуються. Наприклад, право громадян на участь у управлінні справами держави закріплене в ст. 38 Конституції України. Це право стосовно виконавчої діяльності, державного управління деталізується адміністративним законодавством, що регламентує порядок зарахування громадян на державну службу.
2. Адміністративно-правовий статус іноземців та осіб без громадянства. Згідно з чинним законодавством[14], іноземець – це особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав. Особа без громадянства – це особа, яку жодна держава відповідно до свого законодавства не вважає своїм громадянином. Іноземці та особи без громадянства користуються національним режимом, тобто мають ті ж права і свободи та виконують ті ж обов'язки, що і громадяни України, за виключенням певних обмежень, визначених Конституцією, законами України, а також міжнародними договорами України згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. Іноземці та особи без громадянства є рівними перед законом незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної приналежності, статі, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, інших обставин. Якщо іноземною державою встановлено обмеження щодо реалізації прав і свобод громадянами України, Кабінет Міністрів України може прийняти рішення про встановлення відповідного порядку реалізації прав і свобод громадянами цієї держави на території України. Реалізація іноземцями та особами без громадянства своїх прав і свобод не повинна завдавати шкоди національним інтересам України, правам, свободам і законним інтересам її громадян та інших осіб, які проживають в Україні. Права іноземців та осіб без громадянства: 1. Право на інвестиційну, зовнішньоекономічну та інший вид підприємницької діяльності, передбачену законодавством України. При цьому вони мають такі ж права і обов'язки, що і громадяни України, якщо інше не випливає з Конституції та законів України. 2. Право на трудову діяльність. Іноземці та особи без громадянства мають рівні з громадянами України права та обов'язки в трудових відносинах, якщо інше не передбачено законодавством України та міжнародними договорами України. Зокрема, право на державну службу, службу в органах місцевого самоврядування для цієї категорії суб'єктів обмежені. Іноземці та особи без громадянства, які прибули в Україну для працевлаштування на визначений термін, можуть займатися трудовою діяльністю відповідно до одержаного у встановленому порядку дозволу на працевлаштування. Працевлаштування в Україні іноземців та осіб без громадянства, найнятих інвестором у межах і за посадами (спеціальністю), визначеними угодою про розподіл продукції, здійснюється без отримання дозволу на працевлаштування. 3. Право на відпочинок. Іноземці та особи без громадянства мають право на відпочинок нарівні з громадянами України. 4. Право на охорону здоров'я 5. Право на соціальний захист. Іноземці та особи без громадянства мають право на соціальний захист, в тому числі на одержання пенсії та інших видів соціальної допомоги відповідно до законодавства України та міжнародних договорів України. У разі, коли для призначення пенсії потрібен певний стаж роботи, іноземцю та особі без громадянства на підставах і в порядку, встановлених законодавством України і міжнародними договорами України, може зараховуватися стаж роботи за кордоном. 6. Право на житло. Іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, мають право на підставах і в порядку, встановлених для громадян України, одержати жиле приміщення, якщо інше не передбачено законодавством України. 7. Майнові та особисті немайнові права. Іноземці та особи без громадянства можуть відповідно до законодавства України мати у власності будь-яке майно, успадковувати і заповідати його, а також мати особисті немайнові права. В той же час, таке право не є абсолютним, і стосовно певних видів майна законодавством можуть встановлюватись певні обмеження (наприклад, стосовно права власності на землю). 8. Право на освіту. 9. Право на користування досягненнями культури. Іноземці та особи без громадянства мають право на користування досягненнями культури нарівні з громадянами України і зобов'язані дбайливо ставитися до пам'яток історії та культури, інших культурних цінностей. 10. Право на участь в об'єднаннях громадян. Іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, мають право вступати на загальних з громадянами України підставах до легалізованих об'єднань громадян, якщо інше не передбачено законами України і якщо це передбачено статутами цих об'єднань. Іноземці та особи без громадянства не можуть бути членами політичних партій України. 11. Право на свободу совісті. Іноземцям та особам без громадянства гарантується право на свободу совісті нарівні з громадянами України. 12. Права у шлюбних і сімейних відносинах. Іноземці та особи без громадянства можуть укладати і розривати шлюби з громадянами України та іншими особами відповідно до законодавства України. Вони мають рівні з громадянами України права і обов'язки у шлюбних і сімейних відносинах. 13. Гарантії особистих прав. Законодавством України іноземцям та особам без громадянства гарантуються недоторканність особи, житла, невтручання в особисте і сімейне життя, таємниця листування, телефонних розмов і телеграфних повідомлень, повага їх гідності нарівні з громадянами України. 14. Пересування на території України і вибір місця проживання. Іноземці та особи без громадянства можуть пересуватися на території України і обирати місце проживання в ній відповідно до порядку, встановленого Кабінетом Міністрів України. Обмеження в пересуванні та виборі місця проживання допускаються, коли це необхідно для забезпечення безпеки України, охорони громадського порядку, охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів її громадян та інших осіб, які проживають в Україні. 15. Право на судовий захист своїх прав. Іноземці та особи без громадянства мають право на звернення до суду та до інших державних органів для захисту їх особистих, майнових та інших прав. В судочинстві іноземці та особи без громадянства як учасники процесу користуються такими ж процесуальними правами, що й громадяни України. Обов’язки іноземців та осіб без громадянства: 1. Іноземці та особи без громадянства зобов'язані поважати та дотримувати Конституції і законів України, шанувати традиції та звичаї народу України. 2. Іноземці та особи без громадянства обкладаються податками і зборами відповідно до законодавства України та міжнародних договорів України. Обмеження для іноземців та осіб без громадянства: 1. Не можуть обирати і бути обраними до органів державної влади та самоврядування. 2. Не можуть брати участь у референдумах. 3. Мати статус державного службовця. 4. Входити до політичних партій. 5. Перебувати на військовій службі. На іноземців та осіб без громадянства не поширюється загальний військовий обов'язок. Відповідальність іноземців та осіб без громадянства. Іноземці та особи без громадянства, які вчинили злочин, адміністративні або інші правопорушення, несуть відповідальність на загальних підставах. Окрім визначених законодавством загальних заходів державного примусу (адміністративних стягнень, кримінальних покарань) до вказаних осіб можуть застосовуватись і такі заходи державного примусу: 1. Скорочення терміну перебування в Україні - у випадку, коли іноземці чи особи без громадянства вчиняють правопорушення, за які не передбачено адміністративної або кримінальної відповідальності. 2. Видворення за межі України. Іноземець та особа без громадянства, який вчинив злочин або адміністративне правопорушення, після відбуття призначеного йому покарання чи виконання адміністративного стягнення може бути видворений за межі України. Рішення про видворення його за межі України після відбуття ним покарання чи виконання адміністративного стягнення приймається органом внутрішніх справ за місцем його перебування з наступним повідомленням протягом 24 годин прокурора про підстави прийняття такого рішення. Орган внутрішніх справ чи орган охорони державного кордону можуть затримати і примусово видворити з України іноземця або особу без громадянства тільки на підставі постанови адміністративного суду. Така постанова приймається судом за зверненням органу внутрішніх справ, органу охорони державного кордону або Служби безпеки України, якщо іноземець або особа без громадянства ухиляються від виїзду після прийняття рішення про видворення або є обґрунтовані підстави вважати, що вони будуть ухилятися від виїзду. Іноземці та особи без громадянства, затримані за незаконне перебування на території України (в порушення заборони щодо в'їзду в Україну, за відсутності визначених законодавством та міжнародними договорами України підстав для перебування в Україні (транзитного проїзду через її територію), у тому числі перебування за чужими, підробленими, зіпсованими або такими, що не відповідають встановленому зразку, візою (дозволом), паспортним документом), розміщуються в пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, з регламентованим внутрішнім розпорядком на період, необхідний для підготовки їх видворення за межі України у примусовому порядку, але не більше ніж шість місяців. За рішенням органу внутрішніх справ видворення іноземця та особи без громадянства за межі України може супроводжуватися забороною подальшого в'їзду в Україну строком до п'яти років. Строки заборони подальшого в'їзду в Україну обчислюються з дня винесення вказаного рішення. Порядок виконання рішення про заборону подальшого в'їзду в Україну визначається законодавством України. Особливості адміністративно-правового статусу біженців Особливою категорією іноземних громадян виступають особи, які з певних причин не можуть знаходитись в межах країни їхнього громадянства, оскільки подальше перебування пов’язано із загрозою для їх життя, здоров’я або свободи. Оскільки такі особи є, по суті, іноземцями, то на них поширюються усі положення викладені вище стосовно прав, обов’язків та обмежень іноземців та осіб без громадянства. В той же час, підстави з яких вони перебувають на території України, зумовлюють їх відмінний від інших іноземців адміністративно-правовий статус. Питання, пов'язані з біженцями, регулюються Конституцією України, Законом України «Про біженців»[15], іншими нормативно-правовими актами, а також міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що містяться у національному законодавстві, застосовуються правила міжнародного договору. Біженець – це особа, яка не є громадянином України і внаслідок цілком обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань, перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань. Біженець не може бути висланий або примусово повернутий до країн, де його життю або свободі загрожує небезпека через його расу, віросповідання (релігію), національність, громадянство (підданство), належність до певної соціальної групи або політичні переконання, за виключенням осіб засуджених в Україні за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину. Статус біженця не надається особі: - яка вчинила злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людства і людяності, як їх визначено у міжнародному праві; - яка вчинила тяжкий злочин неполітичного характеру за межами України до прибуття в Україну з метою набуття статусу біженця, якщо таке діяння віднесено Кримінальним кодексом України до тяжких злочинів; - яка винна у вчиненні дій, що суперечать меті та принципам Організації Об'єднаних Націй; - стосовно якої встановлено, що умови, передбачені для надання статусу біженця, відсутні; - яка до прибуття в Україну була визнана біженцем або отримала притулок в іншій країні; - яка до прибуття в Україну з наміром набути статусу біженця перебувала в третій безпечній країні. Статус біженця втрачається, якщо особа: 1) добровільно знову скористалася захистом країни громадянської належності (підданства); 2) набула громадянство України або добровільно набула громадянство, яке мала раніше, або набула громадянство іншої держави і користується її захистом; 3) добровільно повернулася до країни, яку вона залишила чи за межами якої перебувала внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань; 4) будучи особою без громадянства може повернутися в країну свого попереднього постійного проживання, оскільки обставини, за яких було надано статус біженця, більше не існують; 5) отримала притулок чи дозвіл на постійне проживання в іншій країні; 6) не може більше відмовлятися від користування захистом країни своєї громадянської належності, оскільки обставини, на підставі яких особі було надано статус біженця, більше не існують. Особа, якій надано статус біженця, має рівні з громадянами України права на: - пересування, вільний вибір місця проживання, вільне залишення території України, за винятком обмежень, які встановлюються законом; - працю; - підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом; - охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування; - відпочинок; - освіту; - свободу світогляду і віросповідання; - направлення індивідуальних чи колективних письмових звернень або особисте звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб цих органів; - володіння, користування і розпорядження своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності; - оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб; - звернення за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; - правову допомогу. - права у шлюбних та сімейних відносинах. - право н соціальне забезпечення (одержання грошової допомоги, пенсії, субсидії та інших видів соціального забезпечення) Особа, якій надано статус біженця в Україні, користується іншими правами і свободами, які передбачені Конституцією та законами України. Обов'язки особи, якій надано статус біженця в Україні: - повідомляти протягом десяти робочих днів органу міграційної служби за місцем проживання про зміни прізвища, складу сім'ї, сімейного стану, місця проживання, набуття громадянства України або іншої держави, надання притулку або дозволу на постійне проживання в іншій державі; - у разі зміни місця проживання і переїзду до адміністративно - територіальної одиниці України, на яку поширюється компетенція іншого органу міграційної служби, знятися з обліку і стати на облік у відповідному органі міграційної служби за новим місцем проживання. Взяття на облік у органі міграційної служби за новим місцем проживання є підставою для реєстрації у відповідному органі спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань громадянства та реєстрації фізичних осіб; - проходити щорічну перереєстрацію у строки, встановлені органом міграційної служби за місцем проживання. Слід зазначити, що для забезпечення виконання завдань з реалізації державної політики у сфері протидії нелегальній міграції, а також притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері реєстрації фізичних осіб, видачі документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство, 6 квітня 2011 року Президентом України видано Указ № 405/2011, про затвердження Положення про Державну міграційну службу України[16], у структурі Міністерства внутрішніх справ України утворено підрозділ міліції міграційного контролю. Відповідно до зазначеного Положення - Державна міграційна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України, входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів. Основними завданнями ДМС України є: - внесення пропозицій щодо формування державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів; - реалізація державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів. Відповідно до покладених на неї завдань Державна міграційна служба України: 1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністру для погодження і внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України; 2) проводить аналіз міграційної ситуації в Україні, проблем біженців та інших категорій мігрантів, розробляє поточні та довгострокові прогнози із зазначених питань; 3) здійснює у межах компетенції провадження з питань прийняття/припинення громадянства України та подає відповідні документи на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства, а також забезпечує виконання рішень Президента України з питань громадянства; 4) приймає відповідно до законодавства рішення про встановлення належності до громадянства України, оформлення набуття громадянства України та їх скасування; 5) готує пропозиції щодо визначення квоти імміграції на календарний рік; 6) приймає рішення про надання дозволу на імміграцію, відмову в його наданні та скасування такого дозволу; 7) бере участь у межах, визначених законодавством, у вирішенні питань трудової міграції та питань, пов'язаних із навчанням в Україні іноземців та осіб без громадянства; 8) здійснює оформлення і видачу іноземцям та особам без громадянства запрошень для в'їзду в Україну, документів для тимчасового перебування або постійного проживання в Україні, а також виїзду за її межі, студентських квитків студентам із числа іноземців та осіб без громадянства, вилучає ці документи та проставляє в документах, що посвідчують особу іноземців та осіб без громадянства, відмітки про заборону в’їзду в Україну в передбачених законодавством випадках; 9) приймає рішення про скорочення строку перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні, видворення, у тому числі у примусовому порядку, іноземців та осіб без громадянства з України, заборону в’їзду в Україну іноземців та осіб без громадянства, здійснює заходи, пов’язані з видворенням іноземців та осіб без громадянства з України; 10) здійснює оформлення і видачу громадянам України, які постійно проживають в Україні, документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство, затримує видачу та вилучає ці документи у передбачених законодавством випадках; 11) здійснює ідентифікацію громадян України, які втратили документи, що посвідчують особу; 12) є замовником робіт зі створення Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування; 13) виконує функції замовника з розроблення зразків, виготовлення та постачання бланків паспортних та інших документів, що посвідчують особу; 14) збирає, аналізує та узагальнює інформацію про наявність у державах походження біженців та шукачів інших форм захисту в Україні умов, за яких такий захист надається; 15) приймає рішення про надання, втрату, позбавлення і скасування статусу біженця та інших форм захисту в Україні; 16) вживає у межах компетенції заходів зі сприяння реалізації прав біженців та інших категорій мігрантів; 17) здійснює оформлення і видачу посвідчення біженця, посвідчення особи, якій надано інші форми захисту в Україні, а також інших документів, передбачених законодавством України для даних категорій осіб; 18) забезпечує функціонування пунктів тимчасового розміщення біженців та пунктів тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні; 19) проводить ідентифікацію біженців та осіб, які звернулися за захистом в Україні, а також іноземців та осіб без громадянства, які втратили документи, що посвідчують особу; 20) здійснює реєстрацію/зняття з реєстрації місця проживання/перебування фізичних осіб, веде відповідні реєстраційні обліки; 21) надає передбачені законодавством відомості до Державного реєстру виборців та органам Державної податкової служби України; 22) забезпечує формування центральної, регіональних та місцевих баз персональних даних фізичних осіб у передбачених законом випадках, а також інших баз даних, формування яких є необхідним для виконання покладених на ДМС України завдань; 23) здійснює відповідно до закону заходи щодо запобігання та протидії нелегальній (незаконній) міграції, іншим порушенням міграційного законодавства; 24) здійснює міжнародне співробітництво, бере участь у розробленні проектів та укладенні міжнародних договорів України з питань громадянства, міграції, біженців, осіб, які потребують інших форм захисту, реєстрації фізичних осіб та реадмісії, забезпечує в межах своїх повноважень виконання укладених міжнародних договорів України; 25) здійснює відповідно до закону державний контроль за дотриманням законодавства у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, у випадках, передбачених законодавством, притягає порушників до адміністративної відповідальності; 26) утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи та організації, затверджує їх положення (статути), в установленому порядку призначає на посади та звільняє з посад їх керівників, формує кадровий резерв на посади керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління ДМС України; 27) виконує у межах повноважень інші функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери її управління; 28) формує державне замовлення на підготовку фахівців у відповідній сфері; 29) здійснює інші правозастосовчі і правоохоронні повноваження на основі і на виконання Конституції та законів України; 30) здійснює інші повноваження на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України.
3. Поняття та види об’єднань громадян Суб’єкти адміністративно-правових відносин реалізують свої права і обов’язки не тільки індивідуально, але й відповідним чином об’єднуючись в організації (асоціації). Колективна форма задоволення потреб громадян - звичайне у світовій практиці явище. Це достатньо самостійні утворення, у справи яких держава, як правило, втручається найменшим чином. Об’єднання громадян органічно вплітаються в тканину суспільних і, перш за все - адміністративно-правових відносин. Без них неможливо уявити саму організацію суспільства, механізм здійснення народовладдя в Україні. Іншими словами, демократія без різноманітних об’єднань громадян неможлива. Право громадян на свободу передбачено і гарантовано Конституцією та законодавством України, Загальною декларацією прав людини, Міжнародним пактом про громадянські і політичні права, тощо. У відповідності з цими документами свобода асоціацій включає право громадян створювати об’єднання громадян за своїм вибором без попереднього на те дозволу, право вступати до таких організацій і право організацій самостійно виробляти свої статути, організовувати свій апарат, мати широкі контакти з міжнародними організаціями і.т.п. Стаття 36 Конституції України[17] закріплює право громадян України на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. При цьому ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об’єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій. Форми суспільної активності громадян виражені в діяльності їх різних об’єднань, тому поняття «об’єднання громадян» є узагальнюючим, що відображує різноманітність цих форм у реальному житті суспільства. Діяльність об’єднань громадян носить найрізноманітніший характер. Вона може бути спрямована на участь у розробленні державної політики, розвиток науки, культури, відродження духовних цінностей, вирішення конкретних соціальних проблем окремих категорій та груп громадян, здійснення благодійної діяльності, охорону навколишнього природного середовища, обумовлюватися спільністю професійних та інших інтересів громадян. Усі ці надзвичайно важливі засади знайшли своє втілення в преамбулі Закону України «Про об’єднання громадян»[18], що повністю узгоджується з положеннями Конституції України. Зазначений Закон дає офіційне визначення об’єднань громадян, під яким розуміється добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Іншими словами, це - нормативна, конституційно-правова основа для реалізації прав громадян на вільне об’єднання, тобто гарантована державою можливість громадян вільно об’єднуватись з іншими громадянами для задоволення своїх політичних, економічних, соціальних, професійних та інших інтересів. Природа громадських об’єднань характеризується такими трьома ознаками: добровільне членство, самоуправління і стабільність у часі. Об’єднання громадян - це добровільна, самодіяльна, постійно діюча асоціація людей, яка не має на меті отримання прибутків. З огляду цього можна сказати, що законодавець не може втручатись в діяльність громадських організацій, крім трьох випадків: - при їх легалізації; - при набутті ними прав юридичної особи; - при здійсненні фінансового контролю за їх діяльністю і оподаткуванні. Об’єднання громадян створюються і діють на основі таких принципів: - добровільність; - рівноправність; - самоврядування (самоуправління); - законність; - гласність. Змістом їх діяльності є реалізація прав членів об’єднань, основою яких є їх особиста зацікавленість, особистий інтерес, який виникає і реалізується на ґрунті поєднання особистих і громадських інтересів. Їм притаманна організаційна єдність, їх члени приймають участь у виробленні основних напрямків діяльності об’єднань, у виборах керівного складу, здійснюють контроль за діяльністю всіх підрозділів об’єднань. Завдання громадських об’єднань тісно поєднується з завданнями, які стоять перед суспільством на кожному етапі його розвитку. Закон України «Про об’єднання громадян» зазначає, що об’єднання громадян визначаються або політичною партією, або громадською організацією. Найбільш повну характеристику об’єднань громадян дозволяє дати їх класифікація за організаційно-правовими властивостями, згідно з чим виділяються: - масові об’єднання громадян (політичні партії, творчі спілки, релігійні організації, добровільні товариства, професійні спілки та ін.); - органи громадської самодіяльності (наприклад народні дружини по охороні громадського порядку); - органи громадського самоврядування (ради і колективи мікрорайонів, домові; вуличні комітети та ін.). Об’єднання громадян можуть класифікуватися і за масштабами діяльності. Згідно з цим критерієм можна виділити об’єднання громадян, які діють у масштабах всієї держави, масштабах окремих адміністративно-територіальних одиниць та їх частин, а також об’єднання громадян, діяльність яких носить міжнародний характер і поширюється на територію не тільки України, а й інших держав. При цьому політичні партії діють тільки в державному масштабі. Масштаб діяльності органів громадської самодіяльності та органів громадського самоврядування обмежений кордонами конкретних адміністративно-територіальних одиниць. Об’єднанням громадян притаманні ознаки, що відрізняють їх від державних організацій. При цьому можна виділити загальні ознаки, характерні для всіх об’єднань громадян, а також окремі специфічні ознаки, притаманні тим чи іншим об’єднанням громадян. До загальних ознак слід віднести: 1) добровільність об’єднання. Це відображується у добровільності вступу та виходу з об’єднання громадян, методах роботи, сутністю яких є досягнення певної мети внутрішньо організаційними методами, особливих формах примусу, з яких найвищою є виключення із членів об’єднання громадян; 2) організаційні заходи, якими в діяльності об’єднань громадян виступають самоврядування та саморегуляція; 3) відсутність у об’єднань громадян внаслідок їх природи державно-владних повноважень (за винятком випадків, коли держава делегує окремі повноваження такого роду і закріплює їх законодавчо, наприклад, закріплення за громадськими інспекторами охорони природи права складати протоколи про адміністративне правопорушення). Окремими ознаками, характерними для окремих об’єднань громадян, є: 1) членство в об’єднанні та відносини членства, що випливають звідси; 2) обов’язковість участі членів об’єднання громадян в його роботі та створенні матеріальної бази об’єднання шляхом внесення членських внесків; 3) наявність статуту об’єднання громадян. Як правило, в діяльності об’єднань громадян відсутні комерційні цілі або одержання прибутку. Виняток становить лише діяльність кооперативних організацій. Крім того, допускається господарська або інша комерційна діяльність об’єднань громадян для виконання їх статутних завдань та цілей. Взаємовідносини держави та об’єднань громадян носять виключно правовий характер. Це проявляється в законодавчому закріпленні правового статусу об’єднань громадян низкою нормативно-правових актів. Основними серед них є Закон України «Про об’єднання громадян», а також закони України «Про свободу совісті та релігійні організації»[19], «Про профспілки»[20]. Діяльність деяких об’єднань громадян, в тому числі кооперативних організацій, комерційних фондів, органів громадської самодіяльності, регулюється відповідними законодавчими актами. Політична партія - добровільне об’єднання людей, котрі прагнуть домогтися здійснення ідей, які вони поділяють, задоволення спільних інтересів, організована певним чином частина якоїсь соціальної верстви, класу, покликана висловлювати і захищати інтереси цієї спільноти, домагатися їх дотримання і виконання, бути її політичним «голосом», «уособленням» окремих групових інтересів. Громадські організації та рухи - добровільні масові об’єднання громадян, що виникають внаслідок їхнього вільного волевиявлення на основі спільних інтересів і завдань. Громадські організації являють собою масові об’єднання громадян, котрі виникають за їхньою ініціативою для реалізації довгострокових цілей, мають свій статут і характеризуються чіткою структурою. Найбільш поширеними різновидами громадських організацій є: - профспілки; - організації інвалідів; - ветеранські, жіночі, молодіжні, дитячі організації; - наукові, технічні, культурно-просвітницькі, фізкультурно-спортивні та інші добровільні товариства; - творчі спілки; - різноманітні земляцтва; - фонди, асоціації, товариства та ін. Характерною ознакою громадських організацій, як засвідчує вищенаведене визначення, є документальне оформлення мети й завдань і організаційно-структурне забезпечення. Виділяють дві основні групи функцій громадських організацій: 1) функції, які вони виконують стосовно забезпечення захисту інтересів своїх членів (основні - захисна, допоміжна); 2) функції, які громадські організації виконують стосовно системи влади в державі, розвитку суспільства в цілому (основні - операційна і творча). Відносна відстороненість громадських організацій від політики пов’язана насамперед з тим, що держава безпосередньо не втручається в їхню діяльність, а лише регулює її відповідно до діючого законодавства. До того ж громадські організації, на відміну від державних інститутів, не наділені владними повноваженнями. Відрізняються вони й від політичних партій, оскільки вони не ставлять за мету оволодіння державною владою. Відмінність їх від усіх інших суспільних угруповань пов’язана з притаманними їм особливостями функціонування (виникнення за ініціативою знизу, фактична єдність, забезпечення інтересів своїх членів та прихильників, незалежно від мети та характеру об’єднання, нетрадиційність) та принципами їхньої діяльності (добровільність, поєднання особистих і суспільних інтересів, самоврядування, рівноправність, законність, гласність). Отже, за своєю природою і характером діяльності громадські організації не є політичними організаціями. Однак сама по собі їхня діяльність іноді набуває політичного характеру, оскільки вони: по-перше – об’єднують людей, котрі входять до спектра політичних сил (патріотичні сили, національно зорієнтовані групи, прихильники реформування суспільства та ін.). по-друге - становлять собою потенційну базу для виникнення на їхній основі нових політичних партій. Громадські організації є невід’ємним елементом будь-якого демократичного суспільства. Їх соціально-політичне призначення і роль полягають насамперед у тому, що вони допомагають людям у повсякденному житті, звільняють особистість від необхідності самостійно вирішувати безліч проблем, відкривають широкі можливості для суспільно-політичної ініціативи народу та здійснення ним самоврядування.
4. Легалізація об’єднань громадян. Конституція України гарантує громадянам право на свободу об’єднання у громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод. Відповідно до ст. 14 Закону України «Про об’єднання громадян» легалізація (офіційне визнання) об’єднань громадян є обов’язковою і здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування. У випадку реєстрації об’єднання громадян набуває статус юридичної особи. Політичні партії та міжнародні громадські організації підлягають обов’язковій реєстрації Міністерством юстиції України. Легалізація громадської організації здійснюється відповідно Міністерством юстиції України та місцевими органами виконавчої влади. У разі, коли діяльність місцевої громадської організації поширюється на територію двох і більше адміністративно-територіальних одиниць, її легалізація здійснюється відповідним вищестоящим органом. Про легалізацію (офіційне визнання) об’єднання громадян легалізуючий орган повідомляє у засобах масової інформації. Міністерство юстиції України, згідно з Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 395 «Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України», а також відповідно до чинного законодавства здійснює легалізацію: - всеукраїнських об’єднань громадян; - філіалів, відділень, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій; - всеукраїнських професійних спілок та їх об’єднань; - благодійних організацій; - торгово-промислових палат. Крім того, Міністерство юстиції здійснює реєстрацію Статуту Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, а також статутів інших фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, якщо їх реєстрація передбачена законами України. Єдиний реєстр громадських формувань – це електронна база даних, яка містить відомості про легалізацію (реєстрацію): - політичних партій: політичних партій, обласних, міських і районних організацій політичних партій та інших структурних утворень політичних партій; - громадських організацій: всеукраїнських, міжнародних, місцевих громадських організацій, їх спілок, місцевих осередків всеукраїнських, міжнародних громадських організацій; філіалів, відділень, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій іноземних держав на території України; первинних, місцевих, обласних, регіональних, республіканських, всеукраїнських профспілок, їх об’єднань, організацій профспілок; місцевих, обласних, республіканських Автономної Республіки Крим, міжнародних організацій роботодавців, місцевих, обласних, республіканських, всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців; всеукраїнських, місцевих асоціацій кредитних спілок; - благодійних організацій: всеукраїнських, міжнародних, місцевих благодійних організацій, відділень, філій, представництв всеукраїнських, міжнародних благодійних організацій; - творчих спілок: всеукраїнських творчих спілок, їх місцевих осередків, регіональних (місцевих) творчих спілок; - торгово-промислових палат: торгово-промислової палати України, торгово-промислової палати Автономної Республіки Крим, регіональних торгово-промислових палат; - постійно діючих третейських судів; - статутів: статуту Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, статутів інших фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, статутів територіальних громад. Згідно зі статтею 15 Закону України «Про об’єднання громадян» та пункту 3 «Положення про прядок легалізації об’єднань громадян»[21], до реєструючого органу подається заява встановленого зразка, підписана не менш як трьома засновниками об’єднання громадян або їх уповноваженими представниками. До заяви додаються: 1) статут (положення) в двох примірниках. Статут повинен містити: - назву об’єднання громадян (повну, а також скорочену відповідно до частини третьої статті 12 цього Закону), його статус та юридичну адресу; - мету та завдання об’єднання громадян; - умови і порядок прийому в члени об’єднання громадян, вибуття з нього; - права і обов’язки членів (учасників) об’єднання; - порядок утворення і діяльності статутних органів об’єднання, місцевих осередків та їх повноваження; - джерела надходження і порядок використання коштів та іншого майна об’єднання, порядок звітності, контролю, здійснення господарської та іншої комерційної діяльності, необхідної для виконання статутних завдань; - порядок внесення змін і доповнень до статутного документа об’єднання; - порядок припинення діяльності об’єднання і вирішення майнових питань, пов’язаних з його ліквідацією. У статутному документі можуть бути передбачені інші положення, що стосуються особливостей створення і діяльності об’єднання громадян, зокрема, слід враховувати вимоги: - статті 3 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців», згідно з якою об’єднання громадян набувають статусу юридичної особи лише з моменту їх державної реєстрації у порядку, встановленому цим Законом; - частини шостої статті 15 Закону України «Про об’єднання громадян» та частини третьої статті 4 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців», якими встановлено, що зміни до установчих документів юридичної особи підлягають обов’язковій державній реєстрації шляхом внесення відповідних змін до записів Єдиного державного реєстру; 2) протокол установчого з’їзду (конференції) або загальних зборів, які прийняли статут із зазначенням рішення про заснування громадської організації та затвердження статуту (положення), рішення про вибори керівних та контролюючих органів; 3) відомості про склад керівництва центральних статутних органів (із зазначенням прізвища, імені, по батькові, року народження, місця постійного проживання, посади, місця роботи); 4) дані про наявність місцевих осередків, підтверджені протоколами конференцій (зборів); 5) документ про сплату реєстраційного збору. 6) відомості про засновників об’єднання громадян або спілок об’єднань громадян (для громадян - із зазначенням прізвища, імені, по батькові, року народження, місця постійного проживання; для спілок об’єднань громадян - назви об’єднання, місцезнаходження вищих статутних органів, а також доданням копії документа про легалізацію); 7) документ, який підтверджує місцезнаходження об’єднання громадян (гарантійний лист власника приміщення, договір оренди тощо). У разі надання під юридичну адресу займаної квартири подаються довідка про склад сім’ї та заяви повнолітніх членів сім’ї про свою згоду. Міжнародна громадська організація додатково подає документи, які підтверджують поширення її діяльності на території хоча б однієї іншої держави (довіреності, зобов’язання, протоколи, документи про легалізацію тощо). Спілка об’єднань громадян додатково подає рішення центральних статутних органів об’єднань громадян про їх вступ до спілки. Розміри збору за реєстрацію громадської організації Постановою Кабінету Міністрів від 26 лютого 1993 р. № 143[22] встановлено такі розміри збору за реєстрацію об’єднань громадян: всеукраїнських - 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; міжнародних - 2,5 неоподатковуваного мінімуму доходів громадян і 250 доларів США (за наявності ліцензії Національного банку) або еквівалент цієї суми у валюті України за офіційним обмінним курсом Національного банку на час сплати; місцевих об’єднань громадян, а також місцевих осередків зареєстрованих всеукраїнських і міжнародних об’єднань громадян: міжобласних, обласних, київських і севастопольських міських - 5 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; міжрайонних, районних, міських, сільських, селищних - 2,5 неоподатковуваного мінімуму доходів громадян; За реєстрацію громадських організацій інвалідів, осіб, які постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, розмір збору знижується на 50 відсотків. Дитячі громадські організації та професійні спілки від сплати реєстраційного збору звільняються. Реєстрація змін, що вносяться до статутних документів об’єднань громадян, проводиться безоплатно. Легалізація громадських організацій шляхом письмового повідомлення про заснування Відповідно до статті 17 Закону України «Про об’єднання громадян» громадські організації, їх спілки можуть легалізувати своє заснування шляхом письмового повідомлення. Для легалізації громадської організації шляхом повідомлення про її заснування до легалізуючого органу подається заява, підписана не менш як трьома засновниками громадської організації або її уповноваженими представниками. В заяві вказується прізвище, ім’я, по батькові засновників громадської організації або їх уповноважених представників, рік народження, місце постійного проживання, назва організації і місцезнаходження центральних статутних органів, основна мета діяльності громадської організації. Підписи в заяві повинні бути завірені в установленому законом порядку. Порядок реєстрації філіалів, відділень, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій зарубіжних держав в Україні регулюється Положенням, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 лютого 1993 року № 145[23], із змінами і доповненнями. Реєстрація філіалів, відділень, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій зарубіжних держав в Україні здійснюється Міністерством юстиції. Для реєстрації структурного осередку, крім представництва, представники громадської організації зарубіжної держави подають заяву до Мінюсту. До заяви додаються: 1) документ, що підтверджує легалізацію громадської організації зарубіжної держави; 2) статут (положення) громадської організації зарубіжної держави; 3) рішення про створення структурного осередку; 4) статут (положення) структурного осередку; 5) відомості про склад керівництва вищих статутних органів структурного осередку (із зазначенням прізвища, імені, по батькові, року народження, місця постійного проживання, посади (заняття), номер телефону); 6) документ про сплату реєстраційного збору. Документи, зазначені у підпунктах 1 і 2 пункту повинні бути легалізовані відповідно до чинного законодавства України та з урахуванням порядку, передбаченого національним законодавством країни громадської організації. Для реєстрації представництва подаються заява та документи, зазначені у підпунктах 1, 2 і 6, а також довіреність на здійснення представницьких функцій, оформлена відповідно до законодавства країни, де вона видана (із зазначенням терміну її дії прізвища, імені представника, його громадянства, місця проживання, повноважень). Заява про реєстрацію структурного осередку за наявності всіх необхідних документів розглядається в двомісячний термін. У необхідних випадках Мін’юст проводить перевірку відомостей, що містяться в поданих документах. При розгляді питання про реєстрацію структурного осередку можуть бути присутніми представники громадської організації зарубіжної держави. Якщо статутні документи структурного осередку або інші документи, подані на реєстрацію, суперечать законодавству України, Мінюст приймає рішення про відмову в реєстрації структурного осередку. Рішення про відмову в реєстрації структурного осередку в 10-денний термін надсилається заявникові. Збір за реєстрацію структурних осередків громадських організацій зарубіжних держав в Україні установлений у розмірі 500 доларів США (за наявності ліцензії Національного банку) або еквівалент цієї суми у валюті України за курсом Національного банку на час сплати. За реєстрацію структурних осередків громадських організацій інвалідів розмір реєстраційного збору знижується на 50 відсотків. Структурні осередки дитячих громадських організацій від сплати реєстраційного збору звільняються. За видачу структурному осередкові громадської організації зарубіжної держави в Україні дубліката свідоцтва про реєстрацію встановлюється плата в розмірі 50 доларів США (за наявності ліцензії Національного банку) або еквівалент цієї суми у валюті України за курсом Національного банку на час сплати. Кошти, одержані від сплати зборів за реєстрацію структурних осередків громадських (неурядових) організацій зарубіжних держав в Україні, а також за видачу дублікатів свідоцтв про реєстрацію структурних осередків громадських (неурядових) організацій зарубіжних держав в Україні, зараховуються до державного бюджету. Порядок створення та реєстрації політичних партій Згідно з Законом України «Про політичні партії в Україні»[24], а також Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 395 «Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України» Міністерство юстиції України здійснює: - реєстрацію політичних партій; - контролює додержання політичними партіями вимог Конституції та законів України, їх статутів. Відповідно до ст. 11 Закону України «Про політичні партії в Україні»1, для реєстрації подаються: 1) статут і програма політичної партії; 2) протокол установчого з’їзду (конференції, зборів) політичної партії із зазначенням дати і місця його проведення, кількості учасників, які проголосували за створення політичної партії; 3) підписи громадян України, зібрані відповідно до вимог цього Закону на підтримку рішення про створення політичної партії та засвідчені особами, які збирали підписи; 4) відомості про склад керівних органів політичної партії; 5) платіжний документ, що посвідчує внесення реєстраційного збору; 6) назва та адреса банківської установи, в якій політична партія відкриватиме рахунки. Заява про реєстрацію політичної партії за наявності всіх необхідних документів розглядається 30 днів з моменту надходження документів. Цей строк може бути продовжений Міністерством юстиції України у разі потреби, але не більше ніж на 15 днів. Міністерство юстиції України, після реєстрації, видає політичній партії реєстраційне свідоцтво встановленого Кабінетом Міністрів України зразка. За реєстрацію політичної партії стягується реєстраційний збір, розмір якого встановлюється Кабінетом Міністрів України і який зараховується до державного бюджету. Розмір реєстраційного збору за реєстрацію політичної партії визначений постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2001 року № 840 і становить 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Відповідно до законодавства України політичні партії можуть мати власну символіку, яка підлягає обов’язковій реєстрації в установленому порядку. Відповідно до Закону України «Про політичні партії в Україні» забороняється буквальне відтворення у символіці політичної партії державних символів України, використання символів іноземних держав. Для державної реєстрації символіки політичної партії до Мінюсту подається заява, яка підписується керівництвом політичної партії[25]. До заяви додаються: 1) положення про символіку політичної партії, яке визначає види партійної символіки, порядок її виготовлення, зберігання і використання; 2) опис і зображення прапора та розпізнавального знака, текст партійного гімну і девізу; 3) рішення керівного органу політичної партії про затвердження положення, опису, зображення прапора та розпізнавального знака, тексту партійного гімну і девізу. За реєстрацію символіки політичної партії реєстраційний збір не сплачується. Заява про державну реєстрацію символіки політичної партії за наявності всіх необхідних документів розглядається у двомісячний термін. У разі коли із заявами про державну реєстрацію символіки політичної партії звернулося кілька політичних партій, партійна символіка яких збігається (тотожна чи схожа), перевага надається політичній партії, яка першою подала заяву про державну реєстрацію партійної символіки. У разі державної реєстрації символіки політичної партії заявникові видається свідоцтво встановленого зразка. Поновлення втраченого свідоцтва про державну реєстрацію символіки політичної партії У разі втрати свідоцтва про державну реєстрацію символіки політичної партії для отримання його дубліката до Мін’юсту подається: - заява керівника політичної партії, рішення її керівного органу про видачу дубліката свідоцтва; - повідомлення, опубліковане у друкованому засобі масової інформації загальнодержавної сфери розповсюдження про втрату свідоцтва.
5. Адміністративно-правовий статус об’єднань громадян. Значною мірою взаємовідносини держави і об’єднань громадян регулюються нормами адміністративного права, а саме Законом України «Про об’єднання громадян»[26], норми якого визначають їх правовий статус, а саме - сукупність прав та обов’язків, які реалізуються у правовідносинах, що виникають між об’єднаннями громадян і суб’єктами виконавчої влади. Передусім це стосується питань реєстрації об’єднань громадян. Іншими словами, держава офіційно визнає об’єднання громадян оформлює його правове становище. Легалізація (офіційне визнання) об’єднань громадян є обов’язковою і здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування. Діяльність об’єднань громадян, які нелегалізовані або примусово розпущені за рішенням суду, є протизаконною. Реєстрація громадської організації здійснюється, відповідно Міністерством юстиції України, його територіальними органами, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад. У разі реєстрації об’єднання громадян набуває статус юридичної особи. Основоположне значення у визначенні правового становища об’єднання громадян має його статут, який повинен містити: - назву, мету та завдання об’єднання; - умови і порядок прийому в члени об’єднання та виходу із нього; - структуру, порядок створення та діяльності статутних органів об’єднання; - права та обов’язки його членів; - джерела надходження коштів та порядок здійснення видів діяльності, необхідних для виконання статутних завдань; - порядок внесення змін і доповнень в статут; - порядок реорганізації або ліквідації об’єднання; - юридичну адресу. Розглядаючи адміністративно-правовий статус об’єднання громадян слід зазначити, що державою, для здійснення своєї діяльності об’єднання громадян наділяються широкими правами. Вони можуть виступати учасниками суспільних правовідносин, набувати майнові і немайнові права, брати участь у розробленні державної політики та формуванні органів влади, проводити масові заходи тощо. На рівні з нормативно-правовими актами, які регламентують їх діяльність, права об’єднань також деталізовано й Статутом об’єднання. Так об’єднання має право: 1. представляти і захищати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів у державних органах та в неурядових організаціях; 2. одержувати від органів державної влади та органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для реалізації своєї мети і завдань; 3. вносити відповідні пропозиції до органів державної влади та управління з питань діяльності об’днання; 4. на добровільних засадах засновувати спілки (організації) тощо, в тому числі міжнародні, укладати угоди про співробітництво і взаємодопомогу; 5. підтримувати прямі міжнародні контакти з організаціями громадян інших країн, укладає відповідні угоди та бере участь у міжнародних заходах з питань діяльності організації, що не суперечать міжнародним зобов’язанням України; 6. розповсюджувати інформацію і пропагувати свої ідеї та мету; 7. засновувати засоби масової інформації; 8. укладати будь-які правочини цивільно-правового характеру, набувати майнові та немайнові права, необхідні для здійснення статутних завдань організації; 9. одержувати на умовах оренди або тимчасового безкоштовного користування будівлі, обладнання, транспортні засоби та інше майно, що необхідне для здійснення статутних завдань об’єднання; 10. здійснювати необхідну господарську та іншу комерційну діяльність, в тому числі, шляхом створення установ і організацій зі статусом юридичної особи, заснування підприємств у порядку, встановленому законодавством; 11. відкривати рахунки у національній та іноземній валютах в установах банків; 12. розповсюджувати інформацію, пропагувати свої цілі та ідеї;публікувати наукові та методичні результати діяльності організації; проводити інформаційно-роз'яснювальну роботу; 13. проводити масові заходи (збори, мітинги, демонстрації, тощо); 14. організовувати та проводити змагання, турніри інші форми спортивних заходів, лекторії, круглі столи, семінари, конференції, виставки, консультації із залученням представників громадськості, органів державної влади та місцевого самоврядування, експертів з різних галузей суспільного життя, в т.ч. міжнародних; 15. здійснювати розробку проектів рішень та проводити громадську експертизу проектів рішень; 16. здійснювати просвітницьку та учбово-методичну діяльність; 17. вступати у спілки, асоціації та інші об'єднання, що створюються на добровільній основі і сприяють виконанню статутних завдань, в тому числі з іноземними партнерами; 18. обмінюватися інформацією, досвідом та спеціалістами з організаціями зарубіжних країн; 19. мати власну символіку, яка підлягає державній реєстрації у порядку, визначеному законодавством України, популяризувати свою назву та символіку; 20. створювати та реалізувати різноманітні проекти, запроваджувати програми;використовувати інші форми діяльності, що не суперечать чинному законодавству тощо. Щодо правосуб’єктності об’єднань громадян зауважимо, що склалося два шляхи її формування. У першому випадку їх утворення та діяльність підпорядковані виключно нормам законодавчих актів – тобто, «Закону про об’єднання громадян», або іншим спеціальним законам. При цьому внутрішнє життя - організація, взаємовідносини членів, підрозділів, дисциплінарна відповідальність - регулюється корпоративними нормами, виробленими самими об’єднаннями на основі звичаїв, традицій, особливостей конкретних корпоративних зв’язків. Це наприклад, селянська та християнсько-демократична партії, органи місцевого самоврядування, адвокатура, Народний Рух України, добровільна народна дружина по охороні громадського порядку тощо. До об’єднань громадян цього типу відносимо також об’єднання, що мають на меті одержання прибутків (кооперативи, комерційні структури). В іншому випадку об’єднання громадян формуються і діють виключно на базі норм самих об’єднань, тобто норм внутрішніх, закладених у статутних документах громадських формувань: ради директорів і підприємств, загальних зборів трудових колективів, власників майна, їхніх виборчих органів - рад і т.д., і т.п. Але в кожному разі зовнішні стосунки об’єднань громадян, що виникають стосовно використання засобів транспорту, зв’язку, автозаправних матеріалів, природних ресурсів, енергоносіїв тощо, регулюються адміністративно-правовими нормами. На юридичному статусі об’єднань громадян позначається і те, що вони можуть мати у своїй власності грошові кошти, підприємства, будови, споруди, обладнання, інвентар, культурно-освітні фонди, майно, необхідне для забезпечення статутної діяльності. Управління ж ними здійснюється на підставі норм адміністративного та трудового права. У цій самій сфері органи держави можуть визначати межі та способи реалізації прав і обов’язків об’єднань громадян, що займаються виробничо-господарською діяльністю, у податковій справі, в питаннях адміністративно-дозвільної системи. Суб’єктами права володіння, користування та розпорядження зазначених матеріальних цінностей є статутні органи управління об’єднань громадян. Звідси й право об’єднань виступати учасниками цівільно-правових відносин, захищати й представляти свої законні інтереси, інтереси своїх членів, набувати нових майнових і немайнових прав та обов’язків (такими правами не наділяються політичні партії). До засновників об’єднань громадян законодавством також встановлено певні вимоги. Так, політичні партії можуть створюватися тільки за ініціативою повнолітніх громадян України, які не обмежені судом у дієздатності і не перебувають у місцях позбавлення волі. Що стосується громадських організацій, то їх засновниками, крім громадян України, можуть бути іноземні громадяни та особи без громадянства, яким виповнилося 18 років. Засновниками молодіжних та дитячих організацій можуть бути особи, які досягли 15-річного віку (Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації»[27]). Важливим чинником, що впливає на адміністративно-правовий статус об’єднань громадян, є встановлення державою обмежень на створення та діяльність об’єднань громадян. Так, не підлягають легалізації такі об’єднання громадян, а діяльність легалізованих об’єднань громадян забороняється в судовому порядку, якщо їх метою є: зміна насильницьким шляхом конституційного ладу та в будь-якій протизаконній формі порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганда війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової та релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення, створення воєнізованих формувань.(ст.4 Закону України «Про об’єднання громадян»[28]). Держава не втручається в діяльність об’єднань громадян, надаючи їм широку автономію. Законом України «Про об’єднання громадян» також закріплено право представників цих органів бути присутніми на заходах, які проводять об’єднання громадян, вимагати необхідні документи та одержувати у необхідних випадках пояснення. Фінансові органи та органи податкової адміністрації здійснюють контроль за джерелами і розмірами прибутків та інших фінансових надходжень, а також за правильністю сплати об’єднаннями громадян податків. Зі свого боку об’єднання громадян повинні представляти фінансовим органам декларацію про свої прибутки та витрати. Контроль за виконанням об’єднаннями громадян чинних норм і стандартів може здійснюватися екологічними, пожежними, санітарно-епідемічними та іншими органами державного нагляду і контролю. За порушення законодавства об’єднання громадян несуть відповідальність у встановленому законом порядку.
6. Відповідальність за порушення законодавства, що регулює діяльність об'єднань громадян. Відповідальність за порушення законодавства об'єднаннями громадян передбачена статтями 27, 28, 29, 30, 31, 32 Закону України «Про об’єднання громадян». Посадові особи легалізуючих органів об'єднань громадян та громадяни за порушення законодавства про об'єднання громадян несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність. Об'єднання громадян несуть відповідальність, передбачену цим Законом та іншими законодавчими актами України. Керівництво об'єднанням громадян, яке не легалізувалося у встановленому законом порядку чи якому відмовлено у легалізації, або яке примусово розпущено за рішенням суду, але продовжує діяти, а так само участь у діяльності таких об'єднань тягнуть за собою адміністративну або кримінальну відповідальність (ст. 27 Закону України «Про об’єднання громадян»). За порушення законодавства до об'єднання громадян можуть бути застосовані такі стягнення: - попередження; - штраф; - тимчасова заборона (зупинення) окремих видів діяльності; - тимчасова заборона (зупинення) діяльності; - примусовий розпуск (ліквідація) (ст. 28 Закону України «Про об’єднання громадян»). Попередження. При вчиненні об'єднанням громадян правопорушення, яке не тягне за собою обов'язкового застосування іншого виду стягнення, передбаченого цим Законом, відповідний легалізуючий орган виносить письмове попередження (ст. 29 Закону України «Про об’єднання громадян»). Штраф. В разі грубого або систематичного вчинення правопорушень, за поданням легалізуючого органу або прокурора на об'єднання громадян може бути накладено штраф в судовому порядку (ст. 30 Закону України «Про об’єднання громадян»). Тимчасова заборона (зупинення) окремих видів або всієї, діяльності об'єднання громадян. З метою припинення незаконної діяльності об'єднання громадян за поданням легалізуючого органу або прокурора суд може тимчасово заборонити окремі види діяльності або тимчасово заборонити діяльність об'єднання громадян на строк до трьох місяців. Тимчасова заборона окремих видів діяльності об'єднання громадян може здійснюватись шляхом встановлення заборони на проведення масових заходів (зборів, мітингів, демонстрацій тощо), здійснення видавничої діяльності, проведення банківських операцій, операцій з матеріальними цінностями тощо. За поданням органу, який звертався до суду щодо тимчасової заборони окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян, суд може продовжити цей термін. При цьому загальний термін тимчасової заборони не повинен перевищувати шість місяців. При усуненні причин, що стали підставою для тимчасової заборони, за клопотанням об'єднання громадян його діяльність може бути відновлена судом в повному обсязі (ст. 31 Закону України «Про об’єднання громадян»). Примусовий розпуск (ліквідація) об'єднання громадян. За поданням легалізуючого органу або прокурора рішенням суду об'єднання громадян примусово розпускається (ліквідується) у випадках: 1) вчинення дій, передбачених статтею 4 Закону України «Про об’єднання громадян»; 2) систематичного або грубого порушення вимог статті 22 Закону України «Про об’єднання громадян»; 3) продовження протиправної діяльності після накладення стягнень, передбачених Законом України «Про об’єднання громадян»; 4) зменшення кількості членів політичної партії до числа, коли вона не визнається як така. Суд одночасно вирішує питання про припинення випуску друкованого засобу масової інформації об'єднання громадян, яке примусово розпускається. Про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян легалізуючий орган протягом п'ятнадцяти днів, після набрання чинності рішенням суду законної сили повідомляє у засобах масової інформації. Рішення про примусовий розпуск всеукраїнських та міжнародних об'єднань громадян на території України приймається Конституційним Судом України (ст. 32. Законом України «Про об’єднання громадян»). Відповідальність за порушення законодавства про політичні партії У разі порушення політичними партіями Конституції України, Закону України «Про політичні партії в Україні» та інших законів України до них можуть бути вжиті такі заходи: 1) попередження про недопущення незаконної діяльності; 2) заборона політичної партії. (стаття 19 Закону України «Про політичні партії в Україні»). Стаття 20 зазначеного закону визначає, що у разі публічного оголошення керівними органами політичної партії наміру вчинення політичною партією дій, за які законами України передбачена юридична відповідальність, відповідні органи, до відання яких належить контроль за діяльністю політичних партій, видають приписи про недопущення протиправних вчинків. Якщо вчинені політичною партією дії не тягнуть за собою іншого виду відповідальності, відповідними контролюючими органами видається припис про усунення допущених правопорушень. Керівництво політичної партії зобов'язане невідкладно усунути порушення законодавства України, що стали підставою для винесення попередження, і в п'ятиденний строк повідомити про вжиті заходи органу, який виніс попередження. За поданням Міністерства юстиції України чи Генерального прокурора України Політична партія може бути заборонена в судовому порядку у випадку порушення вимог щодо створення і діяльності політичних партій, встановлених Конституцією України, цим та іншими законами України. Заборона діяльності політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної партії, розпуск керівних органів, обласних, міських, районних організацій політичних партій, її первинних осередків та інших структурних утворень, передбачених статутом партії, припинення членства в політичній партії. (стаття 21 Закону України «Про політичні партії в Україні»). Крім того, статтею 22 даного Закону передбачено зокрема й відповідальність посадових осіб і громадян за порушення законодавства про політичні партії. За порушення цього Закону посадові особи і громадяни, причетні до створення, організації діяльності та участі в діяльності незареєстрованих політичних партій, обмеження в правах чи переслідування громадян у зв'язку з належністю чи неналежністю до політичних партій, необгрунтованої відмови в реєстрації політичної партії, надання політичній партії будь-яких переваг чи обмеження передбачених законом прав політичної партії та її членів, порушення закону при використанні символіки політичної партії, заподіяння матеріальної чи моральної шкоди політичній партії, утворення воєнізованих формувань, участі у діяльності забороненої політичної партії або інших передбачених чинним законодавством порушень, - притягаються до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності згідно з законами України.
Законодавством України досить повно визначена адміністративна правосуб’єктність громадян, громадських організацій та політичних партій, що дає широкі можливості їх залучення до державного управління. Держава приділяє велику увагу правоосвітній роботі з об’єднаннями громадян, щоб допомогти їм використовувати створені державою механізми їх залучення до правотворчої, правозастосовчої та правоохоронної діяльності держави. Результатом цієї спільної роботи має стати реальне впровадження у щоденну діяльність демократичних інститутів влади принципів демократії та верховенства права. Громадські організації є невід’ємним елементом будь-якого демократичного суспільства. Їх соціально-політичне призначення і роль полягають насамперед у тому, що вони допомагають людям у повсякденному житті, звільняють особистість від необхідності самостійно вирішувати безліч проблем, відкривають широкі можливості для суспільно-політичної ініціативи народу, для здійснення ним самоврядування.
ТЕМА 7. ФОРМИ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ
План
Рекомендована література:
Діяльність публічної адміністрації реалізується на практиці в конкретних формах і конкретними методами. Якщо публічне адміністрування розкриває основні напрями цілеспрямованої діяльності суб’єктів владних повноважень по виконанню адміністративних зобов’язань, то форми показують, яким чином це здійснюється. Так як за допомогою форм публічного адміністрування практично реалізуються завдання та функції публічної адміністрації, то від їх використання значною мірою залежить успіх владної діяльності. Форми покликані забезпечувати найбільш доцільне виконання функцій адміністрування, досягнення його цілей з найменшими витратами сил, засобів і часу. Різноманіття завдань і функцій публічної адміністрації обумовлює використання різних форм її діяльності, які зазначені в законах. положеннях, статутах та інших актах, що регламентують діяльність владних суб’єктів. При цьому для виконання своїх зобов’язань органи та посадові особи повинні використовувати лише ті форми, які встановлені нормами права. Недотримання обов'язкової форми тягне недійсність або можливість оскарження дій та рішень суб’єктів владних повноважень.
Публічна адміністрація передбачає не тiльки чiтку визначенiсть i детермiнованiсть її компетенцiї, а й наявність чіткого механiзму її реалізації у практичнiй діяльності, який виражається в певних дiях, якi сприймаються як такi, що мiстять владнi приписи. Вони являють собою: по-перше, чiтко вираженi в реальнiй дiйсностi вольовi положення держави; по-друге, дiї, що йдуть вiд конкретних суб’єктiв і відображають публічні iнтереси; по-третє, дiї, якi реально вiдчувають фізичні та юридичні особи. Викладена позицiя дає змогу визначити сутнiсть i здiйснити видову класифiкацiю такої юридичної категорiї, як форми публічного адміністрування (форми діяльності публічної адміністрації). У даному випадку пiд формою розумiють той чи iнший варiант зовнiшнього вираження змiсту, а значить – у найзагальнiшому виглядi пiд формою публічного адміністрування слiд розумiти той чи iнший спосiб зовнiшнього вираження (оформлення) змiсту цiєї дiяльностi. Кожен суб’єкт публічної адміністрації наділений вiдповiдною компетенцiєю, яка, як правило, дає йому можливiсть вибирати у конкретних ситуацiях той чи iнший варiант поведiнки, варiант конкретних дiй, тобто вiдбити змiст своєї регулятивної, сервісної або управлiнської дiяльностi в тiй формi, яка, на його думку, найбiльш ефективна i найбільшою мірою вiдповiдає публічним iнтересам. Конкретними прикладами дiй публічної адміністрації, в яких виражається змiст її дiяльностi, можуть бути: видання акту публічного управлiння, надання адміністративної послуги, прийняття рішення по скарзі, її розгляд, проведення наради, призначення ревізій, перевірок, здiйснення контрольно-наглядової діяльності тощо. Аналiз форм публічного адміністрування свідчить про те, що вони є системним утворення, компоненти якого тiсно взаємодiють один з одним, проте не є взаємозамiнними. Вони вiдзначаються помiтною самостiйнiстю й унiверсальнiстю щодо конкретних галузей i сфер владного впливу. Саме тому, однi й тi самi форми успiшно застосовуються в рiзних сферах суспільного життя (економічна, соціально-культурна, адміністративно-політична). Застосування публічною адміністрацією тiєї чи iншої форми багато в чому визначається її компетенцiєю, характеристиками об’єкта впливу, поставленою метою, прагненням отримати той чи iнший конкретний результат. Форми публічного адміністрування, як правило, передбаченi i до певної мiри регламентованi адмiнiстративно-правовими нормами. Вони найчастiше мiстяться у законах та підзаконних актах, що визначають компетенцію того чи іншого суб’єкта владних повноважень (положення про той чи iнший орган, посадові iнструкцiї, правила тощо). Так, відповідно до ст. 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністр як керівник міністерства затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату міністерства, призначає на посади та звільняє з посад їх керівників і заступників керівників, працівників патронатної служби міністра; призначає на посади керівників територіальних органів міністерства за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та їх заступників і звільняє їх з посад; притягує до дисциплінарної відповідальності керівників державних підприємств, установ, організацій, що перебувають у сфері управління відповідного міністерства; скликає та проводить наради з питань, що належать до його компетенції; підписує накази міністерства та ін. Аналіз ступеня адмiнiстративно-правової регламентацiї, порядку використання форм діяльності публічної адміністрації показує, що вони не однакові. Найбільш детально регламентованi форми, що пов’язанi з реалiзацiєю правозастосовчих, правоустановчих i правоохоронних функцiй публічної адміністрації. Саме вони викликають найiстотнiшi юридичнi наслiдки i їх регламентацiя має важливе значення з позицiй забезпечення режиму законностi. Значно менше регламентованi форми, що не спричиняють прямих юридичних наслiдкiв (наради, консультацiї). Тут владним суб’єктам надається широка можливiсть самостiйного вибору форм їх діяльності. Ступiнь регламентацiї використання форм діяльності публічної адміністрації не перешкоджає вiльному вибору тiєї з них, яка в данiй ситуацiї є доцiльною, ефективною, найбiльшою мiрою вiдповiдає поставленим завданням i метi (наприклад, проведення інструктажів замість видання наказів). Незважаючи на це, форми публічного адміністрування повиннi вiдповiдати таким вимогам: - не виходити за межi режиму законностi; - вiдповiдати компетенцiї суб’єкта публічної адміністрації; - вiдповiдати змісту його адміністративних зобов’єязань; - вiдповiдати змiсту i характеру вирiшуваних питань; - сприяти задоволенню публічного інтересу; - враховувати особливостi конкретного об’єкта владного впливу. Форми публічного адміністрування прямо чи опосередковано обумовлені тими юридичними приписами, за допомогою яких держава регулює діяльність публічної адміністрації. Вони закріплюються в Конституції України (ст. ст. 85, 106 та 117), законах (наприклад, «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеве самоврядування») та підзаконних актах (положеннях про центральні органи виконавчої влади тощо). Суб’єкти публічної адміністрації обирають ті форми, які видаються за даних конкретних умов найбільш виправданими та ефективними. Це означає що в процесі публічного адміністрування відповідні органи (посадові особи) на основі чинного законодавства самостійно встановлюють обов'язкові правила поведінки (норми права) з питань, що віднесені до їх компетенції. Якщо мова йде про органи виконавчої влади, то під час практичного виконання завдань, покладених на них, вони реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону шляхом прийняття більш деталізованих правових актів, а також актів правозастосування, що тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до виконання, зміни або припинення адміністративних правовідносин. Таким чином, під формою публічного адміністрування слід розуміти зовнішньо виражену дію суб’єктів публічної адміністрації, що здійснюється в рамках їх компетенції для виконання поставлених перед ними завдань та тягне за собою певні наслідки. Ознаки форм публічного адміністрування: 1) є способом зовнішнього вираження діяльності публічної адміністрації та її посадових осіб; 2) залежать від змісту компетенції публічної адміністрації; 3) обумовлені реалізацією завдань і функцій суб'єктів владних повноважень (виконання адміністративних зобов’язань) в рамках їх компетенції; 4) в більшості випадків вимагають юридичної регламентації; 5) вибір форм діяльності обумовлений специфікою поставленої мети, зумовлює найбільш ефективний варіант діяльності; 6) тягнуть за собою певні наслідки. Різноманітність форм публічного адміністрування, відмінності в їх характері, юридичній силі, та меті застосування роблять актуальною проблему їх класифікації. Так, форми публічного адміністрування можна класифікувати за різними підставами:
а) основні (видання правових актів); б) похідні базуються на них, тобто різні дії, що тягнуть визначені юридичні наслідки що мають визначену юридичну спрямованість (реєстраційні, дозвільні, наглядові, попереджувальні, забезпечувальні дії тощо);
а) позитивне регулювання (затвердження програм соціально-економічного розвитку, видання положень про органи влади тощо); б) реакція на негативні явища в публічному адміністрування (застосування заходів адміністративної відповідальності);
а) що впливають на суспільні відносини в сфері публічного адміністрування (зовнішні); б) що впливають на внутрішньо управлінську діяльність структурних підрозділів публічної адміністрації (внутрішні);
а) загальнообов’язкові; б) адресовані конкретним суб’єктам;
а) процедурні (наприклад, підготовка і ухвалення управлінського рішення) б) процесуальні (наприклад, в рамках адміністративно-деліктного провадження);
а) односторонні; б) дво- або багатосторонні (адміністративні договори);
а) ті, що здійснюються публічною адміністрацією за власною ініціативою в силу вимог закріпленої за ними компетенції; б) ті, що застосовуються публічною адміністрацією за ініціативи інших суб’єктів (наприклад, за зверненнями (заявами, скаргами) фізичних та юридичних осіб);
а) за звичайних умов громадського життя; б) в умовах надзвичайного стану;
а) зобов’язуючі; б) забороняючи; в) дозволяючі. В юридичній літературі існують й інші підстави класифікації форм публічного адміністрування, проте найбільш поширеними є дві класифікації: по-перше, за значенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту); по-друге, за ступенем правової регламентації процесу їх застосування.[29] За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм виділяють: а) правові форми публічного адміністрування; б) неправові форми публічного адміністрування. До правових належать форми, використання яких спричиняє виникнення юридичних наслідків. Зокрема, видання правових актів, застосування примусових заходів тощо. Такі форми виступають як юридичні факти і можуть формувати адміністративно-правові відносини. До неправових належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають і не спричиняють виникнення адміністративно-правових відносин. Такі форми або передують правовим (проведення ревізії за результатами якої видається правового акт), або використовуються за ними (нарада з приводу реалізації правового акта). За ступенем правової регламентації процесу використання виділяють такі форми публічного управління: 1. Встановлення норм права (видання нормативних актів публічного адміністрування). 2. Застосування норм права (видання ненормативних актів публічного адміністрування, актів застосування норм права). 3. Укладання адміністративних договорів. 4. Здійснення реєстраційних та інших юридичне значущих дій. 5. Провадження організаційних дій. 6. Виконання матеріально-технічних операцій. Перші чотири форми є правовими, решта – неправовими. Саме такий поділ форм публічного адміністрування найбільш повно відображає діяльність публічної адміністрації, її широту та специфіку.
Відповідно до наділених законами та іншими нормативними актами повноважень публічна адміністрація з питань віднесених до її компетенції, встановлює правила поведінки, заборони, обмеження на вчинення певних дій, регулюють діяльність підприємств усіх видів власності, реєструють громадські об'єднання та їх статути, виконують вимоги законодавства шляхом розпорядчих, контрольних, наглядових повноважень. Таким чином, правові форми завжди пов'язані із здійсненням публічною адміністрацією владних повноважень правовстановлюючого, правозастосовчого, регулятивного та правоохоронного характеру. Зупинимося на змісті перелічених вище форм. Встановлення норм права (видання нормативно-правових актів, адміністративна правотворчість). Ця форма пов'язана зі створенням правових норм, розробкою, обговоренням і прийняттям правових актів. У рамках правотворчої форми публічного адміністрування реалізується функція адміністративного правотворчості. Дана форма діяльності публічної адміністрації відрізняється достатньою складністю, оскільки вимагає тривалої процедури: розробки проекту адміністративного акту, обговорення, прийняття, опублікування та державної реєстрації. Вона характеризується також наявністю в системі публічного управління безлічі правотворчих процедур, які використовуються самими органами для адміністративної правотворчості, конкретизують і уточнюють завдання і функції публічного адміністрування, встановлені у законах. При цьому правотворча діяльність публічної адміністрації завжди повинна бути заснованої на положеннях законів та інших нормативних правових актів вищої юридичної сили Таким чином, встановлення норм права як форма публічного адміністрування – це зовнішній прояв діяльності публічної адміністрації, що полягає у формуванні правових норм, їх зміні, скасуванні, заміні, тобто підготовці і виданні правових адміністративних актів, що тягнуть за собою виникнення, зміну та припинення адміністративно-правових відносин. Основним призначенням цієї форми публічного адміністрування є виконання положень Конституції України, законів, а також інших нормативно-правових актів, для реалізації яких потрібні додаткові положення нормативного характеру. Видання нормативних актів є особливою формою діяльності публічної адміністрації, яка передбачає дії по встановленню певних правил у сфері публічного адміністрування. Ця форма діяльності пов'язана з офіційним закріпленням норм права шляхом формування приписів, їх зміни, доповнення та скасування. Вона спрямована на створення та вдосконалення єдиної, внутрішньо узгодженої системи норм, що регулюють суспільні відносини в сфері публічного адміністрування. Соціальним призначення видання правових актів є встановлення еталонів і стандартів поведінки, що відповідають публічним інтересам. Це особливий різновид діяльності, якій властиві такі ознаки: - вона здійснюється уповноваженими суб’єктами публічної адміністрації в процесі нормотворення; її результатом є прийняття нормативно-правового акта; - має організуючий характер та мету; - охороняється та гарантується державою. При цьому видання нормативних актів публічного адміністрування може мати основний та похідний характер. Основний характер проявляється у виданні правових актів вищого рівня (наприклад, законів), що визначають основні положення та загальні засади діяльності публічної адміністрації по виконанню адміністративних зобов’язань. Похідний – проявляється в тому, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, інших нормативних актах, не в змозі охопити всі аспекти життя суспільства, відрегулювати суспільні відносини в усіх подробицях. Тому виникає необхідність у конкретизації та деталізації норм. Загалом, нормативний акт - це акт правотворчості, що виходить від компетентного суб’єкта публічної адміністрації та містить норми права. Нормативний акт діє безперервно, призначений для регулювання невизначеного числа одноманітних і повторюваних адміністративно-правових відносин і обов'язковий для виконання невизначеним колом осіб. Цим нормативний акт відрізняється від індивідуальних актів, які застосовують норму адміністративного права в конкретній ситуації до конкретної особи, та актів тлумачення, що роз'яснюють існуючі норми права. Конституція та чинне законодавство України є правовою основою для видання нормативно-правових актів. Так, основною формою діяльності Верховної Ради України є прийняття законів (п. 3 ст. 85 Конституції України). П. 31 ч. З ст. 106 Конституції передбачає, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (ст.. 117). Органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень (ст. 143) приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144). Таким чином, нормотворча діяльність публічної адміністрації може бути безпосередньою (встановлення норм права, яке здійснюють органи законодавчої влади) та опосередкованою, яка відзначається підзаконністю її нормативних актів, що видаються на основі й на виконання законів. 2. Застосування норм права (видання ненормативних (індивідуальних) актів, видання актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво) – основна форма публічного адміністрування. Правозастосовча форма діяльності публічної адміністрації пов'язана з виконанням законодавчих та інших нормативних правових актів з метою застосування норми права до конкретних життєвих обставин, тобто в рамках цієї форми відбувається розгляд і вирішення індивідуальних справ. Ця форма діяльності включає: - встановлення фактичних обставин справи; - пошук спеціальної правової норми для застосування в конкретній ситуації і конкретному випадку, виявлення юридичної значимості та масштабу дій цієї правової норми, з'ясування її змісту, тлумачення норми права; - прийняття рішення по справі, видання індивідуального акта публічного адміністрування; - виконання правового акта та здійснення контролю за його виконанням. Юридичні акти індивідуального характеру містять точно визначені і персоніфіковані юридично владні приписи. Вони також відіграють роль юридичних фактів, з якими пов'язується виникнення, зміна, припинення адміністративно-правових відносин. Видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів є близьким до нормативних, але не тотожне йому. Акт застосування норм адмiнiстративного права має свої ознаки:
За своєю сутністю індивідуальний акт застосування норм адміністративного права – це оформлене у вигляді індивідуального владного припису рішення суб’єкта публічної адміністрації з приводу оцінки конкретної життєвої обставини з точки зору чинних нормативних приписів. Прикладами таких актів є адміністративні послуги, накази про призначення на посаду, звільнення з посади, надання відпустки, зарахування до резерву на висунення, постанови у справах про адміністративні правопорушення, рішення по скаргам громадян тощо. Отже, акт застосування норм адміністративного права – це індивідуальний юридичний акт, що вирішує конкретну справу, персонально визначає поведінку адресата, має владний характер, видається уповноваженим суб’єктом публічної адміністрації в установленому порядку відповідно до його компетенції. Видання нормативних та індивідуальних актів – це основні правові форми діяльності публічної адміністрації. 3. Укладання адміністративних договорів. Проблема адміністративного договору як однієї з правових форм діяльності публічної адміністрації набуває особливої актуальності в умовах зростання ролі публічного права в регулюванні суспільних відносин, а також розвитком договірних зобов’язань у публічно-правових відносинах. Такі зобов’язання сьогодні спрямовані не тільки на традиційне зміцнення дисципліни і підвищення відповідальності у сфері діяльності публічної адміністрації, а й на створення правових механізмів для вирішення тих завдань, що реалізуються шляхом застосування договірних інструментів як на центральному так і на місцевому рівнях публічного адміністрування. Публічно-правове регулювання здійснюється переважно за допомогою імперативних методів і приписів, що надають владний вплив на волю і поведінку фізичних та юридичних осіб, спонукаючи їх до дії для досягнення загальних цілей і задоволення публічних інтересів. Однак поряд з цим публічне право використовує й договірне начало як особливий спосіб правового регулювання. В Україні адміністративний договір набув особливої актуальності лише в останні роки, що можна пояснити визнанням України країною з ринковою економікою, збільшенням частки диспозитивного та реординаційного впливу на суспільні відносини, прагненням упорядкувати систему адміністративних приписів. В юридичній літературі адміністративний договір досить часто відносять до актів застосування норм адміністративного права. В той же час він має особливу юридичну природу, що відрізняє його від інших форм правозастосування. Так, адміністративний договір може перебувати в наступних відносинах до адміністративного акту: 1) адміністративний договір може укладатися безпосередньо на основі норм законів, прийнятих Верховною Радою України. Так, частина 5 статті 38 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачає, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори (наприклад, про делегування повноважень); 2) адміністративний договір може укладається на основі підзаконних актів нормативного характеру інших суб’єктів публічної адміністрації. Прикладом може слугувати Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. № 451-р «Про схвалення Угоди щодо регіонального розвитку Сумської області між Кабінетом Міністрів України та Сумською обласною радою»; 3) адміністративний договір може укладатися на основі та на виконання індивідуального адміністративного акта. Наприклад, рішення про надання фінансових коштів підприємству на компенсаційні виплати працівникам приймається органами служби зайнятості і оформляється наказом, на підставі якого орган служби зайнятості укладає з адміністрацією відповідного підприємства договір про виділення фінансових коштів; 4) адміністративний договір може служити підставою для подальшого прийняття адміністративних актів, причому як індивідуального, так і нормативного характеру; 5) для реалізації деяких управлінських рішень на розсуд державно-владного суб'єкта може бути обраний адміністративний договір або адміністративний акт. Вибір того чи іншого правового управлінського засобу визначається на розсуд відповідного державного органу і залежить від багатьох об'єктивних і суб'єктивних факторів. Так, експропріація і купівля-продаж дозволяють вирішити однакову управлінську мета - придбати в державну власність деяке майно, але різними засобами[30]. Таким чином розглянуті вище нормативні та ненормативні акти, а також адміністративні договори можна об'єднати більш загальним поняттям - правовий акт публічної адміністрації, який можна розглядати в двох аспектах: а) вузькому – як односторонньо-владні приписи суб'єктів публічної адміністрації; б) широкому – до перших додаються і спільні рішення суб’єктів публічної адміністрації, що тягнуть юридичні наслідки, й адміністративні договори. Адміністративний договір служить одним з каналів зворотного зв'язку, причому найбільш повним і достовірним у порівнянні з іншими актами односторонньо-владного волевиявлення. Адже прийняття адміністративних актів нерідко відбувається без урахування потреб його виконавців, зворотня інформація не доходить чи доходить урізаною, з перекрученнями. Крім того, між суб’єктом публічної адміністрації, який приймає адміністративний акт, і його адресатом, як правило, існує багато ланок-посередників, що також впливає на своєчасність і якість отриманої інформації. Договір дозволяє максимально зменшити кількість проміжних ланок, безпосередньо зв'язуючи між собою його суб’єктів. Юридична природа адміністративного договору полягає в тому, що він є правовим актом застосування норм права, внаслідок чого реалізується компетенція публічної адміністрації. За його допомогою упорядковуються адміністративно-правові відносини, розмежовуються і фіксуються права і обов'язків сторін. Організаційна роль адміністративних договорів зберігається і в сучасних умовах ринкової економіки, тому що публічна адміністрація використовує їх з метою реалізації своєї економічної і соціальної політики. Уже саме закріплення взаємних прав, обов'язків і відповідальності є певного роду гарантією для стабілізації взаємовідносин сторін, які мають владні повноваження або їх позбавлені. Специфіка цілей адміністративно-правового регулювання полягає в необхідності, з одного боку, реалізувати публічний інтерес, а з іншого – забезпечити захист і реалізацію приватних інтересів. Тобто адміністративно-договірне регулювання може служити найбільш прийнятним способом зняття протиріч між публічними і приватними інтересами. Тому адміністративний договір дозволяє забезпечити баланс інтересів всередині діяльності публічної адміністрації, а також врегулювати міждержавні, державні, та місцеві інтереси. В адміністративному договорі інтегруються функції публічної адміністрації і функції сторін. До функцій публічної адміністрації відносяться: а) поставлення задачі, б) вибір виконавців, в) прийняття адміністративного акту, яким сторони зобов’язуються до вступу у договірні відносини, г) встановлення відповідальності сторін за відмові від участі у договірних відносинах, д) оцінка діяльності сторін і юридичне визнання того, що поставлена задача вирішена. До функцій сторін відносяться: а) вибір засобів, необхідних для ефективного вирішення поставленої задачі, б) розробка механізму спільного використання цих засобів, в) визначення ролі і місця кожної із сторін у даному механізмі, г) прийняття на себе зобов’язань діяти у встановлених рамках і за узгодженою схемою, д) встановлення відповідальності за невиконання прийнятих зобов’язань, е) юридичне оформлення договірних відносин. Адміністративний договір, як правило, базується на адміністративно-правових нормах, але багато адміністративних договорів мають комплексний характер. Адміністративні та цивільно-правові засоби регулювання розвиваються паралельно, доповнюючи одні одних на відповідних рівнях. Типовим є те, що елементи договору стосовно управлінської діяльності можуть слугувати передумовою акта управління, а на підставі законів бути і прямою формою такої діяльності. Особливості адміністративного договору проявляються у його порівняні з договором у цивільному праві. Таке порівняння дозволяє виділити наступні характерні ознаки адміністративного договору. 1. Обов'язковим суб'єктом адміністративних договірних відносин є представник публічної адміністрації як системи організаційно-структурних утворень, які на законних підставах набули владних повноважень для їх реалізації в публічних інтересах. 2. Учасники адміністративного договору перебувають не в однаковому становищі, адже владний суб’єкт зберігає повноваження адміністративного характеру і водночас несе певні зобов'язання перед іншою стороною. На відміну від нього цивільно-правовий договір є актом, заснованим на угоді сторін. При цьому права і обов'язки учасників договору регулюються нормами цивільного права. Жодна сторона цивільно-правового договору не має владних повноважень щодо іншоої. 3. Публічна адміністрація в адміністративному договорі виступає як суб'єкт публічного права, її статус визначається її компетенцією. Коли орган стає учасником цивільно-правової угоди, його правовий статус визначається цивільною правоздатністю. Право на укладення адміністративного договору (делегування повноважень, охорону майна громадян і т. под ) має бути передбачене в нормах про компетенцію такого органу. Так, відповідно до п. 6 ст. 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. 4. Метою адміністративних договорів є головним чином реалізація публічних інтересів (договори в сфері управління державною власністю, договори, що забезпечують державні потреби тощо), в той час як метою більшості приватноправових договорів виступає індивідуальний інтерес. 5. Адміністративні договори, як правило, мають комплексний характер і регулюються одночасно нормами декількох галузей права. Наприклад, державна служба за контрактом, де порядок вступу на державну службу, її проходження, права та обов'язки службовців регулюються нормами трудового і адміністративного права, а порядок оподаткування, матеріального стимулювання – нормами адміністративного, трудового і фінансового права. 6. Адміністративний договір може бути укладений всупереч волі однієї з сторін. На цій особливості даного договору рідко акцентується увага в юридичній літературі, хоча саме вона проводить чітку межу між адміністративним та цивільним договором. Така особливість адміністративного договору має своє нормативне закріплення. Так, відповідно до Закону України «Про державне оборонне замовлення» державний контракт з оборонного замовлення це договір, укладений у письмовій формі державним замовником від імені держави з виконавцем відповідно до затверджених основних показників оборонного замовлення, в якому визначаються економічні та правові зобов'язання сторін, порядок регулювання їхніх господарських відносин. У стаття 12 цього Закону «Відповідальність за порушення законодавства про оборонне замовлення» зазначено, що у разі ухилення виконавця, визначеного в порядку, передбаченому частиною другою статті 7 цього Закону, від укладення державного контракту такий виконавець несе відповідальність згідно із законом. В той же час, відповідно до ч.3 ст. 203 Цивільного кодексу України, волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі в іншому випадку він вважається недійсним. 8. Спірні питання, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів вирішуються в адміністративному або судовому порядку. 9. Для адміністративних договорів передбачена письмова форма. 10. Відповідальність сторін за невиконання або неналежне виконання умов адміністративного договору може бути як майновою, так і не майновою і носити адміністративний, дисциплінарний чи цивільно-правовий характер. Адміністративне законодавство містить поняття адміністративного договору. Відповідно п.14 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний договір це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди. Зважаючи на велику різноманітність адміністративних договорів їх можна класифікувати за наступними підставами: 1) за предметом: а) договори про компетенцію (розмежування або делегування повноважень і предметів відання); б) договори у сфері управління державною власністю; в) договори, що забезпечують державні потреби (державне замовлення, державні контракти); г) контракти з державними службовцями; ґ) фінансові та податкові угоди; д) договори про взаємодію, співпрацю; е) концесії та інвестиційні угоди; є) договори про надання деяких послуг приватним особам (наприклад, охорона громадського порядку та майна тощо); 2) за суб’єктами: а) між суб’єктами публічної адміністрації; б) між публічною адміністрацією та недержавними організаціями; в) між публічною адміністрацією та громадянами; 3) за характером взаємовідносин суб'єктів розрізняються: а) договори суб'єктів, які не володіють контрольними, наглядовими повноваженнями чи іншими спеціальними повноваженнями по відношенню один до одного; б) договори, в яких один із суб'єктів володіє будь-якими спеціальними повноваженнями щодо іншої сторони (сторін). 4. Здійснення реєстраційних та інших юридична значущих дій є формою діяльності публічної адміністрації, сутність та юридична природа якої наукою адміністративного права досі ще не з’ясована. Деякі дослідники вбачають у реєстрації тільки елемент технічного обліку. Проте державна реєстрація має не лише інформаційне значення. Її роль головним чином полягає в тому, щоб підтвердити юридичні факти. Очевидно, акт реєстрації є рішенням публічної адміністрації, що вказує на юридичний стан суб'єкта. Реєстраційні дії мають юридичні наслідки. Повноваження публічної адміністрації по здійсненню реєстраційних дій закріплені нормативно. Так, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року за виконавчими органами місцевих рад закріплюється широке коло реєстраційних дій, серед яких: а) реєстрація житлово-будівельних і гаражних кооперативів; б) реєстрація суб'єктів права власності на землю; в) реєстрація права користування землею і договорів на оренду землі; г) реєстрація об'єднань співвласників багатоквартирних будинків; д) державна реєстрація місцевих благодійних організацій і фондів, інших неприбуткових організацій; е) реєстрація актів громадянського стану (за винятком виконавчих органів міських (крім міст обласного значення) рад); є) здійснення в установленому порядку державної реєстрації підприємств та інших суб'єктів підприємницької діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів; ж) реєстрація у встановленому порядку місцевих об'єднань громадян, органів територіальної самоорганізації населення, які створюються і діють відповідно до законодавства (ст. ст.30, 33-34, 38) та ін. Реєстраційні дії мають юридичні наслідки. Так, незареєстровані транспортні засоби не можна експлуатувати, незареестрований нормативний акт не може бути опублікований, незареєстрований договір на оренду землі не має юридичної сили; незареєстровані суб’єкти права власності на землю юридично не мають у власності таку землю. До інших юридичне значущих дій належать: прийняття присяги, службове атестування, складання протоколу про адміністративне правопорушення тощо. 5. Проведення організаційних заходів є однією з не правових форм публічного адміністрування. Ці заходи здійснюються систематично, постійно і спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи публічної адміністрації. Вони не пов'язані з виданням правових актів та здійсненням юридично значущих дій. За змістом організаційні форми мають внутрішньоуправлінське, внутрішньоапаратне значення, проте в кінцевому рахунку вони спрямовані на задоволення публічного інтересу. Прикладами таких дій можуть бути: а) роз'яснення змісту і мети законодавчих та інших правових актів або тих чи інших заходів; б) інспектування роботи та інструктування нижчих органів (посадових осіб); в) розроблення програм, підготовка та проведення нарад, конференцій, робочі зустрічі, наради, семінари, конференції, круглі столи, інтерв'ю, прямі телефонні зв'язки з населенням посадових осіб публічної адміністрації, прийом громадян, візити делегацій тощо. Організаційні заходи не фіксуються так точно, як юридичні форми публічного адміністрування. Але порядок їх запровадження та використання можуть фіксуватися і юридично. Прикладом цього можуть бути Постанова Кабінету Міністрів України від 15 березня 2006 р. № 327 Про створення Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування, Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2009 р. № 1579-р Про схвалення Концепції Державної цільової національно-культурної програми створення єдиної інформаційної бібліотечної системи «Бібліотека – XXI» та ін. 6. Здійснення матеріально-технічних операцій є найбільш об'ємною частиною діяльності апарату публічної адміністрації як з точки зору її кількості, так і різноманітності. Матеріально-технічні операції носять допоміжний неправовий характер. Їх основне призначення – обслуговування самого процесу публічного адміністрування. Вони створюють умови для використання інших форм роботи суб’єктів владних повноважень. В узагальненому вигляді матеріально-технічні операції – це підготовка матеріалів для видання юридичних актів, проведення організаційних заходів, провадження діловодства, складання довідок, звітів і т. ін. У юридичній літературі залежно від призначення та засобів виконання виділяються такі матеріально-технічні операції: а) діловодські (всі операції, які пов'язані з виготовленням документів органами управління і яким притаманні технічний характер листування, передрук, розмноження і т. ін.); б) безпосереднє виконання приписів правових актів, якщо воно має матеріальний (технічний) характер (операції про передачу засобів або майна, видачу виконавчих документів, проведення конфіскації, оплатного вилучення і т. под.); в) реєстраційні, що мають самостійне значення (реєстрація фактів та подій у сфері управління); г) статистичні (збирання та оброблення статистичної інформації відповідно до встановлених правил); ґ) інформаційно-довідкові (складання та опрацювання доповідних записок, довідок за результатами перевірок, підготовка довідників і довідок про роботу органів управління, дача відповідних роз'яснень і консультацій на підставі інформаційних матеріалів); д) по систематизації матеріалів, у тому числі правових актів (створення комплексних інформаційно-аналітичних систем для державних потреб); е) інформаційно-технологічні (впровадження інформаційних технологій в різних ланках державного управління)[31].
3. Правові акти публічного адміністрування Поняття правових актів публічного адміністрування. Неодмінним інструментом, за допомогою якого публічна адміністрація здійснює діяльність по виконанню адміністративних зобов’язань, є правові акти публічного адміністрування. З ними пов'язані виконання публічних функцій і розв'язання будь-якої проблеми у економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах. Саме в них міститься переважна частина всіх наявних у державі правових приписів, які поширюються практично на всіх суб’єктів владних повноважень, інших юридичних та фізичних осіб. Правові акти публічного адміністрування складають важливу правову форму реалізації владних повноважень по досягненню цілей і вирішення завдань, що ставляться перед публічною адміністрацією. Такі акти видаються органами виконавчої влади, однак вони також приймаються і державними органами, що відносяться до інших гілок державної влади, – органами законодавчої та судової влади. Як було зазначено вище, встановлення, застосування правових норм, укладення адміністративних договорів безпосередньо пов'язано з правовими актами. Такі акти є єдиним способом створення і застосування правових норм у процесі публічного адміністрування. Поняття цих правових актів публічного адміністрування управління – проблема сучасного адміністративного права. В юридичній літературі, в тому числі й навчальній, їх найчастіше визначають як форму державного управління, документ, волевиявлення, припис, дію. Основні труднощі щодо визначення поняття публічного управління полягають, головним чином, у з'ясуванні характеру його соціальної природи. Він зумовлений насамперед одночасною належністю актів до правових та управлінських явищ. Зрозуміло, публічне управління розглядати у відриві від права не можна, так само як і право неможливо розглядати без його регулюючих, управлінських функцій. Отже, акти управління мають два джерела особливостей: по-перше, правове, по-друге, управлінське. Без правових актів не може бути публічного управління як такого, водночас без них правова система держави втрачає своє регулююче призначення у сфері дій публічної адміністрації. Аналіз різних підходів дозволяє впевнено говорити про існування, принаймні, трьох найпоширеніших поглядів на цю проблему. По-перше, правові акти публічного адміністрування визначають як форми управлінської діяльності держави. По-друге, правові акти публічного адміністрування визначають як документи, що виходять від компетентних суб’єктів публічної адміністрації. По-третє, правові акти публічного адміністрування визначають як владні дії публічної адміністрації. Кожна з зазначених позицій відображає особливості та властивості цих актів і може використовуватися для їх характеристики та визначення поняття. Проте ці властивості й особливості можуть бути або основними, тобто такими, що відображають найістотніші риси усієї сукупності правових актів публічного адміністрування, або додатковими, супутніми, тобто деталізуючими і конкретизуючими ці основні властивості. Важливість одних і других безперечна. Водночас вони мають різне значення для з'ясування змісту й сутності актів. Головне смислове навантаження припадає на основні властивості, а додаткові дозволяють глибше та точніше розкрити зміст і визначити сутність правових актів публічного адміністрування. Якщо цілком погодитися з першим варіантом визначення, то виявиться, що категорія «правові акти публічного адміністрування» збігається з категорією «правові форми публічного адміністрування», що вірно лише частково. Акти публічного адміністрування збігаються у такий спосіб лише частково з такими видами форм як встановлення норм права, застосування норм права, укладання адміністративних договорів. Стосовно другого визначення, то очевидно, що характеристика акта тільки як документа не розкриває сутності цього правового явища. Саме визначення документа свідчить про те, що правовий акт не лише документ, оскільки не можна його роль і сутність звести до закріплення відповідної інформації різними способами на спеціальному матеріалі. Безумовно, документальна форма існування правових актів відіграє важливу роль у розв'язанні проблеми їх систематизації, зберігання, а також у правозастосовчій практиці. Отже, документ – це форма існування акта публічного адміністрування. Отже, визначення акта як документа справедливе лише частково, та й то стосовно конкретних умов і обставин. Найменш вразливою з позицій виокремлення значущих ознак правового акта публічного адміністрування є третя думка. Саме слово «акт» найчастіше вживається у значенні «вчинок, дія». Категорія «публічне адміністрування» визначається як діяльність публічної адміністрації. Тобто, якщо адміністрування є діяльністю, а будь-який процес адміністрування – комплексом послідовних дій суб'єктів владних повноважень, то здійснювати владний вплив не діючи не можна. Виходячи з викладеного, можна визначити ознаки правових актів публічного адміністрування: - ці акти – це насамперед дії. Саме дія може братися за основу в розкритті поняття правового акта публічного адміністрування; - правові акти публічного адміністрування виступають формами діяльності публічної адміністрації, причому тільки формами правовими; - вони мають вольовий характер відповідно до вольової сутності самого права. Отже, правові акти публічного адміністрування – не просто дії, а вольові дії чи волевиявлення; - ці акти не тільки волевиявлення, а волевиявлення, що спричиняють правові наслідки, ході реалізації завдань публічної адміністрації; - загальним, спонукальним мотивом прийняття будь-якого акта публічного адміністрування є потреба в юридичному впливі на існуючі у цій сфері відносин (публічного управління, адміністративних послуг, адміністративної відповідальності, оскарження дій та рішень суб’єктів владних повноважень). Тому юридичний ефект – безпосередня мета юридичного акта. Говорячи про юридичний ефект правових актів публічного адміністрування, завжди мають на увазі вплив на відповідні відносини у вигляді встановлення (зміни, скасування) правових норм чи у вигляді встановлення (зміни, припинення) конкретних правовідносин; - мають публічно-владний характер. Саме звідси випливає характер адміністративно-правових відносин як відносин по виконанню публічною адміністрацією адміністративних зобов’язань; - підзаконність. Владний характер правового акта не означає, що орган, який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими межами. Підзаконність правового акта означає, що він має відповідати усім вимогам законів та інших актів вищестоящих органів як за змістом, так і за порядком видання та формою закріплення; - правовий акт публічної адміністрації може виступати варіантом її рішення; - такий правовий акт приймається виключно повноважним суб'єктом публічної адміністрації; - це переважно одностороннє волевиявлення повноважного суб'єкта публічної адміністрації; - він встановлює правила належної поведінки у сфері публічного адміністрування; - правовий акт публічного адміністрування може бути опротестований або оскаржений у встановленому чинним законодавством порядку (наприклад, в порядку адміністративного судочинства); - правовий акт публічного адміністрування у разі недодержання вміщених у ньому юридично-владних приписів спричинює особливі юридичні наслідки – відповідальність винної сторони; - наявність певної форми видання правового акта публічного адміністрування. Такі акти провадяться у встановленому порядку й згідно з офіційно передбаченою процедурою. Виходячи із зазначеного вище, правові акти публічного адміністрування – це владні, втілені у встановлену форму волевиявлення суб'єктів публічної адміністрації, що безпосередньо впливають на правові норми і відносини з метою їх удосконалення відповідно до публічних інтересів. Правові акти публічного адміністрування за масштабністю їх дії не обмежуються сферою публічного управління. У ряді випадків з їх допомогою регламентуються окремі сторони суспільних відносин, що складають предмет не адміністративного, а інших галузей російського права. Найбільшою мірою це стосується фінансових відносин, частково трудових, земельних та ін.. Зокрема, саме на їх основі виникають податкові, природоохоронні правовідносини. Правовий акт публічного адміністрування може стати підставою для прийняття інших актів. Наприклад, введення карантинного режиму у певній місцевості є підставою для прийняття рішень про обмеження виїзду транспортних засобів та їх огляду, технічну переробку або знищення підкарантинних матеріалів та інших заходів, передбачених законодавством. Акти публічного адміністрування відрізняються від суміжних актів. Так, акти публічного адміністрування відрізняються від цивільно-правових договорів, угод. Останні є результатом взаємної згоди двох чи кількох сторін. Акти публічного адміністрування – це переважно однобічні, публічно-владні волевиявлення конкретних органів публічної адміністрації та їх посадових осіб. Навіть адміністративні договори, незважаючи на їх схожість з цивільними угодами, мають суттєві відмінності, про що зазначалося вище. Істотно відрізняються акти публічної адміністрації і від актів громадських організацій. Акти останніх містять лише волю органу управління громадської організації, вони обов’язкові лише всередині самих громадських організацій. Акти публічної адміністрації обов'язкові для виконання усіма суб'єктами, до яких звернені. Нарешті, акти публічного адміністрування відрізняються від службових документів. Юридичні службові документи хоч і мають юридичне значення (дипломи, атестати, трудові книжки, посвідчення, паспорти тощо), проте вони не містять норм права, що властиво більшості актів публічного адміністрування. Види правових актів публічного адміністрування. Відображаючи усю різноманітність діяльності публічної адміністрації по виконанню адміністративних зобов’язань в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах, її акти також різноманітні й багаточисельні. Цілі, завдання та функції публічної адміністрації практично реалізуються в правових актах різного характеру та змісту. Вони можуть бути класифіковані, що дає можливість чітко визначити місце кожного акта публічного адміністрування в їх загальній кількості. Наукова класифікація актів дає можливість глибше з'ясувати їх правову природу, визначити роль і значення у розв'язанні загальних і спеціальних завдань публічного адміністрування, виробити найбільш чіткий і досконалий порядок їх видання, розробити дійові заходи щодо забезпечення контролю за їх здійсненням. За основу класифікації правових актів публічного адміністрування беруться найзагальніші та найістотніші їх ознаки і властивості, що відіграють визначальну роль у характеристиці правової природи конкретних актів. Важливо зазначити, що класифікація має не лише суто теоретичне, а й практичне значення. У теорії адміністративного права правові акти публічного адміністрування прийнято класифікувати за наступними критеріями:
1. За юридичними властивостями правові акти публічного адміністрування поділяють на нормативні, індивідуальні та змішані. Нормативні акти безпосередньо виражають регулятивну функцію адміністративного права. У них містяться адміністративно-правові норми, що регулюють однотипні суспільні відносини шляхом встановлення певних правил належної поведінки в сфері публічного адміністрування, розрахованих на тривале застосування (виконання) і не мають конкретного, тобто персоніфікованого, адресата (наприклад, норми, що містяться в правилах дорожнього руху, у санітарно-гігієнічних правилах і т.п.). Нормативні акти є найбільш ємним виразом процесу реалізації владних повноважень публічної адміністрації. Їх роль знаходить своє відображення у їх змісті. За їх допомогою: · забезпечується механізм реалізації конституційного статусу громадян і та їх об'єднань (наприклад, Указ Президента України від 07.02.08 «Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування»); · конкретизуються норми вищої юридичної сили (Наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України від 20.04.2011 № 462 «Про затвердження Державного стандарту початкової загальної освіти»);
· реалізуються різного роду соціально-економічні програми (наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України від 27.04.2011 №447 «Питання реалізації Державної цільової економічної програми енергоефективності на 2010-2015 роки»); · визначається організаційно-правовий статус органів виконавчої влади (наприклад, положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади) · встановлюються необхідні обмеження і заборони, покладаються спеціальні обов'язки або надаються спеціальні права в сфері виконання адміністративних зобов’язань публічної адміністрації (наприклад, акти про надзвичайний стан, про в'їзд в Україну та виїзді з неї); · визначається порядок вчинення певних дій (наприклад, про порядок видачі посвідчень водія та допуску громадян до керування транспортними засобами, про порядок видачі ліцензій та ін.); · забезпечується законність в діяльності публічної адміністрації та громадян (наприклад, Інструкція з оформлення працівниками Державтоінспекції МВС матеріалів про адміністративні порушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, затверджена наказом МВС України №77 від 26.02.2009, Порядок координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2010 №1234). Нормативні акти публічного адміністрування є одним із джерел адміністративного права, які служать правовою основою для виникнення, зміни та припинення конкретних адміністративно-правових відносин. Тобто, нормативними актами вирішуються найбільш важливі, принципові проблеми суспільного життя. Так, відповідно до статті 50 Закону України «про Кабінет Міністрів України» від 07.10.2010 «Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України видає обов'язкові для виконання акти – постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України, в той час як акти уряду з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень. Повноваження публічної адміністрації по виданню нормативних адміністративно-правових актів визначаються закріпленої за ними в офіційному порядку компетенцією. Таким чином, нормативні акти безпосередньо виражають регулятивну функцію адміністративного права. Саме вони містять адміністративно-правові норми, що встановлюють загальні правила належної поведінки. Ці акти розраховані на довготривале, багаторазове застосування з метою регулювання однотипних суспільних відносин і не мають персоніфікованого (конкретного) адресата. Нормативно-правовий акт публічного адміністрування - офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом публічної адміністрації у визначеній законодавством формі та за встановленою процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування. Індивідуальні акти на відміну від нормативних носять яскраво виражений правозастосовчий характер. За своїм юридичним змістом це акти, в яких завжди отримують своє пряме вираження конкретні юридично владні волевиявлення відповідних суб'єктів публічної адміністрації. Ненормативні (індивідуальні) акти публічного адміністрування – це індивідуальні правові акти, що розв'язують конкретну адміністративну справу, персонально визначають поведінку адресата, мають владний характер, застосовуються уповноваженим суб’єктом публічної адміністрації у встановленому порядку. Індивідуальні акти поширені в практиці діяльності публічної адміністрації, так як вони найбільшою мірою відповідають її призначенню і є найважливішим засобом оперативного вирішення нагальних питань. Крім того, саме індивідуальні акти забезпечують реалізацію правоохоронної функції адміністративного права та публічної адміністрації. Вони використовуються також і для реалізації норм ряду інших галузей права (наприклад, фінансового, земельного, трудового). Проте головною вимогою, що пред'являються до їх виданню, є їх відповідність нормативним адміністративно-правовим актам. В іншому випадку вони не можуть бути визнані дійсними. Наприклад, індивідуальні акти, які видаються з питань проходження служби, повинні ґрунтуватися на нормах, що містяться у Законі «Про державну службу». У нормативних актах насамперед формулюються адміністративно-правові приписи, заборони і дозволи, а також умови їх використання, в той час як в індивідуальних актах вони безпосередньо застосовуються до конкретних осіб. Змішані правові акти публічного адміністрування містять в собі як загальні норми права, так і персоніфіковані приписи. Так, вище згаданий наказ МВС України №77 від 26.02.2009 визначає загальний порядок оформлення працівниками Державтоінспекції МВС матеріалів про адміністративні порушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, в той же час в цьому наказі містяться наступні положення: «Департаменту Державної автомобільної інспекції (Коломієць С.Г.) забезпечити підрозділи Державтоінспекції МВС працюючими в автоматичному режимі спеціальними технічними засобами, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, чи засобами фото- і кінозйомки, відеозапису. Департаменту ресурсного забезпечення (Матвійчук П.А.) забезпечити виготовлення необхідної кількості бланкової продукції відповідно до замовлень Департаменту Державтоінспекції МВС», що спрямовані конкретним виконавцям. 2. За межею дії (дії актів у просторі й часі) акти поділяються на такі: а) що діють на всій території без обмежень у часі (до актів такого виду належать ті, чия юридична сила поширюється на всю територію України і не обмежується будь-якими часовими рамками (закони, укази, постанови); б) що діють на всій території протягом певного строку (такими є акти, юридична сила яких поширюється на всю територію України, але тільки на певний, спеціально обумовлений термін. Іноді їх називають тимчасовими актами, тобто такими, що мають термін дії. До них слід від нести: акти, що регламентують питання постачання продукції державі, розміщення державних замовлень, формування державних контрактів, введення надзвичайного стану тощо); в) що діють на частині території без обмежень у часі (в основному це акти місцевих державних адміністрацій. Наприклад, правила благоустрою територій міст та інших населених пунктів, правила торгівлі на ринках тощо. Такі акти нерідко приймаються Президентом, Кабінетом Міністрів, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади); г) що діють на частині території протягом певного терміну (це переважно акти місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування). Питання про дію актів управління в часі та просторі безпосередньо стосується проблеми припинення їх дії. В умовах режиму законності припинення дії акта зумовлене низкою об'єктивних факторів, їх дослідження дозволило виділити шість найзагальніших, за якими акти припиняють свою дію. Ними є: а) виконання закріпленої в акті вимоги (наприклад, сплата штрафу згідно з постановою). Проте слід зазначити, що виконання акта не у всіх випадках означає припинення його дії. Так, постанова щодо утворення органу управління не припиняє своєї дії у зв'язку з фактичним створенням органу. Такі акти припиняють свою дію тільки після їх скасування; б) настання юридичної події. Наприклад, смерть громадянина анулює дію акта щодо призначення йому пенсії; в) волевиявлення зацікавленої сторони, коли акт пов'язаний із здійсненням суб'єктивних прав. У більшості випадків тут необхідне видання нового акта; г) закінчення строку дії акта, що обумовлений в ньому; д) поглинання змісту акта новим актом; е) скасування акта у встановленому порядку. 3. За характером компетенції органів, які видають акти, останні поділяються на загальні, галузеві і функціональні. Перші регулюють відносини в усіх сферах і галузях; другі – відносини, пов'язані з якоюсь однією галуззю публічного управління; треті регулюють одну чи кілька публічних функцій. Найбільш характерними актами першої групи є акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих державних адміністрацій; другої – акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, керівників галузевих і служб місцевих державних адміністрацій; третьої – акти функціональних органів управління (наприклад, податкової адміністрації).
Воля суб'єкта публічної адміністрації може виражатися за допомогою певних жестів, сигналів, знаків та інших конклюдентних дій. Такі, наприклад, жести міліціонера, який регулює рух транспорту і пішоходів, сигнали і спеціальні знаки, що подаються працівниками залізничного, водного і повітряного транспорту з метою регулювання та забезпечення громадської безпеки. В юридичній літературі існують й інші підстави класифікації правових актів публічного адміністрування Вимоги, що ставляться до актів публічного адміністрування. Акти, що видаються органами публічної адміністрації, повинні відповідати ряду вимог Правовий акт публічної адміністрації повинен прийматися у суворій відповідності до вимог законності. Основні вимоги законності, що пред'являються до актів публічного адміністрування, полягають в наступному:
За порушення вимог законності акти публічного адміністрування можуть бути визнані неправомірними, і, залежно від характеру порушень, не породжувати юридичних наслідків з моменту їх прийняття; виявитися заперечними, тобто такими дефектними актами, які обов'язкові до виконання, але можуть бути оскаржені заінтересованими органами чи особами у судовому або адміністративному порядку.
Таким чином, форми діяльності публічної адміністрації (форми публічного адміністрування) є важливим елементом реалізації нею адміністративних зобов’язань. Реалізація фізичними та юридичними особами своїх прав та законних інтересів, що здійснюється за допомогою надання адміністративних послуг, притягнення до адміністративної відповідальності, встановлення норм адміністративного права загальної дії, – все це є формами діяльності, вчасне, доцільне та законне використання яких забезпечить реалізацію основних завдань, що ставляться перед публічною адміністрацією у відносинах з громадянами.
ТЕМА 8. МЕТОДИ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ
План 1. Поняття та види методів публічного адміністрування 2. Поняття та ознаки адміністративного примусу. 3. Види заходів адміністративного примусу.
Рекомендована література
Поряд з формами публічного адміністрування в процесі практичного виконання адміністративних зобов’язань публічної адміністрації важлива роль відводиться методам її діяльності. У загальноприйнятому розумінні метод означає спосіб, прийом практичного здійснення чого-небудь. Стосовно діяльності публічної адміністрації під ним розуміється спосіб, прийом практичної реалізації її суб’єктами завдань і функцій в повсякденній діяльності на основі закріпленої за ними компетенції, у встановлених межах і у відповідній формі. Дана категорія має в силу цього пряме відношення до характеристики сутності публічного адміністрування, будучи одним із неодмінних його елементів.
1. Поняття та види методів публічного адміністрування Категорії форми та методу публічного адміністрування необхідно розглядати в нерозривному зв'язку. Якщо форму діяльності публічної адміністрації можна досить ясно продемонструвати, показати її правовий зміст і основне призначення, то її методи характеризуються меншим ступенем правової регламентації. В юридичній літературі існують певні труднощі з розумінням категорії методу, з відокремлений її від форми публічного адміністрування, а також методу правового регулювання. Методи публічного адміністрування застосовуються владними суб'єктами адміністративного права (публічною адміністрацією). Форма є первинною по відношенню до методу. Вона показує, що конкретні дії публічної адміністрації здійснюються шляхом оформлення їх, наприклад, в правовий акт, що тягне за собою юридичні наслідки. Метод, в свою чергу, дає можливість побачити характер взаємовідносин між суб'єктом і об'єктом впливу. Він обов'язково знаходить своє вираження у формі публічного адміністрування. Інакше кажучи, якби не було форми публічного адміністрування, методи публічного адміністрування втратили будь-який сенс. Наприклад, як можна застосувати заходи адміністративного стягнення або надати ліцензію фізичній чи юридичній особі без документального оформлення таких дій, тобто без прийняття відповідного правового акта публічного адміністрування. Таким чином, стає очевидним нерозривний зв’язок методу діяльності публічної адміністрації з її формами. Методами публічного адміністрування є певні способи практичного виконання суб’єктами публічної адміністрації своїх адміністративних зобов’язань, що відповідають характеру й обсягу наданої їм компетенції. Особливості методів публічного адміністрування полягають у такому: - у методах знаходить своє вираження публічний інтерес; - вони реалізуються в процесі публічного адміністрування; - вони виражають упорядковуючий вплив публічної адміністрації на поведінку суб’єктів суспільства та становлять зміст цього впливу; - в методах публічного адміністрування завжди міститься керівна воля держави, яка проявляється у юридично владних приписах публічної адміністрації; - вони використовуються суб'єктами публічної адміністрації як засіб реалізації закріпленої за ними компетенції. Це означає, що юридична сила методів завжди знаходиться в межах повноважень того органу, який їх використовує; - методи, як і будь-який зміст, мають свою форму, своє зовнішнє вираження. Для методів публічного адміністрування засобом зовнішнього вираження є форми публічного адміністрування (правові і неправові); - вибір конкретних методів публічного адміністрування знаходиться у прямій залежності не тільки від особливостей організаційно-правового статусу суб'єктів публічної адміністрації, а насамперед - від особливостей об'єкта впливу (індивідуальний чи колективний, форма власності, адміністративно-правовий статус тощо). Таким чином, за своїми ознаками метод публічного адміністрування є засобом цілеспрямованого владного впливу на суспільство. Такий підхід до його розуміння зближує методи публічного адміністрування з методом правового регулювання суспільних відносин. І перший, і другий є засобами регулюючого впливу, тобто виступають в ролі «носіїв» адміністративно-правових приписів, заборон і дозволів. Однак акценти при цьому різні: або мова йде про механізм правового регулювання (однаковий для всіх галузей права) або про владні засоби публічної адміністрації, які використовуються нею для виконання адміністративних зобов’язань. Методи правового регулювання поширюються на всіх учасників суспільних відносин, включаючи публічну адміністрацію та невладних суб’єктів, в той час як методи адміністрування використовуються тільки суб’єктами владних повноважень. У методах публічного адміністрування знаходять відповідне вираження методи адміністративно-правового регулювання, що, проте, не призводить до їх ототожнення, хоча в своєму правовому вираженні метод публічного адміністрування може співпадати з методом правового регулювання. Але для цього він повинен бути, по-перше, обов'язково юридично оформленим і, по-друге, мати нормативне вираження, тому що правове регулювання завжди нормативне. Методи ж публічного адміністрування переважно індивідуалізовані. Не всі вони є правовими. Головним критерієм розмежування названих методів є: метод правового регулювання – функція адміністративного права; метод публічного адміністрування – функція суб'єкта адміністративного права, причому не будь-якого, а лише того, який одночасно є суб'єктом владних повноважень (публічна адміністрація). Метод публічного адміністрування, будучи способом безпосереднього владного впливу з боку публічної адміністрації на певний об'єкт, несе у своєму змісті юридично владні повноваження, сукупність яких безпосередньо обумовлена змістом адміністративно-правового регулювання. Проблема адміністративно-правових методів надзвичайно актуальна. Вона загострена в даний час у зв'язку з визнанням України країною з ринковою економікою, вступом до світовою організації торгівлі, суттєвими змінами в механізмі публічного управління і в організаційно-правовому статусі багатьох його суб'єктів і, що особливо важливо, об'єктів (наприклад, децентралізація влади, роздержавлення економіки, розвиток договірних відносин в діяльності публічної адміністрації). Під впливом цих змін ставиться питання про межі використання в якості методу публічного адміністрування односторонніх юридично владних розпоряджень публічної адміністрації, посилюється зворотній вплив об'єктів управління на його суб’єктів тощо. Сьогодні набувають поширення такі методи публічного адміністрування, що мають потужний і ефективний потенціал впливу на поведінку людей (державний контроль (нагляд), диференційоване оподаткування, антимонопольне регулювання, видача ліцензій на право здійснення тієї чи іншої господарської діяльністю та ін.). Ці методи спрямовані на захист публічних інтересів, посилення ролі публічної адміністрації у здійсненні заходів, спрямованих на забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб. Сукупність методів публічного адміністрування розподіляється на види за різними критеріями: 1) в залежності від форми вираження: - правові – містяться в нормативних та індивідуальних правових актах і тягнуть юридичні наслідки; - неправові – характеризуються здійсненням суб'єктом публічної адміністрації певних дій організаційного характеру (наради, інструктажі тощо); 2) залежно від правових властивостей: - нормативні – застосовуються з метою прийняття нормативних правових актів; - індивідуальні – застосовуються з метою прийняття індивідуального адміністративного акта; 3) за ступенем владного впливу на об'єкти: - імперативні – містять владні приписи, які зобов'язують до вчинення необхідних дій або належної поведінки; - уповноважуючи – дозволяють здійснювати певні дії (наприклад, приймати правові акти публічного адміністрування); - заохочувальні – реалізуються за допомогою встановлення стимулів до правомірної поведінки суб’єктів адміністративного права; - рекомендаційні – містять рекомендації щодо здійснення певних дій необов’язкового характеру; 4) за суб’єктним складом: - одноосібні (єдиноначальні); - колегіальні. Найбільш поширеним є розмежування методів публічного адміністрування: 1) залежно від міри використання владних повноважень публічної адміністрації: - переконання; - заохочення; - примус. 2) залежно від ступеня врахування у владному впливі інтересів і правових можливостей його об'єктів: - адміністративні; - економічні Правильне застосування методів переконання, заохочення й примусу в процесі здійснення публічного адміністрування забезпечує найбільшу ефективність цієї діяльності, її максимальну ефективність, раціональне функціонування всіх адміністративно-правових інститутів, непохитність правових основ у державі. Ці методи є визначальними, повинні розумно поєднуватись, тобто не протистояти один одному, а доповнювати, підпорядковуватись публічним інтересам. Метод переконання використовується публічною адміністрацією в процесі вжиття роз'яснювальних, виховних, заохочувальних та інших заходів з метою дотримання вимог чинного законодавства. Він спрямований на те, щоб громадяни самі виконували виражену в правових актах волю публічної адміністрації. Завдяки цьому методу досягається єдність волі законодавця і громадян , керівника і колективу, яка є необхідною умовою єдності дій. Переконання - це процес послідовно здійснюваних дій правового та не правового характеру, який включає такі елементи, як оволодіння увагою, прищеплення, вплив на свідомість, емоції, створення інтересу та ін. Громадяни добровільно підпорядковуються юридичним актам, якщо розуміють цілі й завдання владної діяльності, схвалюють їх, свідомо, активно беруть участь в їх здійсненні. Це означає, що за допомогою заходів переконання держава досягла бажаного впливу на свідомість і волю людей і у них сформувалися необхідна увага, внутрішня переконаність у доцільності юридичних приписів, дій адміністрації[32]. Переконання є пріоритетним методом впливу публічної адміністрації, оскільки використовується систематично, забезпечує добровільне виконання приписів, що сприяє здійсненню правомірної поведінки громадянами. Цьому сприяє розвинута за останні роки система засобів масової інформації, за допомогою якої здійснюється оперативне оповіщення громадян про прийнятті правові акти, проведені заходи, роз'яснюється їх зміст. Крім цього, використання методу переконання не вимагає суттєвих матеріальних затрат (є економічно вигідним), на відміну від застосування заходів адміністративного примусу. До заходів переконання відносять: - навчання; - пропаганда, реклама, агітація з метою підвищення рівня правової свідомості та правової культури громадян (пояснення сутності законів, правової політики держави); - роз'яснення завдань і функцій публічної адміністрації; - виховання; - інструктажі; - обмін передовим досвідом. Прикладами використання методів переконання в діяльності публічної адміністрації можуть бути: постанова Кабінет Міністрів України вiд 13.04.2011 № 411 «Про затвердження Положення про навчання студентів та стажування аспірантів, наукових і науково-педагогічних працівників у провідних вищих навчальних закладах та наукових установах за кордоном», Лист Національного банку України вiд 04.03.2011 № 25-111/523-3297 «Роз'яснення з питань нового законодавства», Лист Міністерства юстиції України вiд 18.10.2010 № 12873-0-26-10-19 «Щодо надання роз'яснення деяких питань законодавства, пов'язаних з державною реєстрацією прав» та інші. Не менш суттєве значення мають такі прояви переконання як інформування про досягнення публічної адміністрації як на вищому так і на місцевому рівнях, створення дієвих програм соціально-економічного розвитку, публічні слухання, ефективна організація контролю тощо. Так, Указом Президента України від 27 квітня 2011 року № 504/2011 затверджений «Національний план дій на 2011 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава». Постановою Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2009 р. № 1336 затверджено «Порядок інформування громадськості про результати роботи у сфері протидії корупції», в якому, зокрема, передбачено, що державні органи та уповноважені суб'єкти: 1) розміщують на інформаційних стендах у приміщеннях, в яких здійснюється прийом громадян, на власних веб-сайтах та у засобах масової інформації відомості, що постійно оновлюються, зокрема: § найменування установи, поштову та електронну адреси, номер телефону, адресу офіційного веб-сайта, а також інформацію про посадових осіб, яких можна повідомити про вчинення корупційних правопорушень; § інформацію про осіб, відповідальних за співпрацю з Урядовим уповноваженим; § нормативно-правові акти з питань протидії корупції; § роз'яснення та коментарі окремих положень нормативно-правових актів з питань протидії корупції, надані відповідним органом; § інформацію про корупційні правопорушення, що викликали широкий громадський резонанс, факти викриття злочинів у сфері службової діяльності, у тому числі про факти притягнення посадових та юридичних осіб до відповідальності за вчинення таких злочинів і правопорушень; § цей Порядок; § іншу інформацію про вжиті заходи щодо запобігання та протидії корупції; 2) інформують громадськість про результати роботи шляхом: § використання Інтернету та засобів масової інформації; § проведення просвітницької роботи, зокрема забезпечення проведення в спеціалізованих навчальних закладах тематичних занять з питань протидії корупції, науково-методичних і науково-практичних конференцій, семінарів, засідань за круглим столом, прес-конференцій та зустрічей з представниками засобів масової інформації. Крім цього, уповноважені суб'єкти публічної адміністрації щороку не пізніше 10 лютого: 1) оприлюднюють в друкованих засобах масової інформації загальнодержавної сфери розповсюдження та на власних веб-сайтах інформацію про вжиті заходи щодо запобігання та протидії корупції і про осіб, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень; 2) подають Урядовому уповноваженому інформацію про результати роботи, в якій обов'язково зазначають: § кількість осіб, щодо яких складено протоколи про вчинення корупційних правопорушень; § кількість осіб, щодо яких набрав законної сили обвинувальний вирок суду або на яких накладено адміністративне стягнення за корупційне правопорушення; § дані про осіб окремо за категоріями, зазначеними у частині першій статті 2 Закону України "Про засади запобігання та протидії корупції", і за видами відповідальності за корупційні правопорушення; дані про розміри завданих корупційними правопорушеннями збитків, стан та обсяги їх відшкодування; § узагальнені результати громадської антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів (у разі її проведення); § дані про вжиті заходи щодо запобігання та протидії корупції, у тому числі в рамках міжнародного співробітництва; § результати соціологічних досліджень, що проводилися на їх замовлення державними та недержавними науково-дослідними установами, з питань поширення корупції. Метод заохочення сприяє забезпеченню законності і дисципліни як в діяльності публічної адміністрації, так і у її відносинах з громадянами за допомогою впливу на їх свідомість та інтерес через використання моральних і матеріальних заходів з метою стимулювання їх до правомірної поведінки. За допомогою заохочення публічна адміністрація здійснює цілеспрямований вплив на інтереси осіб, формує їхню зацікавленість у здійсненні позитивних дій, чим спонукають громадян активізувати свої можливості. В національному законодавстві існує велика кількість норм конституційного, адміністративного, трудового та інших галузей права, що регулюють питання заохочення. Поняття заохочення, зокрема, закріплено у Законі України «Про Дисциплінарний статут митної служби України», в якому воно визначається як «важливий засіб впливу на посадових осіб митної служби і зміцнення службової дисципліни, що реалізується у формі заходів матеріального та морального стимулювання, які застосовуються до посадових осіб митної служби за сумлінне ставлення до своїх службових обов'язків»[33]. Чинними правовими актами закріплюються види заохочення, підстави їх застосування, повноваження публічної адміністрації у цій сфері. Так, відповідно до Закону України «Про державні нагороди»[34] державні нагороди України є вищою формою відзначення громадян за видатні заслуги у розвитку економіки, науки, культури, соціальної сфери, захисті Вітчизни, охороні конституційних прав і свобод людини, державному будівництві та громадській діяльності, за інші заслуги перед Україною. Державні нагороди встановлюються виключно законами України. Державними нагородами є: 1) звання Герой України – присвоюється громадянам України за здійснення визначного геройського вчинку або визначного трудового досягнення. Герою України вручається орден "Золота Зірка" за здійснення визначного геройського вчинку або орден Держави - за визначні трудові досягнення; 2) орден. В Україні встановлюються такі ордени:
3) медаль. В Україні встановлюються такі медалі:
4) відзнака "Іменна вогнепальна зброя" встановлюється для нагородження офіцерського складу Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, органів Міністерства внутрішніх справ України, а також Державної спеціальної служби транспорту та державних службовців, які мають офіцерське звання, за визначні заслуги у забезпеченні обороноздатності України, недоторканності її державного кордону, підтримці високої бойової готовності військ, зміцненні національної безпеки, боротьбі зі злочинністю, захисті конституційних прав і свобод громадян, за бездоганну багаторічну службу, зразкове виконання військового та службового обов'язку, виявлені при цьому честь і доблесть. відзнака "Іменна вогнепальна зброя"; 5) почесне звання України присвоюється особам, які працюють у відповідній галузі економічної та соціально-культурної сфери, як правило, не менше десяти років, мають високі трудові досягнення і професійну майстерність. Такими, зокрема, є "Народний артист України", "Народний вчитель України", "Народний художник України", "Заслужений будівельник України", "Заслужений вчитель України", "Заслужений діяч науки і техніки України"; "Заслужений донор України", "Заслужений журналіст України", Заслужений працівник культури України", "Заслужений працівник освіти України", "Заслужений працівник фізичної культури і спорту України», "Мати-героїня", "Заслужений юрист України" та ін.. 6) державна премія України. Встановлюються такі Державні премії України як:
7) президентська відзнака. Вона встановлюється відповідно до пункту 9-2 статті 114-5 Конституції України. Відзнаки Президента України закріплюються у відповідних указах, наприклад, «Про встановлення відзнаки Президента України - ювілейної медалі "20 років незалежності України", «Про встановлення відзнаки Президента України - ювілейної медалі "60 років визволення України від фашистських загарбників" та інших. Конкретні заохочення визначаються також нормативними актами, що регулюють діяльність того чи іншого суб’єкта публічної адміністрації. Так статтею 9 Закону України «Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ» встановлено, що за мужність, відвагу, героїзм, розумну ініціативу, старанність, сумлінне та бездоганне виконання службових обов'язків до осіб рядового і начальницького складу можуть бути застосовані такі види заохочень:
До курсантів навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ України, крім цих заохочень, можуть також застосовуватися:
Заохочення, за способом їх впливу на осіб, можна поділити на: 1) моральні (подяка, грамота); 2) матеріальні (премія, цінний подарунок); 3) змішані (дострокове присвоєння чергового рангу, призначення на вищу посаду); 4) статусні (присвоєння почесних звань, присвоєння навчальному закладу статусу національний тощо). Ознаками використання методу заохочення в діяльності публічної адміністрації є наступні:
Зростання свідомості, організованості громадян робить методи переконання й заохочення дедалі ефективнішими в діяльності публічної адміністрації, а значить звужується сфера застосування примусових засобів впливу. Метод примусу є обов’язковою та необхідною ознакою будь-якої організованої спільноти людей, в тому числі держави. Публічна адміністрація і примус настільки взаємопов'язані, що в загальнотеоретичній літературі ці поняття розглядаються неодмінно разом. Будь-яке визначення норми права, як основного регулятивного та правоохоронного засобу впливу на поведінку людей, містить вказівку на те, що її виконання забезпечується державним примусом. Державний примус — це психологічний або фізичний вплив публічної адміністрації на осіб з метою спонукати, примусити їх виконувати правові норми з метою досягнення відповідності їх поведінки нормативним установленням. Він застосовується тоді, коли вичерпано інші засоби впливу до тих осіб, які не дотримуються чи порушують вимоги законів та інших нормативних актів. Більш детально прояв цього методу в діяльності публічної адміністрації буде викладений у наступних питаннях лекції. Розглядаючи другу підставу класифікацію методів публічного адміністрування (залежно від ступеня врахування у владному впливі інтересів і правових можливостей його об'єктів) слід зазначити, що адміністративні та економічні методи найчастіше виділяють при розгляді публічного адміністрування у сфері економіки. Адміністративні методи діяльності, що використовуються публічною адміністрацією, передбачають безпосередній вплив на поведінку громадян за допомогою приписів наказового характеру. Такі приписи містять однозначні команди, які, як правило, не залишають їх виконавцям можливості вибору поведінки і зобов'язують вчиняти дії або утримуватись від їх вчинення як наказано. Використання розглядуваного методу у багатьох випадках дозволяє швидко досягти бажаного результату. Без нього неможливо обійтися при здійсненні функцій публічного управління, зокрема, в адміністративно-політичній сфері (оборона, внутрішні справи, національна безпека тощо). В той же час надмірне використання адміністративних засобів впливу нерідко породжує недовіру до підвладних, зменшення ініціативи тощо. Тому ці методи об'єктивно необхідні для регулювання різноманітних процесів, але в розумних межах: вони виправдовують себе лише тоді, коли є науково обґрунтованими, базуються на достовірних уявленнях про стан об'єктів владного впливу. Адміністративні методи досить різноманітні. Це встановлення обов'язковості вчинення певних дій; заборона певних дій; видача різноманітних дозволів; здійснення реєстраційних дій; проведення контролю і нагляду; одностороннє вирішення спорів між учасниками адміністративних відносин; встановлення стандартів тощо. Наприклад, Законом України «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності»[36], встановлено, що технічне регулювання це правове регулювання відносин у сфері встановлення, застосування та виконання обов'язкових вимог до продукції або пов'язаних з нею процесів, систем і послуг, персоналу та органів, а також перевірка їх дотримання шляхом оцінки відповідності та/або ринкового нагляду. Технічний регламент це нормативно-правовий акт, у якому визначено характеристики продукції або пов'язані з нею процеси чи способи виробництва, а також вимоги до послуг, включаючи відповідні положення, дотримання яких є обов'язковим.. Без адміністративних методів практично неможливо забезпечити в економічній сфері подолання монополізму, захист прав і законних інтересів учасників економічної діяльності, відповідальність суб'єктів ринку за порушення законодавства, реальний контроль за законністю господарювання. Але віра у всемогутність наказу, директиви, ігнорування інтересів підлеглих – основна причина перетворення системи адміністративних методів на адміністративно-командну систему адміністрування[37]. На противагу адміністративним методам публічного адміністрування економічні є непрямими (опосередкованими), тобто владний вплив на волю здійснюється через створення ситуації, в якій виконавця зацікавлюють у належній поведінці, через його свідомість, інтереси, потреби. У нього існує можливість вибору одного з кількох варіантів поведінки, який, як правило, закріплений діючим механізмом стимулювання. Для цього методу характерним є розвинений механізм вирішення спорів, що забезпечує захист законних інтересів фізичних і юридичних осіб. Звісно, використання економічних методів не відразу приводить до бажаного результату, проте розвиває активність громадян, що призводить до досягнення стійких позитивних результатів, а в кінцевому рахунку – стратегічного успіху. До цих методів належать: оподаткування і система податкових пільг; регулювання цін, їх рівні та співвідношення; плата за ресурси, відсоткові ставки за кредит і кредитні пільги; митне регулювання експорту й імпорту; економічні санкції тощо. Так, стаття 305 Земельного кодексу регулює економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель, яке включає: а) надання податкових і кредитних пільг громадянам та юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи, передбачені загальнодержавними та регіональними програмами використання і охорони земель; б) виділення коштів державного або місцевого бюджету громадянам та юридичним особам для відновлення попереднього стану земель, порушених не з їх вини; в) звільнення від плати за земельні ділянки, що перебувають у стадії сільськогосподарського освоєння або поліпшення їх стану згідно з державними та регіональними програмами; г) компенсацію з бюджетних коштів зниження доходу власників землі та землекористувачів внаслідок тимчасової консервації деградованих та малопродуктивних земель, що стали такими не з їх вини. Підсумовуючи викладене, можна зазначити, що використання адміністративних та економічних методів публічного адміністрування необхідно здійснювати у раціональному поєднанні з урахуванням особливостей об’єктів впливу (виконавців), галузі діяльності, матеріальних можливостей, кадрового та технічного потенціалу.
2. Поняття та ознаки адміністративного примусу. Як зазначалось вище, невід'ємним ознакою публічного адміністрування є метод примусу, що належить до найбільш жорстких засобів впливу, в діяльності публічної адміністрації він застосовується, як правило, у поєднанні з іншими прийомами та засобами. До видів державного примусу відносять: кримінальний примус, цивільно-правовий примус, дисциплінарний примус, адміністративний примус. В юридичній літературі систему різновидів державного примусу, виділяючи їх специфіку та співвідношення, схематично окреслюють наступним чином: 1) кримінальний примус – кримінальна санкція – покарання – кримінальна відповідальність; 2) цивільно-правовий примус – цивільно-правова санкція – заходи забезпечення виконання зобов’язань – цивільно-правова відповідальність; 3) дисциплінарний примус – дисциплінарна санкція – дисциплінарне покарання – дисциплінарна відповідальність; 4) адміністративний примус – адміністративно-правова санкція (стягнення) – адміністративна відповідальність, інші санкції, що застосовуються за адміністративні правопорушення, які не зумовлюють настання адміністративної відповідальності, – інші примусові заходи, які не забезпечуються санкціями, не тягнуть настання адміністративної відповідальності[38]. Серед видів державного примусу адміністративний примус виділяється високою мобільністю і здатністю адаптуватися до сучасних умов життєдіяльності суспільства. В нормах адміністративного права закріплено широке коло заходів примусового впливу. Розглядуваний вид примусу охороняє не тільки адміністративно-правові норми, але і норми цивільного, трудового, земельного та інших галузей права, peaлізацію яких покликана забезпечити публічна адміністрація. Питанню правової природи та ознак адміністративного примусу в юридичній літературі приділена досить широка увага. Незважаючи на це, сьогодні в адміністративному праві України на доктринальному рівні немає єдиного визначення поняття «адміністративний примус», немає його і в діючому законодавстві. Єдність думок з цього приводу у вчених-адміністративістів не створювалась в силу різних поглядів на деякі ознаки адміністративного примусу. Зокрема, одні фахівці вважають, що його застосування – це результат реалізації державно-владних функцій, що є винятковою прерогативою органів державного управління, проте відзначають, що у певних випадках такі повноваження застосовуються судами, а іноді й громадськими організаціями та їхніми уповноваженими представниками. Деякі пов’язують застосування заходів адміністративного примусу лише у зв’язку із вчиненням адміністративного проступку, їх опоненти стверджують, що не можна заперечувати існування факту застосування примусовий захід і у випадках відсутності проступку, зокрема, для їх попередження тощо. Але на сучасному етапі розвитку адміністративно-правової науки просліджується тенденція до майже одноманітного сприйняття сутності та особливостей адміністративного примусу, про що свідчать сучасні позиції науковців з цього приводу. Адміністративний примус це вид державного примусу, що застосовується уповноваженими на те суб’єктами публічної адміністрації до фізичних та юридичних осіб з метою попередження, припинення правопорушень та притягнення винних у їх скоєнні до відповідальності. Адміністративний примус характеризується такими ознаками: 1) це вид державного примусу, якому притаманні всі ознаки останнього (це правозастосовча діяльність, що покликана забезпечити захист правопорядку, реалізується в рамках правоохоронних відносин та ін.); 2) на відміну від інших видів державного примусу, які за своєю сутністю, як правило, рівнозначні відповідному виду юридичної відповідальності (наприклад, кримінально-правовий примус практично цілком збігається з кримінальною відповідальністю), адміністративна відповідальність за змістом вужча і є однією зі складових адміністративного примусу; 3) адміністративний примус застосовується в сфері публічного адміністрування, відносини якого регулюються, переважно, нормами адміністративного права та поширюються на сферу публічного управління, адміністративного судочинства, застосування заходів відповідальності за порушення нормативно-правових актів та інші; 4) він застосовується на підставі норм як матеріального так і процесуального права, закріплених у законах та численних підзаконних актах різного рівня (наприклад, Кодексі України про адміністративні правопорушення, Правилах застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку, затверджені постановою Ради Міністрів УРСР від 27 лютого 1991 р. № 49); 5) застосування заходів адміністративного примусу є формою реалізації владних повноважень; 6) застосовувати заходи адміністративного примусу правомочні не всі представники публічної адміністрації, а лише ті, за якими таке право закріплено нормативно; 7) він застосовується широким колом представників публічної адміністрації, де особливе місце з найбільш широкими повноваженнями займають органи виконавчої влади. В той же час, заходи адміністративного примусу застосовуються й іншими державними органами (наприклад, Національним банком України, судами), а також недержавними утвореннями та їх представниками (наприклад, виконавчими органамии місцевого самоврядування, адміністративними комісіями при виконкомах рад). Тому для заходів адміністративного примусу характерний переважно позасудовий порядок їх застосування; 8) він застосовується суб'єктами не дисциплінарної, а функціональної влади за відсутності відносини службового підпорядкування; 9) цей примус застосовується як до фізичних, так і юридичних осіб, інших колективних суб’єктів, обмежуючи права і свободи громадян і організацій у випадках, безпосередньо передбачених чинним законодавством. При цьому заходи адміністративного примусу застосовуються як до конкретних громадян або підприємств, так і неперсоніфіковано; 10) адміністративний примус реалізується за допомогою заходів психічного, фізичного, матеріального або іншого визначеного нормою права впливу на свідомість і поведінку громадян, а також організаційного впливу на юридичних осіб; 11) у більшості випадків адміністративне примус має свою процесуальну форму й здійснюється за допомогою правозастосовчих актів; 12) адміністративний примус переслідує різні цілі, такі як: попередження правопорушень і шкідливих наслідків різноманітних надзвичайних ситуацій, припинення вчиненого адміністративного правопорушення, а іноді і злочину; забезпечення притягнення винної особи до відповідальності із застосуванням відповідних санкцій тощо.
3. Види заходів адміністративного примусу. Різноманітне трактування сутності та особливостей адміністративного примусу породило в науці адміністративного права ще одну дискусію щодо його поділу на види. Сьогодні існує велика кількість наукових доробок, присвячених заходам адміністративного примусу та їх класифікації, що говорить про підвищений інтерес з боку вчених-адміністративістів до даної проблеми. І цей інтерес має своє підґрунтя, оскільки класифікація заходів адміністративно-правового примусу має величезне теоретичне і практичне значення, по-перше, для з’ясування сутності різноманітних заходів цього примусу, їх підстав і цілей застосування; по-друге, для більш якісного правового регулювання і правозастосування. Це пояснюється тим, що заходи адміністративного примусу досить різноманітні, відрізняються один від одного метою, підставами та порядком застосування, правовим регулюванням і юридичними наслідками. В якості підстав розмежування заходів адміністративного примусу слід враховувати весь комплекс факторів, що впливають на їх застосування: характер юридичних фактів, що породжують правовідносини, мета застосування примусового заходу, спосіб захисту правопорядку та інші. Як справедливо визначено в юридичній літературі, класифікація, побудована на міцній науковій основі, дозволяє визначити місце і роль того чи іншого заходу примусу в системі заходів охорони суспільних відносин, що досить важливо для нормативного їх закріплення. Незважаючи на певні розбіжності, переважна більшість вчених-адміністративістів на сьогоднішній день дотримується традиційної трьохчленної класифікації заходів адміністративного примусу за способом адміністративно-правового забезпечення правопорядку або «розміщення» цих заходів відносно протиправної дії. Відповідно до цих підстав, заходи адміністративного примусу поділяються на три групи: а) заходи адміністративного попередження; б) заходи адміністративного припинення; в) заходи відповідальності за порушення нормативно-правових установлень. Досить часто в юридичній літературі цю групу заходів зводять лише до накладення адміністративних стягнень, що не відповідає сучасному стану та тенденціям адміністративно-деліктного законодавства. Заходи адміністративного попередження застосовуються публічною адміністрацією, по-перше, коли факт вчинення правопорушення відсутній, але є реальні підстави вважати, що воно може бути скоєне i потрібно його не допустити, по-друге, коли потрібно попередити настання шкідливих наслідків при надзвичайних ситуаціях. Вони становлять комплекс заходів впливу морального, матеріального, фізичного, організаційного та іншого характеру, які дають змогу попереджувати правопорушення, забезпечувати належний громадський порядок і громадську безпеку. Заходи адміністративного попередження можна поділити залежно від мети їх застосування на такі групи: 1) заходи, які застосовуються для попередження чи виявлення конкретних правопорушень та для забезпечення громадського порядку і громадської безпеки; 2) заходи, які застосовуються для запобігання негативних наслідків надзвичайних ситуацій; До заходів першої групи відносяться: • перевірка документів. Вона здійснюється з метою визначення особистості конкретної особи; якісних характеристик товарів, виробів, послуг; належності документа його пред'явнику; обґрунтованості і законності застосовуваних дій; справжності пред'явленого документа. Таке право публічної адміністрації закріплено нормативно. Так, працівники міліції мають право перевіряти у громадян у разі підозри у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з'ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію; • огляд (обстеження). Його видами є: митний огляд (товарів і транспортних засобів, особистий огляд), огляд зброї і боєприпасів, обстеження різноманітних об’єктів з приводу відповідності їх різним вимогам. Так, відповідно до ст. 55 Митного кодексу України, з метою перевірки законності переміщення через митний кордон України товарів і транспортних засобів митний орган має право на проведення огляду цих товарів і транспортних засобів. Переогляд товарів і транспортних засобів може бути здійснено за рішенням керівника митного органу або його заступника, якщо є підстави вважати, що зазначені товари і транспортні засоби переміщуються через митний кордон України з порушенням норм цього Кодексу та інших законів України з питань митної справи. Особистий огляд як виняткова форма митного контролю (його слід відрізняти від подібного заходу забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки) проводиться за письмовою постановою керівника митного органу або особи, яка його заміщує, якщо є достатні підстави вважати, що громадянин, який прямує через митний кордон України чи перебуває в зоні митного контролю або в транзитній зоні міжнародного аеропорту, приховує предмети контрабанди чи товари, які є безпосередніми предметами порушення митних правил або заборонені для ввезення в Україну, вивезення з України чи транзиту через територію України. Пунктом 42 Постанови Кабінету Міністрів України від 29.06.2004 № 823 «Про затвердження Порядку забезпечення громадського порядку та безпеки під час проведення футбольних матчів» передбачається право працівників органів внутрішніх справ разом з працівниками стадіону проводити попередній візуальний огляд та остаточний огляд глядачів під час їх проходу на трибуну з метою: а) недопущення пронесення на територію стадіону будь-яких предметів, що можуть бути використані для порушення громадського порядку та безпеки, а також алкогольних напоїв, безалкогольних напоїв у скляній тарі, зброї та піротехнічних засобів; б) унеможливлення проходу на стадіон осіб, відомих як порушників громадського порядку, а також осіб, які перебувають у стані сп’яніння. Стосовно обстежень можна навести приклад права посадових осіб державної податкової служби обстежувати будь-які виробничі, складські, торговельні та інші приміщення підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та житло громадян, якщо вони використовуються як юридична адреса суб'єкта підприємницької діяльності, а також для отримання доходів. В усіх цих випадках головною метою застосування зазначеного заходу є попередження та виявлення правопорушень; • безперешкодний вхід у житлові приміщення громадян, які знаходяться під адміністративним наглядом. Відповідно до Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 1 грудня 1994 року, адміністративний нагляд - це система тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами внутрішніх справ. Він встановлюється з метою запобігання вчиненню злочинів окремими особами, звільненими з місць позбавлення волі, і здійснення виховного впливу на них; • вилучення для проведення аналізу проб продукції, яка призначена для реалізації населенню попереджає надходження на прилавки неякісної та шкідливої продукції; • заборона або обмеження в установленому порядку руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних доріг з метою забезпечення громадської безпеки. Наприклад, відповідно до статей 26 і 26-1 Закону України «Про дорожній рух» від 30 червня 1993 року, при виконанні робіт в смузі відведення автомобільної дороги, вулиці та залізничного переїзду, якщо це загрожує безпечному чи безперебійному руху транспорту і пішоходів, організації, що відповідають за утримання автомобільної дороги, вулиці та залізничного переїзду, можуть закрити чи обмежити рух на основі погодженого з Державтоінспекцією Міністерства внутрішніх справ України ордера, який видається відповідним дорожнім органом, а в містах - службою місцевого державного органу виконавчої влади та місцевого самоврядування. Крім цього, тимчасово обмежувати або забороняти рух транспортних засобів, пішоходів на окремих ділянках вулиць, автомобільних доріг дозволяється під час проїзду автомобільним транспортом Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, а також глав іноземних держав, парламентів і урядів, керівників міжнародних міжурядових організацій та іноземних делегацій, які перебувають в Україні з офіційним візитом. Тимчасове обмеження або заборона руху транспортних засобів, пішоходів на окремих ділянках вулиць, автомобільних доріг встановлюється не раніше ніж за десять хвилин до та відміняються не пізніше ніж через три хвилини після проїзду таких осіб; • тимчасова заборона (обмеження) доступу громадян на окремі ділянки місцевості або об'єкти. Так, у статті 12Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» передбачено, що свободу пересування відповідно до закону може бути обмежено: у прикордонній смузі; на територіях військових об’єктів; у зонах, які згідно із законом належать до зон з обмеженим доступом; на приватних земельних ділянках; на окремих територіях і в населених пунктах, де у разі небезпеки поширення інфекційних захворювань і отруєнь людей введені особливі умови і режим проживання населення та господарської діяльності. Крім цього, свобода пересування обмежується щодо: осіб, до яких відповідно до процесуального законодавства застосовано запобіжні заходи, пов’язані з обмеженням або позбавленням волі; осіб, які згідно із законодавством перебувають під адміністративним наглядом; осіб, які згідно із законодавством про інфекційні захворювання та психіатричну допомогу підлягають примусовій госпіталізації та лікуванню; осіб, які звернулися за наданням їм статусу біженця до прийняття відповідного рішення компетентним суб’єктом публічної адміністрації та ін.
До другої групи заходів відносяться такі, які застосовуються для запобігання негативних наслідків надзвичайних ситуацій. Відповідно до ст. 16 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» Указом Президента України про введення надзвичайного стану в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням або злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей на період надзвичайного стану можуть запроваджуватися такі заходи, як встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, де вводиться надзвичайний стан. Крім того, відповідно до ст. 18 цього закону додатково можуть здійснюватися такі заходи, як запровадження комендантської години (заборона перебувати на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень особи у встановлені години доби). У районі проведення антитерористичної операції посадові особи, залучені до операції, мають право не допускати громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти, виводити громадян з окремих ділянок місцевості та об’єктів (п.5 ст. 15 Закону України «Про боротьбу з тероризмом»). Відповідно до ст. 30 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» на територіях, де встановлено карантин, місцевим органам публічної адміністрації надається право:
Реалізація таких примусових заходів адміністративного попередження мала місце в історії нашої держави. Так, відповідно до Указу Президента України від 3 грудня 2005 року № 1692/2005 «Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки Крим» у зв'язку із захворюванням птиці високопатогенним грипом на території Совєтського, Нижньогірського та Джанкойського районів, що створювало загрозу життю і здоров'ю населення, оперативному штабу було доручено: 1) вжити невідкладних заходів з ліквідації осередків високопатогенного грипу птиці, запобігання його поширенню, недопущення завдання шкоди здоров'ю населення, зокрема:
Заходи адміністративного припинення як і адміністративно-попереджувальні, досить різноманітні і здійснюються різними суб'єктами публічної адміністрації в багатьох сферах суспільного життя. Заходи адміністративного припинення не відвертають, а безпосередньо припиняють протиправні діяння, що вчиняються, тобто правопорушення вже розпочалося (або закінчилось) і необхідно з'ясувати обставин справи, встановити особу порушника, створити умови для подальшого застосування до нього заходів адміністративної відповідальності. На відміну від попереджувальних заходів вони мають більш детальну правову регламентацію. Заходи адміністративного припинення мають більш складну структуру, оскільки застосовуються з метою:
При цьому, цим заходам (як, доречи, і заходам відповідальності) також притаманні функції попередження вчинення нових правопорушень, недопущення настання шкідливих наслідків тощо, про що зазначається у юридичній літературі, але вони мають додатковий характер. Крім цього, не всі заходи адміністративного припинення однаковою мірою сприяють запобіганню правопорушенням. Як правильною зазначає В. К. Колпаков, «жорстке розмежування заходів за функціональним призначенням і не можливо і не доречно. Один і той же захід за конкретних обставин може виконувати декілька функцій. Втім, практика протидії адміністративним проступкам дозволяє, з відповідними припущеннями, вести мову про домінуючі напрями застосування того чи іншого заходу»[39]. До заходів адміністративного припинення відносяться: - вимога припинити протиправну поведінку. Таке право мають працівники правоохоронних органів, інші суб’єкти владних повноважень в разі виявлення такої поведінки. Так, працівникам міліції для виконання покладених на неї обов'язків надається право вимагати від громадян і службових осіб, які порушують громадський порядок, припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню повноважень міліції, виносити на місці усне попередження особам; - вимога усунення негативних наслідків протиправної поведінки. Так, працівники міліції мають право вимагати від фізичних та юридичних осіб усунення порушень правил утримання та експлуатації автомобільних доріг, вулиць і залізничних переїздів. Зокрема, така вимога може мати форму припису. Припис – обов'язкова до виконання письмова вимога уповноважених суб’єктів публічної адміністрації, що надається юридичним і фізичним особам з метою припинення виявленого порушення законодавства та усунення його наслідків, що не передбачає застосування санкцій; - застосування заходів спеціального призначення. Здійснюється працівниками міліції, митних органів, Служби безпеки України, інших воєнізованих формувань у виняткових випадках, коли були використані й не дали необхідного результату інші методи впливу на правопорушників. Тому застосуванню цих заходів повинно передувати попередження про намір їх застосувати, якщо дозволяють обставини. До заходів спеціального призначення, що мають право застосовувати працівники міліції, відносять: а) заходи фізичного впливу, в тому числі прийоми рукопашного бою. Застосовуються для припинення правопорушень, подолання протидії законним вимогам міліції, яка здійснюється із застосуванням сили щодо працівників міліції або інших осіб, якщо інші способи були застосовані та не забезпечили виконання покладених на міліцію обов'язків; б) спеціальні засоби (наручники, гумові кийки, засоби зв'язування, сльозоточиві речовини, світлозвукові пристрої відволікаючої дії, пристрої для відкриття приміщень і примусової зупинки транспорту, водомети, бронемашини та інші спеціальні і транспортні засоби), використання службових собак здійснюється для: припинення масових безпорядків і групових порушень громадського порядку; для затримання і доставки в міліцію або інше службове приміщення осіб, які вчинили правопорушення; для припинення масового захоплення землі та інших дій, що можуть призвести до зіткнення груп населення, а також діянь, які паралізують роботу транспорту, життєдіяльності населених пунктів, посягають на громадський спокій, життя і здоров'я людей та ін.; в) вогнепальну зброю як крайній захід у чітко визначених законом випадках, застосовують: 1) для захисту громадян від нападу, який загрожує їх життю і здоров'ю, а також для звільнення заручників; 2) для відбиття групового або збройного нападу на працівника міліції або членів його сім'ї чи іншого нападу, якщо їх життю або здоров'ю загрожує небезпека; 3) для відбиття нападу на об'єкти охорони, конвої, жилі приміщення громадян, приміщення державних і громадських підприємств, установ і організацій, а також звільнення їх у разі захоплення; 4) для затримання особи, яку застали при вчиненні тяжкого злочину і яка намагається втекти; 5) для затримання особи, яка чинить збройний опір, намагається втекти з-під варти, а також озброєної особи, яка погрожує застосуванням зброї та інших предметів, що загрожує життю і здоров'ю працівника міліції; 6) для зупинки транспортного засобу шляхом його пошкодження, якщо водій своїми діями створює загрозу для життя і здоров'я громадян або працівника міліції; - привід. Здійснюється міліцією і полягає у примусовій доставці у відповідні заклади та установи: а) осіб, які ухиляються від явки до закладів охорони здоров'я осіб, які становлять групу ризику захворювання на СНІД, а також інфікованих вірусом імунодефіциту людини, хворих на венеричні захворювання, хронічний алкоголізм і наркоманів, які вводять наркотичні засоби шляхом ін'єкцій, для обов'язкового обстеження і лікування; б) осіб, хворих на заразні форми туберкульозу, до протитуберкульозного закладу; в) громадян, які ухиляються від призову на військову службу; - затримання осіб, не пов'язане із здійсненням провадження в справах про адміністративні проступки та злочини. Так, працівники міліції мають право відповідно до п. 5 ст. 11 Закону України «Про міліцію» затримувати і тримати у спеціально відведених для цього приміщеннях осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу і створюють у зв'язку з цим реальну небезпеку для себе і оточуючих, - до передачі їх у лікувальні заклади, але не більш як на 24 години; іноземців та осіб без громадянства, які розшукуються правоохоронними органами інших держав як підозрювані, обвинувачені у вчиненні злочину або як засуджені, які ухиляються від виконання кримінального покарання, - в порядку та на строки, передбачені законодавством України, міжнародними договорами України; - зупинка транспортних засобів. Застосовується переважно працівниками Державної автомобільної інспекції в разі порушення правил дорожнього руху, наявних ознак, які свідчать про технічну несправність транспорту або забруднення ним навколишнього середовища, а також за наявності даних про те, що він використовується з протиправною метою; - заборона чи зупинення певних робіт або експлуатації різних об'єктів (наприклад, дозвільної системи, автотранспорту тощо). Так, міліція має право забороняти експлуатацію транспортних засобів, технічний стан яких загрожує безпеці дорожнього руху, обмежувати або забороняти проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і автомобільних шляхах, якщо при цьому не додержуються вимоги безпеки. Головні державні санітарні лікарі (їх заступники) застосовують такі заходи для припинення порушення санітарного законодавства: а) обмеження, тимчасова заборона діяльності підприємств, установ, організацій, об'єктів будь-якого призначення, технологічних ліній, машин і механізмів, виконання окремих технологічних операцій, користування плаваючими засобами, рухомим складом і літаками у разі невідповідності їх вимогам санітарних норм; б) обмеження, тимчасова заборона будівництва, реконструкції та розширення об'єктів у разі відступу від затвердженого проекту; в) тимчасова заборона виробництва, заборона використання та реалізації хімічних речовин, технологічного устаткування, будівельних матеріалів, біологічних засобів, товарів народного споживання, джерел іонізуючих випромінювань в разі відсутності їх гігієнічної регламентації та державної реєстрації, а також якщо їх визнано шкідливими для здоров'я людей; г) обмеження, зупинення викидів (скидів) забруднюючих речовин за умови порушення санітарних норм; д) зупинення інвестиційної діяльності у випадках, встановлених законодавством (стаття 42 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24.02.1994); - вилучення з реалізації небезпечних для здоров'я хімічних та радіоактивних речовин, біологічних матеріалів у порядку, що встановлюється законодавством, та інші заходи. Окрему частину заходів адміністративного припинення, що застосовуються з метою створення умов для можливого подальшого притягнення винних до відповідальності складають заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки. Застосування цих заходів може здійснюватися окремо від інших заходів або паралельно з ними. Такими заходами є: - привід (ч.2 ст. 268 КУпАП); - доставлення (ст. 259 КУпАП); - адміністративне затримання (ст.ст. 261-263 КУпАП); - особистий огляд, огляд речей, ручної кладі, багажу, знарядь полювання і лову риби, добутої продукції, транспортних засобів та інших предметів та знарядь проступку (ст.. 264 КУпАП); - вилучення речей та документів (ст. 265 КУпАП) - огляд водіїв на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння або щодо перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції, та відсторонення їх від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами (ст. 266 КУпАП); - тимчасове вилучення посвідчення водія (ст. 265-1 КУпАП)тимчасове затримання транспортного засобу (ст. 265-2 КУпАП); - вилучення ліцензійної картки на транспортний засіб (ст. 265-3 КУпАП) та ін. Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень становлять найбільш чітко виражену групу заходів адміністративного примусу. Це примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях і застосовуються публічною адміністрацією як наслідок вчинення адміністративних правопорушень з дотриманням встановленої процедури. Обов'язковою умовою застосування даної групи заходів є здійснення адміністративного провадження і прийняття рішення про застосування відповідного заходу адміністративного примусу в установленому законом формі та порядку. Адміністративним законодавством передбачені такі заходи відповідальності: 1) накладення адміністративних стягнень на фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень. Адміністративне стягнення – є мірою відповідальності, що застосовується з метою покарання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, виховання її в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. Їх застосування регламентовано Кодексом України про адміністративні правопорушення, Митним кодексом, іншими нормативними актами. Найбільш консолідовано адміністративні стягнення закріплені в ст. 24 КУпАП, у якій зазначено, що за вчинення адміністративних правопорушень можуть застосовуватись такі адміністративні стягнення: - попередження; - штраф; - оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; - конфіскація: предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення; - позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові (права керування транспортними засобами, права полювання); - громадські роботи; - виправні роботи; - адміністративний арешт; - адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства за вчинення адміністративних правопорушень, які грубо порушують правопорядок. Даний перелік адміністративних стягнень не є вичерпним, оскільки законами України можуть бути встановлено й інші, крім зазначених у цій статті, види адміністративних стягнень. Так, за порушення митних правил передбачено накладення такого адміністративного стягнення як конфіскація (ст. 326 Митного кодексу), яка за своїм змістом, предметами, наслідками та строками накладення суттєво відрізняється від конфіскації, передбаченої КУпАП. Статтею 32 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», яка регламентує порядок видворення іноземців, визначає, що за рішенням органу внутрішніх справ видворення іноземця та особи без громадянства за межі України супроводжується забороною подальшого в’їзду в Україну строком до десяти років. 2) Накладення дисциплінарних стягнень на фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень. Така альтернатива накладенню адміністративних стягнень передбачена статтею 15 КУпАП, в якій зазначено, що військовослужбовці, військовозобов'язані та резервісти під час проходження зборів, а також особи рядового і начальницького складів органів виконавчої влади з питань виконання покарань, внутрішніх справ і Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України несуть відповідальність за адміністративні правопорушення за дисциплінарними статутами. Але це правило поширюється не на всі адміністративні проступки. Так, за порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм, правил полювання, рибальства та охорони рибних запасів, митних правил, вчинення корупційних правопорушень та деяких інших, ці особи несуть адміністративну відповідальність на загальних підставах. 3) Застосування до фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень заходів впливу, які не визначаються законодавцем як адмiнiстративнi стягнення. Статтею 13 КУпАП «Відповідальність неповнолітніх» передбачено, що до осіб віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років, які вчинили адміністративні правопорушення, застосовуються заходи впливу, передбачені статтею 24-1 цього Кодексу. До них відносяться: - зобов'язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого; - попередження; - догана або сувора догана; - передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, а також окремим громадянам на їх прохання. В той же час, такі заходи впливу застосовуються за вчинення не кожного проступку. Зокрема, у разі вчинення особами віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років адміністративних правопорушень, передбачених статтями 44, 51, 121-127, частинами першою, другою і третьою статті 130, статтею 139, частиною другою статті 156, статтями 173, 174, 185, 190-195 КУпАП, вони підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах. З урахуванням характеру вчиненого правопорушення та особи правопорушника до зазначених осіб (за винятком осіб, які вчинили правопорушення, передбачені статтею 185) можуть бути застосовані заходи впливу, передбачені статтею 24-1 цього Кодексу. 4) Накладення на юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень стягнень, які не визначаються законодавцем як адмiнiстративні (притягнення до вiдповiдальностi в адміністративному порядку). Така відповідальність юридичних осіб передбачена Законом України «Про об’єднання громадян», в якому зазначено, що за порушення законодавства до об'єднання громадян можуть бути застосовані такі стягнення: - попередження; - штраф; - тимчасова заборона (зупинення) окремих видів діяльності; - тимчасова заборона (зупинення) діяльності; - примусовий розпуск (ліквідація). Статтею 104 Закону «Про ветеринарну медицину» передбачено, що за правопорушення в галузі ветеринарної медицини на юридичних осіб, чия діяльність пов'язана з вирощуванням (розведенням) тварин, виробництвом та обігом об'єктів державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду, а також з наданням послуг лабораторної діагностики та веденням ветеринарної практики, накладається штраф відповідно до закону. Законом України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» встановлено, що до особи, яка ввела продукцію в обіг або відповідно до цього Закону вважається такою, що ввела продукцію в обіг, застосовуються штрафні санкції (ст..44). 5) Застосування до юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень заходів адміністративного впливу, якi не визначаються законодавцем як стягнення. Вони представлені в законодавстві як заходи впливу. Так, ст. 19 Закону України «Про політичні партії» передбачено, що у разі порушення політичними партіями Конституції України, цього та інших законів України до них можуть бути вжиті такі заходи: а) попередження про недопущення незаконної діяльності; б) заборона політичної партії. Статтею 11 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» встановлено, що Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку може анулювати ліцензію на право провадження професійної діяльності на фондовому ринку, яку було видано такому професійному учаснику фондового ринку, а також анулювати свідоцтво про реєстрацію об'єднання як саморегулівної організації фондового ринку, яке було видано такому об'єднанню. Загалом, законодавець уникає застосування щодо юридичних осіб таких термінів, як «адміністративне правопорушення», «адміністративна відповідальність», «адміністративне стягнення», проте юридична природа та порядок застосування заходів відповідальності (штраф, анулювання ліцензії тощо) говорить про належність цих заходів впливу до сфери адміністративного примусу. Таким чином, в діяльності публічної адміністрації методи є найважливішим правовим засобом. Їх використання необхідно здійснювати у раціональному поєднанні з урахуванням особливостей об’єктів впливу, галузі діяльності, матеріальних можливостей, кадрового та технічного потенціалу, сприяти зменшенню перешкод у реалізації громадянами своїх прав, свобод та законних інтересів.
ТЕМА 9. АДМІНІСТРАТИВНА РЕФОРМА В УКРАЇНІ
План 1. Загальні засади адміністративної реформи. 2. Реформа публічної адміністрації. 4. Реформа адміністративного права.
Рекомендована література
12. Галунько В. В. Напрями адміністративної реформи в Україні / В. В. Галунько // Форум права. – 2011. – № 1. – С. 199–205 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2011-1/11gvvrvu.pdf
Україна взяла курс на створення правової держави, що поставило вимогу кардинального реформування всіх сфер суспільно-публічного життя. Насьогодні Україна потрапила в складну політичну і економічну ситуацію у зв’язку з чим постає багато нових, важливих питань, які слід вирішувати в найкоротші терміни. Відразу після здобуття незалежності, Україна не змогла ефективно і вдало провести адміністративну реформу в зв’язку з тим, що в перші роки незалежності постало безліч питань, які потребували негайного вирішення. Але вже зараз є достатньо умов для її втілення.
1. Загальні засади адміністративної реформи. Важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства є створення сучасної, ефективної системи публічного управління. Необхідність формування нової системи публічного управління як інструменту подолання кризи в Україні до останнього часу недооцінювалась. Нова система публічного управління в Україні має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи. В першу чергу необхідно визначитись, що ми розуміємо під адміністративною реформою. В сучасних українських умовах адміністративна реформа – це комплекс політико-правових заходів, які полягають у структурних, функціональних та державно-службових перетвореннях, насамперед у сфері виконавчої влади, з метою перетворення її з владно-репресивного механізму на організацію, що служить суспільству, і створення на цій основі ефективної системи публічного управління. Існуюча в Україні система публічного управління залишається в цілому неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові інститути, що сформувалися у період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, внаслідок чого існуюче публічне управління стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ. Тому зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, у комплексній перебудові існуючої в Україні системи публічного управління всіма сферами суспільного життя. З іншого – у розбудові деяких інститутів публічного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава. Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи публічного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. її метою є також формування системи публічного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному стану держави. Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути розв’язано ряд завдань: 1) формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління; 2) формування сучасної системи місцевого самоврядування; 3) запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг; 4) організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; 5) створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів; 6) запровадження раціонального адміністративно - територіального устрою. Адміністративна реформа має здійснюватись у кількох напрямках. Перший – це створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні. Другий - це формування нових інститутів, організаційних структур та нової системи публічного управління. Третій – це кадрове забезпечення нової системи публічного управління. Четвертий – це зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування публічного управління. П’ятий – це наукове та інформаційне забезпечення системи публічного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування. Реформування організаційних структур виконавчої влади є найбільш складною проблемою адміністративної реформи в Україні. Після проголошення державної незалежності в Україні обсяги управлінської діяльності зросли у деяких сферах у 20 – 30 разів, а окремі з них (оборона, зовнішня політика) – були створені заново. Тому характерний для радянських часів метод реформування апарату управління шляхом його скорочення сьогодні не можна розглядати як ефективний. Тут потрібен системний підхід, який дозволяє визначати оптимальну для потреб України кількість та структуру органів виконавчої влади. Як відомо, у ході системних перетворень Україна зіткнулася з проблемами організації виконавчої влади нового типу. Існуюча структура уряду України є однією із перепон на шляху до економічного зростання. Міністерства не змогли виробити і реалізувати ефективну політику, щоб зменшити масштаби тіньової економіки, запобігти погіршенню стандартів у сфері охорони здоров’я та освіти, збільшенню нерівності у розвитку регіонів і зубожінню значної частини населення. Державна служба є неефективною, бо вона ще не повністю трансформована в інституцію, що забезпечує реалізацію державної політики. Визначені у Концепції заходи реформування ґрунтуються на вироблених світовою практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у демократичній, соціальній, правовій державі, серед яких ключове значення мають такі: • пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку . діяльності органів виконавчої влади; • незалежність здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від органів законодавчої і судової влади у межах, визначених Конституцією і законами України; • здійснення внутрішньої за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, насамперед, з позиції забезпечення поваги до особи та справедливості, а також постійного підвищення ефективності публічного управління; • відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені; • запровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії, передбачаючи, що вищі посади в ключових органах виконавчої влади є політичними посадами; • принципи ефективності, відкритості та доброчесності в роботі уряду та інших органів виконавчої влади. Реформування державної служби в Україні покликано забезпечити підбір і розстановку високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів апарату управління. У ході адміністративної реформи необхідно законодавчо унормувати інститут служби в органах місцевого самоврядування (муніципальної служби). Виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної правової держави, створює основні засади для реалізації прав і свободи громадян, а також надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських послуг. Держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєзабезпечення громадян і бере на себе лише ті послуги, які в даний період розвитку суспільства в змозі гарантувати і неможливо знайти на ринку послуг. Вона постійно прагне дерегулювання, тобто передачі своїх функцій механізмам ринкової саморегуляції і недержавним інституціям. Цей процес має ґрунтуватися на тому, що: 1) надання послуг з боку виконавчої влади повинно бути спрямовано на задоволення потреб особи і суспільства. Тому потрібно визначити перелік відповідних послуг, які потрібні громадянам, а також критерії оцінки якості та ефективності їх надання; 2) соціальні процеси повинні регулюватися з боку держави лише у разі, якщо це обумовлено інтересами всього суспільства. Відносини між споживачами та постачальниками товарів і послуг регулюються ринком, окрім тих випадків, коли він не може адекватно задовольнити потреби суспільства; 3) управлінські послуги повинні бути платними тільки у випадку, коли громадянин має вибір – чи користуватися цією послугою, чи ні; 4) управлінські послуги повинні надаватися, насамперед, на низових рівнях структури виконавчої влади, що забезпечить їх наближення до споживачів. У деяких випадках надання послуг на більш високому структурному рівні може бути обумовлено потребами економіки чи вимогами до якості надання послуги. Адміністративна реформа розрахована на відносно тривалий період її реалізації і включає три етапи. У ході підготовчого етапу реформи мають бути розроблені та офіційно схвалені. Концепція адміністративної реформи та Програма здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв’язуються першочергові питання, пов’язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи публічного управління. На другому етапі запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи публічного управління. На третьому етапі поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти публічного управління. На всіх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та оновлення нових фінансово-економічних основ публічного управління. На завершення слід зауважити, що крім вироблення та ухвалення стратегії реформування, для успішного проведення реформи потрібна також програма конкретних заходів, включаючи людське, фінансове, матеріально-технічне забезпечення, визначення строків і виконавців.
2. Реформа публічної адміністрації Реформа органів виконавчої влади. Відповідно до статті 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищим органом в системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України, як уряд, очолює систему органів виконавчої влади, спрямовує і координує діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади. Згідно ж з концепцією адміністративної реформи, метою реформування Кабінету Міністрів України є забезпечення максимально повного й точного втілення в життя конституційного статусу Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади України. Згідно з цим Кабінет Міністрів повинен стати центром публічного управління, ефективність роботи якого ґрунтується на підтримці Парламенту та Президента України. Основою ж реформування уряду має бути законодавче визначення таких основоположних напрямів його діяльності, як: вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави; розроблення проектів законодавчих актів та підзаконної нормативно-правової бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України тощо; Важливою умовою реалізації конституційного статусу Кабінету Міністрів є забезпечення гармонійних відносин уряду з Адміністрацією Президента. В основу проведення організаційних змін в Кабінеті Міністрів та його апараті має бути покладено чітке уявлення про сукупність функцій уряду, визначених Конституцією і законами України. Зокрема, слід розмежувати: 1) функції Кабінету Міністрів України як колегіального органу, що виконуються шляхом проведення засідань уряду, а в окремих випадках – шляхом опитування. До цих функцій, зокрема, належить: вироблення та здійснення політики уряду; прийняття актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів; реалізація права законодавчої ініціативи; обговорення найважливіших питань життя держави та суспільства, а також діяльності самого Кабінету Міністрів; заслуховування звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої влади. 2) функції Кабінету Міністрів України, що виконуються членами уряду відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів: спрямування, координація та контролювання діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади; ведення переговорів і підписання міжнародних договорів від імені Кабінету Міністрів. 3) функції Кабінету Міністрів України, що забезпечувалися до останнього часу такими організаційними формами роботи Кабінету Міністрів, як урядові комітети. Діяльність урядових комітетів мала на меті: а) зменшення навантаження на Кабінет Міністрів в цілому шляхом делегування попереднього розгляду питань та проектів до урядових комітетів, що вже здійснюється на даний момент. У подальшій перспективі слід розглянути можливість внесення змін до Конституції України, що дозволить надати згаданим комітетам право остаточного схвалення рішень з обмеженого законами кола питань; б) підвищення рівня колегіальності в роботі уряду шляхом запобігання надмірному впливу окремих міністрів на вироблення та здійснення політики уряду та надання рівних можливостей всім міністрам спільно формувати та проводити цю політику; в) чітке визначення місця і ролі віце-прем’єр-міністрів в процесі формування та реалізації політики уряду. Ґрунтуючись на викладеному вище, слід здійснити ряд заходів щодо поліпшення організації роботи уряду. Першорядне значення має реалізація такої умови: робота апарату Кабінету Міністрів не повинна підміняти діяльність міністрів. Прем’єр-міністр працює з міністрами безпосередньо, а не через апарат уряду. Зміни в організації роботи Кабінету Міністрів зумовлюють необхідність реорганізації його апарату, завданням якого повинно бути, зокрема, організаційне, інформаційно-аналітичне, правове, матеріально-технічне та інше обслуговування Кабінету Міністрів. Апарат Кабінету Міністрів має здійснювати такі функції: а) допомагає Прем’єр-міністру та віце-прем’єр-міністрам в організації роботи уряду; б) інформує відповідні міністерства про документи, які подаються до Кабінету Міністрів; в) забезпечує документування рішень Кабінету Міністрів, здійснює контроль виконання рішень Кабінету Міністрів; д) надає експертні висновки Прем’єр-міністрові та віце-прем’єр-міністрам з питань галузевої політики; е) забезпечує правову експертизу проектів рішень Кабінету Міністрів та інших актів законодавства. Систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України. Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Президентом України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України. У цілому структурна реорганізація органів виконавчої влади повинна проводитись обов’язково за умови попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій, компетенції або методів діяльності відповідних структур. Кількість міністерств, з одного боку, не повинна бути надто малою, щоб кожен з міністрів мав можливість охопити все коло питань, віднесених до його відання, а з іншого боку – надто великою, щоб якомога рідше виникали ситуації, коли вирішення однакових питань покладається водночас на кількох міністрів, що загрожує виникненню колізій та конфліктів інтересів. На місцевому рівні виконавчу владу мають здійснювати місцеві державні адміністрації. Тут основна проблема постає у тому, щоб розмежувати їх повноваження з органами місцевого самоврядування. У діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення публічного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням у діяльності районних державних адміністрацій значення розпорядчо-виконавчих функцій. При розгляді даного питання лекції доцільно проаналізувати також основні етапи становлення, розвитку та сучасний стан органів виконавчої влади в Україні. Так історично склалось, що на теренах нашої держави, як, зрештою, і на території усього Союзу Радянських Соціалістичних Республік, вся влада належала Радам. Відоме нам з тих часів гасло деякою мірою відображало стан справ у державному управлінні. За повної відсутності поділу влади (розподіл на законодавчу, виконавчу та судову гілки) офіційно вся влада належала народові, який уособлювався Радами. Новий, і мабуть, перший етап у державному будівництві розпочався з прийняттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. На той час уже по-новому сприймалися органи державної влади з точки зору їх призначення та спрямованості на інтереси вже суверенної держави. Зокрема, Законом Української Радянської Соціалістичної Республіки від 24 жовтня 1990 р. було внесено зміни до Конституції УРСР, згідно з якими зі ст. 122 зникають згадки про союзно-республіканські міністерства і державні комітети СРСР. Це вже хоч і невеликий, але помітний крок до незалежності України, бодай в управлінсько-виконавчій сфері. Цим змінам передував Закон УРСР від 3 серпня 1990 р. "Про міністерства і державні комітети Української РСР", прийнятий на виконання Декларації про державний суверенітет, який містив перелік із 22 міністерств та 14 державних комітетів саме Української РСР, що охоплювали увесь спектр публічного управління. Окрім цього, в Декларації зазначалося, що державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Це вже передбачало певний розподіл функцій колишніх партійних організацій між незалежними один від одного органами. Почалося реформування деяких елементів державності. Майже за півроку Рада Міністрів трансформувалася в Кабінет Міністрів, який очолював посадовець з європейською назвою – Прем’єр-міністр, а уся система виконавчо-розпорядчих органів одержала єдину назву органів публічного управління. За Законом УРСР “Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР” від 19 червня 1991 міністерства та інші органи цього рівня вже звично для нас визначалися як центральні органи, але все ще публічного управління. Незважаючи на пряму вказівку в Декларації про державний суверенітет на необхідність існування саме виконавчої гілки влади, термін “органи виконавчої влади” законодавчого закріплення набув лише 14 лютого 1992 р. в зв’язку з прийняттям Закону України “Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України”. Майже одночасно було виданий Указ Президента України “Про міністерство України” . Взагалі, починаючи з проголошення суверенітету Української держави у 1990 р., і закінчуючи активізацією державотворення у 1995–1996 р. (наближення до прийняття Конституції незалежної України) зміни, що відбувалися на тлі реорганізації системи центральних органів виконавчої влади, були спрямовані переважно на корегування кількості або самих органів, або ж чисельності їх апарату (часто, на користь збільшення). Другим, але своєрідним перехідним етапом стала підготовка до прийняття нової Конституції України. В цьому документі органам виконавчої влади було приділено досить незначну увагу. Так, передбачалося створення принципово нової системи виконавчої влади, яка мала здійснюватися Президентом, Кабінетом Міністрів та державною адміністрацією. Отже, планувалася дворівнева система органів виконавчої влади: перший рівень – Кабінет Міністрів як керівний орган загальної компетенції; другий рівень – міністерства, державні комітети та інші органи публічного управління як елементи функціонально-галузевого управління. Останні, у свою чергу, поділялися на рівні за територіальним чинником: на центральну (міністерства, комітети та інші відомства) та місцеву адміністрацію. Як бачимо, це досить новий підхід до побудови системи органів публічного управління, якщо пам’ятати, що Концепція приймалась ще до проголошення незалежності України. Зокрема, політичною новизною був відхід від реалізації на місцях виконавчих функцій Радами народних депутатів і запровадження саме управлінських, а не представницьких органів в особі місцевих адміністрацій. На вищому ж рівні значних змін не передбачалося. Єдине, що одразу привертало увагу, – велике значення, яке відводилося Президенту у сфері виконавчої влади. Але треба пам’ятати, що Концепція визначала фундаментальні (методологічні) засади державотворення і мала націлювати подальше законодавство на додержання обраних стратегічних планів. Документом, який завершив перехідний етап, став Конституційний Договір між Президентом України та Верховною Радою України “Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України”, який був укладений 8 червня 1995 р. Цей документ був прийнятий на тлі майже піврічного протистояння між більшістю Верховної Ради України та Президентом України та містив нормативно визначену логіку подальшого конституційного процесу. Політична боротьба щодо форми правління призвела до того, що в 1995 році були закладені підвалини для переходу до президентської республіки. Як і Концепція, Конституційний Договір регламентував лише діяльність Кабінету Міністрів України і вказував на те, що “Уряд України – Кабінет Міністрів України є центральним колегіальним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Президентові України і відповідальним перед ним”. Опосередковано цим договором було запроваджено нову структуру органів державної влади. Як ми вже зазначали вище, Кабінет Міністрів визначався вже як центральний колегіальний орган державної виконавчої влади, на відміну від його керівного статусу не тільки в Концепції нової Конституції, а й в діючій на той час Конституції. Поряд з цим ч. 2 ст. 35 Договору згадує міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади. Це дає підстави стверджувати про певне вирівнювання статусів Кабінету Міністрів, міністерств та відомств шляхом зарахування їх до однієї категорії – центральних органів виконавчої влади. Але це навіть гіпотетично не могло зашкодити субординаційним відносинам між Кабінетом Міністрів та іншими центральними органами виконавчої влади, що історично склалися та мали під собою теоретичне, юридичне і практичне підґрунтя. І все завдяки тому, що Кабінет Міністрів завжди виступав як орган загальної компетенції, на відміну від органів спеціальної компетенції – міністерств та відомств, що вже передбачає певну залежність останніх від Кабінету Міністрів. І, насамкінець, у Конституційному Договорі нарешті був законодавчо закріплений перехід від представницько-публічного управління на місцях (в особі Рад народних депутатів) до суто публічного управління (в особі державних адміністрацій). Початок третього етапу ознаменувався прийняттям нової Конституції України 28 червня 1996 р., але будь-яких кардинальних змін у систему органів виконавчої влади вона не привнесла. Прийнята в 1996 р. Конституція майже на 10 років закріпила президентсько-парламентську форму правління. Вже вкотре було скориговано правовий статус Кабінету Міністрів, за яким він визначається як вищий орган у системі органів виконавчої влади. Статус міністерств та інших органів виконавчої влади цього рівня не змінився і вже за традицією ці органи визначаються як центральні. До того ж жодної конкретизації правового статусу центральних органів виконавчої влади Конституція України не містить. Не визначаються нею і види центральних органів виконавчої влади, хіба що за винятком міністерств; законодавець у цьому випадку по всьому тексту документа переважно обмежується формулюванням “міністерства та інші центральні органи виконавчої влади” (за винятком деяких органів виконавчої влади, які названі прямо), передаючи це питання на відкуп спеціальних нормативно-правових актів. Роль таких актів відігравали Укази Президента України та Постанови Кабінету Міністрів України. Зокрема, юридичною підставою видання Президентом України нормативно-правових актів у сфері створення органів виконавчої влади було повноваження останнього, закріплене в самій Конституції щодо утворення, реорганізації та ліквідації за поданням Прем’єр-міністра України міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (п. 15 ст. 106 Конституції України редакції 1996 р.). По суті, Президенту України було надано необмежені можливості щодо формування структури виконавчої влади у державі. Водночас, Конституція, як ми вже вказували, називає певні органи виконавчої влади, тим самим вважаючи їх існування обов’язковим, наприклад, Міністерство закордонних справ (ч. 4 ст. 114 Конституції), Служба безпеки України (п. 14 ст. 106 Конституції) тощо. 8 грудня 2004 р. був прийнятий Закон України "Про внесення змін до Конституції України", який вступив у силу 1 січня 2006 р. Як відомо, цим законом було передбачено зміну конституційної моделі організації системи виконавчої влади. На той час доцільність та можливість невідкладного проведення адміністративної реформи вже не викликала сумнівів, а відповідні плани ґрунтувалися на кількох можливих варіантах розвитку подій. Повноваження Президента України значно обмежилися паралельно зі збільшенням обсягу повноважень Верховної Ради України. Держава перейшла до нової форми публічного правління, навколо якої велися спори, і яка ще не є чітко визначеною з огляду на зміни у законодавстві. Хоч формально Україна лише перейшла від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми республіки, деякі науковці не погоджуються і з цим твердженням, так як змішані республіки характеризуються сильною президентською владою та контролем парламенту за діяльністю уряду. Крім того, саме парламентська більшість має переваги у формуванні уряду, завдяки чому отримує потужні засоби впливу на всю владу в державі. Це свідчить про посилення ролі парламенту й уряду і послаблення ролі президента, що не є характерним для даного типу республік. Крім того в змішаних республіках уряд, формується безпосередньо Прем’єр-міністром, який його і очолює, а в Україні Кабінет Міністрів повинен був формуватися лише за поданням Прем’єр-міністра Верховною Радою (крім двох міністрів). З порядком формування Кабміну нерозривно пов’язане і питання про термін його повноважень. За Конституцією 1996 р. уряд формувався на термін повноважень діючого Президента і складав свої повноваження перед новообраним главою держави. У зв’язку з переходом до внутрішньо-парламентського способу формування уряду змінені строк та підстави припинення повноважень уряду. Кабінет Міністрів призначався на строк повноважень Верховної Ради України, складав свої повноваження перед новообраним парламентом, але продовжував виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого уряду. Вже з жовтня 2010 р. країна перебуває на четвертому, і поки що останньому етапі формування (або реформування) органів виконавчої влади. Коли Конституційний суд України прийняв рішення про те, що реформа 2004 р. у зв’язку з якою Україна змінила форму правління на парламентсько-президентську республіку, була проведена з порушенням законодавства. Суд ухвалив, що вважаються неконституційними зміни 2004 р. та зобов’язав органи державної влади привести нормативно-правові акти у відповідність з Конституцією України 1996 р., яка є основним джерелом для організації та діяльності органів виконавчої влади. Основний закон України включає в себе окремий розділ, який стосується діяльності органів виконавчої влади і уряду та визначає Кабінет Міністрів як центральний орган виконавчої влади в Україні (ст. 113), який є колегіальним і до складу якого входять: Прем’єр-міністр України; Перший віце-прем’єр-міністр; віце-прем’єр-міністри; міністри, які призначаються та звільняються з посад Президентом України: Верховна Рада України дає Президенту України згоду лише на призначення Прем’єр-міністра України. Безперечно, що перші радикальні зміни торкнулися організації діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади. Уже 7 жовтня 2010 року Верховною Радою України було прийнято нову, таку, що відповідає чинній Конституції України, редакцію Закону України "Про Кабінет Міністрів України". Відповідний законопроект був внесений Президентом України на розгляд парламенту невідкладно після повернення до Конституції 1996 року. Наступним кроком, що отримав оформлення у вигляді нормативно-правового акта, стало видання Президентом України Указу від 9 грудня 2010 р. N1085 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади", яким замість 112 центральних органів виконавчої влади було утворено 72 (16 міністерств та 56 інших центральних органів виконавчої влади). З метою забезпечення впровадження єдиного підходу в цій справі, Президентом України затверджені типові положення про міністерство України та про центральний орган виконавчої влади України, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України. Для реалізації заходів з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та підготовки узгоджених пропозицій щодо визначення повноважень центральних органів виконавчої влади Президентом України утворено Робочу групу з опрацювання питань, пов’язаних з оптимізацією системи центральних органів виконавчої влади На вказану Робочу групу, зокрема, покладено завдання щодо здійснення аналізу проектів положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та підготовки висновків стосовно оптимізації повноважень міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх завдань і функцій. 17 березня 2011р. Законом України "Про внесення змін до Закону "Про Кабінет Міністрів України" ліквідовуються інститути урядових органів, які діють в системі міністерств, а також урядові комітети в системі Кабінету Міністрів, а також пізніше прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 28 березня 2011 року № 346 «Про ліквідацію урядових органів». У зазначеній постанові міститься перелік урядових органів, які ліквідовано. Проте зараз ще більша увага всіх прикута до Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" прийнятого від 17 березня 2011 року. Його прийняття, без перебільшення, серйозний крок уперед, навіть якщо виходити за межі завдань реформи системи центральних органів виконавчої влади. Адже мова йде про ліквідацію дуже серйозної законодавчої прогалини, яка дозволила побудувати зрозумілу й ефективну систему органів виконавчої влади. Таким чином, вирішується декілька проблем. Насамперед, йдеться про розмежування політичних та адміністративних посад у системі міністерства та впровадження такої необхідної стабільності у його роботі, оскільки заступник міністра-керівник апарату, на відміну від інших заступників міністра, що є політиками, буде державним службовцем і не підлягатиме звільненню внаслідок припинення повноважень міністра. Якщо точніше, самим головним державним службовцем у апараті міністерства, який призначатиме на посади та звільнятиме з посад державних службовців, прийматиме на роботу і звільнятиме з роботи працівників, затверджуватиме за погодженням з відповідним міністром структуру апарату міністерства, представлятиме міністерство у цивільно-правових відносинах тощо. Закон не передбачає можливості втручання міністра у здійснення діяльності центральним органом виконавчої влади. До тих пір, поки центральний орган виконавчої влади діє на підставі закону. В іншому разі міністр уповноважений порушувати перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центрального органу виконавчої влади, може доручити керівнику центрального органу виконавчої влади скасувати акти його територіальних органів (а в разі відмови скасувати їх самостійно), порушує перед Президентом України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників тощо. Реформування публічного управління відповідно до закону дає змогу перетворити систему центральних органів виконавчої влади на керований механізм з чітким розподілом повноважень та відповідальності, оптимізований за змістом та переліком державних функцій, кількістю державних службовців і зорієнтований на задоволення потреб суспільства, підвищити ефективність та суттєво зменшити використання коштів публічного бюджету на утримання публічного апарату. Реформування у сфері місцевого самоврядування У сфері місцевого самоврядування адміністративна реформа передбачає створення нового більш вдосконаленого адміністративно-територіального устрою, через недоліки старої системи, яка ґрунтувалася на засадах радянського поділу, що будувався для організації бюрократичної системи. Одним з основних недоліків сучасного устрою є те, що на обласному і районному рівні управління, де функціонують одночасно органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, через відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень цих органів виникає небезпека конкуренції їх компетенції. Трансформація територіального устрою та системи місцевого самоврядування має спиратися на національний досвід, а також на світову практику. При цьому процес перетворень доцільно здійснювати у три етапи з урахуванням: конституційних і законодавчих засад організації та функціонування держави; унітарної форми публічного устрою, яка забезпечує збереження соборності України; сучасних тенденцій інтеграційних процесів з огляду на необхідність проведення політики об’єднання невеликих територіальних громад, укрупнення самоврядних адміністративно-територіальних одиниць, утворення агломерацій населених пунктів, економічного районування; подолання негативних тенденцій дезінтеграції територіальних громад; одночасного функціонування органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на регіональному рівні управління; об’єктивної потреби у децентралізації публічного управління, делегуванні та передачі функцій і повноважень щодо надання державних та громадських послуг. Перший етап повинен включати законодавче, ресурсне (фінансово-економічне) і експериментальне забезпечення трансформації існуючої організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування, становлення інституту служби в органах місцевого самоврядування. З урахуванням перспективи на цьому етапі було напрацьовано пакет законодавчих актів щодо реформування організації управління на регіональному і місцевому рівні, приведені у відповідність із Конституцією України чинні законодавчі акти, які визначають бюджетно-фінансову систему, економічні засади організації управління та територіального розвитку, пов’язані з проведенням політики економічного районування. Поряд з цим розробляються проекти та програми відповідних державно-правових експериментів, які впроваджуються на різних територіальних рівнях управління. Другий етап охоплює трансформацію низової ланки системи адміністративно-територіального устрою України (село, селище та місто), формування комунальних об’єднань територіальних громад, розмежування сфери відповідальності щодо надання державних та громадських послуг місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на різних територіальних рівнях управління. Третій етап повинен передбачати трансформацію територіального устрою України з метою оптимізації структури управління на регіональному рівні, наближення прийняття управлінських рішень до населення, запровадження нових фінансово-бюджетних механізмів, раціоналізації функцій місцевих державних адміністрацій. Реформа публічної служби Діяльність держави, функціонування її управлінського апарату здійснюються через публічну службу, яка є особливим інститутом сучасної держави. Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосконаленням публічної служби. Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної публічної служби. Так, Указом Президента від 11 лютого 2000 року № 208 "Про підвищення ефективності системи державної служби" було утворено при Президентові України Координаційну раду з питань державної служби, а Головне управління державної служби України було визначено центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, підконтрольним і підзвітним безпосередньо Президентові України, яке згодом, як відомо, набуло статусу самостійного центрального органу виконавчої влади. 4 квітня 2000 року Указом Президента України № 599 було затверджено "Стратегію реформування системи державної служби в Україні". Основними цілями і завданнями публічної служби як інституту української держави є: - охорона конституційного устрою створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства захист прав та свобод людини і громадянина; - забезпечення ефективної діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень і компетенції Для успішної реалізації визначених цілей і завдань публічна служба повинна будуватися на таких базових принципах: - верховенство Конституції і законів України; - пріоритет прав та свобод людини і громадянина; - патріотизм; - професіоналізм і компетентність; - оптимальне поєднання повноважень та відповідальності; - політична і релігійна нейтральність; - відкритість і прозорість. У побудові державної служби насамперед слід виходити з функцій державних органів, розподілу цих функцій між даними органами, визначення повноважень органів у цілому і кожного окремо, а також повноважень їх працівників. Це дасть змогу розмежувати органи за специфікою діяльності, виявити однорідні функції, визначити доцільний функціональний розподіл між структурними підрозділами та штатними посадами. Ця частина адміністративної реформи здійснена шляхом прийняття Закону України "Про державну службу". Але на сьогодні розроблено та розглянуто 7 квітня 2011 року Верховною Радою України у першому читанні новий проект Закону України "Про державну службу". На законодавчому рівні мають бути утверджені нові підходи до організації діяльності публічних службовців, зокрема у взаємодії з громадянами, насамперед у принциповій зміні характеру цієї взаємодії. Щодо захисту публічних службовців, то має бути удосконалене застосування норм і гарантій статусу публічних службовців. Це включає забезпечення цілісності, системності, повноти та стабільності правового і соціального становища публічних службовців, узгодження їх посадових повноважень з правами та обов’язками фактичного перебування на публічній службі. З одного боку, потрібно посилити правові гарантії, матеріальну і моральну захищеність, політичну незалежність публічних службовців щодо виконання своїх професійних обов’язків. З другого - створити чіткий механізм відповідальності публічних службовців, узгоджений з нормами адміністративного, цивільного фінансового, трудового та кримінального права Підбиваючи підсумки, слід зауважити про те, що Україна зараз знаходиться на межі докорінних змін, які слід проводити помірковано. В результаті здійснення адміністративної реформи в Україні відповідно до Концепції передбачається поступове формування раціонального механізму публічного управління, який дозволить підвищити ефективність реалізації виконавчої влади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням. Основна мета реформи полягає у комплексній перебудові системи публічного управління в Україні, та в розбудові нової системи органів публічного управління для здійснення основних завдань. Основною проблемою реалізації адміністративно-правової реформи є недостатність її фінансування, а також відсутність механізму реалізації існуючої концепції. Проведення адміністративної реформи є етапом демократизації українського суспільства, приведення у відповідність існуючих суспільних відносин з закріпленими у Конституції нормами. Проведення адміністративно-правової реформи є важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства і полягає у створенні сучасної, ефективної системи публічного управління.
Магістральним завданням адміністративної реформи 1998 року було втілення в життя принципово нової парадигми взаємовідносин між державою та людиною, згідно з якою влада – це, насамперед, реалізація обов’язків перед громадянином, а не тільки реалізації правомочностей, що зобов’язують громадянина. На жаль, для нас і сьогодні якісне оновлення і ефективна реалізація норм адміністративного законодавства на практиці ще багато в чому залишається сферою бажаного. Хоч саме у процесі застосування норм цього законодавства реально може бути підтверджена демократичність держави і усієї правової системи. Адміністративна реформа потребувала нового погляду на суспільну цінність і призначення адміністративного права в демократичній, соціальній, правовій державі. Саме тому, враховуючи фундаментальне значення цієї галузі права, на прикінці 20-го століття назріла необхідність проведення її радикального реформування. Співвідношення понять «адміністративна реформа» та «реформа адміністративного права». В правовій демократичній державі адміністративне право є однією з найважливіших правових сфер. Теоретичному розвитку даної галузі вітчизняна правова наука приділяє особливу увагу. Протягом останніх двадцяти років з'явилася значна кількість дуже важливих наукових статей, присвячених таким проблемам адміністративного права як: зміст предмету адміністративного права, сутність реординаційних відносин, удосконалення системи публічної служби, адміністративні процедури, адміністративно-деліктне право, адміністративний процес, адміністративна юстиція тощо. Разом з тим необхідно відмітити, що реформування адміністративного права бере свій початок від часів отримання Україною своєї незалежності. В той же час історичний відрахунок реформування фундаментальної науки починається з створення робочих груп для підготовки Концепції адміністративної реформи та Концепції реформи адміністративного права та проекту Адміністративного кодексу України (розпорядження Кабінету міністрів України від 12 травня 1997 р. № 257-р), по результатам роботи котрих було затверджено указом Президента України від 22 липня 1998 р. "Концепція адміністративної реформи в Україні" та була підготовлена Концепція реформи адміністративного права (проект), зміст якої обговорюється, згадується і по сьогодні на різних наукових конференціях. З методологічної і практичної точок зору, необхідно наголосити на правильності розуміння співвідношення змісту адміністративної реформи і реформи адміністративного права. Так як ці дві реформи мали власну мету та призначення. Тим більше, що теоретики та практики часто називали та називають реформу адміністративного права "адміністративно-правовою реформою", ще більш ускладнюючи таким чином чітке сприйняття існуючої відмінності у змісті названих реформ. В той же час хоча Концепція залишилася тільки як проект, адміністративне право від цього не призупинило свій розвиток, основу для якого було вироблено саме в зазначеному документі. Отже, зауважимо, що реформування адміністративного права в основі мало двояке спрямування. З одного боку, воно відображало потреби юридичного супроводження конкретних заходів самої адміністративної реформи. І в цьому випадку завдання реформування адміністративного права змістовно, так би мовити, було підпорядковано завданням здійснення адміністративної реформи. З іншого боку, реформування адміністративного права мало на меті здійснення необхідних перетворень у самій галузі адміністративного права як складовій частині правової системи. І в цьому випадку реформування адміністративного права – це конкретний напрямок, чи самостійний елемент адміністративної реформи. Отже, зміст реформи адміністративного права тісно переплітався зі змістом адміністративної реформи, але аж ніяк цілком не збігався з ним. Доктринальні основи реформування адміністративного права Принциповим методологічним значенням для проведення реформи адміністративного права було вироблення доктринальних основ щодо предмета цієї реформи. Предмет реформи адміністративного права не зводився до вирішення питань удосконалення чинного адміністративного законодавства шляхом його зміни, доповнення, оновлення і систематизації. Це, безперечно, дуже необхідна і важлива робота. Але нею предмет реформи адміністративного права аж ніяк не міг бути обмежений. Насправді, цей предмет складався, як мінімум, із трьох взаємопов’язаних елементів. Перший ‑ це сукупність актів адміністративного законодавства як зовнішня форма галузі адміністративного права. Другий ‑ власне галузь адміністративного права з властивим саме їй предметом і методом регулювання як внутрішньоструктурний феномен у системі українського права. Третій елемент ‑ це наука адміністративного права, яка відображається в однойменній навчальній дисципліні. Отже, лише єдністю перелічених елементів і слід визначати предмет реформи адміністративного права. Основоположним в реформі адміністративного права було визначення її предмету. Цей висновок зумовлювався тим, що: по-перше, сама Концепція даної реформи була продуктом, передусім, науково-теоретичного осмислення адміністративно-правової практики; по-друге, саме в науці адміністративного права мали бути відображені й визначені об'єктивні закономірності функціонування і тенденції розвитку даної галузі права; по-третє, саме оновлені наукові засади мали бути покладені в основу сучасного адміністративного законотворення і правозастосування. Реформа адміністративного права була викликана об'єктивною потребою у створенні нової доктрини українського адміністративного права. У даному разі під доктриною розуміється не вся наукова матерія, а переважно сукупність основоположних, визначальних наукових ідей і положень адміністративно-правової теорії. Може виникнути природне запитання: чому необхідно було створення саме нової доктрини? Хіба не можна пристосувати якісь застарілі положення попередньої наукової моделі до сучасних потреб і вимог нової держави і суспільства? Певна річ, можна адаптувати до сучасних умов окремі традиційні теоретичні конструкції адміністративно-правової науки. Але на теоретико-методологічному рівні, особливо її радянська ідеологія, а також зміст вимагали принципового перегляду й оновлення. І саме через те, що ця наука за своїми ключовими, або інакше ‑ доктринальними, параметрами не відповідала належним чином новим політико-демократичним і соціально-економічним орієнтирам історичного розвитку нашої країни[40]. Ось чому дана Концепція на державному рівні була вкрай важливою, в ній були визначені вирішальні параметри такої доктрини, що в подальшому створили своєрідний концептуальний каркас щодо реформування фундаментальної науки. Разом з тим, як нами вже наголошувалося, вони не знайшли підтримки у законодавця. Які ж доктринальні моменти були в цій Концепції задекларовані? Аксіологічний аспект. По-перше, пов'язаний із визначенням суспільної цінності того чи іншого явища. Оцінка суспільної цінності адміністративного права потребувала суттєвого оновлення, оскільки даний аспект набував особливого значення саме для адміністративного права. По-друге, полягає в необхідності принципово нового погляду на суспільне призначення адміністративного права в умовах побудови демократичної, соціальної, правової держави. Гносеологічний аспект. Він пов'язаний з певним переосмисленням таких базових категорій теорії адміністративного права, як предмет і метод галузі права. Структурно-системний аспект. Він мав відобразити особливості структурування системи адміністративного права і на цій основі оцінити можливості й напрями розвитку структури в процесі систематизації адміністративного законодавства. Відсутність законодавчого закріплення Концепції не зупинило реформування адміністративного права. Хоча необхідно констатувати, що брак концептуального документу привів до невпорядкованого реформування окремих інститутів адміністративного права та правових категорій, наявності великої кількості досить неаргументованих наукових пропозицій щодо реформування та удосконалення тих чи інших публічно-правових сфер. В той же час необхідно також підкреслити, що на протязі останніх десяти років реформа адміністративного прав має і значні ґрунтовні теоретичні напрацювання. На цьому необхідно зупинитися більш докладно. Кардинальні теоретичні напрацювання таких видатних вчених адміністративного права як: В.Б. Авер’янова, В.К. Колпакова, А.О. Селиванова, І.П. Голосніченко тощо, дали можливість стверджувати про один з доктринальних аспектів зміст якого в тому, що адміністративне право ‑ це класичний зразок фундаментальної (профілюючої) галузі так званого публічного права. Публічність адміністративного права означає, що воно регулює відносини, які забезпечують загальні, сукупні, або, інакше кажучи, публічні інтереси в суспільстві (вперше публічний аспект адміністративного права було задекларовано в підручнику Колпакова В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України[41]). Інший доктринальний момент виходить з положень ст. 3 Конституції України, згідно з якими "держава відповідає перед людиною за свою діяльність" та "утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави". Виходячи з цих положень, принципова зміна погляду на суспільне призначення адміністративного права базується на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами, а саме: ролі не владарювання над людиною, а ролі служіння людині. Зважаючи на загальну спрямованість демократичних перетворень в Україні, можна стверджувати, що будь-яка абсолютизація владно-управлінського, а тим більше ‑ примусово-карального призначення адміністративного права, є необґрунтованою і неприйнятною. Отже, адміністративне право за своїм глибинним призначенням сьогодні визначається не як "управлінське право", а як "право забезпечення і захисту прав людини". І в цьому ‑ суть усієї трансформації теорії і практики українського адміністративного права (більш глибоко даний аспект було досліджено в роботах В.Б. Авер’янова[42]) Наступним доктринальним аспектом реформування адміністративного права було визначення предмета адміністративного права. Фундаторами дослідження предмета сучасного адміністративного права стали такі вчені-адміністративісти як В.Б. Авер’янов та В.К. Колпаков, котрі довели специфічну ознаку предмета адміністративного права – його «поліцентрічність», «поліструктурність»[43]. Суть якої полягає в тому, що предмет адміністративного права складають відносини, які виникають у результаті владної виконавчо-розпорядчої діяльності публічної адміністрації щодо виконання адміністративних зобов’язань. Він(предмет) є складним поліструктурним утворенням, до якого відносяться: «відносини публічного управління»; відносини відповідальності за порушення встановлених правил – відносини адміністративної відповідальності; відносини, які виникають за ініціативою об’єктів публічного управління, при їх зверненні до публічної адміністрації – «сервісні відносини». Таким чином складовою предмета адміністративного права є відносини: 1) публічного управління; 2) адміністративних послуг; 3) відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність; 4) відповідальність об’єктів публічного управління (індивідуальних і колективних) за порушення встановлених публічною адміністрацією порядку і правил[44]. Треба відзначити що Київська школа адміністративного права (Колпаков В.К., Кузьменко О.В., Пастух І.Д, Іщенко Ю.В., Горбач О.В. та. ін.) базує свої погляди на останній позиції і даний курс лекцій побудований на публічно-правовій концепції розвитку адміністративного права, так як обмеження предмета адміністративного права тільки колом суспільних відносин сфери виконавчої влади або публічного управління звужує і збіднює як саме адміністративне право, так і його предмет. Подальшим доктринальним моментом реформування адміністративного права було питання про метод адміністративного права, який розкрився у двох аспектах. Перший полягає у тому, що властивий адміністративному праву так званий імперативний метод регулювання (або метод владних приписів) хоч і залишається за своїм сутнісним значенням непохитним, водночас набув двох порівняно самостійних форм прояву. Одна форма прояву імперативного методу стосується регулювання управлінських відносин між співпідпорядкованими органами і посадовими особами. В регулюванні цих відносин домінує спосіб забезпечення субординації між суб'єктами, тобто встановлення прямої підпорядкованості одних суб’єктів іншим. Інша форма прояву імперативного методу адміністративного права властива головним чином відносинам органів виконавчої влади та їх посадових осіб з приватними особами ‑ громадянами і юридичними особами. Тут домінують способи забезпечення так званої реординації в адміністративно-правових відносинах, її суть проявляється в тому, що: а) з одного боку, громадянам як підвладним об’єктам надаються права вимагати від суб’єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалізації прав і свобод громадян (це ознака переважно диспозитивного методу); б) з іншого - на зазначених суб’єктів покладаються чіткі обов’язки щодо неухильного виконання згаданих вище вимог з боку громадян (це ознака переважно імперативного методу); в) водночас забезпечується суворий режим дотримання суб’єктами виконавчої влади взятих на себе обов’язків через використання засобів адміністративного оскарження (що характерно для імперативного методу) їхніх актів і дій та судового захисту (що характерно для диспозитивного методу) порушених цими актами або діями прав і свобод громадян[45]. Така розвинута сьогодні риса методу адміністративного права дає змогу загалом говорити про розвиток якісно відмінного від колишнього режиму адміністративно-правового регулювання відносин між публічною адміністрацією і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин стає, так би мовити, рівноправним учасником відносин з державою. Зрозуміло, що в даному випадку йдеться не про правосуб'єктну рівність публічної адміністрації і громадян. Адже лише на боці органів і посадових осіб залишаються владні повноваження. Мається на увазі встановлення, по-перше, рівних прав щодо вимагання належної поведінки з обох сторін, а також, по-друге, реальних можливостей громадян щодо юридичного захисту своїх прав у разі їх порушення. Зазначені аспекти були детально розроблені в теоретичних роботах молодих вчених ‑ Дерець В.А., Пухтецької А.А. Наступний момент, пов'язаний із розвитком методу адміністративного права, полягає у більш широкому застосуванні, поряд із засобами імперативного методу, окремих засобів методу диспозитивного, насамперед у вигляді різних договірних форм і, найперше, форми так званого адміністративного договору. Треба нагадати, що адміністративний договір означає угоду між сторонами з приводу: або форм, способів і шляхів спільної реалізації цих повноважень; або координації зусиль для досягнення будь-яких спільних результатів управлінської діяльності. Зміст адміністративного договору визначає предмет, усе залежить від того, чи належить цей договір до публічноправового, тобто чи мають публічноправовий характер встановлені у договорі обов'язки або необхідні для його виконання розпорядження. Адміністративний договір: 1) слугує виконанню публічноправових норм; 2) містить обов'язки видання адміністративного акта або здійснення інших владних публічноправових службових дій (особами, що перебувають на публічній службі, наприклад, складання акта про дозвіл будівництва); 3) належить до публічноправової правомочності або обов'язку громадян (наприклад, обов'язок прибирати й очищати вулиці та земельні ділянки)[46]. Перераховані вище доктринальні аспекти досить детально дослідженні та складають підґрунтя адміністративного права. Запровадження нових підгалузей, інститутів адміністративного права В той же час сьогодні набули сучасного теоретичного обґрунтування інші інститути та підгалузі адміністративного права. Які отримали цю можливість в результаті проведення на протязі останніх десяти років реформи зазначеної фундаментальної галузі. Так достало суттєвого обґрунтування позиція про те, що адміністративно-деліктне право відповідає вимогам підгалузі права і може бути представлене як самостійна підгалузь адміністративного права, так як: по-перше, деліктна частина адміністративного права має: а) свій предмет регулювання; б) свій специфічний метод правового регулювання; в) відокремлено сформовану нормативну базу; по-друге, того, що правова наука не створила необхідних теоретичних передумов для її визнання як “суверенного” правового утворення (вона де-факто сформована наукою адміністративного права, її основні поняття розроблені в межах адміністративного права, а акти мають також і адміністративно-правове спрямування). Значним теоретичним доробком стало дослідження шкоди та суспільної небезпеки як ознак адміністративного проступку. З позиції онтологічних і гносеологічних знань як методів дослідження адміністративно-деліктного середовища зроблено висновок, що поняття “шкода”, “шкідливість”, “суспільна шкода”, “об’єктивна шкідливість діяння” ‑ є онтологічними категоріями і виявляються в емпіричному вимірі. Наявність шкоди, за правило, встановлюється шляхом опису, який сам по собі вже виступає доказом шкідливості відповідного діяння. Суспільна небезпека — це гносеологічна категорія. Її неможливо встановити шляхом онтологічного опису того, що трапилося. Вона доводиться шляхом дослідження усіх ознак і характеристик факту дійсності, а в нашому випадку — проступку. Дослідження усього комплексу властивостей проступку здійснюється у відповідних організаційних формах — справах про адміністративні проступки. Такі справи за своєю суттю є гносеологічним відбитком конкретного діяння. Розслідування справи — це пізнання (дослідження) факту реальної дійсності, в онтології якого виявилися ознаки делікту. Доведено існування адміністративно-процесуального права, як підгалузі адміністративного права, яка має а) свій предмет регулювання; б) свій специфічний метод правового регулювання; в) відокремлено сформовану нормативну базу. Відповідно, адміністративно-процесуальне право – це підгалузь адміністративного права, що складається з правових норм, якими регламентуються процес, форми, порядок і методи реалізації матеріальних норм адміністративного права ( фундаментальними роботами з цього приводу є роботи Кузьменко О.В., Миколенка О.І, Тищенка М.М. тощо). Визнано та теоретично обґрунтовано існування інституту адміністративних послуг. Зміст якого передбачає переоцінку характеру взаємовідносин між державою і людиною. Адже "владне розпорядництво" з боку публічної адміністрації, її посадових осіб ‑ це один концептуальний формат оцінки їхніх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами адміністративних послуг останнім — зовсім інший. Дефініція "адміністративні послуги" акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами. Ці обов'язки спрямовані на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння більш повно відповідає новій ідеології "служіння держави" перед людиною. "Служіння" з боку публічної адміністрації — це, передусім, є надання її органами адміністративних послуг. І це цілком закономірно, позаяк сама публічна влада ‑ це реалізація не тільки правомочностей, що зобов'язують громадянина, а й виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона несе перед ним повну відповідальність. Тут важливо зазначити, що таких обов'язків з її боку з'являтиметься дедалі більше, що відповідатиме подальшій демократизації української держави. Аргументовано доведено існування інституту адміністративних процедур. Це зумовлено необхідністю захисту прав приватних (як фізичних, так і юридичних) осіб у відносинах з органами публічної адміністрації. Основою зазначеного інституту мав би стати досі не прийнятий Адміністративно-процедурний кодекс, який повинен встановити право на захист, що реалізується шляхом подання адміністративної скарги до вищого в порядку підлеглості органу влади (посадової особи), а порядок надання органами влади адміністративних послуг мав бути закріплений в окремому Законі України «Про надання адміністративних послуг громадянам», які досить не прийняті законодавцем. Сучасні дослідження також присвячені інституту адміністративного оскарження. Так, однією з форм правового захисту особи у відносинах з публічною адміністрацією є інститут адміністративного оскарження, тобто оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень безпосередньо до них самих або до адміністративних органів, які є вищими у системі ієрархічного підпорядкування (інакше — оскарження в адміністративному порядку). Як в доктрині, так і на практиці інститут адміністративного оскарження за останні роки зазнав суттєвих змін. Необхідно зважати на гарантоване Конституцією України право на звернення до суду, а також на Рішення Конституційного Суду, який при офіційному тлумаченні частини другої статті 55 Конституції України, встановлено, що скарги на рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб «підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду». Не применшуючи значення судового захисту прав особи, варто все ж зазначити про важливість збереження і більш активного використання інституту адміністративного оскарження. До прямих переваг цього виду оскарження над судовим можна віднести його економічність, адже воно дешевше і для скаржника, і для держави, оперативність, менша формалізованість. До речі ефективне адміністративне оскарження суттєво зменшує навантаження і на судову владу. Лише в порядку адміністративної оскарження є можливість переглянути рішення на предмет його доцільності. Крім того, необхідно пам'ятати, що суд навіть визнавши рішення, яке оскаржене, незаконним, не може ухвалити позитивне для скаржника рішення за суттю питання замість адміністративного органу, і особа ще чекатиме поки орган виконає судове рішення і прийме відповідний адміністративний акт. У такому сенсі адміністративне оскарження є додатковою гарантією захисту прав та інтересів особи. Саме при розгляді скарги має місце перше реальне спілкування з особою, яка раніше могла не скористатись правом бути вислуханою або адміністративний орган не забезпечив реалізацію цього права, оскільки вимагалось негайне прийняття рішення. Особа отримує можливість викласти додаткові аргументи, що не були враховані при прийнятті рішення, і в цьому випадку адміністративний орган може змінити рішення, або ж службовець роз'яснить особі рішення і тоді вона може погодиться з ним та відмовиться від подальшого оскарження. Отже, адміністративне оскарження може допомагати у знятті конфлікту між адміністративним органом і особою. Заслуговують на увагу також теоретичні дослідження інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб. Де проблемним і дискусійним є мало досліджене сучасною наукою питання вини. На відміну від вини фізичних осіб, зміст вини юридичної особи має певну специфіку. Окремими дослідженнями доводиться, що вину юридичної особи у скоєнні адміністративного проступку слід розуміти як неприкладення юридичною особою зусиль, які допускаються і вимагаються законодавством, для виконання покладених на неї обов’язків, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, а також як невикористання наданих прав і можливостей для усунення причин адміністративного правопорушення[47]. Іншими стверджується, що для встановлення вини юридичної особи в разі притягнення її до адміністративної відповідальності необхідно найперше визначити, чи є її протиправне діяння наслідком дії або бездіяльності фізичних осіб, які встановлять юридичну особу. І звільняє від відповідальності за невиконання обов’язків у такому випадку тільки дія непереборної сили[48]. Неможливо переоцінити значення створення в Україні адміністративної юстиції. Наявність правил, що враховують специфіку дозволу публічно-правових спорів, стало не лише потужним імпульсом для розвитку науки адміністративного права, а й стимулювало публічну адміністрацію поступово впроваджувати в свою діяльність верховенство права і законність. Крім того, з моменту створення адміністративних судів, вони отримали високий рівень суспільної довіри, що підтверджується несподівано великою кількістю звернень до них. Треба також відзначити, що реформа адміністративного права передбачає кодифікацію адміністративного законодавства. Так як успішна кодифікаціє складає фундаментальне підґрунтя для окремих інститутів адміністративного права. В той же час у цьому зв'язку слід врахувати, що нині в адміністративному праві відбувається бурхливе збільшення і розвиток інститутів, які набувають ознак підгалузей адміністративного права. Наприклад, це стосується інституту державної служби, адміністративної юстиції, адміністративної процедури тощо. Проте найбільш складне і дискусійне питання в межах структур-но-генетичного аспекту стосується сьогодні обґрунтування шляхів проведення кодифікаціїадміністративного законодавства. Поліцентричність нормативної структури і висока рухомість окремих інститутів адміністративного права обумовлюють об'єктивну неможливість, як вважаємо, здійснення кодифікації норм адміністративного права одночасно і в одному кодифікаційному акті. Оскільки потреба в кодифікації існує реально, сьогодні доцільно здійснювати поетапну кодифікацію по окремих сферах або підгалузях і інститутах адміністративно-правового регулювання. У зв'язку з цим поняття так званого "Адміністративного кодексу" може використовуватись лише в інкорпоративному значенні. Тобто в значенні, яке наближається до розуміння Зводу адміністративного законодавства або своєрідного "Кодексу кодексів". Реальнішою і прийнятнішою є перспектива створення такого єдиного кодифікаційного акта, як Кодекс загального адміністративного права. Він міг би інтегрувати засадничі положення адміністративно-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права. Якщо виходити з інкорпоративної природи Адміністративного кодексу, то можна говорити про, в певному розумінні, пролонгований характер кодифікації українського адміністративного законодавства. Кожний самостійний етап цієї кодифікації має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього інкорпоративного зібрання під умовною назвою "Адміністративний кодекс України". Якщо ці частини матимуть кодифікований характер, вони повинні називатися відповідними "Кодексами". Серед першочергових у найближчій перспективі доцільно передбачити створення: Адміністративно-процедурного кодексу; Кодексу адміністративної відповідальності (розгляд справ про адміністративні проступки); Кодексу поведінки і дисциплінарної відповідальності державних службовців; Кодексу державної служби і нарешті - Кодексу загального адміністративного права[49].
Отже, сучасне адміністративне право в порівняні з радянським адміністративним правом набуло європейських ознак, разом з тим на сьогодні не отримало завершеного виду в рамках демократичних перетворень. Зараз в першу чергу необхідно законом врегулювати процедуру відносин чиновників з приватними особами та привести її у відповідність з європейськими стандартами; підвищити стандарти якості надання адміністративних послуг за допомогою розвитку мережі універсальних центрів адміністративних послуг; мінімізувати втручання органів влади у діяльність приватних осіб та знизити рівень корупції в таких відносинах; запровадити електронне управління; реформувати законодавство, яким регулюється відповідальність за адміністративні проступки з метою забезпечення виконання правил, а не збирання грошей; розвинути і популяризувати позасудове адміністративне оскарження, як найшвидший і найдешевший спосіб захисту прав людини.
ТЕМА 10. АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ
План 1. Поняття «адміністративна послуга». 2. Ознаки адміністративних послуг. 3. Класифікація адміністративних послуг. 4. Стандарти надання адміністративних послуг 5. Реєстр адміністративних послуг.
Рекомендована література: 1. Афанасьєв К.К. Адміністративні послуги: Навчальний посібник / МВС України Луганський державний університет внутрішніх справ ім. Є.О. Дідоренка. – Луганськ: РВВ ЛДУВС ім. Є.О. Дідоренка, 2010. – 176 с. 2. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У 2 т.: Т.2. Особлива частин / Ред.колегія: В.Б.Авер’янов (голова) та ін.. – К.: Юрид.думка, 2005. – 624 с. 3. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / [авт.-упоряд. В. П. Тимошук]. – К. : Факт, 2003. – 496 с. 4. Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг: затв. Постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2009 року №737 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http:// www.zakon.rada.gov.ua. 5. Сорока В. Концептуальний підхід до проблеми запровадження інституту надання державних послуг у практику діяльності державних службовців / В. Сорока// Вісник державної служби. – 2004. – № 3. – С. 11–19.
Людина, її права та свободи в Україні визнані головною соціальною цінністю, а головним завданням публічної адміністрації визначено саме надання якісних адміністративних послуг громадянам. Відповідно, громадяни у відносинах із владою є споживачами послуг. При цьому держава в особі публічних суб’єктів орієнтується на потреби особи, так само як у приватному секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача, його запити та очікування. Сучасне публічне управління в Україні розглядається як система, спрямована на надання адміністративних послуг населенню. У розвинених демократичних країнах таку ідеологію викладено у спеціальних актах: «Хартії громадян» у Великобританії, «Хартії державних службовців» в Італії, «Хартії клієнтів» у Бельгії тощо, у нас же вона ще знаходиться на етапі становлення. Запровадження стандартів публічних послуг, в тому числі і адміністративних послуг як їх різновиду, разом із системою показників та інструментарієм вимірювання ступеня реалізації встановленого стандарту в Європі вважають практичним виконанням конституційного права громадян на отримання загальнодоступних адміністративних послуг однакового рівня та якості. Інститут адміністративних послуг було запроваджено Концепцією адміністративної реформи, затвердженої указом Президента України від 22 липня 1998 року.
1. Поняття «адміністративна послуга» Сфера послуг сьогодні ‑ це одна з найперспективніших галузей економіки, яка до того ж швидко розвивається. Вона охоплює торгівлю і транспорт, фінанси і страхування, комунальне господарство, освітні та медичні установи, шоу-бізнес тощо. Практично всі організації тією або іншою мірою надають послуги. Проте протягом багатьох років інституту послуг не приділялось достатньої уваги. Незалежно від власного бажання кожен громадянин періодично вимушений звертатися до публічної адміністрації за отриманням паспорта чи оформленням субсидії, за реєстрацією себе як суб’єкта підприємницької діяльності чи для отримання посвідчення водія, дозволу на зберігання та носіння вогнепальної зброї тощо. В публічно-правовому обігу поняття «послуги» використовується насамперед в країнах англо-американської сім’ї права (Велика Британія, Канада, США) та в північно-європейських країнах (Фінляндія, Швеція). І навпаки, у країнах романо-германської сім’ї права домінуючим залишається традиційний підхід нормативного визначення відносин між владою і приватними особами через використання таких категорій як «повноваження», «функції» та «завдання» адміністративних органів. При розкритті поняття «послуга» насамперед варто звернутися до етимології даного терміну. Послуга – особлива споживча вартість процесу праці, виражена в корисному ефекті, що задовольняє потреби людини, колективу, суспільства[50]. В науковій літературі можна зустріти різні визначення поняття "послуги". Так, наприклад, І.В.Жилінкова під послугою розуміє «певне нематеріальне благо, яке надається однією особою (виконавцем) і споживається іншою особою (замовником) у процесі вчинення виконавцем певних дій або здійснення певної діяльності». Вчена стверджує, що для всіх послуг характерним є те, що вони: 1) мають нематеріальний характер, а їх результат не набуває врегульованого вигляду; 2) тісно пов’язані з особою виконавця та процесом вчинення ним певних дій (здійснення певної діяльності); 3) не збігаються із самими діями (здійсненням діяльності) виконавця, а існують як окреме явище ‑ певне нематеріальне благо[51]. В.П.Тимощук, послуги визначає як діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за ініціативою особи, на її прохання[52]. На сьогоднішній день, на законодавчому рівні, існує багато визначень поняття послуги. Зокрема, в законах України: «Про громадянство», «Про об’єднання громадян», «Про органи реєстрації актів громадянського стану», «Про імміграцію», «Про патентування деяких видів підприємницької діяльності», «Про стандартизацію», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», «Про охорону прав на знаки для товарів і послуг» та інших. У міжнародній методології обліку і статистики на даний час використовується визначення послуг, зафіксоване в довіднику «Лібералізація міжнародних операцій з послугами», розробленому Світовим банком у середині 90-х pp.: «послуги ‑ зміна в стані інституціональної одиниці, що відбулася в результаті дій і на основі взаємної угоди з іншою інституціональною одиницею»[53]. В Законі України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», послуги визначено як будь-яка закупівля, крім товарів та робіт, включаючи підготовку спеціалістів, забезпечення транспортом і зв’язком, освоєння технологій, наукові дослідження, медичне та побутове обслуговування, а також консультаційні послуги, до яких належать послуги, пов’язані з консультуванням, експертизою, оцінкою, підготовкою висновків і рекомендацій. Треба відзначити, що сам термін «послуга» в нормативно-правових актах застосовується для регулювання суспільних відносин та використовується у словосполученнях адміністративна, державна, публічна або управлінська послуга, вибір словосполучення, насамперед, залежить від напрямків діяльності суб’єктів публічної адміністрації. Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов’язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології «служіння держави» людині. У цьому сенсі саме термін «послуги» дає змогу чітко визначити місце держави та її органів у відносинах з громадянами. Як бачимо в науковій літературі та в законодавстві не існує єдиного загально визначеного поняття послуги. Така ситуація щодо визначення поняття послуги, пояснюється їхньою надзвичайною різноманітністю. Адже тільки класифікація послуг, яка базується на Міжнародній стандартизованій промисловій класифікації, прийнятій Організацією Об’єднаних Націй і визнаній більшістю країн світу включає понад 600 їх різновидів. Разом з тим, послуга ‑ це дія, результат якої є невідокремлюваним від самої діяльності і споживається у процесі цієї діяльності. Послузі як і всякій правовій категорії притаманні наступні ознаки: 1) під послугою слід розуміти діяльність, пов’язану з задоволенням потреб особи; 2) послуга ‑ це матеріальне благо, оскільки створюється корисний ефект матеріального характеру, має особливу споживчу вартість – корисний ефект (задоволення потреб особи); 3) послуга не має майнового вираження, послуга набувається і споживається в процесі її надання, а тому не може в подальшому бути передана іншій особі. Взагалі, будь-які послуги – це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за її зверненням (або вид діяльності, який задовольняє певну людську потребу). Одним з видів послуг є публічні послуги. Публічні послуги – це всі сервісні дії, що надаються публічним сектором або іншими суб’єктами під відповідальність публічної влади і за рахунок публічних коштів. Разом з тим єдності щодо розуміння даного поняття серед вчених також не має. Одні автори під публічними послугами розуміють послуги, які надаються публічним сектором і за надання яких відповідальність несе публічна влада. Інші вважають, що під публічними послугами слід розуміти різноманітні послуги, які надаються населенню органами державної влади, місцевого самоврядування та які можуть надаватися альтернативними структурами, створеними за ініціативою останніх у співпраці з громадськими організаціями. Треті, публічні послуги визначають як послуги, що надаються фізичним та юридичним особам державними органами щодо реалізації прав, свобод та законних інтересів у публічній сфері[54]. Узагальнюючи всі теоретичні напрацювання щодо даної дефініції необхідно наголосити, що публічні послуги – це публічно-владна діяльність (або її результат), спрямована на реалізацію прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, здійснювана публічною адміністрацією, а також альтернативними структурами, створеними з ініціативи органів влади у співпраці з громадськими організаціями, та фінансована, в основному, за рахунок коштів державного чи місцевого бюджетів і контрольована органами, які наділені державно-владними повноваженнями. В науковій літературі існує загальноприйнята класифікація публічних послуг за ознаками суб’єкта, що надає публічні послуги: 1) державні послуги – це послуги, що надаються органами державної влади та державними підприємствами, установами та організаціями; 2) муніципальні послуги – це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування, комунальними підприємствами, установами та організаціями; Державні та муніципальні послуги разом складають сферу публічних послуг. Концепцією адміністративної реформи в Україні запропоновано таку нову функцію виконавчої влади, як надання «управлінських послуг», а «управлінські послуги» визначені як «послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян – зокрема, реєстрація, ліцензування, сертифікація та ін.»[55]. До речі, слід відмітити і те, що спочатку фахівцями було запропоновано вживання саме терміну «управлінські послуги», який більш частіше використовується і в чинних нормативно-правових актах і охоплював всі види управлінських послуг. Але використання даного терміну підлягало активній критиці з боку теоретиків права, оскільки під управлінськими послугами часто розуміють обслуговування власне управлінського процесу, в тому числі і у приватному секторі виробництва. Відразу ж відзначимо, що термін «адміністративні послуги» спрямований не на виокремлення нового виду адміністративно-правових відносин між органами наділеними владними повноваженнями і приватними фізичними та юридичними особами, а на змістову переоцінку характеру їхніх взаємостосунків. Крім того, підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну визначеність поняття «послуги» з боку публічних органів, слід водночас звернути увагу на певну недоречність характеризування цих послуг як «управлінських». Адже тут більш прийнятним є акцент не на «владно-організуючому» аспекті відповідних дій (оскільки «управління» – це владно-організуючий вплив), а на тій ознаці, що вони здійснюються публічною адміністрацією. Крім того, існує так зване «широке» розуміння поняття управлінських послуг, фактично тотожне поняттю «державні послуги», яке охоплює також послуги, за надання яких органи державної влади несуть опосередковану відповідальність, хоча безпосередньо їх не надають (наприклад, медична допомога, комунально-побутова, спортивно-оздоровча та ін.). Отже, адміністративна послуга є видом публічних послуг, тобто є її невід’ємною складовою на що вказує саме визначення та ознаки адміністративних послуг. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг» від 17 липня 2009 року №737, адміністративна послуга – це послуга, яка є результатом здійснення суб'єктом повноважень щодо прийняття згідно з нормативно-правовими актами на звернення фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов'язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифіката, посвідчення та інших документів, реєстрація тощо). З цього приводу треба зауважити щодо присутності в понятті "адміністративна послуга" реалізації "визначених законом обов'язків", ця позиція є суперечливою щодо специфіки відносин, які виникають при реалізації особою покладених на неї обов’язків. Тобто адміністративна послуга не передбачає ознаки обов’язковості та можливості застосування заходів примусу при не виконанні цих обов’язків. Г.М. Писаренко зазначає, що визначення «адміністративні послуги» перш за все вказує на суб’єкта, який надає такі послуги, – на адміністрацію, адміністративні органи. В.П.Тимощук та А.В.Юрмач, адміністративну послугу розглядають в двох аспектах: а) як публічно-владну діяльність адміністративного органу спрямовану на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації прав фізичної або юридичної особи, яка здійснюється за заявою цієї особи; б) як результат публічно-владної діяльності адміністративного органу спрямованої на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи, яка здійснювалась за заявою особи[56]. Значна частина фахівців адміністративного права вважає адміністративними послугами різного роду дозвільні дії публічних органів за відповідними зверненнями фізичних та юридичних осіб. Про надання адміністративних послуг можна говорити за наявності водночас двох обов’язкових умов: по-перше, коли уповноважений орган чи посадова особа, реагуючи на звернення того чи іншого суб’єкта, має право на певну свободу адміністративного розсуду і відповідну альтернативність власних дій та рішень; по-друге, коли суб’єкт, що звертається, може у будь-який час і без настання негативних для нього юридичних наслідків відмовитися від реалізації свого права на звернення або виконання прийнятого за зверненням рішення[57]. Так, наприклад, процедура видачі низки дозволів, ліцензій, сертифікатів тощо за зверненням зацікавленої особи пов’язана з виконанням нею встановлених вимог, передбачає альтернативні варіанти використання уповноваженим органом його дискреційних повноважень і в будь-який час може бути призупинена за бажанням суб’єкта звернення без настання негативних для нього юридичних наслідків. Рівною мірою суб’єкт звернення на свій розсуд може і не скористатись отриманим документом, що також буде для нього цілком правомірним. Дослідники Центру політико-правових реформ визначають адміністративні послуги як публічні послуги, які надаються органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, і надання яких пов’язане з реалізацією владних повноважень. Вони зазначають, що прикметник «адміністративні» вказує на суб’єкта, який надає послуги (адміністрацію) та владну (адміністративну) природу діяльності щодо надання цих послуг. У проекті Адміністративно-процедурного кодексу України, запропонованого Міністерством юстиції України, адміністративна послуга визначається як результат визначеної нормативно-правовими актами діяльності уповноваженого суб’єкта, що здійснюється за заявою фізичної або юридичної особи щодо юридичного оформлення умов реалізації прав і свобод фізичної особи та прав і законних інтересів юридичної особи (видача дозволів, ліцензій, сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації та інших дій). Таким чином, запровадження поняття «адміністративні послуги» суттєво впливає на переосмислення змісту предмету адміністративного права і дає підстави визначати цю категорію через відповідні правовідносини. Отже, адміністративна послуга – це правовідносини, що виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи за їх заявою в процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату.
2. Ознаки адміністративних послуг Адміністративні послуги наділені рядом специфічних ознак, які характеризують їх зміст та визначають місце в системі публічних послуг взагалі. В.П. Тимощук виділяє такі ознаки адміністративних послуг: 1) адміністративна послуга надається за заявою особи; 2) надання адміністративних послуг пов’язано із забезпеченням умов для реалізації суб’єктивних прав конкретної особи; 3) адміністративні послуги надаються адміністративними органами (державними органами та органами місцевого самоврядування) і обов’язково через реалізацію владних повноважень (отримати конкретну адміністративну послугу можна лише у відповідному, як правило, тільки одному адміністративному органі); 4) результатом адміністративної послуги у процедурному значенні є адміністративний акт (рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється заява особи). Такий адміністративний акт має конкретного адресата – споживача адміністративної послуги, тобто особу, яка звернулася за даною послугою. Як другорядну ознаку адміністративних послуг науковець виділяє їх типовість, або ординарність. Ця ознака є особливо актуальною для адміністративних послуг, які можуть надаватися через «універсами послуг», «єдині офіси», де спілкування між адміністративним органом і особою фактично є «документальним» і, як правило, не вимагає особистого контакту з особою4. В.Б. Авер’янов до обов’язкових ознак адміністративних послуг, крім вище зазначених, зараховує: а) надання цих послуг спрямоване на створення належних умов для повноцінної реалізації приватними особами належних їм прав та виконання покладених на них обов’язків; б) приватні особи мають право на свій розсуд (окрім вчинення неправомірних дій) користуватися результатами наданих їм адміністративних послуг. І.С. Пахомов до ознак адміністративних послуг відносить: по-перше, суб’єкт виконавчої влади не має владних повноважень, хоча є державним службовцем; по-друге, він не може брати плату за послуги, які є його посадовим обов’язком і за виконання яких отримує винагороду від держави, по-третє, вказані відносини виникають на підставі джентльменської угоди; по-четверте, суб’єкти відносин перебувають у рівному становищі, жодна зі сторін щодо іншої не має функцій влади, по-п’яте, контроль за реалізацією прав і обов’язків суб’єктами цих відносин здійснює держава; по-шосте, ці відносини передують виникненню адміністративне-правових відносин, є їх юридичними фактами[58]. Аналіз запропонованих позицій дав можливість виокремити наступні ознаки адміністративних послуг:
Таким чином, наведеними ознаками «адміністративних послуг» охоплюється величезний масив владно-розпорядчих дій публічних органів: від видачі свідоцтва про народження, закордонного паспорта або дозволу до розгляду уповноваженим органом, посадовою особою будь-якого іншого звернення фізичної особи з вимогою задовольнити її потреби чи інтереси з конкретного питання.
3. Класифікація адміністративних послуг В науковій літературі містяться різні, подекуди протилежні підходи до виділення певних видів адміністративних послуг та їх класифікації за тими чи іншими критеріями. Узагальнюючи погляди науковців стосовно класифікації адміністративних послуг, слід виділити основні критерії їхнього розподілу в залежності від: змісту адміністративної діяльності; рівня встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання; форми їх реалізації; предмета (характеру) питань, за розв’язанням яких звертаються особи до адміністративних органів; оплати(безоплатності); суб’єкта, що надає адміністративні послуги. І. Залежно від змісту адміністративної діяльності щодо надання адміністративних послуг виділяють: а) видачу дозволів (наприклад, на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї; у тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад, акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров’я; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів, робіт і послуг); б) реєстрацію з веденням реєстрів (наприклад, реєстрація актів громадянського стану, суб’єктів підприємницької діяльності, автомототранспортних засобів), у тому числі легалізація суб’єктів (наприклад, легалізація об’єднань громадян); в) легалізацію актів (консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України); ІІ. Залежно від рівня встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання, зокрема: а) адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади); б) адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади); в) адміністративні послуги зі «змішаним» регулюванням (коли відбуваються водночас централізоване і локальне регулювання). ІІІ. Залежно від форми їх реалізації на такі групи: а) послуги, пов’язані з реальним здійсненням конституційних прав і свобод громадян (медичні послуги, послуги у сфері культури, соціального захисту, освіти та ін.); б) власне адміністративні послуги, пов’язані з юридичним оформленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян (видача свідоцтв, ліцензій). ІV. Залежно від предмета (характер) питань, за розв’язанням яких звертаються особи до адміністративних органів: 1) підприємницькі (або господарські); 2) соціальні; 3) земельні; 4) будівельно-комунальні; 5) житлові та інші види адміністративних послуг. Такий підхід поділу адміністративних послуг не вступає в жодну суперечність із загальним поняттям «адміністративні послуги», оскільки всі ці відносини належать до галузей законодавства, які «виросли» з адміністративного права і мають адміністративний характер. У процедурному аспекті також не простежується жодних суттєвих відмінностей між цими послугами: надають їх адміністративні органи, процедурний результат той самий – рішення адміністративного органу. Аналіз виокремлених вище груп послуг засвідчує наявність у них і деяких власних формальних та змістових ознак. Сучасна нормативна база, що регулює соціальні питання, характеризується надзвичайною «рухливістю», наявністю багатьох змін та доповнень, хоча здебільшого є досить детальною. Соціальні послуги, як правило, надаються на найнижчих рівнях влади, що цілком виправдано, адже коло споживачів таких послуг є досить широким і для останніх зручно, коли відповідні служби стоять якнайближче до них. Скажімо, дуже зручно, якщо за призначенням житлових субсидій можна звертатися через житлово-експлуатаційні організації. Із прикладу призначення житлових субсидій можна запозичити позитивний досвід надання адміністративних послуг: порівняно велика кількість прийомних годин, обґрунтований перелік документів, що вимагаються, тощо. V. За критерієм платності адміністративні послуги можна поділяти на платні й безоплатні. Концепція адміністративної реформи України, затверджена указом Президента України від 22 липня 1998 р. встановила безоплатний стандарт адміністративних послуг. В той же час передбачалася можливість отримання платних адміністративних послуг на розсуд суб’єкта. Разом з тим сучасне бачення розвитку адміністративних послуг направлене на розвиток платних адміністративних послуг. Активно запроваджується позиція, що безоплатними повинні бути виключно послуги: 1) у справах державного пенсійного та соціального забезпечення; 2) у справах, які безпосередньо стосуються реалізації основних прав і свобод людини. В той же час передбачається, що безоплатними можуть бути послуги у випадках, коли розмір плати настільки дрібний, що плата не виправдовує витрат, пов'язаних з її стягненням. Зауважується, що адміністративні послуги повинні бути платними, тому що: 1) це справедливо, адже одні особи не звертаються за певними послугами жодного разу в житті, а інші регулярно; 2) це може запобігати корупції, адже «безкоштовна невизначеність» змушує шукати шляхи для позазаконної визначеності; 3) плата за послуги може бути дієвим інструментом для мотивації службовців надавати послуги якісно, коли від цих коштів залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців (Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р.). З цього приводу треба зазначити, що встановлення справедливої чіткої плати за адміністративні послуги може запобігти корупції, адже „безкоштовна невизначеність” часто змушує шукати шляхів до визначеності, але не завжди законної. Крім того, плата за послуги може бути дієвим інструментом для мотивації службовців у наданні послуг якісно, особливо у випадку, коли від цих коштів прямо залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців. В той же час окремі адміністративні послуги повинні бути безплатними для особи (у справах державного пенсійного та соціального забезпечення), але зробити переважну більшість адміністративних послуг безоплатними для користувачів сьогодні не наважуються навіть економічно розвинені держави. Проблема платності послуг вимагає впорядкування, адже за одні послуги стягується державне мито, за інші – податкові збори чи інші форми платежів (збір за реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності). Політика цін і тарифів на адміністративні послуги не повинна суперечити ст. 3 Закону України “Про ціни і ціноутворення”. Якщо держава визначає, що фінансування певних адміністративних послуг буде здійснюватися лише за рахунок бюджетів, а інших адміністративних послуг – за рахунок утримання плати з отримувача таких послуг, то має бути чіткий та зрозумілий критерій – які адміністративні послуги мають бути безоплатними, а які мають бути безумовно оплатними, чи частково оплатними. Якщо проаналізувати структуру органів, бюджетних установ та організацій, які мають право надавати платні послуги, то виявляється не досить прозорий принцип закріплення цього права, іноді це є елементарним залученням додаткових джерел фінансування своєї діяльності. Така практика є загальноприйнятим явищем у зарубіжних країнах, але там подолано інституційні та інші бар’єри на шляху до одержання дозволу на часткове самофінансування і мають місце позитивні результати роботи. Визначаючи розмір плати за послуги, слід також враховувати недопустимість обмеження реалізації прав і свобод громадян через надмірну плату за адміністративні послуги. Необхідно пам’ятати, що органи влади утримуються на гроші платників податків і було б цинічно перетворювати державу на комерційне підприємство. Державні та комунальні підприємства, установи й організації як звичайні суб’єкти господарювання повинні мати право надавати будь-які послуги нарівні з приватним сектором. Більше того, вони повинні самі „боротися” за свого споживача та за розширення кола клієнтів, необхідно лише забезпечити належний контроль за ефективністю використання виділених їм публічних коштів та ціноутворенням. VI. Залежно від суб’єкта, який надає адміністративні послуги, їх можна поділити на державні послуги і муніципальні послуги. Державні послуги — це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед, виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями. Муніципальні послуги — це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними підприємствами, установами, організаціями. Слід зазначити, що важливими є насамперед ті класифікації, які мають практичне значення, тобто дають можливість давати рекомендації щодо покращання системи надання адміністративних послуг. Враховуючи наведені класифікаційні види адміністративних послуг, для покращення якості надання адміністративних послуг необхідно: 1) інституційно розмежувати органи, які займаються виробленням політики та органи, які займаються поточним адмініструванням. У другій категорії необхідно виділити органи, які надають адміністративні послуги та зосередити їх увагу на якісному наданні таких послуг; 2) мінімізувати обсяг (номенклатуру) адміністративних послуг, та залишити лише ті послуги, які зумовлені публічними інтересами. Для цього всі послуги необхідно переглянути і згрупувати: а) послуги, надання яких потрібно залишити за державою та місцевим самоврядуванням; б) послуги, які можуть бути скасовані без шкоди для суспільства та держави; в) послуги, надання яких може бути передано недержавним суб‘єктам в порядку делегування або приватизації, але має здійснюватися під контролем та під відповідальність держави або місцевого самоврядування. Діяльність щодо перегляду обсягу (номенклатури) адміністративних послуг повинна здійснюватися постійно; 3) максимально децентралізувати надання адміністративних послуг. Основним суб’єктом надання адміністративних послуг мають ставати органи місцевого самоврядування. Це наблизить надання адміністративних послуг до споживачів, що зручно для останніх, сприятиме більш точному визначенню їх потреб та очікувань, і повинно підвищити відповідальність влади. Крім того, завдання щодо надання адміністративних послуг доцільно передавати через відкриті механізми тендерів, делегування недержавним інституціям, органам професійного самоврядування тощо. Передача публічних завдань повинна відбуватися разом з відповідним публічним фінансуванням на цю діяльність; 4) регламентувати процедуру надання адміністративних послуг. Процедура надання адміністративних послуг повинна ґрунтуватися на принципах цілісності (результативності) адміністративної послуги та «єдиного вікна» ‑ приватна особа подає заяву та при потребі необхідний мінімум документів, а збір довідок, погодження тощо має здійснюватися всередині публічної адміністрації (в органі та між органами), а не покладатися на особу. При встановленні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися на кінцевий результат та не допускати «подрібнення» адміністративної послуги; 5) створити такі умови, щоб суб’єкти, які надають адміністративні послуги, в питанні внутрішньої організації діяльності могли діяти за принципами приватного сектору. Це повинно поширюватися насамперед на питання добору та управління персоналом, винагороди за працю; 6) виробити стандарти надання адміністративних послуг. Підставами для встановлення стандартів якості надання адміністративних послуг та для оцінки якості їх надання є критерії результативності, своєчасності, доступності, зручності, відкритості, поваги до особи, професійності. Стандарти якості надання адміністративних послуг повинні регулярно переглядатися та покращуватися; 7) створювати «універсами послуг», що дозволяє: особі в одному місці отримати всі або найбільш поширені адміністративні послуги, які надаються на певному адміністративно-територіальному рівні; вести прийом громадян протягом усього робочого часу; організувати оплату послуг на місці і т.д. Для цього на першому етапі необхідно заохочувати співпрацю органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування. Разом з тим, в силу надзвичайної різноманітності адміністративних послуг залежно від їх цілей, органу який їх надає використовують й інші способи їх класифікації. Зокрема, адміністративні послуги можуть бути надані некваліфікованими або висококваліфікованими виконавцями, задовольняти особисті або виробничі потреби; для надання одних послуг необхідні величезні капіталовкладення, а такі, як консультації можуть обійтися мінімальними вкладеннями. Виділяють також: 1) ділові послуги, які поділяються на виробничі, розподільчі та функціональні; 2) соціальні; 3) приватні: а) масові; б) індивідуальні[59]. 4. Стандарти надання адміністративних послуг Приймаючи до уваги різновидність адміністративних послуг, слід зазначити, що всі вони повинні відповідати критеріям встановлених законодавцем стандартам якості надання адміністративних послуг. Під стандартами якості адміністративних послуг слід розуміти мінімальні вимоги щодо надання адміністративної послуги, що їх повинен забезпечити адміністративний орган, а також критерії, за допомогою яких можна оцінити, наскільки споживач адміністративної послуги буде задоволений її наданням. При визначенні стандартів якості адміністративних послуг необхідно враховувати такі критерії: 1) результативність. Адміністративний орган повинен скерувати свою діяльність на те, щоб задовольнити потребу особи, тобто надати їй адміністративну послугу. Орган повинен орієнтуватися на досягнення результату, а не лише формально дотримуватися правил; 2) простота. Вимоги, які ставляться до приватної особи для отримання послуги, повинні бути обґрунтованими і найпростішими. Спілкування між адміністративними органами (погодження, експертизи, повідомлення) повинно здійснюватися переважно всередині адміністрації, без залучення особи. При вдосконаленні правового регулювання необхідно максимально спрощувати правила і порядок надання послуг; 3) строковість, оперативність та своєчасність. Часове обмеження щодо надання адміністративної послуги означає, що послуга повинна надаватися не пізніше визначеного строку (строковість), по можливості якнайшвидше (оперативність) та з урахуванням конкретних потреб особи у певній ситуації (своєчасність). Своєчасність вимагає, щоб, зважаючи на особливості окремо взятої ситуації, орган в окремих випадках діяв навіть швидше, ніж того вимагає закон. За цими ознаками своєчасність є найвищою оцінкою якості надання послуги; 4) зручність. Зручно, коли всі або більшість адміністративних послуг можна отримати в одному місці (тут же оплатити їх тощо) і коли особа змушена спілкуватися з органом влади не більше двох разів (коли звертається за послугою і коли отримує позитивний результат). Зручність може включати в себе доступність (фізичну або територіальну наближеність), тобто можливість особи без непомірних (непропорційних) витрат часу, коштів та особистих зусиль відвідувати адміністративний орган. Зручно, коли особа може завітати до адміністративного органу не тільки в робочі дні і години, але й, наприклад, у вихідний день чи ввечері. Цей критерій також означає, що особі надається максимум способів звернення за послугою чи за інформацією щодо неї (наприклад особисто, поштою, електронною поштою тощо) тощо; 5) чутливість. Орган та його працівники повинні ставитися до кожної особи як до найважливішого споживача/клієнта. Службовець, який спілкується з приватною особою, повинен роз’яснювати їй її права та обов’язки, повідомляти іншу необхідну інформацію, тобто сприяти особі в позитивному вирішенні її справи; 6) відкритість. Інформація, необхідна для отримання адміністративної послуги, повинна бути відкритою та легкодоступною. Адміністративний орган повинен консультувати споживачів послуг з усіх питань, пов’язаних з отриманням послуг; 7) рівність. Адміністративний орган повинен однаково (однаково доброзичливо) ставитися до всіх споживачів адміністративних послуг. Це також означає, що однакові справи повинні вирішуватись однаково, в однаковий строк, з однаковими вимогами тощо. 8) мінімальна (справедлива) вартість. Особа не повинна відчувати себе ошуканою державою. Вартість послуги, за загальним правилом, не повинна перевищувати вартості фактичних витрат на надання цього виду послуг. Стандартом також має бути визначення плати за адміністративну послугу в фіксованому розмірі централізовано (це означає, що послуга коштує однаково в різних місцевостях держави тощо). Сюди ж можна включати зручність оплати. 5. Реєстр адміністративних послуг Упорядкування системи адміністративних послуг - основний напрям наближення влади до пересічного громадянина, задоволення його потреб, захист прав та свобод. Водночас за умов фінансової кризи та потреби удосконалення державного контролю за системою надання адміністративних платних послуг виникає потреба ведення єдиного обліку всіх послуг, що надаються публічною адміністрацією. Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 лютого 09 №251-р "Про заходи щодо упорядкування надання державних платних послуг" та на виконання постанови Головне управління державної служби України є держателем зазначеного реєстру, а Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу ‑ його технічним адміністратором. Нормативною базою для формування Реєстру є затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 № 90 р Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади. Реєстр адміністративних послуг є невід'ємною частиною Реєстру державних функцій, сформованого Центром адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 серпня 2007р. № 657-р "Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції подолання корупції в Україні "На шляху до доброчесності" на період до 2010 року згідно з результатами комплексного горизонтального функціонального обстеження 61 центрального органу виконавчої влади. Реєстр державних функцій - це електронна база даних функцій, які виконуються публічною адміністрацією, що містить інформацію про: - нормативно-правовий акт, яким затверджена та чи інша функція; - орган, за яким закріплено виконання функції; - тип функції (нормативно-правове регулювання, контроль та нагляд, управління майном, державна послуга, в тому числі її платність чи безоплатність); - сферу функції (інтелектуальна власність, податки тощо). До додаткових можливостей використання реєстру державних функцій належать такі: - проведення експертиз щодо вмотивованості тих чи інших змін у системі публічних органів; - оцінка якості адміністративних послуг, які надаються публічними органами; - використання реєстру державних функцій як основи у затвердженні нових положень про публічні органи. Відповідно до положення про Реєстр адміністративних послуг доступ до нього є загальним. На сьогодні Реєстр містить в собі інформацію про назву адміністративної послуги; нормативно-правової основи її надання; суб'єкта її надання; розмір плати (у разі надання послуги на платній основі).
ТЕМА 11. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ І ДИСЦИПЛІНИ В ПУБЛІЧНОМУ АДМІНІСТРУВАННІ
План 1. Законність і дисципліна: загальна характеристика та класифікація способів їх забезпечення. 2. Контроль та його види. 3. Нагляд. 4. Звернення громадян.
Рекомендована література: 1. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: у 2-х т.: Т. 1. Загальна частина / Ред. колегія: В. Б. Авер'янов (голова).-К.: Юридична думка, 2004.- С. 345-407. 2. Барабаш Ю. Г. Парламентський контроль в Україні (конституційно-правовий аспект): Монографія.-X., 2004.- 192 с. 3. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / В. Б. Авер'янов (заг. ред.); НАН України, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького.- К.: Факт, 2003- С 341-356. 4. Гараджаев Д. Контрольно-надзорный механизм в системе защиты прав и свобод человека и гражданина (на материалах Украины, России, Азербайджана) // Юридичний вісник.- 2004.- № 1.- С. 75-81. 5. Ківалов С. В., Залюбовсъка I. К. Парламентський контроль за діяльністю органів виконавчої влади в Україні: історія, теорія, перспективи.-Одеса: Юрид. література, 2004.- 150 с 6. Кравчук В. М. Роль суду й прокуратури в забезпеченні законності правових актів місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування : [монографія] / В. М. Кравчук. – Луцьк, 2009. – 228 с. 7. Кузьменко О.В. Адміністративно–процесуальне право України : підручник / О.В. Кузьменко, Т.О. Гуржій ; за ред. О.В. Кузьменко. – К. : Атіка, 2007. – 416с. 8. Руденко М. Роль прокуратури у захисті прав та свобод людини і громадянина // Юридичний журнал.- 2004.- № 7.- С. 119-121. 9. Стеценко С. Г. Адміністративне право України : [навч. посіб.] / С. Г. Стеценко. – К. : Атіка, 2008. – 624 c. 10. Шуба В. В. Адміністративно-правові відносини в діяльності органів прокуратури України : [монографія] / В. В. Шуба. – Д. : Ліра ЛТД, 2008. – 224 c.
Як зазначається в юридичній літературі, законність і дисципліна – основні умови існування будь-якої демократичної держави, її обов’язкові риси. Вони невід’ємні одна від одної і необхідні для забезпечення свободи і реалізації прав громадян, здійснення демократії, створення та функціонування громадянського суспільства, а також науково обґрунтованої побудови і раціональної діяльності публічної адміністрації. Загалом законність і дисципліна роблять можливим функціонування держави, здійснення публічного адміністрування, забезпечення комфортних умов проживання громадян, реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів.
1. Законність і дисципліна: загальна характеристика та класифікація способів їх забезпечення. Законність — фундаментальна юридична категорія, яка є критерієм правового життя суспільства і громадян. Це комплексне політико-правове явище, що відображає правовий характер організації суспільного життя, органічний зв'язок права і влади, права і держави.[60] Законність є багатогранним поняттям і може розглядатися у кількох аспектах: Законність як принцип здійснення публічною адміністрацією владних повноважень означає:
Законність як принцип поведінки фізичних осіб у сфері права Це –
Законність як принцип побудови системи нормативних актів
Законність як режим соціально-політичного життя : вимога точного і неухильного виконання законів та заснованих на них підзаконних актів усіма суб'єктами права, що визначає реальність писаного права та ступінь його втілення. Отже, законність — це правовий режим у державі, за якого діяльність суб’єктів публічної адміністрації, юридичних і фізичних осіб здійснюється відповідно до вимог закону. Цьому сприяють: наявність розгалуженої системи законодавства, яке відображає волю та інтереси переважної більшості населення, спрямоване на забезпечення прав людини і передбачає як однаковість нормативно-правового регулювання на всій території країни, так і однакове застосування правових норм до всіх суб'єктів права; високий рівень правової культури населення, тобто поважання права суб'єктів правовідносин та їхня згода діяти у визначених ним межах, зіставляти власні вчинки з вимогами норм законодавства, наявність державних гарантій, за допомогою яких у суспільстві впроваджується, а в разі порушення — відновлюється законність. Важливого значення для визначення змісту законності мають її принципи, тобто вихідні засади:
Дотримання законності гарантується передбаченою законодавством системою спеціальних засобів, тобто гарантій - обумовлених чинним законодавством і розвитком суспільного життя факторів, що забезпечують дотримання законності. За змістом ці гарантії поділяють на:
За статусом розрізняють гарантії :
В Україні законність — конституційний принцип. Як проголошено в статті 8 Основного Закону, закони та інші нормативно-правові акти ухвалюються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (ст. 6); кожен громадянин зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (ст. 68). Поряд із законністю ще одним фактором керованості суспільними процесами та основою правопорядку у суспільстві є дисципліна. Дисципліна – точне, своєчасне і неухильне додержання встановлених правовими та іншими соціальними нормами правил поведінки у державному і суспільному житті. Розрізняється держана, фінансова, трудова, військова та інші види дисципліни. Встановлюється законами і підзаконними актами, статутами положеннями та правилами внутрішнього розпорядку, нормами моралі й суспільного співжиття.[61] Необхідно зазначити, що дисципліна, на відміну від законності, більш наближена до людини. Остання може не знати чинного законодавства, не володіти інформацією щодо того, як норми права регулюють ті чи інші суспільні відносини, водночас про дисципліну людина знає. Для дисципліни є характерними такі основні риси: - наявність певної системи норм, правил поведінки людей; - вказану систему сформовано набагато раніше, ніж систему законодавства; - існування певних різновидів дисципліни залежно від варіантів людських колективів; - нерідко норми дисципліни не закріплено в чинному законодавстві. Говорячи про проблеми законності та дисципліни у сфері публічного адміністрування, треба вказати, що вони мають як спільні риси, що їх об'єднують, так і деякі відмінності. Спільними рисами законності та дисципліни є: - загальна мета; - законність не повинна суперечити правилам дисципліни, і, навпаки, правила поведінки не повинні виходити за межі правового поля; - законність забезпечується дотриманням дисципліни; - законність є одним із способів захисту дисципліни (оскільки основні вимоги дисципліни містяться у правових нормах); - єдині способи забезпечення (контроль, нагляд, звернення громадян). Що стосується відмінностей, тоосновні з них такі: - дисципліна забезпечується за рахунок дотримання не тільки правових, а й моральних та інших норм; - законність є формально визначеною, тоді як дисципліна нерідко проявляється у суб'єктивних уявленнях тих чи інших людей (груп людей) про те, якою вона повинна бути; - публічна адміністрація має змогу впливати на стан законності (прийняття нових нормативно-правових актів, протидія правопорушенням тощо), тоді як на дисципліну вона впливає меншою мірою; - якщо законність тісно пов'язана з державою, то дисципліна -значною мірою з громадянським суспільством; - розрізняють спеціальні види дисципліни (військова, трудова, службова тощо), тоді як поняття законності досить однорідне. Дотримання законності і дисципліни в публічному адмініструванні забезпечується за рахунок дієвості правового механізму, що складається з організаційно-структурних формувань та організаційно-правових методів. Під організаційно-структурними формуваннями слід розуміти систему суб’єктів владних повноважень, які здійснюють їх на підставі законодавства або делегованих повноважень, а також інших фізичних та юридичних осіб, які наділені правами та обов’язками щодо підтримання режиму законності. Організаційно-правові методи – це види діяльності організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, форми роботи, операції, які ними використовуються для забезпечення законності.[62] Такі організаційно-правові методи в теорії правової науки прийнято називати способами забезпечення законності, серед яких вирізняють: - контроль; - нагляд; - звернення громадян. Контроль - це організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й дисципліни, що характеризується спостереженням і перевіркою правомірності діяльності об'єкта контролю та фактичної відповідності тих чи інших дій вимогам чинного законодавства з можливістю втручатися в оперативно-господарську діяльність для усунення виявлених недоліків з можливістю притягнення порушників до відповідальності. Нагляд - це організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й дисципліни, що характеризується виявленням і попередженням правопорушень стосовно до організаційно не підпорядкованих об'єктів. Звернення громадян - це організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й дисципліни, який характеризується правом громадяни України звернутися до органів публічної адміністрації об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їхніх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами і пропозиціями, що стосуються їхньої діяльності. Необхідно зазначити, що, не дивлячись на те, що інститут контролю і нагляду в українській адміністративно-правовій науці є одним із найбільш досліджуваних, серед науковців не припиняються численні дискусії щодо змісту цих понять. Різниця в підходах прослідковується в тому, що згідно з одними позиціями контроль і нагляд - різнопланові поняття; відповідно до інших - нагляд є варіантом контролю; іноді їх об'єднують у рамках контрольно-наглядової діяльності тощо.[63] Не додає визначеності і законодавець. Так, наприклад Закон України від 2 грудня 2010 року «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» один і той же вид діяльності іменує і «контролем» і «наглядом», розмежовуючи їх виключно за суб’єктами діяльності. А в Законі України від 5 квітня 2007 року «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» відповідна діяльність ототожнюється. Водночас є реальні підстави вважати, що нагляд - це окремий спосіб забезпечення законності й дисципліни в публічному адмініструванні. Між контролем і наглядом є певна кількість відмінностей, основні з яких: - відомча підлеглість при нагляді відсутня; - можливість втручатися в оперативно-господарську діяльність для усунення виявлених вад (за контролю є, за нагляду немає); - контроль здійснюється з погляду відповідності прийнятих актів чи вчинених дій законності й доцільності, нагляд - лише законності; - застосування заходів адміністративного примусу (під час контрольних заходів є досить ймовірним, у здійсненні нагляду практично немає). У науковій літературі останнім часом серед чинників, які впливають на забезпечення законності й дисципліни, вирізняють моніторинг і аудит. Їх необхідно сприймати як допоміжні категорії в системі публічного адміністрування. «Застосування моніторингу пов'язується з відстеженням ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, аналізом впливу на суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, правових актів. При цьому перевагу мають такі «безконтактні» способи перевірок, як спостереження та аналіз, за допомоги яких суб'єкт робить власні висновки, оцінки і прогнози стану чи динаміки розвитку». Аудит же являє собою перевірку фінансово-господарської діяльності підприємств, установ та організацій.
2. Контроль та його види В адміністративному праві України контроль розглядається в широкому розумінні як один із способів забезпечення законності дисципліни в публічному адмініструванні, а саме як процес спостереження за дотриманням нормативно-правових актів різними суб’єктами адміністративного права. Слід вказати, що у більшості зарубіжних країн контролюється перед усім діяльність самих суб’єктів владних повноважень. Адже, у зв’язку з широким колом останніх, якими наділені органи публічної адміністрації, якраз і зростають можливості для зловживання цими повноваженнями. Значний інтерес до контролю викликаний тим, що останнім часом на всіх рівнях державної влади спостерігаються зниження виконавської дисципліни, нехтування вимогами законодавства і навіть прямі порушення закону. Необхідність та доцільність дієвого контролю в сфері публічного управління можна передати словами одного з розробників американської Конституції Джеймса Едісона, який писав: «Якщо б люди були ангелами, тоді б не було жодної підстави для існування уряду (адміністрації). Якщо б ангели керували людьми, тоді б не існувало потреби ні у внутрішньому, ні в зовнішньому контролі дій уряду»[64]. Як бачимо, без організації та здійснення контролю неможлива належна робота органів публічної адміністрації. Крім того, контроль також є одним з основних дисциплінуючих чинників поведінки громадян. Сама контрольна діяльність здійснюється шляхом перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, витребування звітів, проведення рейдів, оглядів та ін. і включає в себе низку послідовних дій, яку можна розділити на три стадії: підготовчу, центральну та підсумкову. В свою чергу вони самі наповнюються конкретними краще етапами-діями. На підготовчій стадії: 1) обирається об'єкт контролю; 2) визначається предмет контролю встановлюється, що саме слід перевірити); 3) встановлюються засоби здійснення контролю; 4) підбираються (призначаються) особи, які здійснюватимуть контроль; 5) складаються плани його проведення. На центральній стадії здійснюються збирання і оброблених інформації. Зібрана інформація (часто одержана від різних джерел) аналізується, порівнюється з реальним станом справ на об'єкті, який перевіряється, оскільки інформація, одержана від керівництва такого об'єкта та з інших джерел, часто не збігається. До підсумкової стадії належать такі дії, як: 1) прийняття рішення за результатами контролю; 2) доведення його до адресата (а в необхідних випадках і до відома громадськості, правоохоронних органів інших осіб, зацікавлених у результатах контролю); 3) надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об'єкті; 4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю. Контролю, як і будь-якому іншому виду діяльності, притаманні свої принципи. До них належать: 1) універсальність (це означає, що контроль має охоплювати всі ділянки державного, господарського та соціально-культурного будівництва); 2) систематичність (проводиться не одноразово, час від часу, а за певною схемою, постійно); 3) безсторонність (досягається шляхом покладення завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах); 4) реальність (забезпечується наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів); 5) дієвість, оперативність, результативність (припускають швидке проведення контрольних дій контролюючим органом у разі одержання повідомлень про порушення, запобігання правопорушенням і причинам, що їм сприяли, своєчасне вжиття заходів щодо їх усунення, притягнення винних до відповідальності); 6) гласність (дає можливість, а у деяких випадках і стає обов'язком доведення результатів контролю до відома громадськості або правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю). Існують різноманітні класифікації видів контролю за різними критеріями, проте ми зупинимось лише на основних. Залежно від характеру організаційних зв’язків контролюючого та підконтрольного суб’єктів виділяють внутрішній контроль та зовнішній. Внутрішній контроль здійснюється в межах організаційної підпорядкованості суб’єктів, які здійснюють контроль та суб’єктів чия діяльність перевіряється. Внутрішній контроль здійснюється самими органами публічної адміністрації і відіграє важливу роль у зміцненні законності виконавської дисципліни, підвищенні рівня організованості і порядку в сфері публічного управління. Основними об'єктами такого контролю слід вважати діяльність щодо забезпечення; - реалізації прав і свобод громадян; - надання управлінських послуг органами виконавчої влади, їх посадовими особами; - відповідності фактичної діяльності органів публічної адміністрації нормативно визначеному обсягу їх повноважень; - дотримання в діяльності згаданих органів вимог норм чинного законодавства. При зовнішньому контролі така підпорядкованість суб’єктів відсутня. Здійснення зовнішнього контролю забезпечується за допомогою таких видів контролю з боку публічної адміністрації як парламентський контроль; президентський контроль (хоча, даний вид контролю може бути як зовнішнім, так внутрішнім видом контролю: наприклад, у випадку президентської республіки); судовий контроль та контроль з боку громадськості. Залежно від місця суб’єкта (який здійснює контроль) в системі органів публічної адміністрації виділяють: 1) контроль з боку законодавчої влади (парламентський контроль); 2) контроль з боку Президента України та його апарату (президентський контроль); 3) контроль з боку Кабінету Міністрів України (урядовий контроль); 4) контроль з боку центральних органів виконавчої влади; 5) контроль з боку місцевих органів виконавчої влади; 6) контроль з боку органів судової влади; 7) контроль з боку органів місцевого самоврядування; 8) контроль з боку громадськості (громадський контроль); Залежно від належності суб’єкта до державних або громадських структур виділяють: 1) державний контроль; 2) громадський контроль. Державний контроль - це одна з функцій державного управління, що полягає в оцінюванні правомірності діяльності об'єкту контролю та здійснюється відповідними державними органами (посадовими особами). Залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється контроль, виділяють: 1) попередній контроль, що має на меті не допустити прийняття незаконних рішень органами публічної адміністрації; 2) поточний (оперативний) контроль – спрямований на перевірку виконання суб’єктами владних повноважень, поставлених перед ними завдань і виконання ними своїх функцій; 3) наступний контроль стосується перевірки вже прийнятих рішень органів публічної адміністрації. Залежно від призначення контролю виділяють: 1) загальний, що охоплює всі сторони діяльності контрольованого суб’єкта; 2) цільовий контроль окремого напрямку роботи. Більш детально розглянемо види контролю відповідно до класифікації за місцем суб’єкта в системі органів публічної адміністрації. Особливе місце серед видів зовнішнього контролю посідає контроль з боку органу законодавчої влади - парламентський контроль, що здійснюється Верховною Радою України. Аналіз діяльності парламентів різних країн (не є виключенням і Україна) дозволяє виділити наступні форми контролю: 1. Регулярні обговорення в парламенті звітів уряду про його діяльність за певний період (стаття 85 Конституції України). 2. Постановка питання про довіру уряду, яка після відповідного голосування як наслідок може мати його відставку (стаття 87 Конституції України). 3. Інтерпеляція – сформульована депутатом або групою депутатів і подана в письмовій формі вимога до окремого міністра чи глави уряду з приводу конкретних дій або питань загальної політики (стаття 86 Конституції України). 4. Діяльність омбудсмена (стаття 101 Конституції України визначає, що парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України (Закон України від 23 грудня 1997р. № 776/97-ВР «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»), чинними міжнародними договорами, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України). Метою контролю, що його здійснює Уповноважений, є: 1) захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України; 2) додержання та повага до прав і свобод людини і громадянина; 3) запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; 4) сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність із Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі; 5) поліпшення і подальший розвиток міжнародної співпраці в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина; 6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; 7) сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу. Серед проблем, які мають місце в діяльності та організаційно-правовому статусі Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, необхідно зазначити такі: - акти реагування Уповноваженого не мають юридично-владного характеру. Тобто, для зміни ситуації, де порушуються права, свободи та законні інтереси людей, Уповноважений повинен інформувати про виявлені порушення парламент. Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади, громадськість через засоби масової інформації; - відсутність права законодавчої ініціативи; - відсутність повноважень стосовно забезпечення прав військовослужбовців та деяких інших категорій громадян 5. Створення та діяльність постійних комісій (комітетів) парламенту та тимчасових слідчих комісій (стаття 89 Конституції України). Регламент Верховної Ради України визначає, що Верховна Рада може створювати, коли визнає за необхідне, тимчасові контрольні, ревізійні, слідчі комісії з будь-якого питання своєї компетенції. Завдання і коло повноважень таких комісій визначаються Верховною Радою при їх створенні. Повноваження тимчасової контрольної, ревізійної чи слідчої комісії Верховної Ради припиняються автоматично з прийняттям Верховною Радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень Верховної Ради, яка створила цю комісію. Верховна Рада України у межах своїх повноважень створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України. Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду. Контрольна функція комітетів Верховної ради України полягає в: 1) аналізі практики застосування законодавчих актів у діяльності державних органів, їхніх посадових осіб із питань, віднесених до предметів відання комітетів, підготуванні й поданні відповідних висновків і рекомендацій на розгляд Верховної Ради України; 2) контролі за виконанням Державного бюджету України в частині, що віднесена до предметів їх відання, для забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів у порядку, встановленому законом; 3) організації та підготуванні за дорученням Верховної Ради України парламентських слухань; 4) взаємодії з Рахунковою палатою; 5) взаємодії з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини; 6) направленні матеріалів для відповідного реагування в межах, установлених законом, органам Верховної Ради України, державним органам, їхнім посадовим особам тощо (Закон України від 4 квітня 1995 р. № 116/95-ВР «Про комітети Верховної Ради України»). 6. Створення та діяльність інших спеціальних контролюючих органів, здебільшого у фінансовій сфері контролю (рахункових палат; спеціальних фінансових ревізорів тощо). Стаття 98 Конституції України визначає, що Рахункова палата здійснює від імені Верховної ради України контроль за використанням коштів Державного бюджету України. До видів та методів контрольної діяльності рахункової палати належать: перевірка, ревізія, аналіз, експертиза та обслідування. Основними завданнями Рахункової палати є: - організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, зокрема коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням; - здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності й доцільності видатків державних коштів, валютних і кредитно-фінансових ресурсів; - контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля; - контроль за законністю і своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках (Закон України від 11 липня 1996 р. № 3J5/96-BP «Про Рахункову палату»). Рахункова палата має право контролювати також місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, банки, кредитні установи, господарські товариства, страхові компанії, інші фінансові установи та їхні спілки, асоціації та інші об'єднання незалежно від форм власності, об'єднання громадян, недержавні фонди та інші недержавні некомерційні громадські організації у тій частині їхньої діяльності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України. Президентський контроль. Необхідно зазначити, що норми Конституції України не містять прямої вказівки щодо здійснення Президентом України контролю за діяльністю суб’єктів публічної адміністрації. Однак, статус Президента України як глави держави, гаранту державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина, гарантує йому такі права. Контрольні повноваження Президента України стосуються як формування організаційних засад органів публічного адміністрування, так і змісту їх функціонування, і здійснюються або ж безпосередньо главою держави, або структурами Адміністрації Президента України. Відповідно до даного положення виділяють прямий і непрямий президентський контроль. Прямий президентський контроль застосовується виходячи з повноважень глави держави, що містяться у статті 106 Конституції України. Йдеться про те, що Президент України: - призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України; припиняє його повноваження та приймає рішення про його відставку; - призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їх повноваження на цих посадах; - призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади; - призначає половину складу Ради Національного банку України; - призначає на посади половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; - призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України; - утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; - скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим; - є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; - очолює Раду національної безпеки і оборони; - приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні тощо. Непрямий президентський контроль зводиться до використання повноважень відповідних структур Адміністрації Президента України - допоміжного органу щодо забезпечення здійснення Президентом України його повноважень. Адміністрація Президента України за своїм статусом є постійно діючим органом, що утворюється главою держави відповідно до Конституції України для забезпечення здійснення ним своїх повноважень. Адміністрація не є органом державної влади, оскільки не має власних владних повноважень; це – адміністративний апарат Президента, який вступає у правовідносини з іншими органами тільки за дорученням глави держави. Основними завданнями Адміністрації є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення діяльності глави держави. Контроль за виконанням указів, розпоряджень і доручень Президента України передбачає постійний моніторинг, отримання від виконавців відповідної інформації, аналіз цієї інформації та результатів моніторингу, інформування Президента України, глави Адміністрації Президента України про хід реалізації акта чи доручення. Контроль з боку органів виконавчої влади є різновидомвнутрішнього адміністративного контролю, що здійснюється самими органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Таким чином, внутрішній адміністративний контроль істотно відрізняється від зовнішнього, що проводиться незалежними від адміністрації структурами, і відповідно до цього має свої недоліки та переваги. До недоліків внутрішнього контролю можна віднести його «відомчість», тобто діяльність, що здійснюється в межах однієї системи адміністративних органів не завжди може бути об’єктивною. А серед переваг такого виду контролю варто відзначити його: - професіоналізм; - більша оперативність; - ширший обсяг контролю. Крім того, внутрішній адміністративний контроль можна поділити на два основні види: - контроль, що здійснюється з ініціативи органів публічної адміністрації (відомчий та надвідомчий контроль); - контроль, що здійснюється з ініціативи приватних осіб (контроль, що здійснюється внаслідок адміністративного оскарження).[65] Провідне місце в системі внутрішнього адміністративного контролю займає урядовий контроль – контроль з боку Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує та координує роботу цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України. Аналіз статті 116 Конституції України та Закону України «Про Кабінет Міністрів України» свідчить про те, що Кабінет Міністрів України реалізує свої контрольні повноваження в процесі: 1) реалізації програм економічного, соціального, культурного розвитку України в цілому та окремих її регіонах; 2) вжиття необхідних заходів щодо забезпечення безпеки й обороноздатності України; 3) проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 4) забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону; 5) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; 5) забезпечення зовнішньоекономічної діяльності України і митної справи; 6) керівництва роботою центральних та інших органів виконавчої влади тощо. Механізм здійснення контролю за організацією роботи з виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, завдань, визначених законами України, постановами Верховної Ради України, актами та дорученнями Президента України і Кабінету Міністрів України визначається постановою Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2010 року «Про затвердження Порядку проведення перевірки стану виконавської дисципліни в органах виконавчої влади»[66]. Метою перевірки стану виконавської дисципліни в органах виконавчої влади Кабінетом Міністрів України є забезпечення високої ефективності та дотримання строків виконання завдань, визначених актами законодавства та дорученнями, а також надання необхідної допомоги керівникам органів виконавчої влади і підготовки рекомендацій для поліпшення стану виконавської дисципліни. Така перевірка проводиться спеціально створеною робочою групою або комісією, за дорученнями Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України, Міністра Кабінету Міністрів України відповідно до їх повноважень у строк не більше 10 робочих днів (у передбачених законодавством випадках термін може бути подовжений, але не більше ніж на 10 днів). За результатами перевірки орган виконавчої влади, в якому вона проводилась, протягом місяця після її закінчення інформує Кабінет Міністрів України про проведену роботу з усунення виявлених недоліків та вжиті заходи для притягнення до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях. Говорячи про наступний рівень органів виконавчої влади - центральний, необхідно зазначити, що це - найбільш поширений варіант здійснення контролю у сфері публічного адміністрування. На відміну від урядового контролю, що має загальний інформаційно аналітичний характер, контроль з боку центральних органів виконавчої влади відіграє важливу роль у зміцненні законності та службової дисципліни.[67] Закон «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року визначає організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України, систему яких складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади. Основними завданнями міністерства як органу, що забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, є: 1) забезпечення нормативно-правового регулювання; 2) визначення пріоритетних напрямів розвитку; 3) інформування та надання роз'яснень щодо здійснення державної політики; 4) узагальнення практики застосування законодавства, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України на розгляд Президентові України та Кабінету Міністрів України; 5) здійснення інших завдань, визначених законами України та покладених на нього актами Президента України. Міністерство в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видають накази, організовують і контролюють їх виконання. Наприклад, Міністерство охорони здоров'я України, відповідно до Положення про нього, здійснює контроль за виконанням державних програм розвитку охорони здоров'я, зокрема профілактики захворювань, надання медичної допомоги, розвитку медичної та мікробіологічної промисловості. Інші центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як державні служби, агентства, інспекції, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством. Основними завданнями центральних органів виконавчої влади є: 1) надання адміністративних послуг; 2) здійснення державного нагляду (контролю); 3) управління об'єктами державної власності; 4) внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність; 5) здійснення інших завдань, визначених законами України та покладених на них Президентом України. Контроль, який здійснюється місцевими органами виконавчої влади - місцевими державними адміністраціями та територіальними органами ЦОВВ, хоча має і значно менший обсяг, але є найбільш наближеним до контрольованих об’єктів. Зазначені суб’єкти здійснюють різноманітні контрольні повноваження у сфері публічного адміністрування на відповідних територіях. Це стосується контролю за: 1) збереженням і раціональним використанням державного майна; 2) станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі; 3) використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; 4) охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду; 5) додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією; 6) додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захоронениям промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою; 7) додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів; 8) додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів; 9) додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту; 10)охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці; 11)додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту і дорожнього руху; 12)додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію; 13)додержанням законодавства про Національний архівний фонд та архівні установи. Судовий контроль. Судовий контроль як спосіб забезпечення законності в публічному адмініструванні займає чільне місце серед способів забезпечення ефективного функціонування органів публічної адміністрації. Даний різновид державного контролю реалізується через діяльність судів. Треба усвідомлювати, що судова влада займається не лише судочинством. Значною мірою система судів України виконує контрольні функції у сфері публічного адміністрування. Це досягається за рахунок: 1. Діяльності Конституційного Суду України у вирішенні справ і наданні висновків у справах щодо: - конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; - відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість; - додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту в межах, визначених Конституцією України; - офіційного тлумачення Конституції та законів України (Закон України від 16 жовтня 1996 р. № 422/96-ВР «Про Конституційний Суд України»). 2. Діяльності судів загальної юрисдикції у процесі розгляду кримінальних і цивільних справ: - установлення відповідності закону дій органів публічного адміністрування; - порушення питання щодо усунення недоліків у роботі органів виконавчої влади, які спряли вчиненню правопорушення; - визнання правових актів публічного адміністрування незаконними тощо. 3. Діяльності господарських судів із: - перевірки відповідності актів і дій органів виконавчої влади (посадових осіб) вимогам чинного законодавства; - направлення окремих ухвал керівникам органів виконавчої влади та посадовим особам про вжиття необхідних заходів, які впливають на вчинення правопорушень тощо. 4. Діяльності адміністративних судів із вирішення справ щодо: - спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; - спорів із приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; - спорів між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; - спорів, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; - спорів за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; - спорів щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму (Кодекс адміністративного судочинства України від 6липня 2005р. № 2747-IV). Контроль з боку органів місцевого самоврядування. Важлива роль у здійсненні контролю в публічному адмініструванні належить сільським, селищним, міським радам, які є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах за допомогою своїх виконавчих органів функції і повноваження місцевого самоврядування. Всебічні контрольні повноваження зазначених органів обумовлені широким колом делегованих їм державою повноважень і питань, вирішення яких покладено на останніх. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи: - ведуть статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території; - здійснюють контроль за виконанням зобов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях, незалежно від форм власності, за використанням прибутків підприємств і організацій відповідних територіальних громад; контролюють організацію і діяльність підприємств транспорту, зв'язку, побуту; - забезпечують належне медичне обслуговування та організацію освітньої роботи, додержання природоохоронного законодавства; відають іншими питаннями громадського та соціально-культурного будівництва. До того ж ради мають виключну компетенцію на встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, на прийняття у межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність. Ради можуть створювати тимчасові контрольні комісії з різних питань. Контрольні повноваження органів місцевого самоврядування реалізуються ними під час: - внесення подання до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують вимоги та рішення рад, їх виконавчих органів; - звернення до суду про визнання незаконними актів підприємств, установ і організацій, які обмежують права територіальної громади; - розгляду справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання. Крім того, місцеві державні адміністрації підзвітні відповідним районним і обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів. Вони також підзвіти і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих адміністраціям відповідними радами, а також у виконанні рішень з цих питань. Громадський контроль - це різновид контролю, за якого останній здійснюється громадськими організаціями чи окремими громадянами. Однією із ключових ознак демократичної країни є ступінь контролю громадянського суспільства за державою. Це - нормальна світова практика розвинених країн, коли громадянське суспільство має реальні важелі впливу на прийняття державних управлінських рішень та контроль за діяльністю органів публічної адміністрації. Головною особливістю громадського контролю є те, що останній не наділений можливістю застосування засобів примусового характеру. Однак, даний вид контролю може істотно впливати на діяльність суб’єктів владних повноважень, в результаті чого останнізмушені підвищувати ефективність своєї діяльності. Однією з форм, завдяки якій громадськість може контролювати публічну адміністрацію є гарантований законодавством доступ до публічної інформації. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до публічної інформації в Україні визначаються Законом України від 13 січня 2011 року «Про доступ до публічної інформації». Відповідно до статті 1 зазначеного Закону, публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Оприлюдненню підлягає наступна інформація: 1) інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо); 2) нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності; 3) перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення; 4) порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності; 5) інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник; 6) інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації; 7) плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань; 8) розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи; 9) загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку; 10) звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію; 11) інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, а саме про: - їхні місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв'язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти; - прізвище, ім'я та по батькові, службові номери засобів зв'язку, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників, а також керівників структурних та регіональних підрозділів, основні функції структурних та регіональних підрозділів, крім випадків, коли ці відомості належать до інформації з обмеженим доступом; - розклад роботи та графік прийому громадян; - вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад; - перелік та умови надання послуг, форми і зразки документів, необхідних для надання послуг, правила їх оформлення; - перелік і службові номери засобів зв'язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, крім підприємств, установ та організацій, створених з метою конспірації, оперативно-розшукової або контррозвідувальної діяльності; - порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, їх дій чи бездіяльності; - систему обліку, види інформації, якою володіє суб'єкт владних повноважень; 12) іншу інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, порядок обов'язкового оприлюднення якої встановлений законом. Зазначена інформація підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Невідкладному оприлюдненню підлягає будь-яка інформація про факти, що загрожують життю, здоров'ю та/або майну осіб, і про заходи, які застосовуються у зв'язку з цим. Згідно з статтею 17 Закону забезпечення доступу до публічної інформації здійснюється за рахунок контролю з боку Верховної Ради України; депутатів місцевих рад, громадських організацій, громадських рад, громадян особисто шляхом проведення відповідних громадських слухань, громадської експертизи тощо. Відповідно до Постанови Кабінету міністрів України від 5 листопада 2008 року «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» громадська експертиза діяльності органів виконавчої влади (далі - громадська експертиза) є складовою механізму демократичного управління державою, який передбачає проведення інститутами громадянського суспільства оцінки діяльності органів виконавчої влади, ефективності прийняття і виконання такими органами рішень, підготовку пропозицій щодо розв'язання суспільно значущих проблем для їх врахування органами виконавчої влади у своїй роботі[68]. Окремо слід зупинитися на такому виді контролю як контроль з боку засобів масової інформації (далі - ЗМІ). Не випадково останніх називають «четвертою владою». Це пов'язано з тим впливом, який вони можуть реалізовувати щодо суспільства та окремих громадян. У переважній більшості саме недержавні ЗМІ здатні виступати як інструмент контролю за владою. Фактично ЗМІ виконує роль передавача інформації по каналах «держава - суспільство» та навпаки. У першому випадку це досягається через публікацію нормативно-правових актів, інтерв'ю з чиновниками, у другому - оприлюдненням результатів соціологічних опитувань, публікації листів громадян із приводу діяльності органів виконавчої влади тощо. Опосередковано ЗМІ діють у спосіб ініціювання (в разі оприлюднення інформації про порушення законодавства з боку посадових осіб) відповідних дій з боку інших державних органів. Наприклад, після відповідних публікацій у пресі, які свідчили про можливість правопорушень серед високопосадовців, Верховна Рада України прийняла постанову від 20 вересня 2005 p. № 2883-IV «Про утворення Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань перевірки оприлюднених через засоби масової інформації фактів корупційних дій, зловживання службовим становищем з боку окремих посадових осіб». Відповідно до вимог чинного законодавства журналіст має певні права, які свідчать про його право здійснювати контроль у сфері публічного адміністрування. Йдеться про право: 1) на вільне одержання, використання, поширення (публікацію) та зберігання відкритої за режимом доступу інформації; 2) відвідувати державні органи влади, органи місцевого і регіонального самоврядування, а також підприємства, установи і організації та бути прийнятим їх посадовими особами; 3) на вільний доступ до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів; обмеження цього доступу зумовлюються лише специфікою цінностей та особливими умовами їх схоронності, що визначаються чинним законодавством України; 4) з пред'явленням редакційного посвідчення чи іншого документа, що засвідчує його належність до друкованого засобу масової інформації, перебувати в районі стихійного лиха, катастроф, у місцях аварій, масових безпорядків, на мітингах і демонстраціях, на територіях, де оголошено надзвичайний стан; 5) поширювати підготовлені ним повідомлення і матеріали за власним підписом, під умовним ім'ям (псевдонімом) чи без підпису (анонімно).[69]
3. Нагляд В теорії адміністративного права виділяють два види нагляду: адміністративний та прокурорський. Адміністративний нагляд - це спосіб забезпечення законності і дисципліни в публічному адмініструванні, який здійснюється спеціальними суб’єктами публічної адміністрації щодо організаційно не підпорядкованих об'єктів. Особливості адміністративного нагляду:
Суб’єктами адміністративного нагляду є спеціально створені з цією метою структури: а) інспекції; б) міліція. Усі інспекції залежно від компетенції можна поділити на дві групи: - ті, що мають повноваження міжвідомчого характеру (ДАІ). - ті, що не мають таких повноважень, тобто здійснюють свої функції тільки в межах того чи іншого об’єкта (інспекція особового складу (департамент). Повноваження державних інспекцій можна умовно розділити на три групи: - розробка норм і правил, виконання яких контролює інспекція. Повноваження даного виду, як правило, полягають у наявності в інспекцій прав готувати різні проекти норм, правил і виносити їх на розгляд відповідного органу управління; - організація і здійснення нагляду (одержання та витребування матеріалів, проведення певного обслідування, дозвільні повноваження, надання експертних висновків, розслідування аварій тощо); - застосування заходів державного примусу. Названа група повноважень, як правило, закріплюється у відповідних статтях Кодексу про адміністративні правопорушення. Необхідно зазначити, що діяльність інспекцій та міліції по забезпеченню законності і дисципліни у частині застосування ними заходів адміністративного примусу, відноситься до контрольної (а не до наглядової) діяльності останніх. Тому вірогідніше буде вести мову про контрольно-наглядову діяльність з боку зазначених суб’єктів владних повноважень. Адміністративний нагляд міліції – це систематичний нагляд за точним і неухильним дотриманням посадовими особами та громадянами правил, що регулюють громадський порядок і громадську безпеку з метою попередження і припинення порушень цих правил, а також виявлення порушників і притягнення їх до встановленої законом відповідальності або вжиття до них заходів громадського впливу. При здійсненні адміністративного нагляду міліцією застосовуються такі методи як: а) безпосереднє спостереження в громадських місцях за виконанням громадянами та посадовими особами загальнообов’язкових правил; б) періодичні перевірки виконання органами, посадовими особами, громадянами встановлених правил; в) виявлення порушень у ході перевірки скарг, заяв, пропозицій та іншої інформації про правопорушників. Адміністративний нагляд міліції поділяється на загальний та спеціальний. Загальний адміністративний нагляд – містить нагляд за дотриманням загальнообов’язкових та інших правил. Спеціальний адміністративний нагляд міліції – це нагляд за поведінкою певної категорії осіб. Даний вид нагляду є примусовим заходом і встановлюється за звільненими з місць позбавлення волі відповідно до Закону “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” від 1 грудня 1994 року з внесеними до нього змінами та доповненнями. Закон формулює поняття цього виду адміністративного нагляду як системи “тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами внутрішніх справ”. Визначає його завдання: “Адміністративний нагляд встановлюється з метою запобігання вчиненню злочинів окремими особами, звільненими з місць позбавлення волі, і здійснення виховного впливу на них”. Цей вид адміністративного нагляду встановлюється лише щодо повнолітніх осіб: а) засуджених до позбавлення волі за тяжкі, особливо тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо під час відбування покарання їх поведінка свідчила, що вони вперто не бажають стати на шлях виправлення і залишаються небезпечними для суспільства; б) засуджених до позбавлення волі за тяжкі, особливо тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо вони після відбування покарання або умовно-дострокового звільнення від відбування покарання, незважаючи на попередження органів внутрішніх справ, систематично порушують громадський порядок і права інших громадян, вчиняють інші правопорушення; в) засуджених до позбавлення волі за один із злочинів, пов'язаних з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів. У всіх випадках, адміністративний нагляд встановлюється в судовому засіданні одноосібно суддею місцевого суду загальної юрисдикції або за місцем дислокації виправно-трудової установи, або за місцем проживання особи, щодо якої встановлюється адміністративний нагляд та має свою процедуру встановлення. Необхідно зазначити, що в теорії адміністративного права не існує єдиної думки щодо нагляду як способу забезпечення законності. Так, наприклад, професор Битяк Ю.П., розглядає адміністративний нагляд інспекцій та міліції як контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів, а органом, який здійснює нагляд є тільки прокуратура. Прокурорський нагляд - це спосіб забезпечення законності і дисципліни в публічному адмініструванні, який здійснюється під час виконання функцій прокурора та за рахунок застосування актів реагування прокурора. Стаття 121 Конституції України покладає на органи прокуратури такі завдання: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян; 5) нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами. Якщо прокурор під час здійснення нагляду виявив порушення чинного законодавства, то він має право видання актів прокурорського реагування. До них відносять такі. 1. Протест прокурора. Протест на акт, що суперечить законові, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність із законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розглядові відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокуророві. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подання такої заяви зупиняє дію правового акта. 2. Припис прокурора. Письмовий припис про усунення порушень закону вноситься прокурором, його заступником органові чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищому в порядку підпорядкованості органові чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Письмовий припис вноситься у випадках, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуто. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокуророві.
Постанова про порушення дисциплінарного провадження або провадження про адміністративне правопорушення підлягає розглядові повноважною посадовою особою або відповідним органом у десятиденний строк після її надходження, якщо інше не встановлено законом (Закон України від 5 листопада 1991 р. № 1789-ХП «Про прокуратуру»). Сьогоднішній стан державотворення та правотворення в Україні свідчить про те, що прокурорський нагляд не втратив свого значення як суттєва складова державного нагляду у сфері публічного адміністрування. За рахунок використання актів прокурорського реагування існує реальна можливість поновити права, свободи та законні інтереси громадян, котрі були порушені діями (правовими актами) суб’єктів владних повноважень.
4. Звернення громадян Як підсумковий спосіб забезпечення законності й дисципліни у публічному адмініструванні розглядається звернення громадян. Віднесення цього способу до таких, за допомоги яких можливо впливати на стан законності та дисципліни у державі, є вкрай важливим. Річ у тім, що звернення громадян повинні сприйматись як: а) засіб захисту від порушень своїх прав, свобод і законних інтересів з боку органів виконавчої влади; б) можливість реального впливу на діяльність органів виконавчої влади та посадових осіб; в) можливість отримати позитивний для громадянина результат без застосування спеціальних юридичних знань для оформлення певних документів; г) показник становлення громадянського суспільства. Стаття 40 Конституції України свідчить, що всі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Закон України від 2 жовтня 1996 р. № 393/96-ВР «Про звернення громадян» дає визначення, згідно з яким під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їхніх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їхньої діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо. Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, у сфері публічного адміністрування належать такі, внаслідок яких: - порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); - створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; - незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності. Вимоги до звернень:
Не дотримання зазначених вимог дозволяє суб’єктам владних повноважень не розглядати такі звернення. Крім того, відповідно до статті 8 Закону України «Про звернення громадян» також не підлягають розгляду: - повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті; - скарга на рішення, що оскаржувалось, якщо вона подана до органу або посадовій особі вищого рівня по закінченню річного терміну з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням; - звернення осіб, визнаних судом недієздатними. Важливий фактор, на який необхідно звернути увагу – це термін розгляду звернень. Згідно з вимогами чинного законодавства, звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. Загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати 45 днів. Слід також зазначити, що крім вище перелічених видів звернень громадян, Закон України «Про доступ до публічної інформації» виділяє ще один вид звернення – запит на інформацію. Відповідно до статті 19 Закону, запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Окрім того, особа може звернутися із відповідним запитом за інформацією незалежно від того, стосується ця інформація її особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Як й інші види звернень громадян, запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним; подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою). Запит на інформацію подається в довільній формі і має містити: 1) ім'я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі. Законом чітко регламентовано, що відповідь на запит на інформацію має бути надана не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту. А якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, то строк розгляду запиту може бути подовжений до 20 робочих днів з обов’язковим повідомленням запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту. У задоволенні запиту на інформацію суб’єктом владних повноважень може бути відмовлено або ж відстрочено в його задоволенні. Відмовити особі у наданні інформації можна у разі якщо: - розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; - інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; - особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені законодавством фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; - не дотримано вимог до запиту на інформацію. Відстрочка в задоволенні запиту на інформацію допускається в разі, якщо запитувана інформація не може бути надана для ознайомлення в передбачені цим Законом строки у разі настання обставин непереборної сили. Рішення про відстрочку доводиться до відома запитувача у письмовій формі з роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення. Публічне адміністрування як комплексне явище, завдяки якому здійснюється регулюючий вплив публічної адміністрації на різноманітні сфери суспільного життя, може бути змістовним лише за умови реально діючих механізмів, завдяки яким суб’єкти владних повноважень отримують інформацію щодо ефективності своєї діяльності в системі публічного адміністрування за допомогою таких способів як контроль, нагляд і звернення громадян, які на сьогодні об'єднуються як способи забезпечення законності та дисципліни. Контроль - це організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й дисципліни, що характеризується спостереженням і перевіркою правомірності діяльності об'єкта контролю та фактичної відповідності тих чи інших дій вимогам чинного законодавства можливістю втручатися в оперативно-господарську діяльність для усунення виявлених недоліків. Нагляд - це організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й дисципліни, що характеризується виявленням і попередженням правопорушень стосовно до організаційно не підпорядкованих об'єктів. Звернення громадян - це організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й дисципліни, який характеризується правом громадян України звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їхніх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами і пропозиціями, що стосуються діяльності останніх.
ТЕМА 12. ПОНЯТТЯ, ВЛАСТИВОСТІ ТА ПРИНЦИПИ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ
План
Рекомендована література:
Інститут адміністративної відповідальності є визначним інститутом адміністративного права, важливим засобом охорони громадського порядку, якому притаманні усі ознаки юридичної відповідальності. За допомогою цього інституту здійснюється захист не тільки адміністративно-правових відносин, а й відносин, врегульованих нормами фінансового, екологічного, трудового, митного права, а в деяких випадках – цивільного права та процесуальних галузей права. Важливе завдання адміністративної відповідальності викликано, перш за все, необхідністю посилення та укріплення законності та правопорядку у суспільстві. Роль і місце адміністративної відповідальності на адміністративно-правовому просторі визначається тим, що відносини адміністративної відповідальності, разом із відносинами публічного управління, адміністративних послуг і адміністративного судочинства утворюють предмет адміністративного права. А також суттєва особливість адміністративної відповідальності полягає у прагматичності її теоретичних концепцій, домінуюча спрямованість яких окреслена проблематикою Кодексу України про адміністративні правопорушення. Крім того, особливістю адміністративної відповідальності є генетичні зв’язки з кримінальною відповідальністю, а адміністративного проступку – зі злочином. Саме цим обумовлено її тяжіння до галузевої самостійності, на що постійно звертається увага у наукових дослідженнях.
Поняття адміністративної відповідальності її зміст і обсяг до сьогоднішнього часу залишається одним із найбільш суперечливих питань української адміністративно-правової науки. Чинне законодавство України не дає визначення поняття адміністративної відповідальності, і тому в теорії адміністративного права існує численна кількість точок зору стосовно цього соціально-правового явища. Так, чинний КУпАП містить розділ 2 під назвою «Адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність», де у статті 9 законодавець сформулював визначення адміністративного правопорушення, а відносно адміністративної відповідальності обмежився вказівкою на те, що її мірою є адміністративне стягнення (стаття 23 «Мета адміністративного стягнення)[70]. Українська юридична енциклопедія у статті «Адміністративна відповідальність», в унісон з КУпАП, обмежилась з цього приводу лише констатацією того, що адміністративна відповідальність – це вид юридичної відповідальності громадян і службових осіб за вчинені ними адміністративні правопорушення. Таким чином, всі дефініції адміністративної відповідальності мають лише дослідницький характер. Поняття адміністративної відповідальності науковцями розглядається як один з інститутів адміністративного права, як форма забезпечення одного із заходів примусу (стягнення), як різновид юридичної (правової) відповідальності, як ефективний засіб запобігання правопорушенням та забезпечення правопорядку, як певний стан суспільних відносин, який виникає внаслідок порушення законодавства. У ст. 92 Конституції України адміністративну відповідальність визначено як один з основних видів юридичної відповідальності в Україні. Вона є наслідком невиконання чи неналежного виконання особою норм адміністративного законодавства, що тягне невідворотне реагування держави на адміністративні правопорушення (проступки), та встановлюється виключно законами тощо. Частіш за все в теоретичних працях зустрічаються наступні визначення: В.Б. Авер’янов характеризував адміністративну відповідальність як різновид юридичної відповідальності, що являє собою сукупність адміністративних правовідносин, які виникають у зв’язку із застосуванням уповноваженими органами (посадовими особами) до осіб, що вчинили адміністративний проступок, передбачених нормами адміністративного права особливих санкцій – адміністративних стягнень. Т.О. Коломоєць формулює адміністративну відповідальність як різновид юридичної відповідальності, специфічна форма негативного реагування з боку держави в особі уповноважених органів на відповідну категорію протиправних діянь (насамперед адміністративних проступків), а особи, які вчинили зазначені правопорушення, повинні відповісти перед уповноваженим державним органом за свої неправомірні дії і понести адміністративне стягнення в установлених законом формах і порядку[71]. А.Т. Комзюк розкриває адміністративну відповідальність як застосування до осіб, які вчинили адміністративні проступки, адміністративних стягнень, що тягнуть для цих осіб обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру і накладаються уповноваженими на те органами чи посадовими особами на підставах і у порядку, встановлених нормами адміністративного права. Л. В. Коваль, Ю. П. Битяк, В. В. Зуй та інші формулюють поняття адміністративної відповідальності як застосування до правопорушника заходів примусу. Є. В. Додін встановлює адміністративну відповідальність як визначення обмежень майнових, а також особистих благ і інтересів за здійснення адміністративних правопорушень. І. П. Голосніченко розкриває адміністративну відповідальність як сукупність адміністративних правовідносин, які виникають у зв’язку із застосуванням до суб’єкта проступку адміністративних стягнень. С.Т. Гончарук характеризує зміст адміністративної відповідальності як специфічної форми реагування держави в особі її компетентних органів на вчинення адміністративних проступків, згідно з якою особи, що скоїли ці проступки, повинні відповісти перед уповноваженими державними органами за свої неправомірні дії і понести за це адміністративні стягнення в установлених законом формах і порядку. Найбільш повною, на наш погляд, є дефініція, яку запропоновано В.К. Колпаковим, котру ми візьмемо за теоретичну основу і будемо базувати на ній викладання наступного матеріалу щодо змісту та особливостей інституту адміністративної відповідальності. Отже, адміністративна відповідальність – це примусове, з додержанням встановленої процедури, застосування правомочним суб’єктом передбачених законодавством за вчинення адміністративного проступку заходів впливу, які виконані правопорушником. Слід відзначити, що в теорії адміністративного права відсутня єдина думка щодо проблеми визначення підстав адміністративної відповідальності. Одні фахівці під підставами правової відповідальності розуміють наявність у діях особи складу правопорушення, інші підставами вважають протиправне діяння, вчинення адміністративного проступку – суспільно небезпечної, протиправної, винної дії або бездіяльності, що порушує норми відповідного закону. Загальновизнаною є думка тих вчених-адміністративістів, які підставами адміністративної відповідальності визнають, як правило, адміністративне правопорушення (проступок). Теорія адміністративного права виділяє наступні види підстав адміністративної відповідальності: - фактичні (вчинення особою особливого виду правопорушення – адміністративного (тобто наявність ознак такого правопорушення); - юридичні (наявність в діях особи юридичного складу правопорушення – суб'єкту, суб'єктивної сторони, об'єкту, об'єктивної сторони); - процесуальні (наявність процесуальних норм, які забезпечують притягнення винної особи до адміністративної відповідальності). Тобто можливість притягнення до адміністративної відповідальності виникає за наявності усіх трьох перелічених підстав, якщо хоча б жодна з підстав є відсутньою, то притягнути до адміністративної відповідальності суб’єкта, який вчинив протиправне діяння неможливо. Треба відзначити, що законодавець передбачає обставини, що виключають адміністративну відповідальність (ст. 17 КУпАП). Встановлюється, що особа, яка діяла в стані крайньої необхідності, необхідної оборони, а також в стані неосудності не підлягає адміністративній відповідальності. Стан крайньої необхідності (ст. 18 КУпАП) – це вчинення дій з ознаками адміністративного проступку для усунення небезпеки, яка загрожує державному або громадському порядку, власності, правам і свободам громадян, установленому порядку управління, якщо ця небезпека за даних обставин не могла бути усунута іншими засобами і якщо заподіяна шкода є менш значною, ніж відвернена шкода. Стан необхідної оборони (ст. 19 КУпАП) – це вчинення дій з ознаками адміністративного проступку при захисті державного або громадського порядку, власності, прав і свобод громадян, установленого порядку управління від протиправного посягання шляхом заподіяння посягаючому шкоди, якщо при цьому не було допущено перевищення меж необхідної оборони. Перевищенням меж необхідної оборони закон визнає явну невідповідність захисту характерові і суспільній шкідливості посягання. Стан неосудності (ст. 20 КУпАП) – це вчинення дій з ознаками адміністративного проступку особою, яка не могла усвідомлювати свої дії або керувати ними внаслідок хронічної душевної хвороби, тимчасового розладу душевної діяльності, слабоумства чи іншого хворобливого стану. В той же час законодавець передбачає можливість звільнення від адміністративної відповідальності за таких підстав: 1) коли характер вчиненого проступку і особи правопорушника свідчить про доцільність застосування до нього заходів громадського впливу (ст. 21 КУпАП); 2) коли визнано малозначність проступку (ст. 22 КУпАП); 3) коли наявний дипломатичний імунітет від адміністративної юрисдикції (ст. 16 КУпАП). У першому випадку особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, звільняється від адміністративної відповідальності з передачею матеріалів на розгляд громадської організації або трудового колективу. Про заходи громадського впливу, застосовані до осіб, які вчинили правопорушення, передбачені ст. 51 КУпАП (дрібне викрадення чужого майна), ч. 1 ст. 129 КУпАП (допуск до керування транспортними засобами або суднами водіїв чи судноводіїв, які перебувають у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції, або осіб, які не мають права керування транспортним засобом), ч. 1 та 2 ст. 130 КУпАП (керування транспортними засобами або суднами особами, які перебувають у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції та повторне протягом року вчинення будь-якого із зазначеного правопорушення), ст. 156 КУпАП (порушення правил торгівлі пивом, алкогольними, слабоалкогольними напоями і тютюновими виробами), ст. 173 КУпАП (дрібне хуліганство), ст. 176 КУпАП (виготовлення, зберігання самогону та апаратів для його вироблення), ст. 177 КУпАП (придбання самогону та інших міцних спиртних напоїв домашнього вироблення), ст. 178 КУпАП (розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв у заборонених місцях або поява у громадських місцях у п’яному вигляді), ст. 179 КУпАП (розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв на виробництві), ст. 180 КУпАП (доведення неповнолітнього до стану сп’яніння), власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган, або громадська організація повинні не пізніш як у десятиденний строк з дня одержання матеріалів повідомити орган (посадову особу), який надіслав матеріали. У другому випадку, при малозначності вчиненого адміністративного правопорушення орган (посадова особа), уповноважений вирішувати справу, може звільнити порушника від адміністративної відповідальності і обмежитись усним зауваженням (ст. 22 КУпАП). Адміністративна відповідальність як інститут адміністративного права має наступні особливості:
Суспільні відносини, що врегульовуються інститутом адміністративної відповідальності, різні за своїм обсягом та змістом. Вона реалізується як в матеріальних нормах (які передбачають конкретні права та обов'язки), так і в процесуальних. Матеріальні норми визначають та закріплюють:
На підставі матеріальних норм адміністративної відповідальності виникають відповідні адміністративно-правові відносини щодо притягнення винних до відповідальності. Складовою частиною інституту адміністративної відповідальності є адміністративно-процесуальні норми, які врегульовують весь комплекс відносин, що складаються при провадженні у справах про адміністративні проступки. Якщо матеріальні норми встановлюють конкретні права та обов'язки, які охороняються державою, то процесуальні забезпечують процедуру реалізації адміністративних норм. Зокрема: головні завдання провадження; принципи провадження; процесуальне становище сторін у провадженні; підвідомчість розгляду та ведення справ; докази в провадженні; заходи процесуального примусу в провадженні; порядок, строки порушення справ; порядок і строки оскарження та опротестування рішень у справах; порядок перегляду рішень; порядок виконання рішень. Матеріальні норми адміністративної відповідальності мають однакову структуру з нормами інших галузей права і, як правило, мають усі 3 елементи: гіпотезу, диспозицію, санкцію. Слід враховувати, що поняття "норма права" (правова норма) і "стаття закону" не тотожні, бо правова норма ‑ це теоретична конструкція норми, а стаття закону ‑ це форма і спосіб фактичного викладу правової норми. Тому норма права може бути викладена у різних статтях закону або навіть у різних правових актах. У гіпотезі визначаються умови застосування норми, тобто коли адміністративна відповідальність може настати. У диспозиції описуються конкретні правила поведінки особи, які охороняються державою і за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність. Санкція – це ті примусові заходи або несприятливі наслідки особистого, майнового або фізичного характеру, які публічна адміністрація може застосувати за порушення конкретного правила поведінки, яке визначене у диспозиції норми. Залежно від того, як окремі елементи адміністративно-правової норми викладені у статтях закону (КУпАП), розрізняють прямий та бланкетний способи їх викладу. За прямого способу викладу всі елементи адміністративно-правової норми (гіпотеза, диспозиція, санкція) сформульовані в одній статті закону. Таке буває рідко. Наприклад, згідно з ч. 1 ст. 211-3 КУпАП прийняття керівниками або іншими посадовими особами підприємств, установ, організацій, колективних сільськогосподарських підприємств і навчальних закладів на роботу (навчання) військовозобов'язаних і призовників, які не перебувають на військовому обліку за місцем проживання, тягне накладення штрафу від одного до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. У цьому випадку гіпотезою є умови неперебування на військовому обліку, диспозицією – заборона приймати на роботу (навчання) таких осіб, а санкцією – накладення адміністративного стягнення – штрафу. За бланкетного способу викладу окремі елементи правової норми (як правило, гіпотеза і санкція) викладені в статті одного, а інші (як правило, диспозиція) – у статтях іншого нормативного акта. Наприклад, ч. 1 ст. 155 "Порушення правил торгівлі і надання послуг працівниками торгівлі, громадського харчування та сфери послуг, громадянами, які займаються підприємницькою діяльністю" КУпАП самих цих правил не називає, а відсилає до тих нормативних актів, якими вони передбачені або де вони викладені. Перелічені 3 елементи має переважна більшість норм адміністративної відповідальності, але з цього правила є винятки, оскільки існують норми-дефініції (визначення), норми-принципи та інші, які мають специфічну конструкцію, яка виключає, як правило, санкцію або гіпотезу. Адміністративно-правові норми про відповідальність, як і більшість інших норм цієї галузі права, недостатньо систематизовані. Деякі з них суперечать положенням Конституції та законам. Наприклад, наявність у КУпАП бланкетного викладу (посилання на окремі правила, які приймаються, місцевими радами) не відповідають положенням п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, де зазначено, що діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законами України, які приймаються Верховною Радою України. Як свого часу зазначали окремі фахівці-адміністративісти, непорозуміння, розпливчастість диспозицій будь-яких норм, які встановлюють адміністративну відповідальність – це прямий шлях до порушення законності, до суб'єктивізму та невизначеності при прийнятті рішень про притягнення осіб до адміністративної відповідальності.
Принцип (від лат. «Princi pium - початок, основа) - це основне вихідне положення будь-якого вчення, науки, світогляду тощо. Принципи адміністративної відповідальності ‑ це основні положення, закріплені в Конституції та інших законах України, на яких базується порядок притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності. До принципів адміністративної відповідальності відносяться наступні:
Верховенство права – є пріоритетним у правовій державі. Цей принцип полягає в тому, що адміністративна відповідальність в Україні та процедура притягнення до адміністративної відповідальності ґрунтується на конституційних принципах та правових презумпція, які зумовлені виконанням і дією саме принципу верховенства права в Україні. Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (ч. 2 ст. 8 КУ). Принцип верховенства права є, за своєю суттю, принципом природного права як сукупності ідеальних, духовних і справедливих понять про право. Визнання конституційним принципом верховенства права означає, що закони держави, також як і їх застосування, повинні відповідати праву як мірі загальної та рівної для всіх свободи та справедливості. Крім того, в законах має обмежуватись свавілля як фізичних, юридичних осіб, так і держави задля загального добра. Принцип верховенства права означає, що свобода громадян має забезпечуватись таким правовим порядком, коли ніхто не змушує робити чогось, не передбаченого законом, а людина, її права і свободи визнаються найвищою цінністю. Принцип верховенства права означає також, що не держава утворює право, а право є основою життєдіяльності та існування держави в особі її органів, посадових осіб і інших організацій. Принцип законності полягає, по-перше, в тому, що адміністративна відповідальність настає лише за ті діяння, які передбачені законом, по-друге, притягати до адміністративної відповідальності мають право тільки передбачені законом компетентні органи, по-третє, органи публічної адміністрації при вирішенні питання про притягнення винної особи до адміністративної відповідальності повинні керуватися законом і здійснювати свої повноваження в рамках передбаченої законодавством компетенції. Принцип законності адміністративної відповідальності закріплюється у ст. 7 КУпАП. Принцип доцільності. Зміст конкретизуючого рішення, прийнятого на основі адміністративного розсуду, не в усіх випадках випливає прямо з нормативного припису. Це об'єктивно зумовлює існування принципу, що полегшує пошук уповноваженим суб'єктом потрібного рішення. Так, ст. 21 КУпАП закріплює, що особа, яка вчинила адміністративний проступок, може бути звільнена від адміністративної відповідальності з передачею матеріалів на розгляд громадської організації або трудового колективу, якщо з урахуванням характеру вчиненого правопорушення та особи правопорушника до нього доцільно застосувати захід громадського впливу. Згідно зі ст. 22 КУпАП орган (посадова особа), уповноважений вирішувати справу, може звільнити правопорушника від адміністративної відповідальності і обмежитись усним зауваженням при малозначності адміністративного проступку. У доцільності звільнення правопорушника від адміністративної відповідальності за мотивами малозначності його проступку можуть переконувати самі різні обставини, що пом'якшують відповідальність, у тому числі й умови, що дозволяють досягти виховних і попереджувальних цілей без застосування заходів адміністративного впливу, зокрема, факт відсутності у порушника стійких антигромадських установок. Принцип обґрунтованості полягає в тому, що довільне притягнення особи до адміністративної відповідальності не допускається. Правозастосовні органи повинні встановити сам факт вчинення адміністративного проступку, а також встановити інші обставини справи, які мають значення для кваліфікації адміністративного проступку та індивідуалізації адміністративної відповідальності. Також вибір конкретної міри адміністративного стягнення повинен бути обґрунтований на ретельному вивченні матеріалів справи та при врахуванні пом'якшуючих та обтяжуючих обставин справи. Принцип обґрунтованості безпосередньо не закріплений у Кодексі України про адміністративні правопорушення, однак випливає з його положень. Так, ст. 251 КУпАП встановлює, що доказами у справі про адміністративне правопорушення є будь-фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність або відсутність адміністративного проступку, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Принцип невідворотності передбачає неминучість настання адміністративної відповідальності для особи, яка вчинила адміністративний проступок. Невідворотність адміністративної відповідальності залежить більшою мірою від налагодженості роботи правоохоронних органів, від професіоналізму працівників, уповноважених притягати до відповідальності і застосовувати санкції. Адміністративний проступок, на який не відреагувала держава, заподіює правопорядку серйозної шкоди. Безкарність правопорушника заохочує їх на вчинення нових проступків і подає негативний приклад іншим нестійким особам. Принцип своєчасності адміністративної відповідальності означає можливість притягнення правопорушника до відповідальності протягом строку давності, тобто періоду часу, не занадто віддаленого від факту правопорушення. Строки давності застосування до особи адміністративних стягнень регулюються ст. 38 КУпАП, яка закріплює, що адміністративне стягнення може бути накладено не пізніше як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до КУпАП підвідомчі суду (судді). Якщо справи про адміністративні правопорушення відповідно до КУпАП чи інших законів підвідомчі суду (судді), стягнення може бути накладено не пізніше як через три місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні – не пізніше як через три місяці з дня його виявлення. Адміністративні стягнення за вчинення корупційного правопорушення може бути накладено протягом трьох місяців з дня виявлення, але не пізніше одного року з дня його вчинення. У разі відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи, але за наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення адміністративне стягнення може бути накладено не пізніше як через місяць з дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або її закриття. Після закінчення термінів давності можливість накладення адміністративного стягнення виключається. Також необхідно відзначити, той факт, що строки давності, передбачені ст. 38 КУпАП, є абсолютними, тобто вони ніким не можуть бути продовжені, а їх пропуск, незалежно від причин, однозначно виключає накладення адміністративного стягнення. Однак практика свідчить про інше - строки давності притягнення до адміністративної відповідальності порушуються. І причина тут не тільки в некомпетентності, халатності, недбалості органу (посадової особи), що приймає рішення по справі, що порушує принцип законності та своєчасності адміністративної відповідальності, а й у незнанні законодавства про адміністративну відповідальність самим правопорушником і відсутності відповідного контролю з боку громадськості за діяльністю органів адміністративної юрисдикції, які вправі притягати винних до адміністративної відповідальності. Принцип справедливості проявляється в тому, що законодавець, передбачаючи санкцію за адміністративне правопорушення, повинен виходити зі ступеня суспільної небезпеки даного протиправного діяння. Так, якби за викидання сміття та інших предметів з вікон і дверей вагонів поїздів, за прохід по залізничних коліях у невстановлених місцях (ч. 3 ст. 109 КУпАП) законодавство встановлювало адміністративні стягнення у вигляді виправних робіт або адміністративного арешту, то можна було б стверджувати, що в даному випадку порушується принцип справедливості, так як ступінь суспільної небезпечності діяння не відповідає мірі адміністративної відповідальності за його вчинення. Принцип справедливості адміністративної відповідальності проявляється і в тому, що передбачені у ст. 24 КУпАП заходи адміністративного стягнення і в ст. 24-1 КУпАП заходи впливу, що застосовуються до неповнолітніх, не спрямовані на приниження людської гідності. Крім цього, справедливість адміністративної відповідальності проявляється в тому, що за загальним правилом закон зворотної сили не має, проте у випадках скасування або пом'якшення адміністративної відповідальності закон має зворотну силу. Також справедливість проявляється і в тому, що притягнути особу до адміністративної відповідальності двічі за одне й те саме правопорушення не можна (ст. 61 Конституції України). Принцип гуманізму. Його суть полягає у повазі до гідності і прав особи. Виходячи із принципу гуманізму, чиновникам забороняється, прикриваючись формальними процесуальними приписами, принижувати гідність особи, ущемляти її найменші потреби та інтереси. Правозастосування існує лише для того, щоб реалізувати права та обов'язки громадян. А засоби, як відомо, повинні відповідати меті - безпечному існуванню та розвитку особи у суспільстві. Вибір процедурних форм, що не відповідають цій меті гальмує або взагалі заважає реалізації ідей гуманізму. Крім того, гуманізм є критерієм правильності рішення, а також проявляється в обставинах, що виключають провадження в справі про адміністративне правопорушення (наприклад, неосудність особи, стані крайньої необхідності). Достеменно визначена істина у справі має оцінюватись згідно з моральними принципами. Принцип індивідуалізації покарання вимагає відповідності між заходом впливу до правопорушника, що обирається і ступенем суспільної небезпеки адміністративного проступку. Застосування цього принципу тісно пов'язано з індивідуалізацією адміністративної відповідальності залежно від ступеня суспільної небезпеки проступку і властивостей правопорушника. Цей принцип безпосередньо не закріплений у Кодексі України про адміністративні правопорушення, однак випливає з його положень. Наприклад, ч. 2 ст. 33 КУпАП закріплює, що при накладенні адміністративного стягнення враховуються характер вчиненого проступку, особу порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність. Відповідності провини та покарання вимагає, щоб при виборі конкретного заходу адміністративного стягнення враховувались всі обставини вчиненого правопорушення і особа порушника. Реалізації зазначеного принципу сприяє закріплення в законодавстві можливості вибору адміністративного стягнення із кількох можливих (альтернативні санкції) або конкретного розміру стягнення в межах передбачених мінімуму і максимуму (відносно визначені санкції), виходячи із характеру правопорушення і особи винного. Розглянутий принцип пояснюється так: що шкідливішим є правопорушення, то більш суттєвий вид адміністративного стягнення має застосовуватися компетентними органами (посадовими особами). Для прикладу реалізації на практиці цього принципу слід указати, що порушення правил поведінки на повітряному судні, а саме, невиконання особами, які перебувають на повітряному судні, розпоряджень командира судна тягне за собою попередження або накладення штрафу від одного до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ч. 1 ст. 112 КУпАП). Водночас злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, військовослужбовця через їхню участь в охороні громадського порядку тягне за собою накладення штрафу від восьми до п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи на строк від сорока до шістдесяти годин, або виправні роботи на строк від одного до двох місяців з відрахуванням двадцяти процентів заробітку, а в разі, якщо за обставинами справи, з урахуванням особи порушника, застосування цих заходів буде визнано недостатнім,- адміністративний арешт на строк до п'ятнадцяти діб (ч. 1 ст. 185 КУпАП).
Адміністративну відповідальність не можна сприймати інакше ніж у контексті з іншими видами відповідальності, бо синтезуючим началом тут є необхідність відповідати за власні дії, протиправні вчинки, брати на себе вину за їх наслідки. Не дивлячись на наявність спільних рис, що притаманні будь-якому виду юридичної відповідальності, адміністративна відповідальність, в той же час, відрізняється від інших видів юридичної відповідальності. До критеріїв розмежування можна віднести: а) підстави притягнення до адміністративної відповідальності; б) коло суб'єктів, які наділені правом порушення та розгляду справ про адміністративні правопорушення; встановлення адміністративної відповідальності; в) правові наслідки; г) процесуальна процедура; д) санкції.
Адміністративна відповідальність відмежовується від кримінальної за наступними ознаками: - адміністративна відповідальність настає за вчинення адміністративного правопорушення, склад якого визначається як законами (КУпАП, Митний кодекс України, закон України «Про об’єднання громадян»), так і підзаконними актами (рішення органів місцевого самоврядування). Кримінальна відповідальність настає за вчинення злочину, склад яких визначається виключно нормами Кримінального кодексу України; - правом порушення справ про адміністративні правопорушення, як і правом розгляду таких справ наділене широке коло суб’єктів публічної адміністрації. Правом порушення кримінальних справ, наділені виключно органи дізнання і попереднього слідства, визначені КПК України та органи прокуратури, а правом розгляду – виключно суди. Що стосується суб’єктів, які встановлюють юридичну відповідальність, то на відміну від кримінальної відповідальності, яка встановлюється виключно Верховною Радою України, адміністративна – встановлюється й іншими суб’єктами публічної адміністрації (органами місцевого самоврядування); - до кримінальної відповідальності притягуються лише фізичні особи, а до адміністративної – як фізичні особи так і юридичні особи; - притягнення особи до адміністративної відповідальності і застосування до неї адміністративних санкцій не призводить до таких наслідків як судимість, що в подальшому проявляється в певних обмеженнях її правосуб’єктності (наприклад, вільний виїзд за межі України); - адміністративна відповідальність реалізується як в позасудовому, так і в судовому порядку, кримінальна – тільки в судовому; - притягнення особи до адміністративної відповідальності відбувається в коротші строки та за спрощеною процедурою (можливість накладення адміністративного стягнення на місці вчинення протиправного діяння, без складання протоколу про адміністративне правопорушення – ст. 258 КУпАП). Слід також зазначити, що кримінальна відповідальність має пріоритет перед відповідальністю адміністративною. У ч. 2 ст. 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення зазначається, що адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені КУпАП, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть відповідно до закону кримінальної відповідальності. В основу відмежування адміністративної відповідальності від цивільно-правової можна покласти усі зазначені ознаки за винятком тієї, яка дає характеристику кола суб'єктів відповідальності – в адміністративній та цивільній відповідальності вони співпадають. Адміністративна відповідальність відмежовується від цивільно-правової за такими ознаками: - в інституті адміністративної відповідальності діє презумпціє невинності, а в цивільній – презумпція вини; - метою притягнення до адміністративної відповідальності є виховання особи і запобігання вчинення правопорушень в подальшому та іншими особами, цивільної – в першу чергу, відшкодування шкоди; - адміністративна відповідальність належить до компетенції органів публічної адміністрації та їх посадових осіб, а цивільно-правова – до компетенції судів; - заходами цивільної відповідальності суспільні відносини, як правило, захищаються за рахунок майна винного з метою відновити попередній майновий стан потерпілої сторони, а заходи адміністративної відповідальності, як і кримінальної, спрямовані також проти особи порушника; - нормативні підстави адміністративної та цивільно-правової відповідальності регулюються різним законодавством – адміністративним та цивільним. Відмінності за фактичними підставами полягають у специфіці конкретних складів адміністративного та цивільного проступків – об'єкта протиправного посягання, правових наслідків їх вчинення. Об'єктом цивільних протиправних дій є майнові відносини, які захищаються у судовому порядку. Об'єкт адміністративних протиправних дій інший – суспільні відносини в сфері публічного адміністрування, які захищаються як в судовому, так і позасудовому порядку владою відповідних органів та посадових осіб. Адміністративна відповідальність відрізняється від цивільної і наслідками протиправного діяння. Якщо для адміністративних правопорушень такий елемент, як протиправний наслідок (матеріальна шкода) не завжди є обов'язковим, то склад цивільного правопорушення, як правило, його передбачає; - адміністративна відповідальність настає переважно у позасудовому порядку в короткі строки або навіть на місці вчинення проступку, натомість цивільно-правова не може мати місця без відповідного звернення заінтересованої сторони до суду з позовом. Строки притягнення до цивільно-правової відповідальності, на відміну від адміністративної – до 3 років, вони можуть перериватися, подовжуватися, поновлюватися тощо. Значна схожість спостерігається між адміністративною та дисциплінарною відповідальністю. Вона має приблизно однакову ступінь суспільної небезпеки. Характеризуються такими рисами, як винність, протиправність, караність. Свідченням про їх близькість є позиція законодавця, який у ст. 15 КУпАП встановлює, що особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, за адміністративні правопорушення несуть дисциплінарну відповідальність. Вона підкріплюється роз’ясненнями Пленуму Верховного Суду України “Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення”, де зазначено, що притягнення посадових осіб і громадян до дисциплінарної відповідальності за вчинені ними правопорушення не виключає застосування до них заходів адміністративного стягнення за ці самі порушення і не звільняє від обов’язку відшкодувати заподіяну ними шкоду[73]. Разом з тим, актуальною потребою є визначення ознак, за якими адміністративна відповідальність відрізняється від дисциплінарної, а саме: - головною ознакою, яка обумовлює всі інші відмінності між адміністративною та дисциплінарною відповідальністю, є їх різна правова природа. Свій вираз вона знаходить у тому, що обов’язок додержуватись правил, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, на відповідних суб’єктів покладається владно. Обов’язок додержуватись правил, за порушення яких передбачена дисциплінарна відповідальність, відповідними суб’єктами приймається на себе добровільно. Так, природа адміністративної відповідальності — публічно-правова. Вона настає при порушенні загальнообов’язкових правил, які встановлюються публічною адміністрацією. Такі правила є юридичним виразом узагальнень про соціально-корисну поведінку суб’єктів суспільних відносин. Вони містяться у законах і діють у межах всієї країни, незалежно від територіальних, інституціональних, етнічних, майнових, демографічних, виробничих та інших особливостей регіонів і їх населення. За допомогою цих правил здійснюється зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов’язків, відповідальності перед суспільством. А також охорона і захист прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку. Загальнообов’язкові правила підлягають виконанню усіма суб’єктами, незалежно від особистих уявлень про доречність тих чи інших вчинків. Їх порушення передбачає юридичну відповідальність (адміністративну відповідальність). Природа дисциплінарної відповідальності — цивільно-правова. Вона виникає за умови, що сторони уклали трудовий договір і дійшли згоди щодо взаємних прав і обов’язків, які будуть добровільно виконуватись. Невід’ємною складовою таких узгоджень є зобов’язання дотримуватись внутрішнього трудового розпорядку (встановлених в межах організації правил дисципліни) і нести за її порушення відповідальність. Слід визначити, що дисциплінарний проступок — це порушення дисципліни, яка діє у межах конкретної організаційної структури. У цьому контексті дисципліна — це сукупність нормативних приписів, які регулюють обов’язки сторін трудових правовідносин. Юридична енциклопедія дає таке визначення дисциплінарному проступку: протиправне невиконання або неналежне виконання працівником своїх трудових обов’язків, за що до нього може бути застосовано дисциплінарне стягнення[74]. Таким чином, у адміністративній та дисциплінарній відповідальності різні за своєю сутністю об’єкти посягання. Так, об’єкти посягання адміністративного правопорушення характеризуються загальнодержавним масштабом і значенням (конституційний лад, встановлений правопорядок, власність, права громадян). А об’єкти посягання дисциплінарного правопорушення локалізовані трудовим договором в межах конкретної організаційної структури. Загальним об’єктом тут буде дисципліна праці. Безпосередніми об’єктами – окремі її елементи. Наприклад, правила використання робочого часу, організація трудового процесу на підприємстві, правила використання майна власника, правила пропускного режиму, правила надання інформації, правила проходження обов’язкового медичного огляду тощо. Слід зазначити, що у ряді випадків трудові обов’язки й обов’язки загальні (адміністративно-правові) можуть збігатися. Це стосується водіїв, працівників торгівлі тощо. У таких випадках, вчинені ними порушення є водночас дисциплінарними і адміністративними; - адміністративна відповідальність здійснюється за законодавством про адміністративні правопорушення, яке на даний час виступає окремою законодавчою галуззю. Тут дається визначення адміністративного правопорушення, описуються конкретні склади, встановлюється підвідомчість щодо розгляду справ, докладно регламентуються процесуальні питання тощо. Дисциплінарна відповідальність окрему галузь законодавства не утворює. Вона прямо або побічно виражається в нормативному матеріалі адміністративного, трудового, виправно-трудового й інших галузей права. Це, наприклад, Кодекс законів про працю України від 10.12.1971р. (ст. 40, 41, 139, 140, 147); Кримінально-виконавчий кодекс України від 11.07.2003р. (ст. 68, 82 інші); Закони України “Про охорону праці” від 14.10.1992р. (ст. 19); “Про колективні договори і угоди” від 01.07.1993р. (ст. 17, 18, 19); статути і положення про дисципліну (наприклад, “Дисциплінарний статут служби цивільного захисту” від 05.03.2009 р., “Дисциплінарний статут Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України” від 04.09.2008 р., “Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ” вiд 22.02.2006р.). Центральне місце серед перелічених нормативних актів належить Кодексу законів про працю. Він служить орієнтиром для всіх інших актів, які встановлюють дисциплінарну відповідальність. На відміну від чітко виписаних складів адміністративних правопорушень, склади дисциплінарних проступків визначаються у найзагальнішому вигляді. Так, Дисциплінарний статут Збройних Сил України визнає дисциплінарним правопорушенням порушення військовослужбовцем військової дисципліни або громадського порядку. Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ визнає дисциплінарним проступком невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни; - адміністративна відповідальність відрізняється від дисциплінарної характеристикою суб’єкта, який вчинив протиправне діяння. Суб’єктом адміністративного проступку є осудна особа, яка досягла 16-річного віку і виконала описаний у законі склад адміністративного проступку. Таким чином, головними ознаками суб’єкта адміністративного проступку є вік, осудність, винність. А суб’єктом дисциплінарного проступку може бути лише особа, що перебуває у трудових відносинах з роботодавцем. Така особа може бути як повнолітньою, так і неповнолітньою. Головною ознакою суб’єкта дисциплінарного проступку є перебування у трудових відносинах з роботодавцем. Відсутність цієї ознаки виключає визнання особи суб’єктом дисциплінарного проступку; - адміністративні проступки відрізняються від дисциплінарних за характеристикою суб’єкта, який має право їх розглядати і виносити рішення. Так, суб’єктом розгляду дисциплінарних справ є керівник колективу, в якому працює правопорушник. Між ними (керівником і порушником дисципліни) обов’язково існують стійкі організаційні зв’язки типу “начальник-підлеглий”. А суб’єктом розгляду справ про адміністративні правопорушення є носій функціональної влади, повноваження якого чітко визначені і зафіксовані у законодавстві. Між ним і правопорушником немає стійких організаційних зв’язків. Отже, адміністративна відповідальність становить особливий вид юридичної відповідальності. Адміністративній відповідальності властивий ряд специфічних рис, які відрізняють її від інших видів юридичної відповідальності. Традиційно правову відповідальність пов’язують із застосуванням заходів державного примусу, розглядають її як передбачену санкціями правових норм реакцію на правопорушення, як реалізацію, застосування і здійснення санкцій. Застосування заходів юридичної відповідальності тягне для правопорушника обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру, які він зобов’язаний перетерпіти і фактично претерпіває. Тим самим правопорушник “тримає відповідь” перед державою за неправомірну поведінку.
ТЕМА 13. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВОПОРУШЕННЯ ТА ЙОГО ЮРИДИЧНИЙ СКЛАД
План
Рекомендована література:
У теорії адміністративного права, будь-який адміністративний делікт має велику кількість фактичних ознак. Одна їх частина відповідає ознакам, вказаним у статі адміністративного закону, і має адміністративно-правове значення. Інша – такого відношення до закріплених законом ознак адміністративного делікту не має. У своїй сукупності весь перелік фактичних ознак становить собою юридичний склад. У той же час адміністративно-правові норми передбачають ознаки, іманентні для певного виду деліктів - юридичний склад. У процесі адміністративно-правової кваліфікації юридичні ознаки діяння та ознаки проступку, що містяться у адміністративно-правовій нормі, зіставляються саме через склад адміністративного делікту - сукупність ознак, що становлять собою законодавчу модель всіх деліктів даного виду.
1. Поняття адміністративного правопорушення (проступку). Нормативне розуміння адміністративного проступку дає Кодекс України про адміністративні правопорушення, який був прийнятий у 1984 році. Саме він закріплює, як ми уже зазначали, у своїх статтях його поняття (ст. 9), визначає критерії за якими розмежовується вчинення адміністративного правопорушення умисно (ст. 10) і вчинення адміністративного правопорушення з необережності (ст. 11), описує діяння, які визнаються адміністративними проступками (ст. 41 — 212). Отже, адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність (ст. 9 КУпАП). Адміністративному правопорушенню властиві такі загально-правові ознаки: - передусім, це дія чи бездіяльність, тобто - діяння, а не думки, бажання чи інші подібні прояви психічної діяльності людей; - суспільна шкідливість (цю ознаку дехто ототожнює з антигромадською спрямованістю або суспільною небезпекою); - протиправність (подібне діяння завжди посягає на загальнообов'язкові правила, встановлені тим чи іншим нормативним актом); - винуватість (таке діяння, як прояв волі і свідомості особи, повинно бути завжди винним, тобто вчиненим умисно або з необережності); - адміністративна карність (подібне протиправне, винне діяння буде визнане адміністративним проступком тільки тоді, коли за його вчинення законодавством передбачено адміністративну відповідальність). Крім цього, адміністративним правопорушенням властивий ще цілий ряд характерних ознак, які утворюють їх юридичні склади. Слід зауважити, що залежно від юридичних властивостей розрізняють ознаки як такі, що мають юридичне значення, і які такого значення не мають. В свою чергу юридичне значущі ознаки можуть входити до юридичного складу правопорушення (так звані конструктивні ознаки), інші ж з них до такого складу не входять (наприклад, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність тощо). Слід зазначити, що у КУпАП виділені наступні групи адміністративних правопорушень (проступків):
2. Поняття складу адміністративного проступкуВчення про склад правопорушення посідає одне з центральних місць в адміністративно-правовій науці та має велике практичне значення. По-перше, воно сприяє виявленню найістотніших ознак антигромадських діянь, їх розмежуванню і встановленню справедливих санкцій; по-друге, допомагає правозастосовчим органам правильно кваліфікувати правопорушення та вживати адекватних їм заходів впливу; по-третє, дає можливість зрозуміти закон, допомагає навчанню юристів і правовому вихованню громадян. Склад – це опис діяння у законі. Опис ще не вчиненого, а тільки передбачуваного чи можливого діяння. Для такого опису використовуються лише юридично значущі ознаки, які характеризують діяння, як правопорушення. Вони отримали назву конструктивних ознак. Так, склад адміністративного правопорушення становить собою сукупність головних, визначальних ознак, які виділені законодавцем як типові, необхідні і водночас достатні для притягнення особи до юридичної відповідальності. При описі складів досить широко використовуються оцінні ознаки. Зміст таких ознак у нормативному порядку чітко не визначається і питання про їх наявність або відсутність вирішується правозастосувачем з урахуванням конкретних обставин. Тому значну роль у розкритті їхнього змісту відіграють теоретичні дослідження. Це такі ознаки, як “грубе порушення” (статті 85, 86, 108 КУпАП), “істотна шкода” (ст. 186 КУпАП), “аварійна обстановка” (ст. 128-1 КУпАП), “забезпечення необхідних умов життя, навчання та виховання” (ст. 184 КУпАП), “безгосподарне утримання” (ст. 150 КУпАП), “об’єкти, що сприяють масовому скупченню птахів, небезпечних для польотів повітряних суден” (ст. 111 КУпАП), “образливе чіпляння до громадян” (ст. 173 КУпАП), стан, “що ображає людську гідність і громадську мораль” (ст. 178 КУпАП), “злісна непокора” (ст. 185 КУпАП), “злісне ухилення” (статті 185-3, 185-4 КУпАП), “поважні причини” (ст. 210 КУпАП) тощо. Ознаки можна розрізняти за ступенем узагальнення. У такому разі йдеться про ознаки: а) загальні; б) родові або видові; в) конкретні або одиничні. Загальні властиві всім складам (вина, діяння тощо.). Родові (видові) характерні для групи складів. Наприклад, для складів, що описують правопорушення у галузі стандартизації, якості продукції, метрології і сертифікації, специфічним буде об’єкт зазіхань — суспільні відносини, що складаються в цій сфері. Конкретні (одиничні) характеризують окремі конкретні склади. Наприклад, “безпека польотів” (ст. 111 КУпАП), “безквитковий проїзд пасажирів” (ст. 135 КУпАП), “ворожіння” (ст. 181 КУпАП), “виклик спеціальних служб” (ст. 183 КУпАП), “неповага до суду” (ст. 185-3 КУпАП).
Для того, щоб виникли правовідносини відповідальності, одних фактичних підстав недостатньо, тому що необхідні ще й правові підстави, якими є конкретні юридичні факти (юридичні підстави), тобто наявність в діях особи складу адміністративного проступку. Якщо поняття правопорушення (проступку) офіційно визначено в адміністративному законодавстві України, то визначення його юридичного складу існує лише в теорії права. Ці два поняття близькі за своїм змістом, але не тотожні. Термін "правопорушення" містить у собі як елементи складу, так і ознаки, які не мають значення для вирішення питання про можливість притягнення до юридичної відповідальності. Склад правопорушення завжди конкретний і становить сукупність головних, визначальних ознак, які виділені законодавцем як типові, необхідні і водночас достатні для притягнення особи до юридичної відповідальності. Відсутність хоча б одного з елементів складу виключає правову відповідальність. Під юридичним складом розуміють передбачену нормами адміністративного права сукупність ознак, при наявності яких те чи інше протиправне діяння можна кваліфікувати як правопорушення. До цих ознак належать: а) об'єкт; б) об'єктивна сторона; в) суб'єкт; г) суб'єктивна сторона проступку. Розглянемо більш детально ознаки цих елементів.
Залежно від рівня узагальнення виділяють: - загальний об'єкт, яким є суспільні відносини, що 1) регулюються різними галузями права і 2) охороняються адміністративними санкціями. Такий об’єкт є спільним для усіх видів адміністративних правопорушень. Так, ст. 14 КЗпП щодо укладення колективного договору передбачає попереднє обговорення умов договору. Порушення цієї норми тягне за собою відповідальність за ст. 41-1 “Ухилення від участі в переговорах щодо укладення, зміни або доповнення колективного договору, угоди” КУпАП; - родовий об'єкт – однорідні групи суспільних відносин, які в сукупності складають загальний об'єкт. Розподіл цього цілого (загального об’єкта) на частини (родові об’єкти) може проводитися за різними критеріями. По-перше, усю сукупність суспільних відносин, що охороняються адміністративними санкціями, можна поділити на частини залежно від того, якою галуззю права вони регулюються. Отже, можна говорити про адміністративні, земельні, трудові, цивільні та інші правовідносини як родові об’єкти проступків. По-друге, як критерій класифікації можна використовувати структуру соціально-господарського комплексу. За цією ознакою можна виділити такі родові об’єкти, як відносини в сільському господарстві, промисловості, на транспорті тощо. По-третє, як критерій класифікації можна використовувати зміст суспільних відносин, що охороняються. З урахуванням цього критерію розрізняють такі родові об’єкти, як власність, громадський порядок, громадська безпека, здоров’я населення, порядок управління; - видовий об'єкт – самостійний складовий різновид родового об'єкту, відокремлена група суспільних відносин, загальних для ряду проступків. Вони виступають відокремленою і досить самостійною частиною родового об’єкта. Наприклад, якщо взяти такий родовий об’єкт, як власність, то її види – це власність приватна, комунальна та державна. Видовий об’єкт широко використовується законодавцем, який спеціальними актами встановив адміністративну відповідальність за порушення правил дорожнього руху, військового обліку, прав споживачів тощо; - безпосередній об'єкт – одне або декілька суспільних відносин, яким спричиняється шкода певним правопорушенням. Наприклад, при перевищенні швидкості – громадська безпека на дорозі тощо. Для складів деяких адміністративних проступків обов’язковим є предмет посягання. Так, законодавець виділяє предмет посягання у вигляді майна у ст. 51 КУпАП, заборонених предметів у ст. 188 КУпАП, товарів, транспортних засобів, на що прямо вказується у п. 3 ст. 322 МК. Об'єктивна сторона складу порушення – це система передбачених адміністративно-правовою нормою ознак, що характеризують зовнішню сторону проступку. Вона включає в себе передусім такі ознаки, як: - саме протиправне діяння - дія чи бездіяльність (значна більшість порушення чинного законодавства, що вчиняється шляхом протиправних дій (наприклад, дрібне викрадення чужого майна (ст. 51 КУпАП), виробництво, зберігання, транспортування або реалізація продуктів харчування чи продовольчої сировини, забруднених мікроорганізмами та іншими біологічними агентами понад гранично допустимі рівні (ст. 42-3 КУпАП), псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель (ст. 52 КУпАП), решта у формі бездіяльності - коли особа для того, щоб не допустити протиправної поведінки, повинна вчинити позитивні дії, але вона з якихось причин їх не вчиняє. Це, наприклад, неявка громадянина на виклик до військового комісаріату без поважних причин (ст. 211-1 КУпАП). Необхідними умовами бездіяльності є обов'язковість і можливість особи діяти в конкретній обстановці; - шкідливі наслідки діяння; - причинний зв'язок між протиправним діянням та шкідливими наслідками, що наступили; - час, місце, умови, способи та засоби вчинення правопорушення. Протиправне діяння є обов'язковою ознакою об'єктивної сторони, всі ж інші ознаки є факультативними. Протиправне діяння може характеризуватись як просте та складне. Просте діяння являє собою єдину однократну (одноактну) дію чи бездіяльність – (наприклад, відправлення без дозволу митного органу транспортного засобу, що перебуває під митним контролем тощо). Складне протиправне діяння утворює різні склади адміністративних правопорушень, у тому числі: - тих, що складаються з альтернативних дій (наприклад, ст. 189-1 КУпАП встановлює відповідальність за порушення порядку видобутку, виробництва, використання та реалізації дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння) Кожна з альтернативних дій в таких випадках вже сама по собі є достатньою підставою для притягнення до адміністративної відповідальності. Однак особа не скоює нового складу правопорушення, якщо вона послідовно здійснює всі зазначені в диспозиції норми права заборонені дії; - тривалих правопорушень, тобто таких, які почавшись з якої-небудь протиправної дії чи бездіяльності, продовжуються потім безперервно шляхом невиконання (порушення) обов'язків (це, наприклад, порушення порядку виробництва, зберігання, перевезення, торгівлі та використання піротехнічних засобів (ст. 195-6 КУпАП); - продовжуваних правопорушень, тобто таких, які складаються з декількох тотожних протиправних дій, зв'язаних між собою і спрямованих для досягнення загальної мети, і які в сукупності своїй утворюють єдине правопорушення. Таке правопорушення скоюється не безперервно, а окремими епізодами, внутрішньо тісно пов'язаними, але відокремленими в часі, які виступають ніби ланками одного ланцюга. Прикладами подібних правопорушень може виступати багаторазовий випуск (направлення) річкового судна в плавання без документів, що посвідчують належність судна, придатність його до плавання, з неукомплектованим екіпажем, при невідповідності технічного стану судна наявним документам, з порушенням установлених правил завантаження, норм пасажиромісткості, обмежень по району та умовах плавання, а також допуск до керування судном або його механізмами і обладнанням осіб, які не мають відповідного диплома (посвідчення, свідоцтва) (ст. 116-1 КУпАП). Залежно від наявності шкідливих наслідків виділяють: - матеріальні склади адміністративних правопорушень (коли такі наслідки у нормі права передбачаються – наприклад, пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, нафтою і нафтопродуктами, промисловими і комунально-побутовими викидами, відходами і покидьками, що спричиняє його усихання чи захворювання (ст. 72 КУпАП), знищення лісу в результаті підпалу (ст. 77 КУпАП); а також, коли описується дія, що обов’язково спричиняє шкідливі наслідки, хоч останні законом і не названі: самовільне користування надрами (ст. 47 КУпАП); перевищення лімітів та нормативів використання природних ресурсів (ст. 91-2 КУпАП); марнотратне витрачання паливно-енергетичних ресурсів (ст. 98 КУпАП) тощо); - формальні склади правопорушень (коли такі наслідки у нормі права не передбачаються – наприклад, проживання за недійсним паспортом (ст. 197 КУпАП), неявка за викликом у військовий комісаріат (ст. 210 КУпАП, ст. 211-1 КУпАП), порушення прикордонного режиму або режиму у пунктах пропуску через державний кордон України (ст. 202 КУпАП), прийняття паспорта в заставу (ст. 201 КУпАП) тощо). Більшості правопорушень властиві формальні склади. При кваліфікації матеріальних складів повинен чітко простежуватись причинний зв'язок між протиправним діянням та наявними шкідливими наслідками. В окремих випадках їх розмір служить критерієм для кваліфікації того чи іншого протиправного діяння, або як злочину. Інколи окремі правові ознаки об'єктивної сторони включаються законодавцем безпосередньо в конструкцію тієї чи іншої правової норми і набувають кваліфікуючого значення. Це ознаки, які стосуються: - часу вчинення правопорушення (наприклад, заборонений час (ст. 85 КУпАП, ст. 187 КУпАП), час судового засідання (ст. 185-3 КУпАП) тощо); - місця його вчинення, а саме: а) територій, де діють особливі правила поводження: громадське місце (ст. 173 КУпАП), заборонене місце (ст. 85), невідведене місце (ст. 174 КУпАП), б) споруд: автомобільний шлях (ст. 141 КУпАП), автомобільна дорога (ст. 132-1 КУпАП), проїзна частина шляху, автомагістраль (ст. 122 КУпАП), залізничні колії (ст. 109 КУпАП), залізничний переїзд (ст. 128-1 КУпАП), порт, пристань, вантажний двір, контейнерний пункт (площадка) (ст. 136 КУпАП), аеродром (ст. 111 КУпАП) тощо; в) установ: військовий комісаріат (ст. 211-6 КУпАП), суд (ст. 185-5); г) транспортних засобів: річкові і маломірні судна (ст. 117 КУпАП), трамвай, тролейбус, автобус, маршрутне таксі (ст. 119 КУпАП), повітряне судно (ст. 112 КУпАП), вантажний поїзд, гужовий транспорт, підніжки і дах вагонів (ст. 109 КУпАП), приміський поїзд, поїзди дальнього та місцевого сполучення, метрополітен (ст. 110 КУпАП) тощо); - способів (наприклад, господарська діяльність без державної реєстрації або без одержання ліцензії на провадження певного виду господарської діяльності тягне за собою адміністративну відповідальність за ст. 164 КУпАП; для демонстрування фільмів або розповсюдження фільмів шляхом продажу чи передачі в прокат фільмокопій без необхідно отримати державне посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільмів (ст. 164-6 КУпАП); керівництво об’єднанням громадян, яке не легалізувалося (одержало офіційне визнання), у встановленому порядку тягне за собою відповідальність за ст. 186-5 КУпАП; для пуску газу на установки, що використовують газ, необхідно одержати дозвіл органів державного газового нагляду (ст. 101 КУпАП); самовільне проведення гідротехнічних робіт тягне за собою адміністративну відповідальність (ст. 61 КУпАП) тощо). Для характеристики способу вчинення окремих правопорушень законодавець може використовувати такі оцінні поняття, як “злісне” (статті 185, 185-3, 185-4 КУпАП), “грубе” (статті 85, 86, 108 КУпАП), “безгосподарне” (ст. 150 КУпАП) тощо; - засобів вчинення правопорушення (наприклад, порушення правил користування засобами автомобільного транспорту та електротранспорту (ст. 119 КУпАП); експлуатація водіями транспортних засобів, ідентифікаційні номери складових частин яких не відповідають записам у реєстраційних документах (ст. 211-1 КУпАП), використання засобів зв’язку з метою порушення громадського порядку (ст. 148-3 КУпАП); застосування засобів вимірювання, що мають відхилення від гранично припустимих значень, для використання результатів вимірювань у сферах, що підлягають державному метрологічному наглядові (ст. 171 КУпАП); самовільне використання з корисливою метою електричної, теплової енергії або газу без приладів обліку (ст. 103-1 КУпАП) тощо). У чинному законодавстві України про адміністративну відповідальність нічого спеціально не вказується відносно замаху на адміністративне правопорушення. На практиці ж до відповідальності за окремі правопорушення винні особи нерідко притягуються уже на стадії замаху (наприклад, при вчиненні дій, спрямованих на незаконну реєстрацію іноземців та осіб без громадянства, оформлення документів на проживання (ст. 204. КУпАП) тощо. Суб'єктами адміністративної відповідальності можуть бути фізичні (осудні особи, які на момент вчинення адміністративного проступку досягли шістнадцятирічного віку (ст. 12 КУпАП)) та юридичні особи. Серед загальних суб'єктів виділяють і так звані спеціальні суб'єкти (ті, яким властиві певні особливості щодо вчинення тих чи інших правопорушень або, які не несуть адміністративну відповідальність на загальних підставах). До них належать, наприклад: - за ознаками трудової та службової діяльності: посадові (службові) особи; капітани кораблів; працівники підприємств торгівлі та громадського харчування; водії; підприємці; військовослужбовці та працівники ОВС; - за ознаками протиправної поведінки в минулому: особи, які раніше притягалися до адміністративної відповідальності; перебували під адміністративним наглядом органів внутрішніх справ; хворі на наркоманію; - за ознакою знаходження на спеціальному обліку у військоматі: призовник; військовозобов'язаний; резервіст; особа, яка знаходиться на військових зборах. У названих випадках йдеться про специфічний правовий статус; тих чи інших осіб, що обумовлює закріплення за суб'єктом проступку наступних спеціальних ознак: 1) притаманні лише окремим групам громадян; 2) виникають на підставі індивідуально-правових актів або інших нормативних актів; 3) відображають специфіку правового статусу цих суб'єктів; 4) закріплені у КУпАП; 5) закріплюються з метою диференціювати відповідальність різних категорій громадян. У законодавстві про адміністративні правопорушення не розкривається поняття осудності, воно випливає з визначення неосудності, Як зазначено в ст. 20 КУпАП, під неосудністю розуміється стан, в якому особа не могла усвідомлювати свої дії або керувати ними внаслідок хронічної душевної хвороби, тимчасового розладу душевної діяльності, слабоумства чи іншого хворобливого стану. Виходячи і цього, можна зробити висновок, що осудність – це здатність особи усвідомлювати свої дії або керувати ними, а отже і нести за них відповідальність. Для неповнолітніх вік, з якого може настати адміністративна відповідальність, визначається не в день народження особи, а з нуля годин наступної за днем народження доби. Якщо точну дату дня народження встановити неможливо, то проводиться судово-медична експертиза, яка і визначає рік народження. У цьому випадку днем народження винного вважається останній день року. Якщо вік визначений мінімальною та максимальною кількістю років, слід виходити з мінімального віку, який визначається експертизою. Суб'єктом адміністративного проступку є і юридична особа. Слід зазначити, що згідно із положеннями КУпАП суб'єктом визнається лише фізична особа, однак з урахуванням реалій часу в окремих нормативно-правових актах визначаються засади адміністративної відповідальності юридичних осіб. У перспективному законодавстві юридична особа визнається самостійним суб'єктом адміністративної відповідальності, її засади визначаються в окремому структурному підрозділі проекту Кодексу України про адміністративні проступки. Притягнення до адміністративної відповідальності іноземних громадян, які користуються імунітетом від адміністративної юрисдикції України вирішуються дипломатичним шляхом. Суб’єктивна сторона характеризується виною у формі умислу або необережності. Згідно зі ст. 10 КУпАП, проступок визнається умисним, якщо особа, яка його вчинила: а) усвідомлювала протиправний характер свого діяння; передбачала його шкідливі наслідки; бажала настання цих наслідків; б) усвідомлювала протиправний характер свого діяння; передбачала його шкідливі наслідки; свідомо допускала настання цих наслідків. Таким чином, закон називає два види умислу: по-перше, прямий умисел (dolus directus), коли особа усвідомлює протиправність свого діяння, передбачає і бажає настання шкідливих наслідків; по-друге, непрямий умисел (dolus indirectus), коли особа усвідомлює протиправність свого діяння, передбачає шкідливі наслідки і при цьому прямо не бажає, але свідомо допускає їх настання. У цьому зв’язку необхідно підкреслити, що багато складів адміністративних правопорушень є формальними і в них не описується така ознака адміністративних проступків, як настання шкідливих наслідків чи заподіяння правопорушником збитку. Зазначений підхід законодавця у кожному випадку вмотивований однією з трьох обставин: а) шкідливі наслідки очевидні (незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур та молодняка – ст. 65 КУпАП; знищення зелених насаджень або інших об'єктів озеленення населених пунктів — ст. 153 КУпАП); б) шкідливі наслідки складно визначити (обчислити) і законодавець не вважає за потрібне обтяжувати правозастосувачів установленням ще однієї ознаки складу (марнотратне витрачання паливно-енергетичних ресурсів – ст. 98 КУпАП); в) існування шкідливих наслідків конкретного діяння взагалі проблематично, хоч шкода від маси аналогічних правопорушень очевидна (проживання без паспорта або за недійсним паспортом – ст. 197 КУпАП). Вищенаведене вимагає мати на увазі наступне: у формальних складах обсяг об’єктивної сторони вичерпується переліком ознак діяння й обставин його здійснення. З цього випливає, що і від винного можна вимагати усвідомлення, розуміння лише тих обставин, які названі у складі, але не передбачення шкідливих наслідків і, тим більше, бажання їх настання. При виконанні формальних складів умисел полягає в усвідомленні протиправності дій і бажанні їх вчинити (у навмисності протиправного поводження). Лише у деяких статтях КУпАП (41-1, 46-1, 116, 121, 164-3, 198, 211) умисел прямо зазначається як ознака складу проступку. У багатьох же інших статтях умисел як необхідна ознака складу мається на увазі, хоч у тексті цього слова немає. При вчиненні такого правопорушення як дрібне викрадення чужого майна (ст. 51 КУпАП) питання про форму вини вирішується шляхом тлумачення цих статей (теорія і практика тлумачить їх однозначно: у названих випадках вина може бути тільки умисною). З урахуванням зазначеного, можна стверджувати, що кількість адміністративних проступків, що вчиняються тільки навмисно, досить велика. Крім того, значна кількість проступків може вчинятися навмисно або необережно (порушення санітарно-гігієнічних правил), а деякі — найчастіше навмисно (безквитковий проїзд). Правопорушення визнається вчиненим з необережності (ст. 11 КУпАП), коли особа, яка його вчинила, передбачала можливість настання шкідливих наслідків своєї дії чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення (самовпевненість) або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоч повинна була і могла їх передбачити (недбалість). Мотив як кваліфікуюча ознака проступку в діючому адміністративно-деліктному законодавстві відсутній. Конструктивною ознакою складу в ряді випадків є і підлягає встановленню мета правопорушення. Кваліфікуюче значення вона має у ст. 42-2 (заготівля, переробка з метою збуту або збут продуктів харчування чи іншої продукції), ст. 103-1 (самовільне використання з корисливою метою електричної та теплової енергії без приладів обліку (якщо використання приладів обліку обов’язкове) або внаслідок умисного пошкодження приладів обліку чи у будь-який інший спосіб), ст. 160-2 (незаконна торгівельна діяльність, тобто здійснення угод купівлі-продажу товарів чи інших предметів з ухиленням від реєстрації в установленому порядку з метою одержання неконтрольованого державою прибутку). Отже, склад адміністративного проступку це логічна конструкція, правове поняття про проступок. Як і будь-яке поняття, воно відображає лише істотні ознаки реальних явищ, тобто конкретних протиправних діянь. Логічна конструкція складу проступку закріплюється в праві та стає правовою категорією, обов’язковою і такою, що забезпечується примусовою силою держави. Перелік ознак, закріплених у складі проступку, є достатньою та необхідною умовою для кваліфікації діяння. Це означає, що діяння тільки тоді визнаються адміністративним проступком, коли воно містить всі ознаки його складу, відсутність хоча б однієї з них означає відсутність складу взагалі. З іншого боку, для кваліфікації діяння як адміністративного проступку достатньо, коли в ньому мають місце всі ознаки, що входять до його складу, інші ознаки на кваліфікацію не мають впливу.
ТЕМА 14. ВИДИ АДМІНІСТРАТИВНИХ СТЯГНЕНЬ
План
Рекомендована література:
Проблематика адміністративних стягнень є однією з ключових у змісті інституту адміністративної відповідальності. Аналіз адміністративних стягнень передбачає визначення як загальних властивостей адміністративних стягнень, їх правової природи, характерних ознак, підстав, принципів застосування адміністративних стягнень, їх взаємодії та взаємозв’язку з іншими правовими інститутами та виділення найбільш суттєвих особливостей, що зумовлюють їх специфіку. Суспільні відносини, на захист яких спрямоване застосування адміністративного стягнення, не обмежуються лише управлінськими відносинами. Коло цих відносин значно ширше, вони формуються як в управлінській сфері, так і поза її межами. Водночас захист цих відносин забезпечують органи, наділені владними повноваженнями. 1. Поняття адміністративних стягнень Адміністративна відповідальність реалізується шляхом застосування до винних осіб адміністративних стягнень. В теорії адміністративної відповідальності існує велика кількість точок зору щодо розуміння поняття «адміністративних стягнень». Так, С.Т. Гончарук формулює визначення адміністративних стягнень як матеріалізований вияв адміністративної відповідальності, негативний правовий наслідок неправомірної поведінки особи, яка вчинила адміністративний проступок і повинна відповісти за свій протиправний вчинок та понести за це відповідне покарання у вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального та фізичного впливу[75]. В.Б. Авер’янов розкриває поняття адміністративного стягнення як визначена в законі міра покарання у вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального або фізичного характеру, яка застосовується щодо суб’єкта адміністративного проступку за його протиправне діяння. Т.О. Коломоєць тлумачить поняття адміністративного стягнення як заходи примусу, що застосовуються уповноваженими державними органами, як правило, виконавчої влади, від імені держави до осіб, винних у вчиненні адміністративного правопорушення [76]. Підсумовуючи вищевикладене, вважаємо найбільш повним поняття адміністративного стягнення, під яким розуміється матеріалізований вияв адміністративної відповідальності, негативний правовий наслідок неправомірної поведінки особи, яка вчинила адміністративний проступок, у вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального та фізичного характеру. Загальною особливістю адміністративних стягнень є їх виховний, каральний та профілактичний характер. Вони застосовуються лише до винних у вчиненні адміністративних проступків осіб. Адміністративні стягнення, як правило, полягають у позбавленні або обмеженні певних прав, благ тощо. Цим досягається мета покарання порушника, запобігання вчиненню нових правопорушень. Проте покарання не є самоціллю, воно є необхідним засобом виховання правопорушника і запобігання правопорушенням. За вчинений проступок громадянин або позбавляється певного суб'єктивного права, або обмежується його правосуб'єктність, або на нього покладаються спеціальні "штрафні" обов'язки. Система адміністративних стягнень, включає в себе різні за характером і правовими наслідками санкції, що дозволяє використовувати їх диференційовано, з урахуванням суспільної небезпеки вчиненого проступку та особи правопорушника. Ці санкції співвіднесені між собою і розташовані в залежності від наростання значимості стягнення – від найбільш легкого (попередження) до самого суворого – адміністративного арешту. Перелік адміністративних стягнень, передбачених у ст. 24 КУпАП, не є вичерпним і закінченим. У разі потреби він може бути доповнений іншими видами стягнень, якщо це виправдано з погляду загальних принципів і цілей застосування адміністративної відповідальності[77]. При цьому можливість доповнення обмовляється двома умовами: по-перше, нові стягнення можуть бути введені тільки законодавчими актами України; по-друге, вони повинні бути установлені відповідно до принципів і положень КУпАП, оскільки останній інтегрував у собі всі найважливіші принципи нормотворчості в цій галузі. Оскільки кожна стаття Особливої частини КУпАП містить чіткі вказівки на вид стягнення, яке підлягає застосуванню за вчинення передбаченого нею проступку, остільки орган, що розглядає справу про адміністративне правопорушення, може призначити тільки те адміністративне стягнення, що визначено в цій статті. При цьому необхідно пам'ятати, що деякі з перерахованих у ст. 24 стягнень взагалі не можуть застосовуватися до зазначених, чітко визначених у законі категорій громадян і посадових осіб (зокрема, ст. 15, 30-32 КУпАП). Адміністративним стягненням присвячена глава 3 КУпАП «Адміністративні стягнення». Сутність і мета адміністративного стягнення зафіксовані в ст. 23 КУпАП. Де зазначено, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності та застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, а також запобігання вчиненню нових правопорушень. Систему адміністративних стягнень закріплено у ст. 24 КУпАП, в якій їх перераховано з урахуванням порядку зростання суворості: - попередження (ст. 26 КУпАП); - штраф (ст. 27 КУпАП); - оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом правопорушення (ст. 28 КУпАП); - конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення (ст. 29 КУпАП); - позбавлення спеціального права, наданого громадянинові (ст. 30 КУпАП); - виправні роботи (ст. 31 КУпАП); - громадські роботи (ст. 30-1 КУпАП); - адміністративний арешт (ст. 32 КУпАП). До іноземців і осіб без громадянства за вчинення адміністративних правопорушень, може бути застосовано (крім передбачених у ст. 24 КУпАП) адміністративне видворення за межі України[78]. Система адміністративних стягнень дозволяє виділити з їх переліку види адміністративних стягнень:
- можуть застосовуватись як основні та як додаткові (оплатне вилучення та конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення чи безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення); - можуть застосовуватися лише як основні (всі інші види адміністративних стягнень).
- особисті, які спрямовані на особу правопорушника (попередження, адміністративний арешт, громадські роботи); - майнові, які спрямовані на майновий стан правопорушника (штраф, оплатне вилучення предмета, конфіскація предмета, виправні роботи); - особисто-майнові (позбавлення спеціального права)
- застосовуються лише судами (оплатне вилучення предмета, конфіскація предмета, позбавлення спеціального права, виправні роботи, громадські роботи, адміністративний арешт); - застосовуються іншими органами та посадовими особами (попередження, штраф, видворення за межі України). Стягнення також можуть бути: - разовими, одномоментними (конфіскація, попередження, штраф); - тривалими, розтягнутими в часі (адміністративний арешт, позбавлення прав, виправні роботи, громадські роботи)[79]. Кожне адміністративне стягнення містить правовідновний потенціал. Його застосуванням припиняється протиправне становище і відновлюються порушені проступком юридичні відносини. Система адміністративних стягнень суворо формалізована: ними є тільки ті засоби примусового впливу, які визначив законодавець. Будь-які інші, навіть якщо вони схожі зі стягненням за метою, змістом, назвою, до таких не належать. Так, слід розрізняти такі стягнення, як адміністративний арешт (ст. 32 КУпАП), оплатне вилучення предмета (ст. 28 КУпАП), конфіскація предмета (ст. 29 КУпАП), позбавлення спеціального права (ст. 30 КУпАП) від таких заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, як адміністративне затримання (ст. 261 КУпАП), вилучення речей і документів (ст. 265 КУпАП), тимчасове вилучення талона про проходження державного технічного огляду або ліцензійної картки на транспортний засіб (ст. 265-3 КУпАП) відсторонення осіб від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та огляд на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння або щодо перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції (ст. 266 КУпАП)[80]. Крім стягнень, передбачених у статті 24 КУпАП, у статті 24-1 КУпАП, законодавець передбачив заходи виховного впливу, які застосовуються до неповнолітніх, які вчинили правопорушення у віці від 16 до 18 років. До них належать: 1) зобов'язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого; 2) попередження; 3) догана або сувора догана; 4) передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, а також окремим громадянам на їх прохання. Вважаємо за доцільне здійснити характеристику зазначених заходів впливу до неповнолітніх. Так, зобов'язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого (п. 1 ч. 1 ст. 24-1 КУпАП) є найменш суворою мірою адміністративного стягнення. Воно застосовується органом публічної адміністрації в тих випадках, коли він дійшов висновку, що неповнолітній усвідомив неправомірність своєї поведінки, суспільну шкідливість вчиненого діяння і покаявся в цьому. Попередження (п. 2 ч. 1 ст. 24-1 КУпАП) – більш суворий захід виховного впливу, і полягає він в усному оголошенні органом публічної адміністрації офіційного, від імені держави, осуду неповнолітнього правопорушника і його поведінки, що дістало вияв у вчиненні адміністративного правопорушення, яке не становить великої суспільної небезпеки. Догана або сувора догана (п. 3 ч. 1 ст. 24-1 КУпАП) – захід морально-психологічного впливу, який застосовується до неповнолітніх правопорушників у разі систематичного невиконання встановлених правил поведінки і вчинення правопорушень, що свідчать про формування антигромадської установки. Догана чи сувора догана вважаються більш жорсткими заходами стягнення, ніж попередження. Вони супроводжуються офіційним, від імені держави, суворим осудом неповнолітнього правопорушника і вчиненого ним діяння. Передача неповнолітнього під нагляд педагогічному або трудовому колективу (п. 4 ч. 1 ст. 24-1 КУпАП) становить покладання органом публічної адміністрації на відповідний колектив за його (колективу) згодою обов'язку здійснювати виховний вплив на неповнолітнього і контролювати його поведінку. Передача неповнолітнього під нагляд окремим громадянам (п. 4 ч. 1 ст. 24-1 КУпАП) полягає в покладанні на них обов'язків з виховання неповнолітнього і контролю за його поведінкою. Передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замінюють, допускається лише за наявності даних про їх здатність забезпечити позитивний вплив на нього та постійний контроль за його поведінкою. Бажання і згода неповнолітнього при цьому не вимагаються. Під особами, що заміняють батьків, розуміються при цьому усиновителі, опікуни та піклувальники [81]. При передачі неповнолітнього під нагляд батькам, особам, що їх замінюють, педагогічному чи трудовому колективу орган публічної адміністрації не встановлює строків такого нагляду. Однак на практиці нагляд зазначеними особами здійснюється, як правило, не менше року. Передача неповнолітнього під нагляд педагогічному або трудовому колективу являє собою покладання публічним органом на відповідний колектив з його (колективу) згоди обов'язку по здійсненню виховного впливу на неповнолітнього і контролю за його поведінкою. Таким колективом може бути, наприклад, педагогічний колектив школи, у якій навчається неповнолітній, або трудовий колектив підприємства, де він працює. При цьому орган публічної влади (сьогодні це суд, суддя), що розглядає справу про правопорушення неповнолітнього, повинний бути упевнений у можливостях позитивного впливу такого колективу на неповнолітнього правопорушника, що передається колективу під нагляд. Передача неповнолітнього під нагляд окремим громадянам визначається в покладанні на них обов'язків по вихованню піднаглядного і контролю за його поведінкою. Вона застосовується тільки на прохання громадян, яким передається неповнолітній і, які добре зарекомендували себе на педагогічній роботі чи в іншій сфері суспільно-корисної діяльності. Неприпустима передача неповнолітнього батьку чи матері, позбавленим батьківських прав, а також батькам або іншим особам, що за рівнем культури і характеру своєї поведінки не здатні позитивно впливати на нього[82]. Зазначені заходи застосовуються в адміністративно-судовому порядку і спрямовані на забезпечення виховного впливу щодо неповнолітнього. На відміну від аналогічних примусових заходів виховного характеру, які передбачені в ст. 105 КК України: 1) адміністративні заходи впливу, передбачені ст. 24-1 КУпАП, не належать до заходів, що звільняють від покарання; 2) з перерахованих заходів лише попередження та передача під нагляд батьків чи осіб, які їх замінюють, аналогічні тим, що передбачені в кримінальному законодавстві; 3) при здійсненні адміністративного впливу на неповнолітнього застосовується лише один захід; в кримінально-правовій нормі до неповнолітнього може бути застосовано кілька примусових заходів виховного характеру; 4) в КУпАП не визначається тривалість і порядок проведення заходів виховного впливу; в ч. 3 ст. 105 КК України зазначається тривалість здійснення деяких заходів. Заходи виховного впливу, що застосовуються до неповнолітніх, відрізняються від адміністративних стягнень: 1) адміністративні стягнення застосовуються майже до усіх фізичних осіб, які вчинили правопорушення, і до юридичних осіб, заходи виховного впливу застосовуються лише до неповнолітніх правопорушників; 2) на відміну від адміністративних стягнень, заходи виховного впливу, які застосовуються до неповнолітніх, мають виховний та запобіжний характер і не є штрафними санкціями; 3) на відміну від заходів виховного впливу, система адміністративних стягнень, яка передбачена ст. 24 КУпАП, подається в законодавстві з урахуванням зростання суворості, заходи виховного впливу характеризуються однаковою мірою суворості (пояснюється це тим, що вони мають виховне спрямування); 4) на відміну від адміністративних стягнень, питання виконання постанов про застосування заходів виховного впливу не врегульовано законодавством. Тому слід розрізняти заходи, що мають тільки виправно-виховний вплив (штраф, виправні роботи), і заходи, які нарівні з виправно-виховним впливом створюють умови, що виключають можливість учинення нових правопорушень (конфіскація, позбавлення спеціальних прав, наданих громадянам).
2. Характеристика адміністративних стягнень Адміністративні стягнення, їх система та види містяться в різноманітних нормативно-правових актах публічної адміністрації. В той же час більш системно вони зосереджені в Кодексі України про адміністративні правопорушення. Зокрема, попередження (ст. 26 КУпАП) застосовується як самостійна міра за вчинення незначних адміністративних порушень, а також щодо осіб, які вперше вчинили проступок і при цьому мають позитивні характеристики. Зміст попередження як міри адміністративного стягнення полягає в офіційному, від імені держави, осудженні протиправного діяння органом публічної влади й у попередженні правопорушника про неприпустимість таких дій надалі. Воно розраховане на виховний ефект і не зачіпає ні майнових, ні інших прав порушника[83]. Як і будь-яке інше стягнення, попередження потребує юридичного оформлення у вигляді винесення письмової постанови, що відповідає вимогам ст. 283 КУпАП. Постанова про накладення адміністративного стягнення у вигляді попередження виконується органом (посадовою особою), який виніс постанову, шляхом оголошення постанови порушнику. Якщо постанова про накладення адміністративного стягнення у вигляді попередження виноситься під час відсутності порушника, йому вручається копія постанови в порядку і строки, передбачені статтею 285 КУпАП. Поряд з цим законодавець передбачає можливість фіксації попередження в іншій установленій законом формі. Також, ст. 306 КУпАП визначає, що за вчинення порушень, передбачених статтями 116 КУпАП (порушення правил по охороні порядку і безпеки руху на річковому транспорті і маломірних суднах), 116-2 КУпАП (порушення правил, що забезпечують безпеку експлуатації суден на внутрішніх водних шляхах), 117 КУпАП (порушення правил користування річковими і маломірними суднами), адміністративні стягнення у вигляді попередження на місці оформляються способом, встановленим Міністерством внутрішніх справ України або спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі транспорту. До попередження, як і до будь-якого основного стягнення, може бути застосоване додаткове стягнення. Усні попередження посадових осіб не можуть розглядатися як стягнення. Попередження як адміністративне стягнення слід відрізняти від попередження як запобіжного заходу протиправної поведінки та усного зауваження. Штраф (ст. 27 КУпАП) – це грошове стягнення, що накладається на громадян і посадових осіб за адміністративні правопорушення у випадках і розмірі, встановлених законодавством України. Необхідно наголосити, що це виключно грошове стягнення, яке є домінуючим видом, що передбачений як єдиний або альтернативний захід відповідальності за більшість адміністративних правопорушень. Штраф найбільш поширений вид адміністративного стягнення майнового характеру. Він накладається на правопорушників в адміністративному або судовому порядку у випадках і межах, передбачених законом. Розмір штрафу визначається переважно щодо офіційно встановленого розміру неоподатковуваного мінімуму доходів громадян або, в окремих випадках, у кратному розмірі до вартості проїзду. Щодо посадових осіб, на відміну від громадян, чинним законодавством встановлені, більш високі розміри стягнень. Адміністративні штрафи можуть встановлюватись у відносно визначеному розмірі (за наявності верхньої межі) та з визначенням верхньої та нижньої межі. Таким чином, створюються умови для накладення стягнень, виходячи із самого виду правопорушення, з урахуванням особи, майнового стану винного. Крім цього, на розмір штрафу впливає вид суб'єктів правопорушення (громадяни, посадові особи тощо), посада суб'єкта, який накладає штраф, або вид органу влади. При врегулюванні розмірів адміністративних штрафів законодавець підвищує їх за необхідності посилення відповідальності за повторність вчинення правопорушень: зростають штрафні санкції, передбачені за розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв та появу у заборонених законом місцях або поява у громадських місцях у п’яному вигляді (ст. 178 КУпАП); порушення працівниками підприємств, установ, організацій правил зберігання або перевезення вогнепальної, холодної чи пневматичної зброї і бойових припасів (ст. 195 КУпАП); азартні ігри, ворожіння в громадських місцях (ст. 181 КУпАП); порушення правил торгівлі і надання послуг працівникам торгівлі, громадського харчування та сфери послуг, громадянами, які займаються підприємницькою діяльністю (ст. 155 КУпАП) тощо. Штраф має бути сплачений порушником не пізніш як через п'ятнадцять днів з дня вручення йому постанови про накладення штрафу, а в разі оскарження або опротестування такої постанови - не пізніш як через п'ятнадцять днів з дня повідомлення про залишення скарги або протесту без задоволення. У разі відсутності самостійного заробітку в осіб віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років, які вчинили адміністративне правопорушення, штраф стягується з батьків або осіб, які їх замінюють. Штраф, накладений за вчинення адміністративного правопорушення, вноситься порушником в установу банку України, за винятком штрафу, що стягується на місці вчинення правопорушення, якщо інше не встановлено законодавством України. В адміністративному провадженні штраф застосовується виключно як грошове стягнення, хоча в історії адміністративно-штрафної практики України відомі й інші його форми, наприклад, натуральний штраф (зерном, картоплею) в сільській місцевості. Отже, штраф в адміністративно-деліктній практиці – домінуюча форма адміністративної відповідальності, оскільки він передбачений як єдиний або альтернативний захід стягнення за більшість адміністративних правопорушень, що містяться в Особливій частині КУпАП. Оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення (ст. 28 КУпАП) полягає в його примусовому вилученні за рішенням суду і наступній реалізації з передачею вирученої суми колишньому власникові з відрахуванням витрат по реалізації вилученого предмета (ч. 1 ст. 28 КУпАП). Слід зазначити, що стаття 311 КУпАП зазначає, що постанови про конфіскацію предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, та грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення, виконуються державними виконавцями в порядку, встановленому законом. Виконання постанови про конфіскацію предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення, здійснюється шляхом вилучення конфіскованого предмета і примусового безоплатного звернення цього предмета у власність держави (ст. 312 КУпАП). В законодавстві цей захід стягнення застосовується в основному за порушення, які становлять найбільшу суспільну шкідливість. У більшості випадків оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення правопорушення, застосовується як додатковий захід (разом зі штрафом та позбавленням спеціального права, наданого громадянинові). Таким чином, КУпАП передбачає оплатне вилучення як основний та додатковий захід стягнення (ч.1 ст. 25 КУпАП). Оплатне вилучення слід відрізняти від інших видів вилучення, таких як: реквізиція та конфіскація. Реквізиція – адміністративно-примусовий захід, який застосовується органами публічної адміністрації у разі стихійного лиха, аварії, епідемії, епізоотії та за інших, надзвичайних обставин; оплатне вилучення – захід адміністративного стягнення. Реквізиція дістає вияв в оплатному відчуженні або тимчасовому вилученні на оплатній основі майна громадян або публічних органів, громадських організацій, оплатне вилучення поширюється тільки на конкретні предмети, знаряддя або безпосередній об'єкт проступку. Якщо реквізиція не є санкцією з боку держави і ніяк не пов'язана з адміністративним правопорушенням, застосовується у виключних випадках, то оплатне вилучення – захід адміністративного стягнення за вчинення адміністративного проступку. Реквізиція на відміну від оплатного вилучення може бути й тимчасовим заходом, який застосовується не тільки до громадян, а й до громадських організацій. У разі реквізиції майна його попередній власник може вимагати взамін надання йому іншого майна, якщо це можливо, за оплатного вилучення правопорушнику як колишньому власнику реалізованої речі повертається лише виручена сума з відрахуванням витрат з реалізації вилученого предмета. Оплатне вилучення предмета вважається більш м'яким заходом стягнення, ніж конфіскація. Від неї воно відрізняється оплатним характером. Так, за ті самі дії, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за одне з правопорушень щодо порушення правил зберігання або перевезення зброї як додаткове стягнення тягне конфіскацію зброї і бойових припасів (ч. 2 ст. 191 КУпАП), а вчинення того самого проступку вперше (ч. 1 ст. 191 КУпАП) має наслідком застосування лише оплатного вилучення зброї і бойових припасів як додаткового стягнення. Конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення (ст. 29 КУпАП), полягає в примусовій безоплатній передачі цього предмета у власність держави за рішенням суду. Конфісковано може бути лише предмет, який є у приватній власності порушника, якщо інше не передбачено законами України. Конфіскація вогнепальної зброї, інших знарядь полювання і бойових припасів не може застосовуватись до осіб, для яких полювання є основним джерелом існування. Порядок застосування конфіскації, перелік предметів, які не підлягають конфіскації, встановлюються законодавством України. Конфіскації також можуть підлягати гроші, одержані внаслідок вчинення адміністративного правопорушення. Цей вид стягнення характеризується тим, що конфіскується не все майно порушника, не будь-які речі, що мають споживчу вартість, а лише предмети, що пов'язані із вчиненням адміністративного правопорушення, і які знаходяться в приватній власності порушника. Конфіскований може бути лише предмет, який є у приватній власності порушника, якщо інше не передбачено законами України. Цей вид стягнення вважається більш суворим заходом, ніж оплатне вилучення, і застосовується виключно за рішенням суду. Конфіскація як адміністративне стягнення є судово-адміністративним заходом, що застосовується, як правило, як додаткове разом з основним стягненнями. Тільки як основний вид адміністративного стягнення вона застосовується за порушення деяких митних правил (ч. 2 ст. 323, ст. 326 МК України). На відміну від конфіскації, передбаченої КУпАП, в митному законодавстві вона здійснюється незалежно від того, чи є вилучені товари, транспортні засоби власністю особи, яка вчинила порушення митних правил, чи є вона власником безпосередніх предметів порушення митних правил, товарів із спеціально виготовленими сховищами (тайниками), що використовувалися для приховування безпосередніх предметів порушення митних правил від митного контролю, транспортних засобів, що використовувалися для переміщення безпосередніх предметів порушення митних правил через митний кордон України (п. 3 ч. 1 ст. 322 МК України). Неможлива конфіскація предмета, виражена в грошовому еквіваленті, – рівноцінна предмету, який підлягає конфіскації. Конфіскація як адміністративне стягнення не пов'язана з відшкодуванням завданих громадянам майнових збитків, за винятком випадків скасування відповідної постанови органу адміністративної юрисдикції з закриттям провадження у справі про адміністративні правопорушення, коли особа має право вимагати повернення незаконно відчуженого майна або сплати його вартості. Оцінка конфіскованого майна проводиться комісією за спеціально встановленими правилами. Конфіскація як адміністративне стягнення відрізняється від реквізиції, яка полягає в примусовому вилученні державою у власника майна в державних або суспільних інтересах із сплатою йому його вартості. Конфіскація в адміністративному порядку не переслідує цілей задоволення державної необхідності, яку виконує реквізиція. Її мета – примушення особи до виконання покладених на неї законом обов'язків, вплив на правопорушника в інтересах відповідальності за проступок. Від вилучення речей і документів конфіскація відрізняється: 1) правовою основою застосування (різні норми КУпАП); 2) порядком застосування (конфіскація - судовий, вилучення - позасудовий); 3) предметами, які необхідно вилучити (на відміну від конфіскації, яка застосовується до правопорушника, вилученню підлягають речі і документи, які виявлені під час затримання правопорушника, його особистого огляду або огляду його речей); 4) вилучення речей застосовується як захід адміністративного припинення правопорушення, конфіскація – як адміністративне стягнення. Позбавлення спеціального права, наданого громадянинові (ст. 30 КУпАП), застосовується за грубе або систематичне порушення порядку користування цим правом. Фактичне позбавлення спеціального права дістає вияв у вилученні відповідного документа, який надає таке право (посвідчення водія, посвідчення мисливця). Слід зазначити, що позбавлення наданого даному громадянинові права полювання застосовується на строк до трьох років за грубе або систематичне порушення порядку користування цим правом (ч.1 ст. 30 КУпАП), а позбавлення наданого даному громадянинові права керування транспортними засобами застосовується на строк до трьох років за грубе або повторне порушення порядку користування цим правом або на строк до десяти років за систематичне порушення порядку користування цим правом (ч. 2 ст. 30 КУпАП). Адміністративне законодавство України передбачає певні пільги для осіб, які користуються спеціальним правом керування транспортним засобом у зв'язку з інвалідністю. Ці особи можуть бути позбавлені такого права тільки у виняткових випадках (ч. 2 ст. 30 КУпАП), якщо вони керували транспортним засобом у стані алкогольного або наркотичного сп'яніння, або під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції, а також у разі невиконання вимоги працівника міліції про зупинку транспортного засобу, залишення на порушення вимог встановлених правил місця дорожньо-транспортної пригоди, учасниками якої вони є, ухилення від огляду на наявність алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння або щодо перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції. Позбавлення права полювання не може застосовуватись до осіб, для яких полювання є основним джерелом існування. Слід зазначити, що постанова про позбавлення права керування транспортними засобами виконується посадовими особами органів внутрішніх справ, зазначеними у пунктах 2 і 3 частини другої статті 222 КУпАП, а саме: начальник або заступник начальника відділення (відділу, управління, департаменту), командир або заступник командира окремого підрозділу Державтоінспекції Міністерства внутрішніх справ України, начальник відділу внутрішніх справ або особа, яка виконує його обов'язки; працівники Державтоінспекції Міністерства внутрішніх справ України, які мають спеціальні звання. Постанова про позбавлення права керування річковими і маломірними суднами виконується начальником Головної державної інспекції України з безпеки судноплавства та його заступниками, капітаном річкового порту. Разом з тим, постанова про позбавлення права полювання виконується посадовими особами органів, мисливського господарства (ст. 242 КУпАП). Слід зауважити, що стаття 318 КУпАП визначає, що у разі винесення постанови про позбавлення права керування транспортним засобом, річковим або маломірним судном вилучене посвідчення водія (свідоцтво, диплом) особі, щодо якої застосовано даний захід адміністративного стягнення, не повертається. Так, дія виданого замість вилученого посвідчення водія (свідоцтва, диплома) тимчасового дозволу на зазначене право керування продовжується до закінчення строку, встановленого для подання скарги, або до прийняття рішення по скарзі. Але, якщо в результаті розгляду скарги буде прийнято рішення про скасування постанови і закриття справи або про заміну позбавлення права керування транспортним засобом, річковим або маломірним судном іншим заходом стягнення (пункти 3 і 4 частини першої статті 293 КУпАП), вилучене посвідчення водія (свідоцтво, диплом) повертається особі, у якої його було вилучено. Також, стаття 319 КУпАП визначає, що виконання постанови про позбавлення права полювання провадиться шляхом вилучення посвідчення мисливця. Доцільно відзначити, що у разі ухилення особи, позбавленої права полювання, від здачі посвідчення мисливця органи мисливського господарства, вилучення посвідчення мисливця провадять у встановленому порядку. Порядок вилучення посвідчення мисливця встановлюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі лісового господарства. Треба також відзначити, що законодавець передбачає існування інших видів спеціальних прав (лісорубний квиток (ордер) ст. 67 КУпАП, лісовий квиток (ст. 70 КУпАП)), але не вбачає можливість їх позбавлення. Виправні роботи (ст. 31 КУпАП) застосовуються на строк до двох місяців з відбуванням їх за місцем постійної роботи особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, і з відрахуванням до двадцяти процентів її заробітку в доход держави. Метою цього стягнення є грошове покарання, вплив на матеріальні інтереси порушника та його перевиховання в умовах трудового колективу. Дане стягнення не може бути застосоване до недієздатних осіб, пенсіонерів, інвалідів, вагітних жінок, осіб, які не мають постійного місця роботи, а також до військовослужбовців, військовозобов'язаних та резервістів під час проходження зборів, до осіб рядового і начальницького складів органу виконавчої влади з питань виконання покарань, органів внутрішніх справ і Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України (ч. 1 ст. 15 КУпАП). Виправні роботи застосовуються за вчинення деяких адміністративних проступків з особливою антигромадською спрямованістю, близьких до злочинів: дрібного хуліганства (ст. 173 КУпАП); поширювання неправдивих чуток (ст. 173-1 КУпАП); злісної непокори законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, військовослужбовця (ст. 185 КУпАП); повторного протягом року порушення встановленого порядку організації проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій (ч. 2 ст. 185-1 КУпАП); публічних закликів до невиконання вимог працівника міліції чи посадової особи Військової служби правопорядку у Збройних Силах України (ст. 185-7 КУпАП). Виправні роботи призначаються постановою районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про застосування виправних робіт. Дана постанова надсилається центральному органу виконавчої влади з питань виконання покарань на виконання не пізніш як наступного дня після її винесення. Виправні роботи відповідно до статті 31 КУпАП відбуваються за місцем постійної роботи порушника. На підставі постанови про виправні роботи із заробітку порушника провадяться відрахування в доход держави протягом строку відбування адміністративного стягнення в розмірі, визначеному постановою. Відбування виправних робіт обчислюється часом, протягом якого порушник працював і з його заробітку провадилось відрахування. Кількість днів, відпрацьованих порушником, має бути не менше кількості робочих днів, що припадають на встановлений районним, районним у місті, міським чи міськрайонним судом (суддею) календарний строк стягнення. Якщо порушник не відпрацював зазначеної кількості робочих днів і відсутні підстави для зарахування невідпрацьованих днів у строк стягнення, відбування виправних робіт триває до повного відпрацювання порушником належної кількості робочих днів. У строк відбування стягнення зараховується час, протягом якого порушник не працював з поважних причин і йому відповідно до закону виплачувалась заробітна плата. До цього строку також зараховується час хвороби, час, наданий для догляду за хворим, і час проведений у відпустці по вагітності і родах. Час хвороби, спричиненої сп'янінням або діями, зв'язаними з сп'янінням, до строку відбування виправних робіт не зараховується. Як вже йшлося вище, із заробітку порушника в доход держави проводяться відрахування в розмірі, встановленому постановою районного суду (судді), в межах 20% заробітку. До суми останнього входять: заробітна плата за основним місцем роботи, за сумісництвом, гонорари, які отримані відповідно до договорів та трудових угод. Відрахування не допускаються з пенсій та допомог, які отримуються у порядку соціального забезпечення та страхування, а також з виплат одноразового характеру. Відрахування здійснюються з усієї суми заробітку без виключення з нього податків та інших платежів. Застосування цього заходу окрім матеріальних втрат для порушника передбачає і деякі правообмеження: забороняється надання чергової відпустки в період відбування покарання; час відбування виправних робіт не зараховується до стажу роботи, який надає право на отримання щорічної відпустки, надбавок до заробітної плати та інших пільг. Виправні роботи, що призначаються постановою районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) в адміністративному порядку, не тягнуть судимості, не є підставою для звільнення з роботи, і їх необхідно відрізняти від виправних робіт, передбачених КК України (ст. 57). Останні призначаються відповідно до вироку суду за вчинення злочину на строк від 6 місяців до 2 років і тягнуть судимість. У разі ухилення особи від відбування виправних робіт, застосованих за вчинення дрібного хуліганства, постановою судді невідбутий строк виправних робіт може бути замінено штрафом від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або адміністративним арештом з розрахунку один день арешту за три дні виправних робіт, але не більш як на п'ятнадцять діб. Громадські роботи (ст. 30-1 КУпАП) полягають у виконанні особою, яка вчинила адміністративне правопорушення, у вільний від роботи чи навчання час безоплатних суспільно корисних робіт, вид яких визначають органи місцевого самоврядування. Громадські роботи призначаються районним, районним у місті, міським чи міськрайонним судом (суддею) на строк від двадцяти до шістдесяти годин і відбуваються не більш як чотири години на день. Громадські роботи не призначаються особам, визнаним інвалідами першої або другої групи, вагітним жінкам, жінкам старше 55 років та чоловікам старше 60 років (ч. 3 ст. 30-1), а також не призначаються до військовослужбовців, військовозобов'язаних та резервістів під час проходження зборів, до осіб рядового і начальницького складів Державної кримінально-виконавчої служби України, органів внутрішніх справ і Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України (ч.1 ст. 15 КУпАП). При виконанні постанови міськрайонного суду (судді) про застосування громадських робіт надсилається на виконання органу виконавчої влади з питань виконання покарань не пізніше наступного дня після її винесення. Виконання стягнення у вигляді громадських робіт здійснюється на основі участі порушників у суспільно корисній праці, види якої визначають органи місцевого самоврядування. Строк стягнення у виді громадських робіт обчислюється в годинах, протягом яких порушник виконував визначену суспільно корисну працю. Громадські роботи виконуються не більш як чотири години на день, а неповнолітніми – дві години на день (ст. 321-2 КУпАП). Слід відзначити, що на власника підприємства, установи, організації або уповноваженого ним органу за місцем відбування порушником громадських робіт покладається: погодження з органом виконавчої влади з питань виконання покарань переліку об'єктів, на яких порушники відбувають громадські роботи, та видів цих робіт; контроль за виконанням порушниками визначених для них робіт; своєчасне повідомлення органів, що відають виконанням даного виду стягнення, про ухилення порушника від відбування стягнення; ведення обліку та інформування органів, що відають виконанням даного стягнення, про кількість відпрацьованих порушником годин. Разом з тим, у разі ухилення порушника від відбування громадських робіт постановою судді невідбутий строк громадських робіт може бути замінено адміністративним арештом з розрахунку один день арешту за п'ять годин громадських робіт, але не більш як на п'ятнадцять днів (ст. 321-4 КУпАП). Адміністративний арешт (ст. 32 КУпАП) – найбільш суворий захід адміністративного стягнення, який застосовується у виняткоих випадках за окремі види адміністративних правопорушень на строк до п’ятнадцяти діб. Він призначається районним, районним у місті, міським чи міськрайонним судом (судею). Винятковість адміністративного арешту дістає вияв у тому, що він встановлюється за вчинення адміністративних проступків з особливою антигромадською спрямованістю, які найбільш наближені до кримінально-караних. У КУпАП адміністративний арешт призначається за вчинення таких правопорушень: - незаконне вироблення, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах (ст. 44 КУпАП); - дрібне хуліганство (ст. 173 КУпАП); - розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв у громадських місцях або поява у громадських місцях у п'яному вигляді (ч. 3 ст. 178 КУпАП); - злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку, військовослужбовця (ст. 185 КУпАП); - порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій (ст. 185-1 КУпАП); - прояв неповаги до суду (ст. 185-3 КУпАП) тощо. Адміністративний арешт не може застосовуватись до вагітних жінок, жінок, які мають дітей віком до дванадцяти років, до осіб, які не досягли вісімнадцяти років, до інвалідів першої та другої груп (ч. 2 ст. 32 КУпАП), а також до військовослужбовців, військовозобов'язаних та резервістів під час проходження зборів та осіб рядового і начальницького складів органу виконавчої влади з питань виконання покарань, органів внутрішніх справ і Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України (ч.1 ст. 15 КУпАП). Застосування адміністративного арешту не тягне судимості, не є підставою для звільнення з роботи і не перериває трудового стажу. Однак час перебування під арештом не включається до стажу, який надає право на щорічну відпустку, і заробітна плата за період утримання під арештом не сплачується. Слід зазначити, що постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про застосування адміністративного арешту виконується негайно після її винесення. Осіб, підданих адміністративному арешту, тримають під вартою в місцях, що їх визначають органи внутрішніх справ. При виконанні постанови про застосування адміністративного арешту арештовані піддаються особистому оглядові. Строк адміністративного затримання зараховується до строку адміністративного арешту. Відбування адміністративного арешту провадиться за правилами, встановленими законодавством України. Разом з тим, особи, піддані адміністративному арешту за правопорушення, передбачені ч. 1 ст. 44 КУпАП (незаконні виробництво, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах), ст. 173 КУпАП (дрібне хуліганство), ст. 173-2 КУпАП (вчинення насильства в сім'ї, невиконання захисного припису або не проходження корекційної програми), ч. 3 ст. 178 КУпАП (розпивання пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв на вулицях, у закритих спортивних спорудах, у скверах, парках, у всіх видах громадського транспорту (включаючи транспорт міжнародного сполучення) та в інших заборонених законом місцях, крім підприємств торгівлі і громадського харчування, в яких продаж пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв на розлив дозволена відповідним органом місцевого самоврядування, або поява в громадському місці у п’яному вигляді, що ображає людську гідність і громадську мораль – вчинені особою яка двічі протягом року піддавалась адміністративному стягненню за зазначені вище правопорушення), ст. 185 КУпАП (злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, військовослужбовця), ч. 2 ст. 185-1 КУпАП (порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій повторно протягом року після застосування заходів адміністративного стягнення або їх організатором) і ч. 1 ст. 185-3 КУпАП (неповага до суду, що виразилась у злісному ухиленні від явки в суд свідка, потерпілого, позивача, відповідача або в непідкорені зазначених осіб та інших громадян розпорядженню головуючого чи в порушені порядку під час судового засідання, а так само вчинення будь-ким дій, які свідчать про явну зневагу до суду або встановлених у суді правил), використовуються на фізичних роботах. Організація трудового використання осіб, підданих адміністративному арешту, покладається на виконавчі органи сільських, селищних, міських рад. Особам, підданим адміністративному арешту, за час перебування під арештом заробітна плата за місцем постійної роботи не виплачується. Видворення за межі України як вид адміністративного стягнення визначено у Законі України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». Так, стаття 32 має назву «Видворення за межі України», у якій передбачено, що іноземець та особа без громадянства має бути видворений за межі України у разі якщо: - він вчинив злочин, - після відбуття призначеного йому покарання; - він добровільно не виконав рішення про скорочення терміну його тимчасового перебування в Україні у визначений у цьому рішенні строк; - його перебування в Україні становить загрозу національній безпеці або громадському порядку; - під час його перебування виникли підстави для заборони в'їзду відповідно до цього Закону; - він хоча б раз не виконав вимогу щодня з'являтися для реєстрації до органу, який прийняв рішення про скорочення терміну його тимчасового перебування в Україні, у зв'язку з причинами, не визнаними поважними. Іноземець та особа без громадянства також може бути видворений за межі України у разі якщо: - його діяльність на території України негативно впливає на відносини України з іншою державою; - він вчинив адміністративне правопорушення після виконання адміністративного стягнення; - у нього немає законних засобів існування, достатніх для забезпечення його перебування в Україні та виїзду з України, у розмірі, що визначається Кабінетом Міністрів України. Слід зазначити, що рішення про видворення іноземця та особи без громадянства за межі України приймається органом внутрішніх справ за місцем його перебування з наступним повідомленням протягом 24 годин судді про підстави прийняття такого рішення. За рішенням органу внутрішніх справ видворення іноземця та особи без громадянства за межі України може супроводжуватися забороною подальшого в'їзду в Україну на підставі ст. 32 Закону України строком від п’яти до десяти років (ч. 2 ст. 32 Закону України). Строки заборони подальшого в'їзду в Україну обчислюються з дня винесення зазначеного рішення. Порядок виконання рішення про заборону подальшого в'їзду в Україну визначається законодавством України. Крім випадків, зазначених у ч.1 ст. 32 іноземець та особа без громадянства можуть бути видворенні за межі України за рішенням органів охорони державного кордону (стосовно осіб, затриманих ними у межах контрольованих прикордонних районів при спробі або після незаконного перетинання державного кордону України) або Служби безпеки України з наступним повідомленням протягом 24 годин судді про підстави прийняття такого рішення, якщо дії іноземця та особи без громадянства грубо порушують законодавство про статус іноземців та осіб без громадянства або суперечать інтересам забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку. Таким чином, іноземець та особа без громадянства зобов'язані покинути територію України у строк, зазначений у рішенні про видворення. У разі прийняття рішення про видворення іноземця та особи без громадянства за межі України в її паспортному документі негайно анулюється віза і вилучаються документи на право перебування в Україні. Також, іноземцю та особі без громадянства може надаватися строк до п'яти днів для виїзду з України після прийняття зазначеного рішення. Але у разі якщо ці особи ухиляються від виїзду після прийняття такого рішення, вони підлягають примусовому видворенню на підставі постанови адміністративного суду. Органи внутрішніх справ, органи охорони державного кордону або Служби безпеки України можуть звернутися з позовом про примусове видворення іноземних громадян або осіб без громадянства до адміністративного суду, який виносить постанову про примусове видворення. Так, зазначені органи, виконуючи дану постанову, здійснюють примусове видворення іноземців та осіб без громадянства. Така постанова приймається судом, якщо є обґрунтовані підстави вважати, що іноземець та особа без громадянства будуть ухилятися від виїзду. Разом з тим, якщо іноземці та особи без громадянства, затримані за незаконне перебування на території України (всупереч забороні щодо в'їзду в Україну, за відсутності визначених законодавством та міжнародними договорами України підстав для перебування в Україні (транзитного проїзду через її територію), у тому числі перебування за чужими, підробленими, зіпсованими або такими, що не відповідають встановленому зразку, візою (дозволом), паспортним документом) або прийняті на територію України на виконання міжнародних договорів про реадмісію осіб, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, розміщуються за рішенням адміністративного суду в пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, з регламентованим внутрішнім розпорядком на період, необхідний для підготовки їх видворення за межі України у примусовому порядку, але не більш як дванадцять місяців. Рішення органів внутрішніх справ, органів охорони державного кордону або Служби безпеки України про видворення іноземця та особи без громадянства з України може бути оскаржено до суду. Видворення іноземців та осіб без громадянства, які затримані у межах контрольованих прикордонних районів при спробі або після незаконного перетинання державного кордону в Україну, здійснюється органами охорони державного кордону, а в інших випадках – органами внутрішніх справ. Контроль за правильним і своєчасним виконанням рішення про видворення здійснюється органом, який його прийняв. Іноземці та особи без громадянства, які підлягають видворенню, відшкодовують витрати, пов'язані з видворенням, у порядку, встановленому законом. Якщо зазначені іноземці та особи без громадянства не мають коштів для відшкодування витрат, пов'язаних з видворенням їх за межі України, видворення здійснюється за рахунок держави. Фізичні або юридичні особи, які запрошували чи приймали цих іноземців та осіб без громадянства, влаштовували їх незаконний в'їзд, проживання, працевлаштування, сприяли в ухиленні від виїзду після закінчення строку перебування, в порядку, встановленому законом, відшкодовують витрати, завдані державі у зв'язку з видворенням зазначених іноземців та осіб без громадянства[84]. Разом з тим, слід відзначити, що іноземець та особа без громадянства не може бути видворений або в інший спосіб примусово повернутий до країн, де він може зазнати катування, жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання.
Накладення адміністративного стягнення – це важливий юридичний факт. З моменту його виникнення особа перебуває у стані притягнення до адміністративної відповідальності і повинна виконувати звернені до неї вимоги, які передбачені законодавцем[85]. Загальні правила накладення стягнень за адміністративні правопорушення, які конкретизують і поглиблюють конституційні принципи верховенства права, законності, гуманізму, індивідуалізації адміністративної відповідальності, закріплено в гл. 4 КУпАП. Стягнення за адміністративне правопорушення накладається в межах, встановлених нормативним актом, який передбачає відповідальність за вчинене правопорушення. При накладенні стягнення враховуються характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність (ст. 33 КУпАП). Особу порушника характеризують, перш за все, ознаки, властиві суб'єкту проступку (вік, стать, службове становище, соціальний стан, протиправна поведінка в минулому), а також поведінка в трудовому колективі і в побуті, ставлення до сім'ї, колег по роботі, навчанню тощо. Всі ці обставини мають бути встановлені органом (посадовою особою), який розглядає справу, щоб мати повне уявлення про особу порушника. Важливою умовою і основою індивідуалізації адміністративного стягнення є врахування обставин справи, які пом'якшують або обтяжують відповідальність. Ці обставини врегульовані в ст.ст. 34, 35 КУпАП. Так, до обставин, що пом'якшують відповідальність за адміністративне правопорушення, належать: щире розкаяння винного; відвернення винним шкідливих наслідків проступку, добровільне відшкодування збитків або усунення заподіяної шкоди; вчинення правопорушення під впливом сильного душевного хвилювання або за збігу тяжких особистих чи сімейних обставин; вчинення правопорушення неповнолітнім; вчинення правопорушення вагітною жінкою або жінкою, яка має дитину віком до одного року. Закон не встановлює вичерпного переліку обставин, що пом'якшують відповідальність. Органу адміністративної юрисдикції (посадовій особі) надається право визнати пом'якшуючими обставини, які не зазначені в законодавстві. Теоретично до таких обставин можуть бути віднесені: позитивна характеристика з місця роботи, проживання, похилий вік особи, заслуги перед державою, активна участь у громадському житті тощо. З іншого боку законодавство передбачає вичерпний перелік обставин, що обтяжують відповідальність. Врахування інших обтяжуючих обставин, не передбачених ст. 35 КУпАП, є неможливим і впливає на законність прийнятого рішення.
- продовження протиправної поведінки, незважаючи на вимогу уповноважених на те осіб припинити її; - повторне протягом року вчинення однорідного правопорушення, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню; вчинення правопорушення особою, яка раніше вчинила злочин; - втягнення неповнолітнього в правопорушення; - вчинення правопорушення групою осіб; - вчинення правопорушення в умовах стихійного лиха або за інших надзвичайних обставин; - вчинення правопорушення в стані сп'яніння. Орган (посадова особа), який накладає стягнення, залежно від характеру адміністративного правопорушення може не визнати цю обставину обтяжуючою. При вчиненні однією особою двох або більше адміністративних правопорушень адміністративне стягнення накладається за кожне правопорушення окремо (ч. 1 ст. 36 КУпАП). Якщо особа вчинила кілька адміністративних правопорушень, справи про які одночасно розглядаються одним і тим же органом (посадовою особою), стягнення накладається в межах санкції, встановленої за більш серйозне правопорушення з числа вчинених. До основного стягнення в цьому разі може бути приєднано одне з додаткових стягнень, передбачених статтями про відповідальність за будь-яке з вчинених правопорушень. Такий порядок застосування стягнень зумовлений тим, що справи про адміністративні правопорушення однієї і тієї самої особи вирішують частіше за все різні публічні органи (посадові особи) в межах своїх повноважень. Якщо особа вчинила кілька адміністративних правопорушень, справи про які розглядаються одним і тим самим органом (посадовою особою), стягнення накладається в межах санкції, встановленої за більш серйозне правопорушення з числа вчинених. До основного стягнення в цьому разі може бути приєднано одне з додаткових стягнень, передбачених статтями про відповідальність за будь-яке з вчинених правопорушень (ч. 2 ст. 36 КУпАП). Так, за одночасного розгляду справ про незаконну торговельну діяльність і злісну непокору законному розпорядженню чи вимозі працівника міліції, вчинених однією особою, суддя районного (міського) суду може застосувати адміністративний арешт на строк до 15 діб з конфіскацією предметів незаконної торгівлі. Адміністративне стягнення може бути накладено не пізніше як через 2 місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні — 2 місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до КУпАП підвідомчі суду (судді) (ч. 1 ст. 38 КУпАП). Таким чином, для більшості правопорушень точкою відліку строку давності притягнення до адміністративної відповідальності є день вчинення правопорушення. При цьому день вчинення правопорушення в 2-місячний строк не включається. Строк спливає о 24 годині останньої доби другого місяця. Якщо справи про адміністративні правопорушення відповідно до КУпАП чи інших законів підвідомчі суду (судді), стягнення може бути накладено не пізніш як через 3 місяці з дня вчинення правопорушення, а за триваючого правопорушення - не пізніш як через 3 місяці з дня його виявлення. У разі відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи, але за наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення, адміністративне стягнення може бути накладене не пізніше як через місяць з дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або про її закриття. Адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення може бути накладено протягом трьох місяців з дня виявлення, але не пізніше одного року з дня його вчинення. За триваючого правопорушення початок перебігу строку давності визначається по-іншому. Точкою відліку тут є момент виявлення проступку. Це пояснюється характером триваючих правопорушень. Вони вчиняються більш-менш тривалий час, характеризуються безперервним здійсненням єдиного діяння. До них може бути віднесено, наприклад, ухилення від прибуття за викликом до прокуратури, зберігання алкогольних напоїв домашнього виготовлення, проживання без паспорта тощо. В ч. 2 ст. 328 МК України законодавець зазначає, що у разі відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи, але за наявності в діях правопорушника ознак порушення митних правил, стягнення у вигляді попередження, штрафу може бути накладене не пізніше як через місяць з дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або про її закриття. При цьому товари та транспортні засоби підлягають конфіскації незалежно від часу вчинення або виявлення порушення митних правил. Накладення адміністративного стягнення тягне для порушника певні несприятливі юридичні наслідки. По-перше, повторне, протягом року вчинення однорідного правопорушення, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню, визнається обтяжуючою обставиною, про що згадувалось вище. По-друге, законодавство про адміністративні правопорушення досить часто розглядає повторність як кваліфікуючу обставину. У зв'язку з цим у ст. 39 КУпАП встановлено строк, після закінчення якого особа вважається такою, що не була піддана адміністративному стягненню. Так, якщо особа, піддана адміністративному стягненню, протягом року з дня закінчення виконання стягнення не вчинила нового адміністративного правопорушення, то ця особа вважається такою, що не була піддана адміністративному стягненню. Для визнання особи такою, що не була піддана адміністративному стягненню, не потрібно видання будь-якого спеціального документа. Стягнення погашається автоматично після закінчення зазначеного строку і у випадках не вчинення протягом цього строку нового адміністративного проступку. Якщо особа вчинить нове правопорушення до погашення стягнення за попереднє, перебіг строку переривається. Давність в цих випадках починається з моменту закінчення виконання адміністративного стягнення, призначеного за новий проступок. Підводячи підсумок вищевикладеного необхідно зазначити, що на протязі досить тривалого періоду правова наукова думка, розкриваючи зміст адміністративних стягнень, в першу чергу, вказувала на їх каральний зміст. Однак не можна не зазначити, що виховний та профілактичний потенціал стягнень теж не залишався без уваги. Таким чином, поступово мета адміністративних стягнень розширювалася за рахунок саме превентивно-виховної складової. Тож, метою адміністративного стягнення є: виховання осіб, які вчинили правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття; запобігання скоєнню нових правопорушень як особами, на яких накладені адміністративні стягнення, так і іншими особами тощо.
ТЕМА 15. АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА КОРУПЦІЙНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ
План 1. Корупція як негативне соціально-правове явище. 2. Поняття «корупції», «корупційного діяння» та «корупційного правопорушення». 3. Склад корупційного правопорушення. 4. Особливості адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення.
Рекомендована література: 1. Мельник М. Корупція: проблеми визначення сутності і поняття. Вісник академії правових наук України. - Х.; 1998.- №3. – С.76. 2. Терещук О.В. Адміністративна відповідальність за корупційні правопорушення. Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08/ Одес. нац. юрид. Акад. – Одесса, 2000. – С.11. 3. Про засади запобігання і протидії корупції»: Закон України від 07 квітня 2011 року // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http:// www.zakon.rada.gov.ua. 4. Тучак Р.М. Корупція як соціально–правове явище // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць. – Х.: Вид–во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2006. – № 3 (30). – С. 203–209. 5. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення: Закон України від 07 квітня 2011 року // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http:// www.zakon.rada.gov.ua. 6. Кодекс України про адміністративні правопорушення : Закон УРСР від 18 груд. 1984 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1984. − № 51. − С. 1122.
В Україні корупція є однією з проблем, яка потребує невідкладного розв’язання. Вона підриває демократичні інститути, моральні та етичні цінності і справедливість, завдає шкоди сталому розвитку й принципу верховенства права, національній безпеці та становленню громадянського суспільства. Особливої гостроти проблема боротьби з корупційними правопорушеннями набула перш за все в зв’язку з почастішанням виявлення випадків зловживання службовим становищем серед державних службовців ( службовців органів місцевого самоврядування) або інших осіб, на яких покладено виконання функцій держави, а також відсутністю ефективних методів боротьби з цим негативним явищем, вдосконаленням заходів та поліпшення рівня організації протидії корупції, низьким рівнем ефективності взаємодії з іншими органами та підрозділами, недосконалістю інформаційно-аналітичного забезпечення, недосконалістю процедур притягнення винних осіб до відповідальності, низьким рівнем довіри до влади з боку громадян. Саме цьому, створення дієвої системи запобігання корупції, розроблення комплексних заходів для протидії цьому негативному явищу, виявлення та подолання її соціальних передумов і наслідків є одним із пріоритетних напрямків розвитку держави.
1. Корупція як негативне соціально-правове явище. Корупція – це соціальне явище, яке бере витоки у далекому минулому. Від античної доби й до сьогоднішніх днів значною проблемою політики в Європі є проблема контролю за особами та групами осіб, які ставлять власні інтереси вище за інтереси держави і суспільства в цілому. З появою такої соціальної групи, як чиновництво, корупція набула масштабного розмаху. Її міра та відвертість визначалися повнотою надання чиновництву влади над населенням та рівнем загального культурно-цивілізаційного розвитку самого суспільства. Соціальна природа цього негативного явища з’являється практично одночасно з виникненням держави і полягає в наступному: державний апарат (державні службовці) у процесі свого розвитку поступово стає особливою сукупністю людей, відокремлених від інших, внаслідок специфічності їх соціального стану, що виражається у наділенні його представників владними повноваженнями публічного характеру. Звідси у них виникають особливі інтереси, що відрізняються за своїм змістом і спрямованістю від інтересів всіх інших членів суспільства. Такий стан викликає певною мірою «корозію» політичних інститутів і владних структур держапарату, що і породжує у певної категорії службовців солідарність у досягненні групової або особистої винагороди. Масштаби і характер корупції, як свідчить світовий досвід, знаходяться у прямій залежності від ролі і значення, яке надається державному апарату в соціальному управлінні суспільством. Наприклад, такі діяння були широко розповсюджені у часи Римської імперії, коли існував досить чисельний апарат, який мав значний вплив у суспільстві. Ш.-Л. Монтеск’є зазначав, що при доступі до соціальних благ завжди виникає спокуса використати їх в особистих інтересах. У своїх працях він писав, що будь-яка людина, яка наділена владою, схильна скористатися нею. Бажання скористатися своїм службовим становищем у сучасного чиновника теж виникає, як у давньоримського бюрократа. Ш.-Л. Монтеск’є не єдиний з давніх мислителів, які замислювались над сутністю корупції. Гегель писав, що та частина державної влади, яку придбав для себе окремий індивідуум, втрачена для державної влади загалом. У середні віки і в період розвитку капіталізму через відносно незначний вплив держапарату на внутрішнє життя суспільства негативні наслідки цього явища були не так помітні. Достатнього теоретичного осмислення проблеми корупції не було аж до другої половини XX сторіччя. Але пізніше, через поширення масштабів втручання держави в економіку й інші сфери життя суспільства відбувається зріст чисельності держапарату і, як наслідок, збільшується його бюрократичний прошарок, який прагне діяти безконтрольно і стає живлячим середовищем для розвитку корупції. Процеси глобалізації та інформатизації зумовили збільшення масштабу корупції. В умовах глобалізації корупція подолала державні кордони і стала явищем міжнародним. Ставки зросли, і незаконні махінації почали зачіпати інтереси і добробут не однієї людини чи країни, а багатьох країн. Становлення і розвиток процесів і інститутів, супутніх інформаційному суспільству, значно підвищили цінність інформації, до якої мають монопольний доступ ті чи інші категорії бюрократії. Ще однією причиною розвитку та поширення корупції є виконання завдань управління. Розвиваючись по шляху вдосконалення структур управління, наука про управління підійшла до деякого порогу вдосконалення, зіткнувшись із проблемою конфлікту інтересів органу управління і приватного інтересу людини, що працює в цьому органі. Цей конфлікт – один з чинників, що породжують корупцію. Корупція як правове явище визначається як комплексне складне поняття, яке охоплює сукупність взаємопов’язаних правопорушень, як кримінально-правових, так адміністративно-правових і дисциплінарних. Такої думки дотримується більшість дослідників, які займаються проблемою корупції. Не зайвим буде відзначити, що з моменту проголошення незалежності України проблема визначення поняття «корупція» набула яскраво вираженого політичного характеру. Відсутність законодавчого визначення терміну «корупція» давала змогу багатьом політичним діячам та посадовим особам вести мову про те, що неефективність боротьби з корупцією в державі залежала від того, що не існувало її правового визначення. На сьогоднішній день, питання подолання корупції все частіше висвітлюються вітчизняними науковцями та досить широкого оприлюднення набувають за допомогою засобів масової інформації. Шляхи та засоби протидії цьому негативному явищу є темою дискусій соціологів, юристів, економістів, політиків. Таким чином, корупція як негативне соціально-правове явище виникло дуже давно, а його роль полягає у неправомірному використанні влади чи службових (посадових) повноважень та пов’язаних з ними можливостей для одержання матеріальних або інших благ, пільг та інших переваг особою, яка наділена владними повноваженнями, службовцем або іншою особою при цьому такими своїми діями чи бездіяльністю обов’язково порушуючи визначені та гарантовані Конституцією України права і свободи людини і громадянина в Україні.
2. Поняття «корупції» та «корупційного правопорушення». Корупція – це одне із явищ, які здатні породжувати кризові стани у різних галузях суспільного та соціального розвитку кожної держави, насамперед це стосується політики, економіки, державного управління, а також є однією із ключових передумов існування організованої злочинності.
З моменту проголошення Україною незалежності поняття «корупція» набуло значного поширення у вітчизняній правовій літературі, виступах політичних діячів та керівників держави. Аналіз законодавства, наукової та довідниково-термінологічної літератури дозволяє стверджувати, що поняття «корупція» сформувалося за давніх часів і розумілося загалом як хабарництво. Термін «корупція» походить від сполучення латинських слів «correi» – декілька учасників однієї зі сторін зобов’язального відношення з приводу єдиного предмета і «rumpere» – ламати, ушкоджувати, порушувати, відміняти. У результаті утворився самостійний правовий термін – «corrumpere», що припускав діяльність декількох (не менше двох) осіб, метою яких є «псування», «ушкодження» нормального ходу судового процесу або процесу керування справами суспільства[86]. Дане поняття було введено у вжиток лише наприкінці 80-х років ХХ сторіччя. Замість нього використовувалися терміни «хабарництво», «зловживання службовим становищем», «попуск» і т.п. Розглядаючи корупцію як соціально-правове явище, доречним насамперед буде навести визначення даного поняття в національній та іноземній правовій літературі. В сучасному юридичному енциклопедичному словнику корупція визначається як «злочинна діяльність в сфері політики чи державного управління, яка полягає в використанні посадовими особами довірених їм прав та владних повноважень для особистого збагачення»[87]. М.Ю. Тихомиров пропонує розглядати корупцію як злочинну діяльність у сфері політики чи державного управління, використання посадовими особами наданих їм прав та владних повноважень з метою особистого збагачення. На його думку найбільш типовими проявами корупції є такі дії: - підкуп чиновників і громадсько-політичних діячів; - хабарництво за законне чи незаконне надання благ чи переваг; - протекціонізм – висування працівників за ознаками родинності, земляцтва, особистої відданості та приятельських стосунків[88]. Професор Н.В.Кузнєцова пропонує розглядати корупцію не тільки як правове, а й як соціальне, економічне та моральне явище, яке завдає шкоди нормальному функціонуванню моральних та правових відносин у суспільстві та державі[89]. Даний підхід вважається найбільш вдалим, оскільки корупцію не можна розглядати тільки в правовому аспекті, адже ігноруючи інші сторони корупції, які характеризують її як соціальне, політичне, економічне явище, не можливо повністю визначити природу походження терміну «корупція». Дещо схоже корупцію визначає М.І. Мельник: «Корупція – це багатоаспектне соціально-економічне, політичне, правове та моральне явище, що складається з цілого комплексу протиправних дій і неетичних вчинків. Корупція – це не стільки юридична, скільки соціальна та економічна проблема. Як правова категорія корупція – збірне правове поняття, яке охоплює сукупність взаємопов’язаних правопорушень». Іноді корупція зводиться лише до якогось одного суспільно небезпечного діяння. Так, С.І. Ожегов визначає корупцію як підкуп хабарами, продажність посадових осіб, політичних діячів[90]. О.В.Терещук під корупцією розуміє діяльність осіб, уповноважених на виконання державних функцій чи прирівняної до неї особи, спрямовану на протиправне використання наданих їй повноважень або свого посадового становища та пов'язаних з ними можливостей для незаконного одержання від фізичних і юридичних осіб матеріальних благ, послуг, пільг, переваг або іншої вигоди матеріального чи нематеріального характеру (запроданство), а також підкуп зазначених осіб фізичними і юридичними особами. Фактично, розглядаючи вищенаведене визначення корупції, можна зробити висновок, що корупційні правопорушення можуть вчинитися двома способами: по-перше, – це отримання певних вигод (як матеріального, так і нематеріального характеру) особами, уповноваженими на виконання функцій держави чи прирівняними до них особами; по-друге, – це діяння по підкупу даних осіб, фізичними та юридичними особами. Разом з тим, слід зауважити, що підкуп осіб, уповноважених на виконання функцій держави, або осіб, прирівняних до них, юридичними особами здійснюватися не може. На практиці певну юридичну особу завжди представляє фізична особа – працівник юридичної особи або ж інші особи належним чином уповноважені керівництвом юридичної особи. Тому, вважаємо за доцільне вести мову про підкуп осіб, уповноважених на виконання функцій держави, або осіб, прирівняних до них уповноваженими представниками юридичних осіб. У національному законодавстві поняття корупції знайшло своє нормативне закріплення в Законі України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 07 квітня 2011 року (набрав чинності 01 липня 2011 року), де зазначено, що корупція ‑ це використання особою (особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; особи, які прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, або особи, спеціально уповноважені на виконання таких обов'язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми, відповідно до закону; посадові особи юридичних осіб, фізичні особи - у разі одержання від них вказаними особами або за участю цих осіб іншими особами неправомірної вигоди) наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди вищеперерахованим особам або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей. Основними ознаками корупції, що витікають з її законодавчого визначення, є: а) здійснення корупційної діяльності лише особами, які уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; б) безпосередній зв’язок такої діяльності з протиправним використанням вказаними особами наданих їм повноважень; в) заборона законом такого використання; г) наявність спеціальної мети – схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей. Кодекс України про адміністративні правопорушення не містить визначення корупційного правопорушення лише перелік складів корупційних правопорушень за які настає адміністративна відповідальність. Разом з тим, слід зазначити, що в Законі України «Про боротьбу з корупцією» (втратив чинність) не було взагалі поняття «корупційне правопорушення», а існувало поняття «корупційне діяння». Відповідно до норм цього Закону корупційними діяннями визначалися: ‑ незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв’язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної вартості; ‑ одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством. В свою чергу, слід зазначити, що ознаками корупційного діяння є: 1) діяння, спрямоване на отримання неправомірної вигоди як майнового так і немайнового характеру (на відміну від хабара). Обов’язкова наявність корисливої мети; 2) вигоди, матеріальні чи нематеріальні брага отримуються суб’єктом відповідальності за корупційні правопорушення незаконно; 3) дії або бездіяльність суб’єкта відповідальності за корупційні правопорушення спрямовані на порушення вимог нормативно-правових актів, у яких визначені коло прав та обов’язків особи на відповідній посаді, з метою отримання благ у незаконний спосіб; 4) діяння, спрямовані на отримання певних благ за допомогою і з використанням службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей, авторитету займаної посади, які не пов’язані з виконанням особою своїх безпосередніх посадових обов’язків; 5) дія або бездіяльність посадової особи спрямовані на отримання благ, вчинена умисно, при цьому особа, яка вчинила це правопорушення, усвідомлювала протиправний характер своїх вчинків; 6) дії посадової особи вчинюються за домовленістю або згодою сторін; 7) діяння має бути вчинене особою, віднесеною Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» до суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення; 8) наявність причинного зв’язку між діяннями та наслідками; 9) дії або бездіяльність суб’єкта правопорушення з ознаками корупції, не містять складу злочину. На сьогоднішній день, Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» поняття «корупційне діяння» замінено більш широким за змістом визначенням «корупційні правопорушення». Так, відповідно до Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», корупційне правопорушення ‑ це умисне діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; особами, які прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, або особи, спеціально уповноважені на виконання таких обов'язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми, відповідно до закону; посадовими особами юридичних осіб, фізичні особи - у разі одержання від них вказаними особами або за участю цих осіб іншими особами неправомірної вигоди), за яке законом установлено кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність. Ознаками корупційного правопорушення є: 1) це виключно діяння, тобто дія (стаття 172-2. Порушення обмежень щодо використання службового становища; стаття 172-3. Пропозиція або надання неправомірної вигоди; стаття 172-4. Порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності; стаття 172-5. Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви); стаття 172-7. Порушення вимог щодо повідомлення про конфлікт інтересів; стаття 172-8. Незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв'язку з виконанням службових повноважень) чи бездіяльність (невжиття заходів щодо протидії корупції, стаття 172-9); 2) протиправність – означає, що такими діями порушуються відповідні норми права КУпАП, ЗУ «Про засади запобігання і протидії корупції» ; 3) винність. Винність передбачає наявність у особи відповідного власного психічного ставлення до відповідного вчинку і його наслідків. Корупційні правопорушення, які віднесені до КУпАП вчиняються лише у формі умислу; 4) адміністративна караність. Караність означає, що за здійснення конкретного корупційного правопорушення законодавством передбачається відповідне покарання передбачене санкцією відповідної статті КУпАП, наприклад, порушення особою встановлених законом обмежень щодо зайняття підприємницькою чи іншою оплачуваною діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної та суддівської практики, інструкторської практики із спорту) ‑ тягне за собою накладення штрафу від п’ятдесяти до ста двадцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією отриманого доходу від підприємницької діяльності чи винагороди від роботи за сумісництвом (стаття 172-4). Дана ознака дозволяє відмежувати правопорушення від інших протиправних (заборонених адміністративно-правовими нормами) вчинків, здійснення яких не спричинює застосування адміністративних стягнень; 5) юридичною ознакою корупційного правопорушення є об’єкт посягання. Конкретні об’єкти, посягання на які здійснюється вчиненням корупційного правопорушенням, визначені статтями 172-2 – 172-9 Особливої частини КУпАП. 6) суспільна шкідливість корупційних правопорушень полягає в тому, що вони завдають шкоди правопорядку, громадським і особистим інтересам. Виходячи з ознак корупційного діяння визначеного в Законі України «Про боротьбу з корупцією» (втратив чинність) та корупційного правопорушення визначеного діючим Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», треба відзначити, що корупційне правопорушення поняття, яке включає в себе поняття корупційне діяння з наступних підстав: 1) корупційне діяння – це лише дія, в той час як корупційне правопорушення може бути як дією (наприклад, порушення обмежень щодо використання службового становища), так і бездіяльністю (наприклад, неподання або несвоєчасне подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру); 2) за кожне вчинене корупційне правопорушення настає визначена нормами КУпАП адміністративна відповідальність, в той час як за вчинене корупційне діяння адміністративна відповідальність могла не наставати (наприклад, за наявності складу злочину – кримінальна відповідальність). В свою чергу, слід зазначити, що суттєвим аспектом, який обумовлює правильне застосування норм Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» на практиці працівниками правоохоронних органів, які здійснюють протидію з корупцією, є відмежування корупційних правопорушень від кримінальних злочинів, які полягають у використанні посадовими особами своїх повноважень для особистого збагачення чи збагачення третіх осіб. Кримінальний кодекс України не визначає поняття корупції. Корупція не є кримінально-правовим інститутом. Разом з тим ряд суспільно-небезпечних діянь, які не вживаються в кримінальному законі з посиланням на терміни «корупція», «корупційне правопорушення», «корупційний злочин», можуть бути кваліфіковані як такі відповідно до норм національного та міжнародного законодавства у цій сфері. Так, розділи п’ятнадцятий «Злочини проти авторитету органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об’єднань громадян» (зокрема, стаття 353. Самовільне присвоєння владних повноважень або звання службової особи та стаття 358. Підроблення документів, печаток, штампів та бланків, збут чи використання підроблених документів, печаток, штампів) та сімнадцятий «Злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг» (стаття 364. Зловживання владою або службовим становищем; стаття 364-1. Зловживання повноваженнями службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми; стаття 365. Перевищення влади або службових повноважень; стаття 365-1. Перевищення повноважень службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми; стаття 365-2. Зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги; стаття 366. Службове підроблення; стаття 367. Службова недбалість; стаття 368. Одержання хабара; стаття 368-2. Незаконне збагачення; стаття 368-3. Комерційний підкуп службової особи юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми; стаття 368-4. Підкуп особи, яка надає публічні послуги; стаття 369. Пропозиція або давання хабара; стаття 369-2. Зловживання впливом; стаття 370. Провокація хабара або комерційного підкупу) Кримінального Кодексу України містять перелік складів злочинів, які вчиняються безпосередньо в сфері корупції.
3. Склад корупційного правопорушення. Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» за вчинення корупційних правопорушень передбачено настання кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності. Главою 13-А Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачені такі склади корупційних правопорушень: Стаття 172-2. Порушення обмежень щодо використання службового становища; Стаття 172-3. Пропозиція або надання неправомірної вигоди; Стаття 172-4. Порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності; Стаття 172-5. Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви); Стаття 172-6. Порушення вимог фінансового контролю; Стаття 172-7. Порушення вимог щодо повідомлення про конфлікт інтересів; Стаття 172-8. Незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв'язку з виконанням службових повноважень; Стаття 172-9. Невжиття заходів щодо протидії корупції. Всі корупційні правопорушення мають свої складові елементи, які в сукупності утворюють склад правопорушення та без наявності яких діяння не буде визнаватися правопорушенням. Під складом адміністративного правопорушення в теорії права розуміється сукупність встановлених законом об’єктивних і суб’єктивних ознак, які характеризують діяння як адміністративне правопорушення (проступок). До складу корупційного правопорушення належать: об'єкт, об'єктивна сторона, суб’єкт та суб’єктивна сторона. Першим елементом складу корупційного правопорушення, як і будь-якого іншого адміністративного правопорушення, є об'єкт корупційного правопорушення. Об’єкт правопорушення – це те, на що посягає протиправне діяння. Адміністративне правопорушення це суспільно небезпечне діяння, яке завдає шкоди суспільним відносинам, що й становлять його об’єкт. Об’єктом можуть бути лише такі суспільні відносини, які охороняються адміністративною санкцією. Це випливає зі змісту ст. 1 Кодексу України про адміністративні правопорушення, у якій зазначено, що завданням законодавства про адміністративні правопорушення є охорона власності, соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів підприємств, установ та організацій, установленого порядку управління, державного і суспільного порядку. Залежно від ступеня узагальнення, рівня абстрагування, розрізняють загальний, родовий, видовий та безпосередній об’єкти правопорушень (проступків). Загальним об'єктом корупційних правопорушень є суспільні відносини, що мають дві ознаки: 1) вони регулюються нормами різних галузей права; 2) охороняються адміністративно-правовими санкціями. Родовим об’єктом корупційних правопорушень передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення є суспільні відносини, які визначають зміст та порядок законної діяльності суб’єктів владних повноважень, який встановлює законодавець. Під безпосереднім об’єктом мають на увазі ті конкретні суспільні відносини, поставлені під охорону закону, яким заподіюють шкоду правопорушенням, що підпадає під ознаки конкретного складу правопорушення. Практика нормативного регулювання адміністративної відповідальності свідчить про тенденцію значного розширення кола безпосередніх складів адміністративних правопорушень. Зокрема, безпосереднім об’єктом корупційних правопорушень є суспільні відносини в сфері нормального функціонування публічної адміністрації, проходження публічної (державної) служби та пов’язані з ними фінансові, майнові та ін. На сьогоднішній день, адміністративне законодавство в ряді випадків визнає безпосереднім об'єктом предмет посягання. Зокрема статті 28 і 29 регламентують конфіскацію і оплатне вилучення предмета, що був безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення. Разом з тим, деякі норми чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення, які передбачають відповідальність за корупційні правопорушення, вказують на предмети таких правопорушень. Так, наприклад, предметом в статтях 172-2. Порушення обмежень щодо використання службового становища та 172-3. Пропозиція або надання неправомірної вигоди буде неправомірна винагорода; в статті 172-5. Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви) предметом буде виступати дарунок (пожертва);в статті 172-8. Незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв'язку з виконанням службових повноваження предметом є інформація. Невід’ємним елементом складу правопорушення є об’єктивна сторона правопорушення ‑ це зовнішній прояв суспільне небезпечного посягання на об’єкт, що перебуває під охороною адміністративно-правових санкцій. Відповідно до цього об’єктивну сторону складу корупційного правопорушення утворюють ознаки, що характеризують зовнішні прояви правопорушення: - діяння; - час; - спосіб вчинення проступку. Під діянням (дією чи бездіяльністю) осіб, уповноважених на виконання функцій держави, слід розуміти діяльність осіб, вказаних в статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», здійснювану в межах, визначених для них повноважень, і спрямовану на практичне виконання завдань і функцій, які стоять перед органами, де працюють такі особи. Повноваження, надані особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та прирівняні до таких осіб особи – це ті конкретні обов'язки, які, відповідно до закону та інших нормативно-правових актів, вони повинні виконувати, а також права, надані їм для повного і ефективного виконання своїх обов'язків. Протиправне використання такими особами наданих їм повноважень вважається перевищенням ними їхніх владних та інших службових прав, а так само інше умисне зловживання ними, умисне невиконання покладених на них обов'язків. Отже, об’єктивна сторона корупційних правопорушень полягає у дії (наприклад, отримання винагороди в обмін на певні привілеї для фізичної чи юридичної особи; порушення обмежень щодо використання службового становища; порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності; одержання дарунка (пожертви); незаконне розголошення або використання в інший спосіб особою у своїх інтересах інформації, яка стала їй відома у зв'язку з виконанням службових повноважень) або у бездіяльності (наприклад, неповідомлення особою безпосереднього керівника про наявність конфлікту інтересів; ненадання інформації юридичним чи фізичним особам, якщо надання такої інформації передбачене законом; не складення протоколу про вчинення корупційного діяння; неподання або несвоєчасне подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру). Такі ознаки об’єктивної сторони як спосіб та час передбачені нормами КУпАП як кваліфікуючі для деяких корупційних правопорушень. Так, зокрема, статтею 172-8 КУпАП передбачено вчинення корупційного правопорушення шляхом незаконного розголошення або використання в інший спосіб особою у своїх інтересах інформації, яка стала їй відома у зв’язку з виконанням службових повноважень. В примітці до статті 172-7 Порушення вимог щодо повідомлення про конфлікт інтересів, зазначено, що під конфліктом інтересів слід розуміти суперечність між особистими інтересами особи та її службовими повноваженнями, наявність яких може вплинути на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень. Наступним елементом складу корупційного правопорушення є суб’єкт проступку. Організація ефективної протидії та боротьби з корупційними проявами передусім вимагає правильного і чіткого визначення кола суб’єктів, які можуть вчиняти корупційні правопорушення. В залежності від ознак, якими наділені суб’єкти адміністративного проступку в теорії адміністративного права виділяють загальні та спеціальні суб'єкти адміністративного правопорушення. Загальний суб’єкт передбачений щодо однієї статті КУпАП 172-3 «Пропозиція або надання неправомірної вигоди», під яким розуміють осудну особу, якій на момент вчинення адміністративного правопорушення досягли шістнадцятирічного віку. Для інших корупційних правопорушень передбачений спеціальний суб’єкт. Їх перелік визначено відповідними статтями КУпАП із посиланням на статтю 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», в якій наведені суб’єкти, що несуть відповідальність за вчинення корупційних правопорушень. До них відносяться: 1) особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: а) Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший заступник та заступник, Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та їх заступники, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор України, Голова Національного банку України, Голова Рахункової палати, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим; б) народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад; в) державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування; г) військові посадові особи Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань; ґ) судді Конституційного Суду України, інші професійні судді, Голова, члени, дисциплінарні інспектори Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, службові особи секретаріату цієї Комісії, олова, заступник Голови, секретарі секцій Вищої ради юстиції, а також інші члени Вищої ради юстиції, народні засідателі і присяжні (під час виконання ними цих функцій); д) особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, державної кримінально-виконавчої служби, органів та підрозділів цивільного захисту, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, особи начальницького складу податкової міліції; е) посадові та службові особи органів прокуратури, Служби безпеки України, дипломатичної служби, митної служби, державної податкової служби; є) члени Центральної виборчої комісії; ж) посадові та службові особи інших органів державної влади; 2) особи, які прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: а) посадові особи юридичних осіб публічного права, які одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету; б) особи, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але надають публічні послуги (аудитори, нотаріуси, оцінювачі, а також експерти, арбітражні керуючі, незалежні посередники, члени трудового арбітражу, третейські судді під час виконання ними цих функцій, інші особи в установлених законом випадках); в) посадові особи іноземних держав (особи, які обіймають посади в законодавчому, виконавчому або судовому органі іноземної держави, в тому числі присяжні засідателі, інші особи, які здійснюють функції держави для іноземної держави, зокрема для державного органу або державного підприємства), а також іноземні третейські судді, особи, які уповноважені вирішувати цивільні, комерційні або трудові спори в іноземних державах у порядку, альтернативному до судового; г) посадові особи міжнародних організацій (працівники міжнародної організації чи будь-які інші особи, уповноважені такою організацією діяти від її імені), а також члени міжнародних парламентських асамблей, учасником яких є Україна, та судді і посадові особи міжнародних судів; 3) особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, або особи, спеціально уповноважені на виконання таких обов'язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми, відповідно до закону; 4) посадові особи юридичних осіб, фізичні особи - у разі одержання від них особами, посадовими чи службовими особами, а також особами прирівняними до них або за участю цих осіб іншими особами неправомірної вигоди. Наступним елементом корупційного правопорушення є суб’єктивна сторона, тобто психічне ставлення особи (суб’єкта правопорушення) до своїх дій і їх наслідків. Суб’єктивна сторона корупційного правопорушення полягає у психічному ставленні суб'єкта до вчиненого протиправного діяння. Основною ознакою, ядром суб'єктивної сторони складу є вина. Встановлення вини ‑ головне завдання аналізу суб'єктивної сторони адміністративного правопорушення. У ст. 9 КУпАП прямо зафіксовано, що адміністративний проступок ‑ діяння винне. Таким чином, відсутність у діянні вини означає відсутність у ньому суб'єктивної сторони і складу правопорушення взагалі. Під виною правопорушника розуміють його негативне психічне ставлення до інтересів суспільства і конкретних громадян. Вина особи за вчинене адміністративне корупційне правопорушення проявляється у формі умислу, тобто винна особа: а) усвідомлювала протиправний характер свого діяння; передбачала його шкідливі наслідки; бажала настання цих наслідків; б) усвідомлювала протиправний характер свого діяння; передбачала його шкідливі наслідки; свідомо допускала настання цих наслідків. Слід зазначити, що такі факультативні ознаки суб’єктивної сторони як мета і мотив в цілому характерні для корупційних правопорушень, але на їх кваліфікацію не впливають.
4. Особливості адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення. Як нами вже зазначалося раніше, адміністративна відповідальність ‑ це примусове, з додержанням встановленої процедури, застосування правомочним суб’єктом передбачених законодавством за вчинення адміністративного проступку заходів впливу, які виконані правопорушником. У разі вчинення одного або декількох адміністративних корупційних правопорушень накладається адміністративне стягнення. Адміністративне стягнення за вчинення корупційного проступку передбаченого Кодексом України про адміністративні правопорушення може бути накладено протягом трьох місяців з дня виявлення, але не пізніше одного року з дня його вчинення. Кодексом України про адміністративні правопорушення за вчинення корупційного правопорушення передбачені два види стягнень: 1. штраф (ст.ст. 172-2; 172-3; 172-4; 172-5; 172-6; 172-7; 172-8; 172-9). 2. конфіскація (ст.ст. 172-2; 172-4; 172-5). У разі виявлення вчиненого корупційного правопорушення уповноважена особа складає протокол. У справах про вчинене адміністративне корупційне правопорушення протокол мають право складати: 1. уповноважені особи органів внутрішніх справ; 2. уповноважені особи органів Служби безпеки України; 3. уповноважені особи органів державної податкової служби; 4. уповноважені особи органів управління Військової служби правопорядку у Збройних Силах України (про корупційні правопорушення, вчинені військовослужбовцями, військовозобов’язаними та резервістами під час проходження зборів, а також працівниками Збройних Сил України під час виконання ними службових обов’язків); 5. прокурор або уповноважена ним особа з числа працівників прокуратури. Після того, як був складений протокол, уповноважена особа надсилає його органу (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення. Протокол про вчинення адміністративного корупційного правопорушення разом з іншими матеріалами у триденний строк з моменту його складення надсилається до місцевого загального суду за місцем вчинення корупційного правопорушення. У разі вчинення корупційного правопорушення службовою особою, яка працює в апараті суду, протокол разом з іншими матеріалами надсилаються до суду вищої інстанції для визначення підсудності. Особа, яка склала протокол про вчинення адміністративного корупційного правопорушення, одночасно з надісланням його до суду надсилає прокурору, органу державної влади, органу місцевого самоврядування, керівникові підприємства, установи чи організації, де працює особа, яка притягається до відповідальності, повідомлення про складення протоколу із зазначенням характеру вчиненого правопорушення та норми закону, яку порушено. Розгляд справ про вчинені адміністративні корупційні правопорушення віднесено до компетенції районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів. При розгляді справ про адміністративні корупційні правопорушення, передбачені статтями 172-2 - 172-9 КУпАП присутність особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, є обов'язковою. У разі ухилення від явки на виклик органу внутрішніх справ або судді районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду цю особу може бути органом внутрішніх справ (міліцією) піддано приводу. Справи про адміністративне корупційне правопорушення розглядається у п’ятнадцятиденний строк з дня одержання органом (посадовою особою), правомочним розглядати справу, протоколу про адміністративне корупційне правопорушення та інших матеріалів справи. КУпАП передбачено випадки, коли строк розгляду адміністративних справ про адміністративні корупційні правопорушення може зупинятися. Так, строк розгляду адміністративних справ про адміністративні корупційні правопорушення зупиняється судом у разі якщо особа, щодо якої складено протокол про адміністративне корупційне правопорушення, умисно ухиляється від явки до суду або з поважних причин не може туди з’явитися (хвороба, перебування у відрядженні чи на лікуванні, у відпустці тощо). Під час провадження по справі про вчинене адміністративне корупційне правопорушення, передбачені статтями 172-2 - 172-9 КУпАП, участь прокурора у розгляді справи судом є обов’язковою. Після розгляду справи про вчинене адміністративне корупційне правопорушення виноситься постанова по справі. Постанова оголошується негайно після закінчення розгляду справи. Копія постанови протягом трьох днів вручається або висилається особі, щодо якої її винесено. Постанова суду про накладення адміністративного стягнення за адміністративне корупційне правопорушення у триденний строк з дня набрання нею законної сили направляється відповідному органу державної влади, органу місцевого самоврядування, керівникові підприємства, установи чи організації, державному чи виборному органу, власнику юридичної особи або уповноваженому ним органу для вирішення питання про притягнення особи до дисциплінарної відповідальності, усунення її згідно із законодавством від виконання функцій держави, якщо інше не передбачено законом, а також усунення причин та умов, що сприяли вчиненню цього правопорушення.
ТЕМА 16. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС
План 1. Основні концепції поняття «адміністративний процес» в радянській період; 2. Зміст та особливості адміністративного процесу в українській адміністративно-правовій теорії; 3. Принципи адміністративного процесу; 4. Мета та завдання адміністративного процесу.
Рекомендована література:
До найважливіших функцій держави Конституцією України віднесено забезпечення прав і свобод людини, соціальний, правовий та економічний захист громадян. Саме права і свободи людини та її гарантії визначають зміст і спрямованість державної діяльності, а їх закріплення та забезпечення є головним обов’язком держави. Реалізація конституційних положень значною мірою залежить від організації публічного управління. Закріплення і забезпечення прав людини і громадянина розроблені та втілюються в життя Концепцією адміністративної реформи України та іншими програмними документами. Ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи займає адміністративне право – яке є фундаментальною галуззю правової системи України. Сучасне адміністративне право України та його інститути потребують зміни теоретичного підґрунтя, формування нової доктрини, яка б відповідала вимогам становлення та розвитку демократичної правової держави. На противагу колишній доктринальній традиції, сучасне адміністративне право стає галуззю права, яке спрямоване на забезпечення й захист прав та свобод людини. Відтак у системному реформуванні українського суспільства права та свободи людини стають головною метою, що потребує принципових змін в історичній парадигмі стосунків між державою і людиною. Відповідно до цього інститути адміністративного права розглядаються як практичні інструменти досягнення поліпшення економічного та соціального становища, зміцнення законності та правопорядку, утвердження в Україні принципів верховенства права, справедливості та гуманізму, пріоритету прав та свобод людини і громадянина, розбудови правової держави і становлення громадянського суспільства. Деякі з цих інститутів набувають специфічних правових ознак та перетворюються на відносно самостійні елементи правової системи, які потребу теоретичного розроблення та нормативно правового закріплення. Одним з таких утворень адміністративно – правової сфери є адміністративний процес, який є складним явищем, поліцентричність якого обумовлюється значним обсягом предметної регламентації, що охоплює найрізноманітніші сфери діяльності публічної адміністрації та численні категорії індивідуально-конкретних справ. 1.Основні концепції змісту адміністративного процесу у радянський період Адміністративний процес пройшов складний процес становлення та розвитку, значний інтерес до змісту якого не втихає вже понад сто років. Особливого наукового піднесення він отримав в середині 40-х років ХХ століття. У сучасній вітчизняній правовій парадигмі окреслились три основні концепції адміністративного процесу: юрисдикційна, судова та управлінська: В рамках юрисдикційної концепції («вузької») адміністративний процес розглядається, як: регламентована законом діяльність з вирішення суперечок між сторонами адміністративних правовідносин, що не знаходяться між собою у відносинах службового підпорядкування, а також діяльність по застосуванню заходів адміністративного примус. Прибічники даної ідеї (Салищева Н.Г., Демин А.А. Котюргин С.И. тощо) вбачали у адміністративному процесі своєрідний аналог кримінального та цивільного процесів. На їх думку, функції адміністративно-процесуальних норм зводилися до забезпечення лише тих матеріальних правовідносин, в основі яких лежить суперечка про право. Іншими словами, під адміністративним процесом ними пропонувалося розуміти законодавчо упорядковану діяльність по вирішенню справ про адміністративні проступки, а також по розгляду скарг на неправомірні дії (рішення) органів державної влади, не пов’язані із службовим підпорядкуванням. В сучасній українській правовій системі теорію «вузького» розуміння адміністративного процесу розвиває В.Г. Перепілюк, який є автором таких наукових праць як «Адміністративний процес» та «Адміністративний процес. Загальна частина» [91]; [92].. Діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування по вирішенню справ управлінського характеру виносилася за межі адміністративного процесу. Її іменували «провадженням». Норми, які регулюють порядок такого провадження, оголошуються «матеріальними». Таким чином адміністративний процес та адміністративне провадження мисляться як два самостійні види діяльності органів державної влади. Перший з них спрямований на розв’язання конфліктів між учасниками адміністративних правовідносин; другий – на вирішення суто управлінських питань. З цього приводу варто відмітити, що у загальній теорії права окреслений підхід до розуміння сутності процесу не отримав широкого визнання. Переважна більшість відомих процесуалістів (В.О.Лучин, С.С.Студенікіна, В.М.Горшеньов, С.С.Алексєєв та ін.) схилялися до іншої думки. Названі вчені послідовно аргументували точку зору, згідно з якою процесуальна форма притаманна будь-якій (а не тільки правоохоронній) діяльності органів державної влади по застосуванню юридичних норм. Вони доводили, що до переліку задач процесу входить не лише розв’язання спорів між учасниками правовідносин, а й вирішення широкого спектру справ «позитивного» характеру. Більш того, у загальному масиві юридичних справ, які підлягають процесуальній регламентації, більшу частину складають саме управлінські справи. Адже перелік організаційних правовідносин, котрі виникають в сфері управлінської діяльності, є надзвичайно багатогранним та різноманітним. Судова концепція адміністративного процесу ґрунтувалася на твердженні, що будь-яка процесуальна діяльність є винятковою прерогативою органів судової влади. Так само, як і послідовники юрисдикційної концепції («вузької»), своє уявлення про адміністративний процес вони будують на основі аналогії з двома «традиційними» видами юридичного процесу: кримінальним та цивільним. Проте, якщо перші таку аналогію вбачають у «конфліктному» характері юридичних справ, що підлягають процесуальному вирішенню, то другі виходять з ідеї їх обов’язкової судової підвідомчості. Отже, за судовою концепцією під адміністративним процесом розуміється діяльність органів правосуддя по вирішенню справ про адміністративні проступки. Такої точки зору притримувався Клейман А.Ф., Махина С.М. тощо. Управлінська концепція адміністративного процесу отримала найбільше визнання у вітчизняній правовій теорії. Її прибічники наполягають на тому, що адміністративний процес не повинен і не може обмежуватись роллю організаційно-правового «регулятора» юридичних конфліктів. На їх думку, подібне розуміння адміністративного процесу не відображає всієї повноти цього явища. Стверджується, що особлива, процесуальна форма є притаманною усій правозастосовчій діяльності органів публічної влади, а не лише її окремим аспектам, які безпосередньо пов’язані із застосуванням заходів примусу. Таким чином, межі функціонування адміністративного процесу, окрім власне юрисдикційної сфери, поширюються на все розмаїття управлінських справ. З огляду на свою специфіку, в юридичній літературі окреслений підхід отримав назву «широкого». Представники даної наукової течії формулювали і формулюють багато різних визначень поняття адміністративного процесу. Їх загальний сенс цілком можна звести до наступного положення: адміністративний процес – це діяльність суб’єктів державно-владних повноважень з приводу реалізації ними законодавчо встановленого порядку застосування кореспондуючих матеріальних норм права. Основоположниками цієї концепції були Сорокін В.Д., Тихомиров Ю.А., Бахрах Д.М. Сучасна українська процесуальна доктрина в «широкому» розумінні була розвинута такими вченими як М.М. Тищенко «Правовой статус субъектов производства по делам об административных правонарушениях», «Адміністративно-процесуальний статус громадянина України»[93]; [94] та О.В. Кузьменко «Адміністративний процес у парадигмі права», «Теоретичні засади адміністративного процесу» [95]; [96]. 2. Поняття та особливості адміністративного процесу в українській адміністративно-правовій теорії Адміністративний процес є специфічним видом юридичного процесу, що на відміну від інших видів процесів (кримінального, цивільного) має складну структуру проваджень, що відрізняються один від одного за характером справ. Сучасне розуміння адміністративного процесу базується на широкому розумінні даного явища, яке сформовано, як нами зазначалося вище, в радянській правовій доктрині. Разом з тим сучасна правова дійсність виходить за межі наведених правових дефініцій так як враховує появу нових інститутів та правових явищ. Отже, адміністративний процес - це урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ. Ознаками адміністративного процесу як виду юридичного процесу є: – як і інші різновиди юридичного процесу, адміністративний процес має на меті виявлення та реалізацію матеріальних відносин; – адміністративному процесу властиві аналогічні закономірності (як і іншим галузевим формам процесуального права), які зв'язують його з матеріально-правовою сферою; – всі процесуальні механізми, властиві адміністративному процесу, є внутрішніми, спеціальними механізмами правової системи; – як і інші різновиди процесуального права, адміністративний процес має структуру, подібну до будь-якого іншого галузевого різновиду права (однаковий набір елементів і зв'язок між елементами). Вивчаючи зміст адміністративного процесу не можливо не згадати про нові наукові пошуки щодо розуміння змісту адміністративного процесу. Так, О.І. Миколенко у докторській дисертації (2011 р.) на тему «Місце процедурного права в системі знань та в системі права України» висловлює позицію, що адміністративна процедура – це урегульована адміністративно-процедурними нормами послідовність дій суб’єктів нормотворчої і правозастосовчої діяльності, структурованих відповідними процедурними відносинам, щодо прийняття нормативно-правових актів управління та вирішення адміністративних справ. В той же час, адміністративний процес на думку вченого – це урегульована адміністративно-процесуальними нормами послідовність дій суб’єктів правозастосовчої діяльності, спрямованих на вирішення адміністративної справи та структурованих відповідними процесуальними відносинами. Відповідно до викладеного вчений робить висновок, що адміністративна процедура є видом юридичної процедури, а адміністративний процес є видом адміністративної процедури. В.М. Бевзенко у докторській дисертації (2010 р.) на тему «Суб’єкти владних повноважень в адміністративному судочинстві України» висловлює наступну думку про те, що адміністративний процес становить сукупність правовідносин, які виникають у зв’язку із захистом у спеціальному судовому порядку прав, свобод та законних інтересів приватних осіб від неправомірних дій (рішень) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також інших невладних за характером своєї діяльності суб’єктів у разі здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (суб’єктів владних повноважень). За змістом і суб’єктним складом процесуальних правовідносин адміністративний процес певною мірою подібний до інших існуючих процесуальних галузей національного права: цивільного процесу, господарського процесу. Однак принциповою відмінністю адміністративного процесу від зазначених видів процесу є його цільове призначення – забезпечення законності діяльності суб’єктів владних повноважень та гарантування вільного здійснення прав та свобод фізичних і юридичних осіб. Дані позиції мають право на життя, але потребують більш глибокого наукового обґрунтування. Продовжуючи розмову про стан та перспективу розвитку адміністративного процесу необхідно відзначити, що дане правове утворення має складну структуру. ЇЇ можна розглядати як по вертикалі так і по горизонталі. Дослідимо структуру адміністративного процесу по горизонталі. Адміністративний процес складається з проваджень. Треба визнати, що термін «адміністративне провадження» несе в собі різне смислове навантаження. По-перше, це певні правовідносини, що охороняються названим провадженням та відрізняються предметною характеристикою і спорідненістю з відповідними матеріальними відносинами. По-друге, під терміном «провадження» розуміють і відмінну від інших проваджень порядок розгляду юридичних справ. По-третє, цей термін означає прийняття по справі рішення, яке розрізняється з рішенням в іншому провадженні. Відповідно до наведеного вибудовується структура того чи іншого процесуального інституту. Провадження будь-якого процесу – це закріплена відповідним нормативно-правовим актом (Цивільним процесуальним кодексом, Кодексом адміністративного судочинства, Кодексом України про адміністративні правопорушення) сукупність специфічних правил, за якими у межах конкретного виду процесу розглядається та вирішується справа у певній судовій інстанції; це система процесуальних дій, об’єднаних кінцевою процесуальною метою (розгляд і вирішення справи) [97]. Провадження – це головний елемент процесу, який становить системне утворення, комплекс взаємопов’язаних і взаємообумовлених процесуальних дій, що: а) утворюють певну сукупність процесуальних правовідносин, які відрізняються предметною характеристикою і взаємозв’язком із відповідними матеріальними правовідносинами; б) викликають необхідність встановлення, доказування, а також обґрунтування усіх обставин і фактичних даних відповідної юридичної справи; в) обумовлюють необхідність закріплення, офіційного оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідних актах-документах [98]. Отже, адміністративне провадження – це послідовна діяльність публічної адміністрації, урегульована адміністративно-процесуальними нормами, по розгляду та вирішенню тих чи інших однорідних груп адміністративних справ. Адміністративні провадження різноманітні за своєю предметною характеристикою, саме тому не втихають суперечки щодо їх класифікації. Наприклад, Ю.М. Козлов до видів адміністративних проваджень відносить: а) провадження з питань організації апарату державного управління; б) провадження за заявами і пропозиціями громадян; в) провадження за скаргами; г) провадження у справах про застосування примусових заходів (дисциплінарних, матеріальних або адміністративних); д) провадження у справах, пов'язаних із застосуванням матеріальних норм трудового, фінансового, земельного права. Ю.П. Битяк і В.В. Зуй виділяють такі види проваджень адміністративного процесу: 1) з розробки і прийняття нормативних актів; 2) з прийняття індивідуальних актів управління; 3) із застосування адміністративно-процесуальних заходів і заходів припинення; 4) у справах про адміністративні правопорушення; 5) із застосування дисциплінарних стягнень; 6) реєстраційно-дозвільне; 7) наглядово-контрольне; 8) у справах про звернення громадян; 10) у земельних, пенсійних, податкових, бюджетно-фінансових справах; 11) у справах про відшкодування матеріальної шкоди та інші. Л.В. Коваль ділить провадження адміністративного процесу залежно від сфери, на яку поширюється дія відповідних адміністративно-процесуальних норм, на дві групи. Перша – це група проваджень, які реалізують дії дозвільно-реєстраційного, контрольно-наглядового характеру; надають процедури дозволу земельних, податкових та інших справ; створюють процесуальний режим за рішенням справ про адміністративні правопорушення. Інша група проваджень – процедури, які направлені на реалізацію дій щодо виконавчо-розпорядчої діяльності в самих державних органах (діловодство, провадження стосовно прийняття індивідуальних актів управління, провадження із застосування дисциплінарних стягнень і інші) . Особливу позицію з цього питання займає Д.М. Бахрах, який пропонує розглядати три частини адміністративного процесу: 1) процес адміністративної правотворчості; 2) оперативно-розпорядчий процес; 3) адміністративно-юрисдикційний процес. Кожна з цих трьох частин адміністративного процесу, на думку Д.М. Бахраха, складається з більш дрібних частин – проваджень. Так, в оперативно-розпорядчому процесі він виділяє такі провадження: а) з комплектування особового складу (заклик на військову службу, прийом у вузи та ін.); б) з приватизації державного і муніципального майна; в) заохочувальне; г) дозвільне та інші. В адміністративно-юрисдикційному процесі Д.М. Бахрах виділяє такі провадження: а) за скаргами і заявами громадян; б) у справах про адміністративні правопорушення; в) із застосування адміністративних запобіжних заходів (примусового лікування та ін.); г) дисциплінарне. Одну із розгорнутих структур адміністративного процесу запропонував В.К. Колпаков, який класифікував провадження на три види: нормотворчі, засновницькі та правозастосовчі. Для нормотворчих найхарактернішим є провадження з видання нормативних актів управління. Для засновницьких найхарактернішими, на думку В.К. Колпакова, є такі провадження: 1) провадження зі створення, реорганізації і ліквідації організаційних структур у сфері державного управління; 2) провадження з комплектування організаційних структур у сфері державного управління персоналом. Правозастосовчі провадження є найбільшою групою адміністративних проваджень, до яких, на думку В.К. Колпакова, належать: 1) провадження із застосування заходів примусу в державному управлінні: а) дисциплінарне провадження; б) провадження у справах про адміністративні правопорушення; в) провадження із застосування заходів матеріального впливу; 2) провадження із застосування заходів заохочення і стимулювання в державному управлінні: а) провадження у справах про нагородження державними нагородами, відзнаками Президента, грамотами і т.п.; б) провадження у справах про привласнення почесних та інших звань; в) провадження у справах про преміювання; г) провадження у справах про зняття стягнень і т.д.; 3) провадження з реалізації громадянами своїх прав і обов’язків: а) провадження щодо пропозицій, скарг, заяв громадян; б) провадження з отримання громадянами дипломів, авторських свідоцтв, патентів і т.д.; в) провадження з виконання громадянами військового обов’язку; г) провадження з виконання обов'язку громадянами мати паспорт; д) провадження з отримання громадянами житла; е) провадження з реалізації громадянами права користуватися комунально-побутовими послугами і т.п.; 4) провадження з реалізації юридичними особами своїх прав і обов’язків: а) провадження з легалізації юридичних осіб; б) провадження з виділення юридичним особам кредиту; в) провадження з оформлення і видачі юридичним особам ліцензій; г) провадження з виділення юридичним особам земельних ділянок; 5) провадження зі здійснення контролю і нагляду (контрольно-наглядове провадження) та інші. Достатньо обґрунтованою є позиція В.Д. Сорокіна. Враховуючи положення чинного російського законодавства, він виділяє такі провадження: 1) провадження з пропозицій і заяв громадян та звернень організацій у сфері державного управління; 2) провадження щодо прийняття нормативних актів державного управління; 3) провадження з адміністративних скарг і спорів; 4) провадження у справах про заохочення; 5) провадження про адміністративні правопорушення; 6) провадження з дисциплінарних справ; 7) реєстраційне провадження; 8) ліцензійне провадження; 9) виконавче провадження. Критерієм запропонованого варіанту класифікації адміністративних проваджень є характер індивідуально-конкретних справ, де під характером розуміються властивості, що притаманні відповідній категорії справ (наприклад, справи щодо розгляду скарг громадян органами виконавчої влади). Для всіх скарг, незалежно від їх змісту, в кожному конкретному випадку загальним є інформація про порушення права громадянина, при цьому не завжди відомо чи це реальне порушення, чи таке, що тільки припускається. Ця інформація і породжує в результаті звернення громадянина певні правові наслідки. Як бачимо, кожен вчений називає свою кількість проваджень та виділяє їх за своїми певними критеріями. На нашу думку, система адміністративного процесу будується відповідно до змісту діяльності, яку виконує публічна адміністрація її посадові та службові особи. Таким чином можливо вести мову про три види адміністративних проваджень в системі адміністративного процесу: адміністративно-процедурні; адміністративно-деліктні; адміністративно-судочинськи. При чому кожний з зазначених видів проваджень має структурні підвиди. Розглянемо їх зміст та особливості. Адміністративно-процедурні провадження. Дана група проваджень характеризується тим, що метою діяльності публічної адміністрації є виконання покладених на неї обов’язків у тому рахунку по реалізації законних прав та інтересів громадян. Метою даних проваджень є реалізація публічно-правових функцій, так званого, безконфліктного змісту. Відповідно адміністративно-процедурні провадження можна підрозділити на «управлінські», «щодо надання адміністративних послуг» та «за зверненнями громадян». «Управлінська» процедура починається за ініціативою адміністративного органу. Ініціатива публічного органу може бути зумовлена виконанням обов'язків, що покладені на відповідні органи законом, або випливати з доручень інших органів чи посадових осіб, але це також має випливати з закону. Крім цього, на нашу думку, має бути наявна належна підстава для початку процедури: або якісь об'єктивні події (наприклад, стихійне лихо), або прийняття адміністративно-правового рішення компетентним органом чи посадовою особою (наприклад, примусове виконання рішення). При цьому регулювання саме «управлінської» процедури має особливу цінність для захисту прав та законних інтересів особи. Адже коли особа сама звертається до адміністративного органу, то вона, звичайно, очікує на прийняття рішення. Коли провадження починається органом влади, то прийняте рішення може бути цілковитою несподіванкою для особи, і до того ж не завжди приємною. Управлінські процедури за критерієм управлінської мети можна поділити на: контрольно-наглядові, заохочувальні, атестаційні, по виконанню примусових рішень тощо. До другої категорії можна віднести справи за заявами про надання адміністративних послуг, коли йдеться про задоволення суб'єктивного права особи. Адміністративні процедури з надання адміністративних послуг – це встановлений нормами адміністративного права порядок діяльності органів публічного управління, що спрямована на забезпечення умов для реалізації прав, свобод та інтересів фізичної або юридичної особи, яка здійснюється за зверненням цієї особи. Адміністративні процедури з надання адміністративних послуг розрізняються залежно від характеру адміністративної послуги, що надається органом публічного управління. За таким критерієм можна виокремити: реєстраційні, дозвільні та ліцензійні процедури тощо. До третьої категорії можна віднести розгляд заяв громадян та юридичних осіб, коли йдеться про задоволення прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб. Адміністративно-деліктні провадження. В основі змісту даної групи адміністративного процесу лежить вирішення адміністративно-правового спору. Розглядаючи окремі провадження в основі яких лежить вирішення адміністративно-правового спору (наприклад, провадження у справах про адміністративні проступки), необхідно дати правову оцінку поведінки сторін, які сперечаються, тому що немає реальної можливості для пошуку правильного, тобто основаного на вимогах діючого законодавства чи підзаконних актах рішення, яке підводить підсумок для розгляду конфлікту. В цьому і є зміст по вирішенню суперечки публічною адміністрацією. Крім того, треба зазначити, що у суперечці, яка виникла важливу роль грає правова оцінка поведінки сторін. Отже, адміністратвно-деліктні провадження – це врегульован адміністративно – процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації з розслідування, розгляду, прийняття рішень та винесення постанов, їх виконання в адміністративних справ деліктного характеру. До даної гупи проваджень відносяться: провадження у справах про адміністративні проступки; провадження по застосуванню заходів припинення (наприклад, огляд речей, індивідуальний огляд тощо). Провадження в адміністративному суді (адміністративно-судочинські провадження). Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. По вертикалі структуру адміністративного процесу можна представити наступним чином. Адмiнiстративний процес i адмiнiстративне провадження спiввiдносяться мiж собою як загальне i часткове, як цiле i частина цiлого. Мiж адмiнiстративним процесом (цiлим) i будь-яким з адмiнiстративних проваджень (частиною цього цiлого) iснують нерозривнi взаємозумовлюючi i системоутворюючi зв'язки i вiдносини. Будь-яке адміністративне провадження складається з ряду окремих операцій. Вивчення таких операцій у різних видах адміністративних проваджень свідчить, принаймні, про чотири ознаки, які притаманні для них. По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змінює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій. По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має невипадковий характер. Їх послідовність логічно визначена. Так, винесення постанови у справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адмiнiстративнi правопорушення. По-третє, різним видам адміністративних проваджень притаманні різні за характером i призначенням операції. Відрізняються вони i за ступенем урегульованості адміністративно-процесуальними нормами. По-четверте, здійснення тієї або іншої операції у тому або іншому провадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами i виступає як момент реалізації матеріальних норм адміністративного права. Ці логічні та послідовно змінюючи одна одну операції прийнято називати стадіями адміністративного провадження. Стадії існують у будь-якому адміністративному провадженні. Кожному виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, які не повторюються в інших видах. Саме тому через стадії, через їх аналіз характеризуються адмiнiстративнi провадження. Тобто, розглянути або дати характеристику тому чи іншому адміністративному провадженню здебільшого означає – проаналізувати кожну з його стадій. Процесуальні стадії є «важливими органічними елементами, що характеризують структуру кожного з проваджень та адміністративного процесу в цілому. Стадії одних видів проваджень зафіксовані в нормативному порядку, інших – не зафіксовані i являють собою специфічний результат доктринального узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил. Отже, під адміністративною процесуальною стадією слід розуміти відносно відокремлені частини адміністративного провадження, які являють собою сукупність процесуальних етапів, спрямованих на досягнення локального завдання в рамках загальної мети вирішення індивідуально-конкретної справи. Кожне адміністративне провадження специфічне, а тому процес виділення в межах адміністративного провадження стадій повинен відбуватися за певними критеріями, а саме враховувати: 1) наявність стратегічних цілей і завдань, які досягаються і розв’язуються в ході цього провадження групою процедурних дій; 2) присутність відповідного процедурного оформлення документів; 3) законодавче закріплення специфічного кола учасників та обсяг їх процедурних прав і обов’язків. Існує дуже багато точок зору правників щодо кількості стадій в окремих провадженнях, але це не має принципового характеру. Кожне адміністративне провадження характеризується своєю певною кількістю стадій, серед яких можна виділити обов’язкові і факультативні стадії. Обов’язкова стадія провадження – це стадія адміністративного провадження, проходження якої є обов’язковим для досягнення цілей і завдань, які поставлені перед провадженням. Наприклад, у провадженні в справах про адміністративні правопорушення однією з обов'язкових стадій завжди виступає стадія розгляду і прийняття постанови по справі. Факультативна стадія провадження – це стадія адміністративного провадження, проходження якої не завжди є обов’язковим для досягнення загальних цілей і завдань провадження. Наприклад, факультативною стадією в провадженні у справах про адміністративні правопорушення виступає стадія перегляду постанови про накладення адміністративного стягнення. Стадії можна подовжувати, можна дробити на окремі дії, називати основними або допоміжними, давати їм різні назви тощо. Принципово важливим тут є те, що у підсумку стадії повинні повно i точно відображати цілісну картину провадження, як сукупність окремих дій або операцій, що здійснюються у процесі реалізації адміністративно-правових норм. Спільними для адміністративного процесу, а значить, і для кожного з адміністративних проваджень є такі стадії: - аналіз ситуації, в ході якого збирається, досліджується інформація про фактичне становище справи, про реальні факти, про існуючі проблеми. Ця інформація фіксується на матеріальних носіях у вигляді протоколів, довідок, схем, звітів тощо та лягає в основу рішень публічної адміністрації; - прийняття рішення (наказу, постанови, інструкції) у справі, в якій фіксується воля суб’єкта публічної адміністрації; - виконання рішення. У певних випадках визнається доцільним ускладнення процедури вирішення справ публічною адміністрацією у адміністративних справах. Так, ряд проваджень має додаткові стадії: порушення справи та перегляд рішення (постанови). Кожна стадія має свої етапи, які наповнені діями. Етапи адміністративного провадження – це сукупність послідовних процесуальних дій, об’єднаних єдиною проміжною метою на певному відтинку конкретного адміністративного провадження. Дія адміністративного провадження - це найменший структурний елемент адміністративного процесу. 3. Принципи адміністративного процесу Згідно з найбільш поширеним підходом термін “принцип” походить від лат. “principium” – начало, вихідний пункт, першооснова. Є.Ф.Губський вирізняє два аспекти терміна: “у суб’єктивному розумінні – як основне положення, передумова та в об’єктивному розумінні – як вихідний пункт, першооснова” [99]. Свого часу Аристотель писав про принцип як про першопричину в об’єктивному розумінні [100]. А.А.Пухтецька зазначає, що поняття “принцип” у європейських країнах усталено вживається з часів Середньовіччя, беручи початок від “давньофр. “principe” та лат. “principium”, які, у свою чергу, походять від лат. “princeps” – лідер, імператор [101]. Звертаючись до поняття “правовий принцип”, зауважимо, що за радянського періоду розвитку правової науки теорія принципів права була предметом численних наукових дискусій. Зокрема, ряд авторів віддавали перевагу широкому розумінню принципів права, так, Г.А.Барібашев, С.С.Кравчук зазначають, говорячи про принципи правового положення громадян, що під принципами необхідно розуміти керівні начала, провідні ідеї та установи, що лежать в його основі і виражають соціально-класову сутність, яке вбачається надто широким. Інший підхід щодо розуміння даного терміна акцентує увагу на провідній ролі закріплення принципами закономірностей розвитку суспільства, поєднуючи вказану ознаку з іншими ознаками даної категорії. Так, на думку С.С.Алексєєва, принципами права є “основні, вихідні положення, юридично закріплюючі об’єктивні закономірності суспільного життя” . Окрему позицію займає Р.Дворкін, який визначив правовий принцип як “вимогу справедливості, неупередженості або іншого виміру моральності, цінності, які охоплюють усі ті роздуми, що формують рішення суду і якими він керується при застосуванні норм права”. Таке тлумачення принципу є можливим, але завузьким, таким, що охоплює лише одне з розумінь даної категорії. Дещо по-іншому визначено поняття “принцип” в контексті правових принципів узарубіжних довідково-енциклопедичних джерелах, серед них, як зазначає А.А.Пухтецька, можна виділити розуміння принципу як основоположної правди (істини), закону, доктрини або припущення. У межах цього підходу виділяється кілька напрямів тлумачення: “а) принцип як загальне правило або стандарт; б) принцип як сукупність моральних та етичних стандартів” [102]. У сучасній українській правовій доктрині дослідження поняття принципу права існують різнобічні підходи до проблеми, які у своїй єдності відображають складність, місткість, багатогранність категорії правового принципу. Так, С.Гусарєв підтримує точку зору, що “основними принципами є основні засади, вихідні положення, які ... відображають сутнісні властивості права” [103]. У свою чергу, провівши ґрунтовне сучасне дослідження принципів права та розробивши новий теоретичний підхід до цієї категорії, А.М.Колодій визначив, що “принципи права – це такі відправні ідеї його буття, які виражають найважливіші закономірності і підвалини даного типу держави і права, є однопорядковими з сутністю права і складають його головні риси, відрізняються універсальністю, вищою імперативністю і загальнозначимістю, відповідають об'єктивній необхідності побудови і зміцнення певного суспільного ладу” [104]. В той же час В.М.Селіванов абсолютно слушно підкреслює й інші не менш важливі ознаки принципів права, зазначаючи, що вони “не тільки пов’язують право з існуючими мораллю, культурою, економікою, ідеологією, політикою тощо, а й покликані забезпечувати єдність різних власне юридичних форм і процесів, правових ідеалів, ідей, концепцій, теорій, в яких виявляється політична сутність даного права як демократичного або, навпаки, тоталітарного” [105]. Узагальнення та аналіз наведених точок зору надає можливість стверджувати, що принципи права ‑ це вихідні керівні ідеї, що відображають об’єктивно складені закономірності розвитку суспільства, держави і права, закладають основи правової системи, визначають характер, напрями реалізації правових норм, нормотворення як напрямів розвитку та регулювання правовідносин у державі. Сьогодні юридичної наукою вироблені підходи до побудови системи принципів права. Виокремлюють такі групи принципів: принципи публічного права і принципи приватного права; принципи процесуального і принципи матеріального права, загальноправові, соціально-політичні, морально-етичні і власно правові принципи. Отже, адміністративний процес також ґрунтується на системі принципів. Основоположними ідеями даного правового явища є: верховенство права, законність; гуманізм; рівноправність; об'єктивна (матеріальна) істина; публічність; стадійність; усність та безпосередність; диспозитивність; швидкість i економiчнiсть; здійснення процесу національною мовою; вiдповiдальнiсть посадових осіб. Принцип верховенства права. Виступає загальним принципом для всієї адміністративно-процесуальної діяльності. Останнім часом саме цей принцип привертає значну увагу вчених-адміністративістів, і досить активно обговорюється в літературі[106]. Принцип верховенства права є новим явищем для України, а тому існують об'єктивні труднощі щодо його реалізації. Тому професор В.Б. Авер’янов наголошує на тому, що принцип верховенства права потрібно доктринально тлумачити як об'єднання вимог, що забезпечують: по-перше, підпорядкування діяльності всіх без винятку державних інститутів потребам реалізації й захисту прав людини; по-друге, пріоритетність цих прав перед всіма іншими цінностями демократичної, соціальної, правової держави[107]. Слід зауважити, що навіть на науковому piвнi немає єдиного підходу щодо розуміння цього принципу. Одні дослідники вважають, що під верховенством права слід розуміти панування права, пріоритетність у суспільстві, насамперед, прав людини[108], другі – що це кодекс правил, які легітимізовані суспільством i базуються на досягнутому piвнi соціальної етики[109], тpeтi вважають, що верховенство права має здійснюватись у сфері таких загальнолюдських морально-правових цінностей, як справедливість, свобода, гуманізм, а також таких формально-регулятивних цінностей права, як нормативність та рівність уcix перед законом[110]. Останнім часом на офіційному рівні відбуваються спроби дати визначення цього принципу, насамперед, прийнятий КАСУ встановлює, що згідно з ч. 1 ст. 8 КАСУ людина, її права i свободи є найвищими цінностями та визначають зміст i спрямованість діяльності держави[111]. Принцип законності. Цей принцип означає здійснення державними органами і посадовими особами всіх властивих функцій у суворій відповідності з чинною Конституцією, законами та підзаконними актами, відповідно із встановленою у законодавстві компетенцією[112]. Законність у адміністративних провадженнях полягає у тому, що адміністративний процес здійснюється на основі спеціальних адміністративно-процесуальних норм в межах встановленої компетенції. Процесуальним елементом законності є чітке дотримання процедури, тому індивідуально-конкретні справи розглядаються і вирішуються за допомогою прийомів, закріплених у нормативних актах з вимогою законності[113]. Варто відмітити, що особливістю цього принципу є те, що, наприклад, ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв’язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом (ч.1 ст. 7 КУпАП). Крім того, чітко підкреслюється, що провадження у справах про адміністративні правопорушення (проступки) здійснюється на основі суворого додержання законності і застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу, зокрема працівниками міліції провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законом (ч.2 ст. 7 КУпАП). Принцип гуманізму. Суть цього принципу полягає в повазі до гідності і прав свободи. Радянські науковці приділяли увагу поширенню гуманізму як в сфері правозастосування, так і в адміністративному процесі. Найбільш змістовно цей принцип проявляється у відносинах особи і держави. Характер цих взаємовідносин, на думку О.В. Петришина, вказує на ступінь визнання державою пріоритету та верховенства права. Він переконаний, що поняття правової держави повинно мати гуманістичний зміст[114]. Тому гуманізм належить до принципів, що є визначальними при побудові та діяльності апарату держави, суть якого полягає у прерогативі загальнолюдських цінностей над будь-якими та сприянню задоволення інтересів особи і суспільства в цілому. Крім того, гуманізм присутній у всіх принципах правозастосування. Принцип рівноправності. Означає рівність громадян перед законом. Цей принцип закріплений у частині 2 статті 24 Конституції України. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Особливого значення вказаний принцип набуває в процесі реалізації громадянами свого правового статусу в адміністративній сфері, оскільки будь-який суб’єкт адміністративно-правових відносин має визнаватися рівними і йому має бути забезпечена реальна можливість справжньої реалізації рівності. Це проявляється в тім, що під час розгляду справи по відношенню до людини й громадянина застосовуються однакові для всіх нормативно-правові акти (матеріальні норми й адміністративно-процесуальні правила). Для жодної особи не створюються сприятливі або позитивні умови в ході розгляду справ. Тому на людину, громадянина, посадову особу, незалежно від її службового статусу діють в рівній мірі норми закону незалежно від майнового стану, статі, роду, характеру занять тощо. Принцип об’єктивної істини. У науковій літературі протиставляється фактична істина формальній, тому як фактична випливає з останньої не інакше як при винесенні уповноваженою особою рішення із задокументованих даних[115]. У цьому випадку компетентна на те особа не робить відповідних юридичних висновків, а спирається лише на правильне оформлення документів, тоді як основою має бути висвітлення із вірогідної інформації правильних висновків. Цей принцип має виключати всі можливі прояви суб’єктивізму у разі його чіткого виконання. Тому принцип об’єктивної істини проявляється у вимозі правильно і повно відображати фактичні обставини справи у відповідних на те процесуальних документах, і рішення по адміністративній справі має базуватись лише на фактах реально існуючої дійсності. Такі вимоги мають бути побудовані ще й з урахуванням такої філософської категорії, як пізнання, відповідно до якої об’єктивна реальність існує незалежно від суб’єкта і вважається істиною у разі адекватного відбиття справжніх обставин справи в свідомості суб’єкта. Принцип публічності. В загальному розумінні публічність (або офіційність) – це здійснення процесу владно, від імені влади чи держави. Л.В. Коваль[116], М.М. Марченко та ряд зарубіжних учених[117];[118];[119] стверджують, що ініціатором правозастосовчого процесу може бути лише держава або особа, що виступає за її дорученням. Більше того, у статті 5 Конституції України передбачено, що така діяльність здійснюється державою та органами місцевого самоврядування. Принцип стадійності. Структурабудь-якого процесу правозастосування складається із певних логічно пов’язаних між собою стадій. Так, дотримання визначених стадій сприяє повному й послідовному з’ясуванню обставин справи, забезпеченню законності й об’єктивності, а також можливості захисту своїх прав й законних інтересів шляхом оскарження рішення правозастосовчого органу. Принцип усності та безпосередності. Ці принципи тісно пов’язані між собою і є загальними для всього процесу загалом[120]. Під принципом усності розуміється особисте озвучення всіма учасниками процесу своїх міркувань щодо процедурних питань по суті справи [121]. б’єктивне вираження дій в усній формі забезпечує можливість кращого сприйняття процесуальних дій, які здійснюються учасниками адміністративного провадження, і розкриття їх змісту. Під принципом безпосередності розуміється самостійність сприйняття та оцінки правозастосовцем первісних доказів у справі. Цей принцип вимагає, щоб між органом, який здійснює провадження, та іншою стороною, яка бере участь у з'ясуванні обставин справи, було якомога менше посередніх елементів, що впливають на внутрішнє переконання тих, хто приймає рішення. Таким чином, принцип безпосередності полягає в об’єктивному вираженні процесуальних дій, насамперед, безпосередньому сприйнятті компетентним суб’єктом процесуальних дій, що здійснюються учасниками адміністративного провадження. Принцип диспозитивності. Ідея цього принципу полягає в тому, що будь-яка особа, яка є одним з учасників адміністративно процесу має змогу на свій розсуд розпоряджатися своїми правами. Йдеться про те, що особа у адміністративному провадженні має право знайомитись з матеріалами справи, заявляти клопотання, звертатись до послуг перекладача, а також в передбачених законом випадках – оскаржувати постанову по справі. Принцип національної мови провадження. Цей принцип випливає з аналізу ст. 10 Конституції України, відповідно до якої державною мовою в Україні є українська. У ст. 3 Закону України “Про мови” зазначається, що в роботі державних, громадських органів підприємств, закладів, органiзацiй, розташованих у місцях мешкання бiльшостi громадян іншої нацiональностi, поряд з українською може використовуватися мова нацiональностi або мова, яка прийнятна для всього населення. Стаття 5 забезпечує громадянам право звернутися до державних, громадських та iнших органiзацiй мовою, яка прийнятна для сторiн. Вiдмова посадової особи прийняти i розглядати звернення громадянина на пiдставi незнання мови, якою вiн звернувся, тягне вiдповiдальнiсть згiдно iз законодавством. У ст. 19 зазначається, у разi коли особа, що притягується до адмiнiстративної вiдповiдальностi, не володiє мовою, на якiй здiйснюється адмiнiстративне провадження, то вона може виступати рiдною мовою i користуватися допомогою перекладача. Принцип швидкості та економічності.Цей принцип є наслiдком оперативностi як властивостi управлiнської дiяльностi. Вiн забезпечується закрiпленням у законодавствi строкiв, у межах яких здiйснюється провадження по iндивiдуальних справах, виконуються рiшення. Принцип відповідальності посадових осiб. Порушення встановленого порядку адмiнiстративно-процесуальної дiяльностi, бюрократичне ставлення до громадян та їхнiх звернень тягне застосування до винуватцiв заходiв дисциплiнарної, матерiальної та кримiнальної вiдповiдальностi. Так, ст. 27 Закону “Про об'єднання громадян” передбачає вiдповiдальнiсть посадових осiб легалiзуючих органiв за порушення законодавства про об'єднання громадян. 4. Мета та завдання адміністративного процесу З'ясування питання про мету і завдання адміністративного процесу дозволяє охарактеризувати адміністративний процес як самостійне правове явище в цілому, з одного боку, і в якості складної структурованої конструкції - з іншого, оскільки багатоплановість мети і завдань процесу являє собою один з факторів, що сприяють визначенню його структури. Це питання знайшло своє відображення в юридичній літературі в основному в рамках досліджень, що існували в кримінальному та цивільному процесах. В адміністративно-правовій літературі такого роду дослідження практично не проводилися, наявні по цьому питанню напрацювання носять фрагментарний характер, і єдності думок в цьому напрямку не досягнуто. Примітно, що одні з вчених-адміністративістів занадто звужують поняття мети адміністративного процесу, не враховуючи функціональних особливостей і складної структури останнього, інші ж пов'язують це поняття лише з конкретними умовами розгляду певних питань. Так, на думку В.А. Лорії, адміністративний процес ведеться з метою застосування матеріальної норми права[122]. Однак доцільніше говорити про те, що мета адміністративного процесу досягається за допомогою застосування матеріальних норм адміністративного та інших галузей права, в ході якого виникають, змінюються і припиняються як процесуальні, так і матеріально-правові відносини. Болгарський вчений Ц. Цветанов вважає, що мета адміністративного процесу полягає у виданні та виконанні відповідних закону актів управління. Однак при цьому їм не враховується багатоплановість функцій адміністративного процесу, особливості суб'єктів його здійснення[123]. Є.В.Додін визначає мету адміністративного процесу як регулювання поведінки конкретних учасників управлінських відносин в конкретних умовах[124]. По суті, така позиція співпадає з висловленою в кримінально-процесуальній літературі точкою зору про те, що метою кримінального процесу є мета провадження конкретної справи. Проте в рамках адміністративного процесу погодитися з цим не можна, оскільки в даному випадку мова може йти про мету конкретного адміністративного провадження, але не про мету адміністративного процесу в цілому. У ряді випадків поняття мети процесу ототожнюється з його завданням. У зв'язку з цим доцільно визначити співвідношення даних понять, що в свою чергу дозволить більш повно розкрити сутність розглянутого питання. Причому робити це необхідно з урахуванням філософського осмислення зазначених категорій. Зауважимо, що у філософській літературі категорія «мета» визначається неоднозначно. Наведемо деякі з цих визначень. Мета визначається як категорія, що означає заздалегідь мислимий результат свідомої діяльності людини. Спільним у наведених визначеннях мети є те, що, по-перше, мета є будьякий результат діяльності, по-друге, це результат, який необхідно досягти, і, нарешті, по-третє, результат проявляється у відповідній формі певної моделі, тобто не є чимось невизначеним, ефемерним. Іншими словами, мета будь-якої діяльності обов'язково моделює майбутнє і передбачає тільки бажані результати. Дане положення повною мірою можна віднести і до процесуальної діяльності. Таким чином, мета будь-якої процесуальної діяльності, і адміністративного процесу в тому числі, полягає в моделюванні майбутнього належного результату. Процес реалізації мети адміністративного процесу не зводиться лише до її визначення. Він включає в себе і іншу частину – утворення реальних передумов такої реалізації. Таким чином, процес реалізації мети не тільки ідеальний, але більшою мірою реальний. Реальність процесу обумовлена наявністю і вирішенням його конкретних завдань. З урахуванням цієї обставини можна визначити завдання адміністративного процесу як поняття, що відображає необхідність для суб'єкта здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети процесу. Адміністративний процес характеризується єдиною системою дій, здійснюваних в інтересах досягнення мети, цієї метою об’єднуються всі ланки процесу. При цьому вирішення завдання нерозривно пов'язане з її реальними умовами – явищами, які впливають на виникнення, розвиток та вирішення завдань. Найважливішими умовами завдань адміністративного процесу слід вважати їх спрямованість на досягнення мети, об'єктивну необхідність у процесуальному регулюванні, процесуальні засоби та методи. Формою вираження завдань виступають ‑ діяльність суб'єкта, його функції. Таким чином, категорія «мета адміністративного процесу» ширше категорії «завдання адміністративного процесу». Мета процесу зумовлює наявність комплексу певних завдань, вирішення яких дозволяє досягти наміченої мети. Відносно адміністративного процесу слід виділити: 1.Стратегічна мета адміністративного процесу. 2.Тактична мета адміністративного процесу. 3.Оперативна мета адміністративного процесу. При такій класифікації слід брати до уваги не тільки тимчасову характеристику мети (перспективні, проміжні і т.д.). Дані категорії несуть підвищене смислове навантаження, включаючи в себе також і значимість результатів, на досягнення яких вони спрямовані. До стратегічної мети адміністративного процесу слід віднести основну його мету – належне, засноване на суворому дотриманні законів регулювання діяльності суб'єктів зазначеного процесу в ході здійснення правотворчих, правозастосовчих і установчих функцій на всіх його рівнях. Сукупність тактичних видів мети адміністративного процесу складають мету окремих проваджень, а також мету окремих стадій цих проваджень. До оперативної мети адміністративного процесу відноситься мета етапів, стадій проваджень, а також мета окремих процесуальних дій. Як і тактична мета, зазначена мета носить проміжний характер. Таким чином, мета процесуальних дій, етапів, стадій, окремих проваджень являють собою категорії підлеглого порядку по відношенню до мети різновидів адміністративного процесу і, відповідно, до мети процесу в цілому. Залежно від виду суб'єктів формування та реалізації мети адміністративного процесу можна виділити мету суб'єктів, що здійснюють процес, і мету суб'єктів – учасників процесу. Найчастіше ці види мети збігаються, але в ряді випадків вони протилежні. Прикладом можуть служити мета органу, що розглядає справу про адміністративне правопорушення, і мета особи, яка притягається до відповідальності. Визначаючи значення формування та реалізацію мети в адміністративному процесі, слід виділити ряд положень, які грають у цьому плані значну роль. По-перше, мета виступає у ролі спонукального начала, своєрідного відправного пункту адміністративно-процесуальної діяльності. У зв'язку з цією обставиною її можна визначити як причину дії, так званої «причиною мети». По-друге, мета не тільки спонукає адміністративно-процесуальну діяльність, а й продовжує її стимулювати протягом усього ходу процесу. По-третє, мета як внутрішній момент адміністративно-процесуальної діяльності отримує своє відображення у структурі адміністративного процесу. По-четверте, мета в значній мірі впливає на сам зміст адміністративно-процесуальної діяльності, і зберігається на всьому її шляху. І нарешті, по-п'яте, мета виконує направляючу функцію та регулює хід адміністративно-процесуальної діяльності до кінця, з нею співвідноситься комплекс процесуальних завдань, що в свою чергу дозволяє вносити певні корективи до останнього моменту. Кожному з видів мети процесу відповідає однорівневий комплекс завдань, спрямованих на її досягнення. Тому можна говорити про завдання адміністративного процесу в цілому, завдання його проваджень, стадій, етапів і окремих процесуальних дій. Таким чином, розглянуті категорії органічно вписуються в структуру адміністративного процесу, будучи найважливішим фактором функціонування останнього як стрункої системи. Проблема розв'язання завдань адміністративного процесу тягне за собою необхідність наявності відповідного арсеналу процесуальних засобів, чіткої процесуальної регламентації окремих процесуальних дій, визначення їх спрямованості. Найважливішим наслідком необхідності розв'язання завдань процесу та досягнення його мети слід визнати формування та здійснення адміністративно-процесуального статусу громадянина. Характеристику мети адміністративного процесу не можна визнати вичерпною без аналізу взаємозв'язку таких категорій, як «політика держави», «мета адміністративного процесу» і «мета формування і здійснення адміністративно-процесуального статусу громадянина». Перш за все слід зазначити, що політична сфера життя суспільства виникає переважно у зв'язку з реалізацією інтересів різних соціальних груп, та виникаючих при цьому протиріч, для врегулювання яких необхідне втручання державних інститутів публічної влади, здатних застосовувати з цією метою певні засоби примусу. Тому в сучасній політології політику в основному визначають як область цілеспрямованих відносин між соціальними групами з приводу використання інститутів публічної влади для реалізації їх суспільно значущих потреб. Таким чином, політика прямо чи опосередковано пов'язана з організацією та функціонуванням публічної влади, із засобами і методами діяльності держави. Звідси випливає важливий висновок про те, що поняття «політика» і «політика держави» співвідносяться в категоріях «загальне» і «особливе», тому що політика держави – це і є політика стосовно конкретно-історичних умов життя і організації суспільства. У свою чергу, політика держави знаходить своє відображення в його функціях. Загальновідомо, що для сучасної правової держави основною функцією є охорона інтересів людини, захист її прав і свобод, забезпечення належних умов життя. Інші функції держави в тій чи іншій мірі підпорядковані її реалізації. Серед них можна виділити, по-перше, створення демократичних умов для визначення та координації інтересів різних соціальних груп суспільства, по-друге, створення умов для розвитку виробництва, по-третє, сприяння розвитку освіти, науки, культури, по-четверте, охорону навколишнього природного середовища, по-п'яте, захист державного конституційного ладу, по-шосте, забезпечення законності та правопорядку. У зв'язку з цим можна говорити про політику держави в різних сферах життя суспільства. Наприклад, щодо соціального, культурного, економічного, екологічної, правової політики держави. Таким чином, політика держави знаходить своє вираження у спрямованості регулювання різних суспільних відносин, що складаються в реальному житті суспільства. Відображенню політики держави у сфері різнобічної діяльності численних публічних органів служить цілеспрямованість адміністративного процесу. Іншими словами, досягнення мети адміністративного процесу певною мірою служить досягненню мети політики держави. У нерозривному зв'язку з метою адміністративного процесу а, отже, з цілями державної політики знаходиться така категорія, як «мета формування і здійснення адміністративно-процесуального статусу громадянина». Формування адміністративно-процесуального статусу громадянина переслідує таку мету: - визнання громадянина як повноправного суб'єкта - учасника адміністративно-процесуальних правовідносин; - наділення його при цьому конкретних комплексом процесуальних прав і обов'язків, а також можливістю нести певні процесуальні обов'язки; - надання цьому комплексу прав і обов'язків офіційного характеру шляхом закріплення його в правових нормах. При цьому формування адміністративно-процесуального статусу громадянина націлене на вироблення режиму «найбільшого сприяння» йому в його взаєминах з іншими суб'єктами адміністративного процесу. Не можна не сказати і про тісний зв'язок процесу формування та реалізації адміністративно-процесуального статусу громадянина з регламентацією правового становища інших суб'єктів адміністративного процесу, які здійснюють процесуальні дії. Подібна регламентація має проходити з позицій пріоритету прав і законних інтересів громадянина. Що ж стосується мети здійснення адміністративно-процесуального статусу громадянина, то свою реалізацію вони знаходять у забезпеченні реальної можливості безперешкодного використання наданих йому процесуальних прав і виконання обов'язків для реалізації діяльності в якості повноправного суб'єкта – учасника адміністративного процесу, а також в усуненні можливих перешкод для його реалізації збоку інших суб'єктів процесу.
Таким чином, розглянуті категорії знаходяться в тісному зв'язку, причому цей зв'язок носить зворотній (двосторонній) характер. В цілому ж розуміння співвідношення розглянутих вище категорій може служити своєрідною відправною точкою для вирішення багатьох проблем, що виникають як у науці адміністративного права, так і в практичній діяльності публічної адміністрації та інших суб'єктів адміністративного процесу.
ТЕМА 17. ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОСТУПКИ
План 1. Поняття та особливості провадження у справах про адміністративні проступки 2. Суб’єкти провадження у справах про адміністративні проступки 3. Стадії провадження у справах про адміністративні проступки.
Рекомендована література:
В юридичній науці всі норми права прийнято розмежовувати на матеріальні та процесуальні. Якщо перші закріплюють права та обов’язки, правовий статус громадян та громадських об’єднань (статику суспільних відносин), до другі регулюють діяльність, визначають, яким чином та в якій послідовності необхідно реалізовувати зазначені права та обов’язки (динаміку суспільних відносин). Інститут адміністративної відповідальності – це сукупність великої кількості правових норм, якими урегульовано значну кількість питань, пов’язаних з встановленням та застосуванням цього різновиду публічного впливу. Більшу частину цього інституту складають матеріальні норми. Вони встановлюють систему адміністративних проступків, види адміністративних стягнень, принципи адміністративної відповідальності та регламентують інші питання зазначеного інституту. Адміністративно-процесуальні норми визначають порядок реалізації відповідних процесуальних норм, процедури їх застосування, процес здійснення їх примусового впливу на винних за допомогою адміністративних стягнень. Іншими словами зазначені процесуальні норми регламентують провадження у справах про адміністративні правопорушення(проступки) Завдяки їм воно набуває більшу визначеність та уніфікованість.
1. Поняття та особливості провадження у справах про адміністративні проступки. Адміністративні провадження здійснюється відповідно до певних стадій з додержанням принципів адміністративного процесу. Провадження у справах про адміністративні проступки – це нормативно врегульована діяльність повноважених суб’єктів по застосуванню адміністративної відповідальності за скоєний адміністративний проступок, а також попередження адміністративних правопорушень. Дане провадження має наступні ознаки: 1 воно виникає тільки у зв’язку зі вчиненням адміністративного проступку; 2 для нього притаманно, встановлене законодавством, коло суб’єктів; 3 йому притаманна індивідуальність процесуальних актів, які приймаються в ході провадження; 4 застосування під час даного провадження заходів державного примусу обумовлює високий ступінь формалізації процесу; 5 за допомогою даного провадження реалізуються міри адміністративної відповідальності. Завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення згідно з ст. 245 КУпАП є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законодавством, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності. Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на засадах суворого додержання законності і принципів презумпції невинності, згідно з якою особа, що притягається до адміністративної відповідальності, вважається невинною до тих пір, поки протилежне не буде доведено і зафіксовано у встановленому законом порядку. Поряд із загальними принципами, характерними для всього адміністративного процесу (законності, об'єктивної істини, рівності громадян перед законом, оперативності тощо), провадженню в справах про адміністративні правопорушення значною мірою більше, ніж іншим провадженням, властивий принцип економічності, що, однак, не означає, що справи повинні розглядатися поверхово. Строки розгляду справ про адмiнiстративне правопорушення є короткими: 15, 7, 5, 3, 1 добу. Таке становище пояснюється тим, що адмiнiстративне правопорушення здебільшого легко встановлюється i, як правило, не потребує багато часу для розслідування i розгляду порівняно з кримінальними справами. В той же час строк розгляду адміністративних справ про адміністративні корупційні правопорушення зупиняється судом у разі якщо особа, щодо якої складено протокол про адміністративне корупційне правопорушення, умисно ухиляється від явки до суду або з поважних причин не може туди з'явитися (хвороба, перебування у відрядженні чи на лікуванні, у відпустці тощо). Аналіз законодавства України дає змогу виділити два види провадження по справах про адміністративний проступок: звичайне та спрощене. Звичайне здійснюється у більшості справ i детально регламентовано чинним законодавством. Воно передбачає складання протоколу: визначає зміст, запобіжні заходи i порядок їх застосування; права i обов’язки учасників провадження; порядок розгляду справ; факти, обставини, що є доказами. Спрощене провадження застосовується щодо невеликої кількості правопорушень, прямо передбачених ст. 258 КУпАП. Таке провадження характеризується мінімумом процесуальних дій та їх оперативністю. Так, протокол не складається в разі вчинення адміністративних проступків направлених на самовільне сінокосіння і пасіння худоби, самовільне збирання дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід; засмічення лісів відходами; порушення вимог пожежної безпеки в лісах; порушення правил здійснення інших видів спеціального використання об'єктів тваринного світу; знищення або пошкодження зелених насаджень або інших об'єктів озеленення населених пунктів, якщо розмір штрафу не перевищує трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; порушення правил використання об'єктів тваринного світу, якщо розмір штрафу не перевищує семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, порушення правил по охороні порядку і безпеки руху на залізничному транспорті; порушення правил користування засобами залізничного транспорту; порушення правил користування засобами морського транспорту; порушення правил по охороні порядку і безпеки руху на річковому транспорті і маломірних суднах; порушення пов’язані з викиданням за борт річкового або маломірного судна сміття та інших предметів тощо, якщо особа не оспорює допущене порушення і адміністративне стягнення, що на неї накладається. Протоколи не складаються і в інших випадках, коли відповідно до закону штраф накладається і стягується, а попередження оформлюється на місці вчинення правопорушення. Уповноважений орган (посадова особа) на місці вчинення правопорушення виносить постанову у справі про адміністративне правопорушення. Якщо під час складання постанови у справі про адміністративне правопорушення особа оспорить допущене порушення і адміністративне стягнення, що на неї накладається, то уповноважена посадова особа зобов'язана скласти протокол про адміністративне правопорушення. Цей протокол є додатком до постанови у справі про адміністративне правопорушення. Постанова у справі про адміністративне правопорушення складається у двох екземплярах, один з яких вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності. У разі виявлення адміністративного правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксованого за допомогою працюючих в автоматичному режимі спеціальних технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, протокол про адміністративне правопорушення не складається, а постанова у справі про адміністративне правопорушення виноситься без участі особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Копії постанови у справі про адміністративне правопорушення та матеріалів, зафіксованих за допомогою працюючих в автоматичному режимі спеціальних технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, надсилаються особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, протягом трьох днів з дня винесення такої постанови. Нормативне регулювання провадження у справах про адміністративні проступки здійснюється низкою актів, основним з яких є Кодекс України про адміністративні правопорушення. Кодекс було прийнято 7 грудня 1984 року, але, на жаль, багато його положень не відповідають вимогам часу і підлягають перегляду. Крім того, часте внесення змін і доповнень робить Кодекс дуже рухомим і ускладнює користування ним. Зараз в Україні здійснюється розробка Кодексу про адміністративні проступки. Крім Кодексу України про адміністративні правопорушення, який регулює загальні положення провадження, існує низка спеціальних норм, що регламентують особливості провадження з окремих категорій адміністративних проступків.
2. Суб’єкти провадження у справах про адміністративні правопорушення (проступки) Усіх суб’єктів провадження у справах про адміністративні проступки може класифікувати за характером процесуального статусу на три групи: 1) суб’єкти, що вирішують справу; 2) суб’єкти, відносно яких вирішується справа; 3) допоміжні учасники процесу. До першої групи завжди належать державні органи, їх посадові особи, які уповноважені розглядати та приймати рішення по справах про адміністративні проступки. Перелік цих органів визначений ст. 213 КУпАП, а також ст.ст. 218-244 8. До другої групи можуть входити практично будь-яки суб’єкти, як органи, так i посадові особи. До третьої групи належать: свідки, постраждали, експерти, перекладачі, адвокати. Особлива група учасників провадження – громадські організації, товариські суди, трудові колективи, адміністрація за місцем роботи, навчання або проживання правопорушників. Вони співробітничають з державними органами, допомагаючи їм у здійсненні виховної роботи. У ряді випадків такі учасники провадження мають бути поінформовані про заходи адмiнiстративного впливу, вжиті до винних. Вони можуть подавати клопотання про скорочення строку позбавлення права. Особа, що вчинила правопорушення, може бути звільнена від адмiнiстративної відповідальності з передачею матеріалів на розгляд товариського суду, громадської організації, трудового колективу. Розглянемо детально зазначені групи суб’єктів провадження у справах про адміністративні проступки: 1) суб’єкти, що вирішують справу. Треба відзначити, що суб’єкти, які вирішують справу можна підрозділити на: а) суб’єкти, які розслідують справу і складають протокол; б) суб’єкти, які розглядають і приймають рішення по справі. По певних адміністративних справах зазначені суб’єкти не співпадають. Наприклад, за скоєння дрібного хуліганства у вигляді нецензурної лайки в громадських місцях (ст. 173 КУпАП) органи внутрішніх справ розслідують справу і складають протокол, а районні, районні у місті, міські чи міськрайонні суди (судді) розглядають та приймають рішення(постанову) по адміністративній справі. Відповідно до інших справ зазначені суб’єкти мають право як розслідувати справу так і приймати по ній рішення. Наприклад, проступок у вигляді придбання самогону та інших міцних спиртних напоїв домашнього вироблення розслідують і приймають рішення органи внутрішніх справ (ст. 177 КУпАП). Згідно зі ст. 213 КУпАП справи про адміністративні правопорушення розглядаються: 1) адміністративним комісіям; 2) виконавчим комітетам селищних, сільських рад; 3) районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами (суддями), місцевими адміністративними та господарськими судами, апеляційними судами, вищими спеціалізованими судами та Верховним Судом України; 4) органам внутрішніх справ, органам державних інспекцій та іншим органам (посадовим особам), уповноваженим на це законодавчими актами України. Рішення про накладення адміністративного стягнення може приймати колегіальний орган або посадова особа. До перших належать адміністративні комісії, виконкоми селищних, сільських рад, суд. Що стосується посадових осіб, то вони вирішують справи від імені відповідних органів в межах наданих їм повноважень і тільки при виконанні службових обов’язків. Коло таких осіб встановлено законодавчими актами України. До них насамперед належать керівники відповідних публічних органів. Проте в деяких випадках, передбачених законодавством, право накладати стягнення мають і інші посадові особи. Наприклад, за правопорушення, передбачені ст. 177 і ч. першою та другою ст. 178 – накладати стягнення можуть дільничні інспектори (старші дільничні інспектори) міліції. Органи (посадові особи) розглядають справи про адміністративні проступки в межах своєї підвідомчості. Встановлення підвідомчості - це розмежування компетенції між органами (посадовими особами). Кожен орган або посадова особа має право розглядати і вирішувати тільки ті питання, які належать до її відання. І тому, коли кажуть, що справа підвідомча якомусь органу, то мають на увазі, що саме цей орган займається цією справою, що його уповноважено вирішувати такі справи. Встановлення підвідомчості справ – спосіб визначення компетенції. В компетенцію входять також і повноваження. Повноваження визначають, що може зробити, які заходи може застосовувати орган (посадова особа), в той час як підвідомчість окреслює межі повноважень за територією та за об’ємом справ, які вирішуються. Розрізняють два різновиди підвідомчості – предмету та територіальну. Предметна (видова) підвідомчість – це нормативне вирішення питання про те, якому виду органів доручено розглядати відповідну категорію справ. Цьому в КУпАП України присвячено гл.17. Головний критерій закріплення предметної підвідомчості – категорія адміністративних правопорушень. Так, наприклад, законодавством встановлено, що справи про порушення правил пожежної безпеки розглядаються органами, які здійснюють державний пожежний нагляд. Для визначення предметної підвідомчості справ законодавець використовує також і додаткові ознаки. До них належать місце вчинення правопорушення, вік правопорушника. Під територіальною підвідомчістю розуміється нормативне вирішення питання про те, де (а тому і яким органом) повинна розглядатися конкретна справа. Головне правило територіальної підвідомчості – справа розглядається за місцем вчинення правопорушення. Але з цього правила є винятки: справи, підвідомчі адміністративним комісіям, розглядаються за місцем проживання правопорушників. Крім цього, з деяких категорій справ встановлена подвійна (альтернативна) територіальна підвідомчість. Так, наприклад, справи про порушення правил дорожнього руху можуть розглядатися як за місцем вчинення правопорушення, так і за місцем обліку транспортного засобу або за місцем проживання порушника. Особливе місце серед органів адміністративної юрисдикції займають адміністративні комісії. Адміністративні комісії утворюються районними державними адміністраціями, виконкомами міських, районних в містах, селищних і сільських рад у складі голови, заступника голови, відповідального секретаря та членів комісії. Адміністративні комісії розглядають усі справи про адміністративні проступки, за винятком віднесених до компетенції інших органів (посадових осіб). Зокрема вони можуть розглядати справи про ряд правопорушень в галузі охорони праці та здоров’я населення, охорони пам’ятників історії та культури, в будівництві та в галузі використання електричної та теплової енергії, в сільському господарстві, в галузі житлових прав громадян, житлово-комунального господарства, благоустрою і т. ін. В адміністративних комісіях при виконавчих органах міських рад є посада звільненого відповідального секретаря комісії. Адміністративні комісії мають право розглядати справи про адміністративні правопорушення при наявності не менш як половини членів їх складу, а виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад - при наявності не менш як двох третин від загального складу виконавчого комітету. Адміністративні комісії при виконавчих комітетах районних у містах рад утворюються у разі надання районній у місті раді та її виконавчому комітету відповідних повноважень міською радою. Повноваження виконавчих комітетів селищних і сільських рад щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення схожі до повноважень адміністративних комісій, але дещо вужчі. Компетенцію виконавчих комітетів закріплено в ст.219 КУпАП. Районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами (суддями) розглядаються справи про найбільш серйозні адміністративні проступки, за які передбачено найсуворіші адміністративні стягнення та стягнення, які застосовуються виключно у судовому порядку, – штраф у підвищеному розмірі, оплатне вилучення транспортних засобів, конфіскація, виправні роботи, громадські роботи та адміністративний арешт, а також справи про адміністративні правопорушення, вчинені особами віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років (ст.221 КУпАП) та про правопорушення, пов’язані з корупцією. Місцеві господарські та адміністративні суди, апеляційні суди, вищі спеціалізовані суди та Верховний Суд України розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 185-3. Постанова суду, прийнята за результатами розгляду такої справи, є остаточною і оскарженню не підлягає. Органам внутрішніх справ (міліції) надано право розглядати справи про порушення громадського порядку, правил паспортної системи, правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України іноземців і осіб без громадянства, правил дорожнього руху, правил, що забезпечують безпеку руху транспорту, правил користування засобами транспорту, правил, спрямованих на забезпечення схоронності вантажів на транспорті, правил дозвільної системи та інші правопорушення, які посягають на громадянський порядок та громадську безпеку (ст.222 КУпАП). Повноваженнями по розгляду адміністративних справ в органах внутрішніх справ наділено багатьох посадових осіб: начальники або заступники начальників районних, міських, районних у містах відділів (управлінь) внутрішніх справ; начальники лінійних пунктів міліції; начальники або заступники начальників органів внутрішніх справ на транспорті, інших органів внутрішніх справ, прирівнених до районних, міських, районних у містах відділів (управлінь) внутрішніх справ; начальники відділень міліції, що є в системі органів внутрішніх справ; дільничні інспектори (старші дільничні інспектори) міліції; начальник або заступник начальника відділення (відділу, управління, департаменту), командир або заступник командира окремого підрозділу Державтоінспекції Міністерства внутрішніх справ України, начальник відділу внутрішніх справ або особа, яка виконує його обов'язки; працівники Державтоінспекції Міністерства внутрішніх справ України, які мають спеціальні звання; інші працівники міліції, на яких покладено нагляд за додержанням відповідних правил. Органи державного контролю та нагляду(державні інспекції) та деякі галузеві органи управління розглядають справи про порушення тих загальнообов’язкових правил, нагляд та контроль за виконанням яких на них покладено. Наприклад, органи державного пожежного нагляду, органи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з нагляду за охороною праці, органи, установи та заклади державної санітарно-епідеміологічної служби, органи, які здійснюють державний пробірний контроль тощо. 2) суб’єкти, відносно яких вирішується справа. Особу порушника характеризують, перш за все, ознаки, властиві суб’єктові проступку (вік, стать, службовий, соціальний стан, протиправна поведінка в минулому тощо), а також поведінка в трудовому колективі і в побуті, ставлення до сім’ї, колег по роботі, навчанню тощо. Всі ці обставини має бути встановлено органом (посадовою особою), який розглядає справу, щоб мати повну уяву про особу порушника. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи. При розгляді справ про адміністративні правопорушення (незаконні виробництво, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах; дрібне викрадення чужого майна шляхом крадіжки, шахрайства, привласнення чи розтрати; порушення правил реалізації, експлуатації радіоелектронних засобів та випромінювальних пристроїв будь-якого виду і призначення; торгівля з рук у невстановлених місцях тощо) присутність особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, є обов'язковою. У разі ухилення від явки на виклик органу внутрішніх справ або судді районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду цю особу може бути органом внутрішніх справ (міліцією) піддано приводу. Ступінь вини правопорушника залежить від форми вини, з якою вчинено проступок. Зрозуміло, що вчинення правопорушення умисно відрізняється від вчинення його з необережності. В першому випадку ступінь вини порушника вищий. Деякі правопорушення може бути вчинено тільки умисно. В цих випадках для визначення ступеню вини порушника має значення вид умислу – прямий чи непрямий. Якщо проступок вчинено з прямим умислом, то ступінь вини порушника може підвищити наявність корисливого або іншого низького мотиву. Майновий стан правопорушника також має бути враховано при застосуванні окремих адміністративних стягнень: штрафу, конфіскації, позбавлення спеціального права (наприклад, в разі застосування позбавлення права керування транспортним засобом щодо професійного водія), виправних робіт. При цьому враховується не тільки розмір заробітної плати особи, а й всі інші види її прибутку, який підлягає оподаткуванню, а також наявність або відсутність у неї утриманців. 3) допоміжні учасники процесу: В ст.ст. 269-274 КУпАП вичерпно дано перелік процесуальних прав та обов’язків інших учасників провадження – потерпілого, законних представників особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, і потерпілого, адвоката, свідка, експерта і перекладача. Так, потерпілому, тобто особі, якій адміністративним правопорушенням заподіяно моральну, фізичну або майнову шкоду, надається право знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання, оскаржувати постанову по справі. Його може бути також опитано як свідка. Законні представники (батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники) представляють інтереси особи, що притягається до адміністративної відповідальності, чи потерпілого, які є неповнолітніми або через свої фізичні чи психічні вади не можуть самі здійснювати свої права. Вони мають право знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання, від імені особи, інтереси якої вони представляють, оскаржувати рішення по справі. Адвокат чи інший фахівець у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, може знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання, за дорученням особи, яка його запросила, і від її імені приносити скарги на рішення по справі. Його повноваження на участь у розгляді справи посвідчуються відповідним документом, який підтверджує право на надання правової допомоги. Як свідок у справі про адміністративне правопорушення може бути викликана будь-яка особа, про яку є дані, що їй відомі які-небудь обставини, що підлягають встановленню по даній справі. Свідок зобов’язаний з’явитися в зазначений час на виклик органу чи посадової особи, який розглядає справу, дати правдиві пояснення, повідомити все відоме йому по справі і відповісти на поставлені запитання. Експерт призначається органом (посадовою особою), який розглядає справу, у разі, коли виникає потреба в спеціальних знаннях. Він зобов’язаний з’явитися на виклик і дати об’єктивний висновок у поставлених перед ним питаннях. Експерт має право знайомитися з матеріалами справи, що стосуються предмета експертизи, заявляти клопотання про надання йому додаткових матеріалів, необхідних для дачі висновку, з дозволу зазначеного органу (посадової особи) ставити особі, яка притягається до відповідальності, потерпілому, свідкам запитання, що стосуються предмета експертизи, бути присутнім при розгляді справи. Перекладач, який також призначається, в разі необхідності, органом (посадовою особою), що розглядає справу, зобов’язаний з’явитися на виклик останнього і зробити повно і точно доручений йому переклад.
3. Стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення (проступки) Провадження у справах про адміністративні проступки особливий різновид адміністративно-деліктних проваджень в системі адміністративного процесу, який значною мірою врегульований правовими нормами, що сконцентровані в розділах IV та V КУпАП (глави 18–33). Провадження у справах про адміністративні проступки за своєю структурою схоже на кримінальний процес, проте воно значно простіше і містить менше процесуальних дій. Таке провадження має п'ять стадій: 1) порушення справи та адміністративне розслідування; 2) розгляд та прийняття рішення по справі; 3) оскарження та опротестування прийнятого рішення; 4) виконання постанови. Порушення справи та адміністративне розслідування є початковою стадією провадження в справах про адміністративні правопорушення, воно становить цілий комплекс процесуальних дій, спрямованих на встановлення самої події правопорушення, обставин правопорушення, їх фіксацію та кваліфікацію. На цій стадії створюються умови для об’єктивного та швидкого розгляду справи, застосування до винного передбачених законодавством заходів впливу. Підставою для порушення адміністративної справи та попереднього з’ясування її обставин є вчинення особою діяння, яке містить в собі ознаки адміністративного правопорушення (фактична підстава). Проте фактичної підстави не завжди достатньо для того, щоб провадження у справі розпочалося. Для цього необхідна ще й формальна, процесуальна підстава, тобто інформація про правопорушення. Іншими словами, крім підстави для порушення справи про адміністративне правопорушення має бути ще й привід. Приводом для порушення адміністративної справи може бути: заява (письмова або усна) свідків, потерпілих та інших громадян; повідомлення посадових осіб, адміністрації підприємств, установ, організацій, судово-слідчих органів; повідомлення преси та інших засобів масової інформації; повідомлення громадських організацій, товариських судів; безпосереднє виявлення порушення уповноваженою особою. Безпосереднє виявлення порушення уповноваженою особою відрізняється від інших приводів насамперед тим, що питання про порушення адміністративної справи вирішується за власною ініціативою осіб, які здійснюють адміністративний нагляд. Зазначений привід має деякі особливості. По-перше, безпосередній розсуд уповноваженої особи ніде не фіксується і тому не завжди підлягає контролю. По-друге, припущення про порушення виникає тільки в свідомості уповноваженої особи. У випадку не підтвердження такого припущення немає необхідності офіційно спростовувати його винесенням якогось спеціального документу. Право порушення справ про адміністративні проступки мають також представники деяких громадських організацій: члени добровільних народних дружин, громадські мисливські інспектори, інспектори рибоохорони та ін. При виконанні своїх обов’язків вони повинні мати відповідні документи або знаки встановленої форми та пред’являти їх в разі вимоги особи, в якої беруться пояснення, вимагаються відомості, документи. В той же час треба відмітити, що КУпАП встановлюються обставини, що виключають провадження в справі про адміністративне правопорушення (ст. 255). Так, провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за таких обставин: 1) відсутність події і складу адміністративного правопорушення; 2) недосягнення особою на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку; 3) неосудність особи, яка вчинила протиправну дію чи бездіяльність; 4) вчинення дії особою в стані крайньої необхідності або необхідної оборони; 5) видання акта амністії, якщо він усуває застосування адміністративного стягнення; 6) скасування акта, який встановлює адміністративну відповідальність; 7) закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків; 8) наявність по тому самому факту щодо особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, постанови компетентного органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, або не скасованої постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення, а також порушення по даному факту кримінальної справи; 9) смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в справі.
Необхідно відзначити, що провадження у справах про адміністративні правопорушення(проступки) починається без складання якого-небудь спеціального документу. Початковим моментом порушення справи можна вважати час, коли інформація (привід) про проступок надійшла в орган, стала відома посадовій особі. Процесуальним документом, який фіксує закінчення стадії порушення адміністративної справи, є протокол. Він складається про кожне правопорушення, крім випадків, прямо передбачених законодавством. Інколи протокол розглядають як документ про порушення адміністративної справи, а його складання – як процесуальний момент порушення справи. Але це скоріше звинувачувальний документ. Ще до його складання проводяться усі необхідні процесуальні дії: опитуються свідки, потерпілі, беруться пояснення в порушників, проводяться огляди і т.ін. Види посадових осіб, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, а також їх повноваження щодо складання протоколів про те чи інше правопорушення закріплено в ст.255 КУпАП. Відповідно до зазначеної статті протоколи складають: 1) уповноважені на те посадові особи. Наприклад, уповноважені органів державного пожежного нагляду; органів охорони здоров'я ; органів охорони культурної спадщини; органів державного енергонагляду; органів, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби тощо. 2) посадові особи, уповноважені на те виконавчими комітетами сільських, селищних, міських; 2-1) посадові особи, уповноважені на те виконавчими комітетами селищних, міських рад або місцевими державними адміністраціями; 2-2) голова, заступник голови, секретар, інші члени виборчої комісії, комісії з референдуму; 2-3) кандидати, уповноважені особи, офіційні спостерігачі; 3) власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган; 4) посадові особи, уповноважені відповідними міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, до сфери управління яких належать аеродроми; 5) працівники, які здійснюють охорону підприємств, установ, організацій; 6) державні виконавці; 7) секретар судового засідання, секретар суду; 7-1) судовий розпорядник; 8) слідчий, особа, яка провадить дізнання, прокурор або уповноважена ним особа з числа працівників прокуратури; 9) представники громадських організацій або органів громадської самодіяльності; 10) державні інспектори з питань інтелектуальної власності; 11) прокурор або уповноважена ним особа з числа працівників прокуратури; 12) державні інспектори з охорони прав на сорти рослин. Крім того, протоколи про адміністративні правопорушення мають право складати: 1) посадові особи органів, що здійснюють контроль за використанням нафтопродуктів у промисловості та сільському господарстві; 2) член громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону; 3) позаштатний інспектор Головної державної інспекції України з безпеки судноплавства; 4) громадський лісовий інспектор; 5) громадський інспектор з охорони довкілля; 5-1) громадський інспектор з контролю за використанням та охороною земель; 6) посадові особи органів залізничного транспорту; 7) працівники відомчої, сільської пожежної охорони та члени добровільних пожежних дружин (команд), протипожежних об'єднань громадян; 8) посадові особи військової інспекції безпеки дорожнього руху Військової служби правопорядку у Збройних Силах України; 9) посадові особи органів внутрішніх справ; 10) посадові особи органів Державної прикордонної служби України; 11) державні інспектори з охорони прав на сорти рослин; 12) посадові особи Національної комісії регулювання ринку комунальних послуг України. У випадках, прямо передбачених законом, протоколи про адміністративні правопорушення можуть складати також посадові особи інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування і представники органів самоорганізації населення. Необхідно відмітити, що протокол надсилається органу (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення(проступки). Протокол про вчинення адміністративного корупційного правопорушення разом з іншими матеріалами у триденний строк з моменту його складення надсилається до місцевого загального суду за місцем вчинення корупційного правопорушення. У разі вчинення корупційного правопорушення службовою особою, яка працює в апараті суду, протокол разом з іншими матеріалами надсилаються до суду вищої інстанції для визначення підсудності. Особа, яка склала протокол про вчинення адміністративного корупційного правопорушення, одночасно з надісланням його до суду надсилає прокурору, органу державної влади, органу місцевого самоврядування, керівникові підприємства, установи чи організації, де працює особа, яка притягається до відповідальності, повідомлення про складення протоколу із зазначенням характеру вчиненого правопорушення та норми закону, яку порушено. Адміністративне правопорушення може бути підставою для застосування не тільки адміністративних стягнень, а й інших заходів адміністративного примусу, зокрема, заходів припинення (вимоги припинити правопорушення, поміщення до медвитверезнику, застосування спеціальних засобів, зброї тощо). Необхідно також наголосити на тому, що прокурор, заступник прокурора, здійснюючи нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів при провадженні в справах про адміністративне правопорушення(проступки) має право: порушувати провадження в справі про адміністративне правопорушення(проступки); знайомитися з матеріалами справи; перевіряти законність дій органів (посадових осіб) при провадженні в справі; брати участь у розгляді справи; заявляти клопотання; давати висновки з питань, що виникають під час розгляду справи; перевіряти правильність застосування відповідними органами (посадовими особами) заходів впливу за адміністративні правопорушення; опротестовувати постанову і рішення по скарзі в справі про адміністративне правопорушення; зупиняти виконання постанови, а також вчиняти інші передбачені законом дії. При провадженні у справах про адміністративні корупційні правопорушення(проступки) участь прокурора у розгляді справи судом є обов'язковою. Другою стадію провадження у справах про адміністративні проступки є розгляд та прийняття рішення по справі. Розгляд справ про адміністративні правопорушення – це основна стадія провадження в справах про них, на ній вирішуються найважливіші завдання цього провадження. Ці завдання полягають у встановленні винних і забезпеченні правильного застосування законодавства з тим, щоб до кожного правопорушника були застосовані справедливі заходи адміністративного впливу. Зазначена стадія, згідно з відповідними положеннями КУпАП, включає три етапи: підготовку справи до розгляду; розгляд справи; прийняття по ній постанови. З метою правильного і своєчасного вирішення кожної справи відповідний орган, посадова особа зобов’язані ретельно підготуватися до її розгляду. В ст. 278 КУпАП визначено питання, які необхідно вирішити при підготовці: чи належить до компетенції органу, посадової особи розгляд даної справи; чи правильно складено протокол та інші матеріали справи; чи сповіщено осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду; чи витребувано необхідні додаткові матеріали; чи підлягають задоволенню клопотання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілого, їх законних представників і адвоката. В разі встановлення неповноти матеріалів, поданих до розгляду, мають бути витребувані додаткові відомості та матеріали або справу повернуто за місцем складення протоколу чи інших матеріалів для усунення недоліків. Відповідно до ст.276 КУпАП справи про адміністративні правопорушення розглядаються, як правило, за місцем їх вчинення. Такі справи про адміністративні правопорушення, як придбання самогону та інших міцних спиртних напоїв домашнього вироблення та озпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв у заборонених законом місцях або поява у громадських місцях у п'яному вигляді розглядаються за місцем їх вчинення або за місцем проживання порушника. Справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з транспортом (ст.ст. 80, 81, 121 - 126, 127-1 - 129, ч. 1-4 ст. 130 і ст. 139 (коли правопорушення вчинено водієм)), можуть також розглядатися за місцем обліку транспортних засобів або за місцем проживання порушників. Адміністративними комісіями справи про адміністративні правопорушення розглядаються за місцем проживання порушника. Як зазначалося вище, строки розгляду справ регламентуються ст. 277 КУпАП. В більшості випадків справа про адміністративне правопорушення розглядається в 15-денний строк з дня одержання уповноваженим органом чи посадовою особою протоколу та інших матеріалів справи. Крім цього, справи про деякі правопорушення, визначені ст.277, розглядаються в 7-денний, 5-денний та 3-денний строк. Ще коротший строк – одна доба – встановлено для розгляду справ про дрібне хуліганство, розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв у заборонених законом місцях або поява у громадських місцях у п'яному вигляді, злісну непокору, виявлення неповаги до суду та деякі інші. Треба також наголосити, що з прийняттям Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» було внесено зміни до КУпАП, відповідно до яких строк розгляду адміністративних справ про адміністративні корупційні правопорушення зупиняється судом у разі якщо особа, щодо якої складено протокол про адміністративне корупційне правопорушення, умисно ухиляється від явки до суду або з поважних причин не може туди з'явитися (хвороба, перебування у відрядженні чи на лікуванні, у відпустці тощо). В той же час, зазначеним законом внесено зміну про повідомлення особи про розгляд справи. Так, повістка особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, вручається не пізніш як за три доби до дня розгляду справи в суді, в якій зазначаються дата і місце розгляду справи. Інші особи, які беруть участь у провадженні по справі про адміністративні правопорушення, повідомляються про день розгляду справи в той же строк. В КУпАП закріплено детальну процедуру розгляду справ. Відповідно до ст.279 розгляд розпочинається з оголошення складу колегіального органу або представлення посадової особи, яка вирішує справу. Після цього головуючий на засіданні колегіального органу або посадова особа, що розглядає справу, оголошує, яка справа підлягає розгляду та хто притягається до адміністративної відповідальності. Всім учасникам провадження роз’яснюються їх права та обов’язки. Далі оголошується протокол про адміністративне правопорушення, зміст якого, як зазначалося, певною мірою нагадує звинувачувальний акт. Дослідження доказів в справі здійснюється відповідно до вимог ст.280 КУпАП, в якій визначаються обставини, що підлягають з’ясуванню при розгляді справи про адміністративне правопорушення. Це входить до обов’язків органу (посадової особи), який повинен з’ясувати, чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності. Обов’язково встановлюється, чи є обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Вирішенню завдань протидії адміністративним правопорушенням, їх попередженню сприяє виявлення причин та умов вчинення цих правопорушень. Саме тому під час розгляду справи цьому питанню має бути приділено значну увагу. Закон (ст.282 КУпАП) вимагає від органу чи посадової особи, який розглядає справу, вносити у відповідний державний орган, громадську організацію чи посадовій особі пропозиції про вжиття заходів щодо усунення зазначених причин та умов. Під час розгляду справи про адміністративне правопорушення колегіальним органом ведеться протокол засідання, в якому зазначаються дата і місце засідання, найменування і склад органу, який розглядає справу, її зміст. Обов’язково фіксуються відомості про явку осіб, які беруть участь у справі, їх пояснення, а також клопотання і результати розгляду останніх. В протоколі зазначаються також документи і речові докази, досліджені при розгляді справи, відомості про оголошення прийнятої постанови і роз’яснення порядку та строків її оскарження. Зазначений протокол підписується головуючим на засіданні органу і його секретарем. Питання розгляду справ про адміністративні правопорушення тісно пов’язані з визначенням кола та правового статусу безпосередніх учасників провадження. Центральною постаттю в провадженні є особа, яка притягається до адміністративної відповідальності. Навколо неї власне і концентрується процесуальна діяльність всіх інших суб’єктів провадження. В ст.268 КУпАП визначено, що ця особа має право знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання, користуватися при розгляді справи юридичною допомогою адвоката, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження, оскаржити постанову по справі. Врегульовано також важливе питання щодо участі особи, яка притягається до відповідальності, в розгляді справи. Справа про адміністративне правопорушення, як правило, розглядається в присутності цієї особи. Лише якщо є дані про своєчасне її сповіщення про місце й час розгляду і від неї не надійшло клопотання про його відкладення, справу може бути розглянуто під час відсутності цієї особи. В ряді випадків участь особи, яка притягається до відповідальності, в розгляді справи є обов’язковою (при розгляді справ про дрібне розкрадання, дрібне хуліганство, злісну непокору тощо), і в разі її ухилення від явки на виклик органу внутрішніх справ або судді цю особу може бути піддано приводу. В ст.ст.269-274 КУпАП вичерпно дано перелік процесуальних прав та обов’язків інших учасників провадження - потерпілого, законних представників особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, і потерпілого, адвоката, свідка, експерта і перекладача. Так, потерпілому, тобто особі, якій адміністративним правопорушенням(проступком) заподіяно моральну, фізичну або майнову шкоду, надається право знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання, оскаржувати постанову по справі. Його може бути також опитано як свідка. Законні представники (батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники) представляють інтереси особи, що притягається до адміністративної відповідальності, чи потерпілого, які є неповнолітніми або через свої фізичні чи психічні вади не можуть самі здійснювати свої права. Вони мають право знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання, від імені особи, інтереси якої вони представляють, приносити скарги на рішення по справі. Адвокат має право знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання, за дорученням особи, яка його запросила, і від її імені приносити скарги на рішення по справі. Його повноваження на участь у розгляді справи посвідчуються ордером, який видає юридична консультація. Як свідок у справі про адміністративне правопорушення може бути викликана будь-яка особа, про яку є дані, що їй відомі які-небудь обставини, що підлягають встановленню по даній справі. Свідок зобов’язаний з’явитися в зазначений час на виклик органу чи посадової особи, який розглядає справу, дати правдиві пояснення, повідомити все відоме йому по справі і відповісти на поставлені запитання. Експерт призначається органом (посадовою особою), який розглядає справу, у разі, коли виникає потреба в спеціальних знаннях. Він зобов’язаний з’явитися на виклик і дати об’єктивний висновок у поставлених перед ним питаннях. Перекладач, який також призначається, в разі необхідності, органом (посадовою особою), що розглядає справу, зобов’язаний з’явитися на виклик останнього і зробити повно і точно доручений йому переклад. Розгляд справи закінчується винесенням постанови (виконкоми селищних та сільських Рад приймають їх у формі рішення). Якщо при вирішенні питання про накладення стягнення за адміністративне правопорушення органами (посадовими особами) одночасно вирішується питання про відшкодування винним майнової шкоди, то в постанові по справі зазначаються розмір шкоди, що підлягає стягненню, порядок і строк її відшкодування. Постанова по справі повинна містити вирішення питання про вилучені речі і документи, а також вказівку про порядок і строк її оскарження. Постанова колегіального органу приймається простою більшістю голосів членів колегіального органу, присутніх на засіданні. Постанова по справі про адміністративне правопорушення підписується посадовою особою, яка розглянула справу, а постанова колегіального органу – головуючим на засіданні і секретарем цього органу. Постанова остаточно оцінює поведінку особи, яка притягається до відповідальності, встановлює її винність або, навпаки, невинність, визначає захід адміністративного впливу. Відповідно до ст.284 КУпАП постанова по справі може бути трьох видів: про накладення адміністративного стягнення, про застосування до неповнолітніх заходів впливу виховного характеру і про закриття справи. Остання виноситься при оголошенні усного зауваження, передачі матеріалів на розгляд громадськості, прокурору, органу попереднього слідства чи дізнання, а також при наявності обставин, що виключають провадження в справі про адміністративне правопорушення. Постанова по справі про адміністративне правопорушення повинна містити ряд відомостей та реквізитів. Перш за все зазначаються найменування органу (посадової особи), який виніс постанову, дата розгляду справи, відомості про особу, щодо якої вона розглядається, викладаються обставини, встановлені при розгляді справи, зазначаються нормативний акт (стаття КУпАП), який передбачає відповідальність за дане адміністративне правопорушення, та прийняте по справі рішення. В разі необхідності в постанові відображається рішення про відшкодування винним майнової шкоди, а також про вилучені речі і документи. Будь-яка постанова повинна містити вказівку про порядок і строк її оскарження. Якщо справа розглядається одноособово посадовою особою, вона повинна бути нею підписана. Постанова колегіального органу приймається простою більшістю голосів його членів, присутніх на засіданні і підписується головуючим на засіданні і секретарем цього органу. Постанова, відповідно до ст. 285 КУпАП, оголошується негайно після закінчення розгляду справи. Копія постанови протягом трьох днів вручається під розписку або висилається особі, щодо якої її винесено, а також потерпілому на його прохання. Наступною стадією даного провадження є стадія оскарження та опротестування прийнятого рішення. Право на оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення є однією з гарантій захисту прав особи, забезпечення законності при притягненні до адміністративної відповідальності. Відповідно до ст. 287 КУпАП України постанову може бути оскаржено особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим. Порядок оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення встановлено ст.288 КУпАП. Постанову може бути оскаржено або в адміністративному, або в судовому порядку. Залежно від того, куди можна подати скаргу, виділяють варіанти оскарження – альтернативний і послідовний. Перший варіант полягає в тому, що постанову може бути оскаржено у вищий орган (вищій посадовій особі) або в адміністративний суд. Який порядок оскарження обрати (адміністративний чи судовий) - вирішує сам скаржник. При послідовному порядку оскарження скарга спочатку повинна бути подана у вищий орган (вищій посадовій особі), після чого, якщо його рішення не задовольняє скаржника, в місцевий загальний як адміністративний суд. Відповідно до ст. 289 КУпАП скаргу на постанову по справі про адміністративне правопорушення(проступок) може бути подано протягом десяти днів з дня винесення останньої. В разі пропуску зазначеного строку з поважних причин (хвороба, тривале відрядження тощо) допускається його поновлення органом (посадовою особою), правомочним розглядати скаргу. Заява особи, щодо якої було винесено постанову, про поновлення строку оскарження, подається у письмовій формі, в ній має бути зазначено причини пропуску встановленого строку. Із змісту ст.289 КУпАП випливає, що якщо строк оскарження пропущено без поважних причин, то він не поновлюється. Постанову по справі про адміністративне правопорушення (проступок) може бути опротестовано прокурором протягом десяти днів з дня винесення постанови. Постанова адміністративного органу (посадової особи) у справі про адміністративне правопорушення набирає законної сили після закінчення строку оскарження (опротестування) цієї постанови. Скарга і протест на постанову по справі про адміністративне правопорушення розглядаються правомочними органами (посадовими особами) в десятиденний строк з дня їх надходження, якщо інше не встановлено законами України. Постанову по справі про адміністративне правопорушення(проступок) перевіряє законність і обґрунтованість винесеної постанови і приймає одне з таких рішень: 1) залишає постанову без зміни, а скаргу або протест без задоволення; 2) скасовує постанову і надсилає справу на новий розгляд; 3) скасовує постанову і закриває справу; 4) змінює захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за адміністративне правопорушення(проступки), з тим, однак, щоб стягнення не було посилено. Якщо буде встановлено, що постанову винесено органом (посадовою особою), неправомочним вирішувати цю справу, то така постанова скасовується і справа надсилається на розгляд компетентного органу (посадової особи). Постанова судді у справах про адміністративне правопорушення(проступки) набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги чи протесту прокурора. Постанова судді у справі про адміністративне правопорушення(проступок) може бути оскаржена особою, яку притягнуто до адміністративної відповідальності, її законним представником, захисником, потерпілим, його представником або на неї може бути внесено протест прокурора протягом десяти днів з дня винесення постанови. Апеляційна скарга, протест прокурора, подані після закінчення цього строку, повертаються апеляційним судом особі, яка її подала, якщо вона не заявляє клопотання про поновлення цього строку, а також якщо у поновленні строку відмовлено. Апеляційна скарга, протест прокурора подаються до відповідного апеляційного суду через місцевий суд, який виніс постанову. Місцевий суд протягом трьох днів надсилає апеляційну скаргу, протест прокурора разом із справою у відповідний апеляційний суд. Апеляційний перегляд здійснюється суддею апеляційного суду протягом двадцяти днів з дня надходження справи до суду. Апеляційний суд повідомляє про дату, час і місце судового засідання особу, яка подала скаргу, прокурора, який приніс протест, інших осіб, які беруть участь у провадженні у справі про адміністративне правопорушення, не пізніше ніж за три дні до початку судового засідання. Неявка в судове засідання особи, яка подала скаргу, прокурора, який вніс протест, інших осіб, які беруть участь у провадженні у справі про адміністративне правопорушення(проступок), не перешкоджає розгляду справи, крім випадків, коли є поважні причини неявки або в суду відсутня інформація про належне повідомлення цих осіб. Апеляційний суд переглядає справу в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Апеляційний суд може дослідити нові докази, які не досліджувалися раніше, якщо визнає обґрунтованим ненадання їх до місцевого суду або необґрунтованим відхилення їх місцевим судом. За наслідками розгляду апеляційної скарги, протесту прокурора суд апеляційної інстанції має право: 1) залишити апеляційну скаргу чи протест прокурора без задоволення, а постанову без змін; 2) скасувати постанову та закрити провадження у справі; 3) скасувати постанову та прийняти нову постанову; 4) змінити постанову. У разі зміни постанови в частині накладення стягнення, в межах, передбачених санкцією статті, воно не може бути посилено. Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її винесення, є остаточною й оскарженню не підлягає. Після закінчення апеляційного провадження справа не пізніше ніж у п'ятиденний строк направляється до місцевого суду, який її розглядав. {
Копія рішення по скарзі або протесту на постанову по справі про адміністративне правопорушення протягом трьох днів надсилається особі, щодо якої її винесено. В той же строк копія постанови надсилається потерпілому на його прохання. Про результати розгляду протесту повідомляється прокуророві. Скасування постанови із закриттям справи про адміністративне правопорушення тягне за собою повернення стягнених грошових сум, оплатно вилучених і конфіскованих предметів, а також скасування інших обмежень, зв'язаних з цією постановою. У разі неможливості повернення предмета повертається його вартість. Рішення по скарзі на постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути опротестовано прокурором. Протест на рішення по скарзі вноситься у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) відносно органу (посадової особи), який прийняв рішення по скарзі. Останньою стадією даного провадження є виконання постанов по справі про адміністративні проступки. Виконання постанов про накладення заходів адміністративної відповідальності є заключною стадією даного провадження. Від того, наскільки своєчасно і повно виконуються постанови, значною мірою залежить ефективність зазначеного провадження, всього інституту адміністративної відповідальності. Постанова про накладення адміністративного стягнення – це, так би мовити, виконавчий документ, вона є обов’язковою для виконання всіма державними і громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами. Для того, щоб постанова була обов’язковою для виконання, вона повинна набрати чинності. На жаль, в КУпАП України момент набрання постановою чинності не визначено. За загальним правилом, встановленим ст.299 КУпАП, постанова про накладення адміністративного стягнення підлягає виконанню з моменту її винесення. В разі оскарження або опротестування постанови вона набирає чинності після залишення скарги чи протесту без задоволення, тобто з дня прийняття відповідного рішення. Виняток становлять випадки, коли рішення про застосування адміністративного стягнення вже фактично виконано, про що мова йшла вище. Постанова про накладення адміністративного стягнення звертається до виконання органом (посадовою особою), який її виніс. На нього ж в більшості випадків покладається і виконання постанови. Однак постанови про накладення окремих стягнень виконують спеціально уповноважені на те органи (наприклад, постанови про застосування адміністративного арешту або виправних робіт – органи внутрішніх справ). Якщо щодо однієї особи винесено кілька постанов про накладення адміністративних стягнень, кожна постанова виконується окремо. В разі неможливості негайного виконання постанови про накладення окремих адміністративних стягнень – адміністративного арешту, виправних робіт або штрафу – допускається відстрочка її виконання. Право відстрочити виконання постанови має лише орган (посадова особа), який її виніс. За змістом ст.301 КУпАП, відстрочка виконання постанови – це право, а не обов’язок відповідного органу чи посадової особи, вона застосовується на його розсуд тільки у виняткових випадках. До таких випадків належать, наприклад, хвороба особи, підданої адміністративному стягненню, складні сімейні обставини або інші поважні причини, які перешкоджають негайному виконанню постанови. Коло осіб, які мають право клопотатися про відстрочку виконання постанови, законодавством не визначено; частіш за все це самі правопорушники, хоча клопотання можуть подати і їх рідні, трудові колективи, об’єднання громадян, ініціатором може бути також сам орган (посадова особа), який виніс постанову. Строк, на який допускається відстрочення виконання постанови про накладення адміністративного стягнення, обмежено одним місяцем. Інколи під час виконання постанови про накладення адміністративного стягнення можуть виникнути обставини, передбачені ст.247 КУпАП, які виключають провадження в справі про адміністративне правопорушення. Таких обставин може бути три: видання акта амністії, якщо він усуває застосування адміністративного стягнення, скасування акта, який встановлює адміністративну відповідальність, і смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в справі. В таких випадках орган (посадова особа), який виніс постанову, припиняє її виконання. Рішення про припинення виконання надсилається органові, який виконує постанову. З метою підвищення оперативності у виконанні постанов, а також забезпечення прав особи ст.303 КУпАП закріплено строки, протягом яких постанова може бути звернута до виконання, іншими словами, передбачено строки давності виконання постанов. За загальним правилом постанова про накладення адміністративного стягнення не підлягає виконанню, якщо її не було звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня винесення. Варто зазначити, що постанова вважається звернутою до виконання, коли орган (посадова особа), який її виніс, вручає або надсилає копію постанови відповідній особі або надсилає органу, уповноваженому безпосередньо її виконувати. Якщо під час виконання постанови про накладення адміністративного стягнення у порушника або інших осіб виникають якісь питання, їх вирішує орган чи посадова особа, який виніс постанову. Порядок вирішення таких питань КУпАП не врегульовано, хоча їх ініціаторами, як свідчать практика, можуть бути порушник, потерпілий або орган, що виконує постанову. В цих випадках звернення має бути розглянуто невідкладно і прийнято відповідне рішення. Контроль за правильним і своєчасним виконання постанови про накладення адміністративного стягнення здійснює орган (посадова особа), який виніс постанову. Здійснюється цей контроль, перш за все, шляхом перевірки ознайомлення порушника із змістом постанови, своєчасністю вручення йому її копії, надісланням постанови органу (посадовій особі), уповноваженому безпосередньо її виконувати. У відповідних документах органу (посадової особи), який виніс постанову, робиться відмітка про повне виконання постанови або про неможливість її виконання з об’єктивних причин. В статтях 26-33 КУпАП врегульовано загальний порядок виконання постанов про накладення окремих адміністративних стягнень, а також постанов в частині відшкодування майнової шкоди.
Отже, виконання постанов про накладення адміністративних стягнень можна визнати вирішальною стадією всього провадження. Адже якщо постанову винесено, але не виконано, втрачається весь виховний вплив накладеного стягнення, а робота, здійснена багатьма органами та посадовими особами для притягнення винного до адміністративної відповідальності, виявляється марною.
ЗМІСТ ВСТУП……………………………………………………………………………..5 ТЕМА 1. ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА…………………….7 ТЕМА 2. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ НОРМИ ТА ВІДНОСИНИ……29 ТЕМА 3. СУБ`ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА……………………..41 ТЕМА 4. ЦЕНТРАЛЬНІ, МІСЦЕВІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА………………………………………………77 ТЕМА 5. ПУБЛІЧНА СЛУЖБА…………………………………………………103 ТЕМА 6. ГРОМАДЯНИ ТА ОБ’ЄДНАННЯ ГРОМАДЯН ЯК СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА…………………………………………….119 ТЕМА 7. ФОРМИ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ………………….151 ТЕМА 8. МЕТОДИ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ…………………173 ТЕМА 9. АДМІНІСТРАТИВНА РЕФОРМА В УКРАЇНІ…………………..198 ТЕМА 10. АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ…………………………………223 ТЕМА 11. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ І ДИСЦИПЛІНИ В ПУБЛІЧНОМУ АДМІНІСТРУВАННІ…………………………………………………………..238 ТЕМА 12. ПОНЯТТЯ, ВЛАСТИВОСТІ ТА ПРИНЦИПИ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ……………………………...265 ТЕМА 13. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВОПОРУШЕННЯ ТА ЙОГО ЮРИДИЧНИЙ СКЛАД…………………………………………………………283 ТЕМА 14. ВИДИ АДМІНІСТРАТИВНИХ СТЯГНЕНЬ…………………….294 ТЕМА 15. АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА КОРУПЦІЙНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ…………………………………………………………316 ТЕМА 16. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС………………………………..331 ТЕМА 17. ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОСТУПКИ……………………………………………………………………353
[1] Адміністративне право України : підручник / Битяк Ю.П., Гаращук В.Т., Дьяченко О.В. та ін. ; за ред. Ю.П. Битяка. - К. : Юрінком Інтер, 2007. – С. 42. [2] Колпаков В.К. Адміністративне право України : підручник / В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко. - К. : Юрінком Інтер, 2003. - С. 50. [3] Битяк Ю.П., Богуцький В.В. та ін.: Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю.П. Битяка. – Харків: Право, 2001. – 528 с. [4] Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Учебное пособие. - Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 1999. – 170 с. [5] Крупчан О.Д. Організація виконавчої влади: Моногр. –К.: Вид-во УАДУ, 2001. – 132 с. [6] Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. –М.: Юристъ, 1999.– 448 с. [7] Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т.I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М.: НОРМА, 2002. – 728 с. [8] Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник- К.: Юрінком Інтер, 2004. [9] Авер’янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. – К.: Ін Юре, 1997. – 48 с. [10] Нижник Н.Р., Плахотнюк Н.Г. Виконавча влада в Україні. – К., видавництво УАДУ, 2002. – с.13-16;-с.35-53. [11] Рішення Конституційного Суду від 30.09.2010 № 20 – рп/2010 (v 020 р 710 – // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http:// www.zakon.rada.gov.ua. [12] Конституція України. Прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 р. № 254/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
[13] Про громадянство України Закон вiд 18.01.2001 № 2235-III Урядовий кур'єр вiд 01.03.2001 - № 39, Голос України вiд 06.03.2001 - № 42, Офіційний вісник України вiд 16.03.2001 - 2001 р., № 9, стор. 1, стаття 342, код акту 17913/2001, Відомості Верховної Ради України вiд 30.03.2001 - 2001 р., № 13, стаття 65 [14] Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства Закон вiд 04.02.1994 № 3929-XII Голос України вiд 30.03.1994, Відомості Верховної Ради України вiд 07.06.1994 - 1994 р., № 23, стаття 161
[15]Про біженців. Закон вiд 21.06.2001 № 2557-III Голос України вiд 31.07.2001 - № 134, Офіційний вісник України вiд 03.08.2001 - 2001 р., № 29, стор. 58, стаття 1292, код акту 19505/2001, Урядовий кур'єр вiд 12.09.2001 - № 164, Відомості Верховної Ради України вiд 23.11.2001 - 2001 р., № 47, стаття 250
[16] Указ Президент України вiд 06.04.2011 № 405/2011 Питання Державної міграційної служби України Офіційний вісник Президента України вiд 18.04.2011 - 2011 р., № 10, стор. 34, стаття 558, Офіційний вісник України вiд 26.04.2011 - 2011 р., № 29, стор. 147, стаття 1239, код акту 56011/2011, Урядовий кур'єр вiд 27.04.2011 - № 76 [17] Конституція України. Прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 р. № 254/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141. [18] Про об’єднання громадян. Закон України від 16 червня 1992 року № 2460-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 34. – Ст. 504. [19] Про свободу совісті та релігійні організації. Закон від 23.04.1991 № 987-XII // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 25. – Ст. 283. [20] Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності. Закон України від 15 вересня 1999 року № 1045-XIV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. - № 45. – Ст. 397. [21] Кабінет Міністрів України; Постанова, Положення вiд 26.02.1993 № 140 Про затвердження Положення про порядок легалізації об'єднань громадян [22] Про порядок справляння і розміри збору за реєстрацію об'єднань громадян Кабінет Міністрів України; Постанова вiд 26.02.1993 № 143 [23] Положення Про порядок реєстрації філіалів, відділень, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій зарубіжних держав в Україні, Постанова Кабінету Міністрів України вiд 26.02.1993 № 145
[24] Про політичні партії в Україні. Закон України від 5 квітня 2001 року № 2365-III // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 23. – Ст. 118. Урядовий кур'єр вiд 28.04.2001 - № 77. Офіційний вісник України вiд 11.05.2001 - 2001 р., № 17, стор. 93, стаття 728, код акту 18587/2001. Голос України вiд 12.05.2001 - № 82
[25] Кабінет Міністрів України; Постанова, Порядок вiд 13.07.2001 № 840 Про реалізацію статей 9, 11 Закону України "Про політичні партії в Україні" //Урядовий кур'єр вiд 26.07.2001 - № 132 , Офіційний вісник України вiд 03.08.2001 - 2001 р., № 29, стор. 146, стаття 1319, код акту 19465/2001 [26] Про об’єднання громадян. Закон України від 16 червня 1992 року № 2460-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 34. – Ст. 504 [27] Про молодіжні та дитячі громадські організації. Закон України від 1 грудня 1998 року № 281-ХІV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 1. – Ст. 2. [28] Про об’єднання громадян. Закон України від 16 червня 1992 року № 2460-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 34. – Ст. 504.
[29] Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник.- К.: Юрінком Інтер, 2003.- С 184-265.
[30] Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М. : НОРМА, 2002. – С. 102. [31] Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер, 2007. — 544 с. [32] Административное право : учебник / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М. : Норма, 2008. – С. 59. [33] Відомості Верховної Ради України. – 2005/ – № 42. – Ст.467. [34] Відомості Верховної Ради України. – 2000. – № 21. – Ст.162. [35] Відомості Верховної Ради України. – 2006. – № 29. – Ст.245. [36] Відомості Верховної Ради України. – 2006. – № 12. – Ст.101. [37] Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – С. 190. [38] Хорощак Н.В. Адміністративні стягнення за законодавством України: Монографія. – К.: Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2004. – С. 18. [39] Колпаков В.К. Адміністративна відповідальність (адміністративно-деліктне право): Навч. посіб. / В.К. Колпаков. - К.: Юрінком Інтер, 2008. - С. 127. [40] Виконавча влада і адміністративне право /За заг. ред. В.Б. Авер'янова. — К.: Видавничий Дім "Ін-Юре", 2002. — С. 3-4. [41] Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник. -- К.: Юрінком Інтер, 2003. - 537 с. [42]Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К.: Факт, 2003. — 384 с. [43] Авер’янов В.Б. Утвердження принципу верховенства права у новій доктрині Українського адміністративного права / В. Б. Авер’янов // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2006. – № 11 (61). – С. 57–63. [44] Колпаков В. К. Предмет адміністративного права : сучасний вимір / В. К. Колпаков// Юридична наука. – 2008. – № 3. – С. 33–38. [45] Аверянов В. Андрійко О. Полюховіч В. Академічні дослідження проблем державного управління та адміністративного права: результати і перспективи// [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.justinian.com.ua/article.php?id=1191 [46] Стефінюк В.С. Адміністративний договір ‑ вимога сьогодення// Право України -2003 - № 11- С. 23-27 [47] Стефанюк В., Полосніченко І., Михеєнко М. Інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб і проблеми теорії і практики // Право України. – 1999. – №9.‑ С. 28-31 [48] Лук’янець Д. Про вину юридичних осіб у сфері адміністративної відповідальності // Право України. – 1999. – №11.‑ С. 12-16 [49] Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К.: Факт, 2003. — 384 с. [50]. Державне управління та державна служба : Словник-довідник / О. Ю. Оболенський. – К. : Вид-во КНЕУ, 2005. – С.283. [51]. Цивільне право України: підруч. у 2 т. / [кер. авт. кол. В. І Борисова, Л. М. Баранова, І. В. Жилінкова та ін.] / за заг. ред В. І. Борисової, І. В. Гласибофатєєвої, В. Л. Яроцького. – К.: Вентері, 2004. Т. 2. – 2004. – 380 с. [52] Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / [авт.-упоряд. В. П. Тимошук]. – К. : Факт, 2003. – С. 28 [53]. Ткаченко Л. В. Маркетинг послуг: підруч. / Ткаченко Л. В. – Дніпропетровськ: ДУЕП, 2002. – 192 с. [54]. Коломієць Т. Управлінські послуги в контексті взаємовідносин особи й органів місцевої влади в Україні: концептуальний і нормативний аспекти / Т. Коломієць // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. – Дніпропетровськ : Дніпропетр. регіон. ін.-т держ. упр. УАДУ, 2002. – Вип. (7). – С. 178–182. [55]. Концепція адміністративної реформи в Україні. – К.: Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи, 1998. – 62 с. [56]. Тимощук В. П. Оцінка якості адміністративних послуг / В. П. Тимощук, А. В. Юрмач. – К.: Факт, 2005. – 88 с. [57]. Авер’янов В. Б. Методологічні засади реформування українського адміністративного права / В. Б. Авер’янов // Правова держава : Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. – Вип. 12. – С. 292–300. [58]. Пахомов І. До адміністративно-правової реформи / І. Пахомов // Право України. – 2004. – № 3. – С. 22–25. [59]. Berry L. L. Services Marketing is Different / Berry L. L. – Business, 1990. – Vol. 237 р. [60] Юридична енциклопедія: в 6 т. / Редкол.: Ю.С.Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.: «Укр. енцикл.», 1998. – Т.2 – С.498 [61] Юридична енциклопедія: в 6 т. / Редкол.: Ю.С.Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.: «Укр. енцикл.», 1998. – Т.2. – С.199 [62] Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Хрінком Інтер, 2003. – С.525 [63] Проблеми теорії та практики інспекційної діяльності публічної адміністрації в Україні /Автор-упорядник О.А.Банчук. – К.: Конус-Ю, 2009. – С.11 [64] Школик А.М. Порівняльне адміністративне право: Навч. посібник для юридичних факультетів та факультетів міжнародних відносин. – Львів: ЗУКЦ, 2007. – С.143 [65] Школик А.М. Порівняльне адміністративне право: Навч. посібник для юридичних факультетів та факультетів міжнародних відносин. – Львів: ЗУКЦ, 2007. – С.153 [66] Постанова Кабінету Міністрів України від 15.09.2010 року №844 «Про затвердження Порядку проведення перевірки стану виконавської дисципліни в органах виконавчої влади» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http:// www.zakon.rada.gov.ua. [67] Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина /Ред. колегія: В.Б.Авер’янов (голова). – К.: Видавництво «Юридична думка». 2004. – С.361. [68] Постанова Кабінету міністрів України від 5 листопада 2008 року №976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http:// www.zakon.rada.gov.ua. [69] Закон України від 16листопада 1992р. № 2782-ХІІ «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http:// www.zakon.rada.gov.ua.
[70] Кодекс України про адміністративні правопорушення: Введений в дію Постановою Верховної Ради Української РСР від 07.12.1984 // Відомості Верховної Ради Української РСР – 1984. – додаток до № 51. – Ст. 1122.
[71] Коломоєць Т.О. Адміністративна відповідальність. Навч. посібн. – К. : Істина, 2011. – 10 с. [72] Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. - К. : Вища школа, 1979. – 232 с. [73] Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення : Постанова Пленуму Верховного Суду України № 6 від 24 червня 1988р. (із змінами від 03.12.97р.) // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http:// www.zakon.rada.gov.ua. [74] Барабаш О.Т., Хуторян Н.М. Дисциплінарний проступок // Юридична енциклопедія: В 6 т. – К.: Видавництво “Українська енциклопедія” імені М. П. Бажана, 1999.– Т. 2. – С. 201 – 202.
[75] Гончарук С. Т. Адміністративна відповідальність: Навч.-метод. посібник / Національний авіаційний ун-т. — К. : НАУ, 2005. — 118с. [76] Коломоєць Т.О. Адміністративна відповідальність : навчальний посібник. –К. : Істина. – 2011. – с. 61. [77] Кодекс України про адміністративні правопорушення: Введений в дію Постановою Верховної Ради Української РСР від 07.12.1984 // Відомості Верховної Ради Української РСР – 1984. – додаток до № 51. – Ст. 1122. [78] Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства : Закон України від 04 лютого 1994 р // Відомості Верховної Ради України від 07.06.1994 р. - № 23. – ст.161. [79] Коломоєць Т. О. Система адміністративних стягнень за законодавством про адміністративні правопорушення України // Право України. — 2002. — № 2. — С. 31—33. [80] Кодекс України про адміністративні правопорушення: Введений в дію Постановою Верховної Ради Української РСР від 07.12.1984 // Відомості Верховної Ради Української РСР – 1984. [81] Про практику розгляду судами справ про застосування примусових заходів виховного характеру : Постанова Пленуму Верховного Суду України від 31.05.2002 р. - № 6. [82] Горбач О.В. Адміністративна відповідальність неповнолітніх. : Монографія. – К. : КНУВС. – 2009р. – 143 с. [83] Гончарук С. Т Адміністративні стягнення в системі заходів адміністративного примусу та проблеми їх удосконалення // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2006. — № 6 (56). — С. 35-45.
[84] Про правовий статус іноземців : Закон України від 4 лютого 1994 року (зі змінами та доповненнями від 05.04.2011 р.) // Відомості Верховної Ради України вiд 07.06.1994 - 1994 р., - № 23. – ст. 161. [85] Судова практика Верховного Суду України у справах про адміністративні правопорушення / За заг. ред. П.П. Пилипчука. — К. : Ін Юре, 2007. — 328с. [86]. Бартошек М. Римское право. Определения. Понятия. Термины. -М.: Политиздат, 1989. – с.448.) [87]. Юридический словарь. - М.:Инфарм, 1998. – С.153 [88]. Тихомирова Л.В, Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. – М.:1997. – с.526. [89]. Н.В. Кузнецова. Корупция в системе уголовных преступлений. Круглый стол // Вестник Московского университета. - 1993 . - №1.- С.32. [90]. Ожегов С. И. Словарь русского языка / С. И. Ожегов ; под ред. Н. Ю. Шведовой. – [14-е изд., стереотип.]. – М. : Рус. яз., 1983. – 816 с. [91]. Перепелюк В. Г. Адміністративний процес. – Чернівці, 2001. – 316 с. [92]. Перепелюк В.Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навч. посіб. – Чернівці: Рута, 2003. – 367с. [93]. Бандурка А.М., Тищенко М.М. Административный процесс: учебник для высших учебных заведений. – К.: Литера ЛТД, 2001. – 336с. [94]. Тищенко Н.М. Гражданин в административном процессе. – Х.: Право, 1998. – 192с. [95]. Кузьменко О.В. Теоретичні засади адміністративного процесу. – К., 2005. – 352 с. [96]. Кузьменко О.В. Адміністративний процес у парадигмі права. – К., 2005. – 350 с. [97] Тертышников В.И. Гражданский процесс: Курс лекций. – Харьков, 2001. – С. 9. [98] Теория юридического процесса / Под общей ред. проф. В.М. Горшенева. – Харьков, 1985. – С. 90. [99] Философский энциклопедический словарь / [Ред. Е. Ф. Губский, В. Кораблева, В. А. Лутченко]. – М. : ИНФРА-М, 1997. – c. 363 [100] Философский энциклопедический словарь / [Ред. Е. Ф. Губский, Г. В. Кораблева, В. А. Лутченко]. – М. : ИНФРА-М, 1997. – c. 363. [101] Пухтецька А. А. Європейські принципи адміністративного права та Європейський адміністративний простір (науково-інформаційне видання) / А. А. Пухтецька. – К. : Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2007. – 8 с. [102] The American Heritage Dictionary of the English Language, Fourth Edition, Houghton Mifflin Company, 2000 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : www.dictionary.com [103] Гусарєв С. Д. Нормативні принципи юридичної практичної діяльності / С. Гусарєв // Право України. – 2005. – № 8. – С. 22 – 27. [104] Колодій А. М. Конституція і розвиток принципів права України (методологічні питання) : дис. ... доктора юрид. наук. : 12.00.02 / Колодій Анатолій Миколайович. – К. – 1998. – С. 345. [105] Селіванов В. М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти : [монографія] / В. М. Селіванов. – К. : Видавн. дім “Ін Юре”, 2002. – С. 292. [106]. Виконавча влада і адміністративне право / НАН України; Інститут держави і права ім. В.М.Корецького / В.Б. Авер'янов (ред.). – К.: Видавничий Дім „Ін Юре”, 2002. – с.147. [107]. Аверьянов В. Принцип верховенства права в реформировании украинского административного права // Юридическая практика. – 2006. – № 18 (436). – Режим доступу до журн.: http:// www.yurpractika.com/article.php?id=10005979. [108]. Рабінович П.М. Права людини і громадянина у Конституції України (до інтерпретації вихідних конституційних положень) / П.М. Рабінович. – Харків. – Право, 1997. – С. 12. [109]. Заєць А.П. Принцип верховенства права (теоретично-методологічне обгрунтування) / А.П. Заєць // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 1. – С. 3–15. [110]. Козюбра М.І. Принцип верховенства права і конституційна юрисдикція / М.І. Козюбра // Вісник Конституційного Суду України. – 2000. – N 4. – С. 24–32. [111]. Авер’янов В. Кодекс адміністративного судочинства України: необхідність і шляхи усунення концептуально-понятійних вад / В. Авер’янов, Д. Лук’янець, Ю. Педько // Право України. – 2006. – № 3. – С. 7–12. [112]. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. /[Т.И. Байтин, А.Г. Бережнов, Н.В. Витрук, Д.А. Керимов, и др.]. – М.: Изд-во „Зерцало”. – Том 1: Теория государства. – 1998. – С. 172. [113]. Советское административное право / под ред. Р.С. Павловського. – К.: Вища школа, 1986. – С. 207. [114]. Петришин А.В. К вопросу об общетеоретическом понятии прав человека / А.В. Петришин // Проблемы законности. – 1997. – Вып. 32. – С. 3–11. [115]. Коваль Л.В. Відповідальність за адміністративні правопорушення / Л.В. Коваль. – К.: Вища школа, 1975.– С.115. [116] Коваль Л.В. Адміністративне право: курс лекцій [для студентів юрид. вузів та факультетів] / Л.В. Коваль. – 3-є вид. – К.: Вентурі, 1998. – С. 122. [117]. Goodnow F.G. The Principles the administrative Law of the United States of America. – N. – Y., 1905. – Р. 320. [118]. Greenwood J. Public Administration in Britain Todey / Greenwood J., Wilson D. – L., 1989. –Р. 301 [119]. Izdebski H. Administracja publiczna. Zagadnienia ogolne / Izdebski H., Kulesza M. –Warszawa: LIBER, 1999. – 308 s. [120]. Якимов А.Ю. Принципы административно-юрисдикционного процесса / А.Ю. Якимов // Государство и право. – 1999. – №5. – С. 5–11. [121]. Перепелюк В.Г. Поняття і принципи адміністративного процесу: питання теорії: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Перепелюк Володимир Григорович – Х., 2000. – С. 148. [122] Лория В. А. Административный процесс и его кодификация / В. А. Лория. - Тбилиси : Изд-во Тбил. ун-та, 1986. – С. 17. [123] Миколенко О. І. Теорія адміністративного процедурного права : монографія / О. І. Миколенко. – Х. : Бурун Книга, 2010. – С.243. [124] Додин Е. В. Доказывание и доказательства в правоприменительной деятельности органов советского государственного управления / Е. В. Додин. – К. : Вища школа, 1976. – с. 51 КомментарииКомментариев пока нет Пожалуйста, авторизуйтесь, чтобы оставить комментарий. |