КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ ТА ОБОРОНИ УКРАЇНИ 14.10.2016 17:02
МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ
ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ВНУТРІШНІХ СПРАВ
ФАКУЛЬТЕТ ЗАОЧНОГО НАВЧАННЯ ЦИВІЛЬНИХ ОСІБ ННІ ПОЗН
Кафедра загальноправових дисциплін
лекція
з дисципліни«Конституційне право України»
Тема № 16. Конституційно-правові засади
національної безпеки та оборони України
(2 години)
Для заочного навчання цивільних осіб ННІ ПОЗН
Дніпропетровськ – 2015
Лекцію підготувала Наливайко Л.Р. – завідувач кафедри загальноправових дисциплін юридичного факультету Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, доктор юридичних наук, професор
Рецензенти: Єрмоленко Д. О., проректор з науково-педагогічної роботи та допрофесійної підготовки, професор кафедри теорії та історії держави і права Класичного приватного університету, доктор юридичних наук, доцент
Максакова Р. М.,завідувач кафедри конституційного, адміністративного та трудового права Інституту управління та права Запорізького національного технічного університету, доктор юридичних наук, доцент
Лекція обговорена та схвалена на засіданні кафедри загальноправових дисциплін юридичного факультет
«28» серпня 2015 р., протокол № 2
ПЛАН ЛЕКЦІЇ:
- Національна безпека України в епоху глобалізації………………………...8
- Конституційно-правовий статус Ради національної безпеки та оборони України і її нормопроектний потенціал…………………………………………..15
РЕКОМЕНДОВАНА Література:
- Конституція України від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст. 141 (зі змінами внесеними Законом України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 р. // Офіційний вісник України. — 2014. — № 19. — Ст. 583).
- Про альтернативну (невійськову) службу : Закон України від 12 грудня 1991 року (зі змінами і допов.) // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 15. — Ст. 188.
- Про оборону України : Закон України від 6 грудня 1991 року (зі змінами і допов.) // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 9. — Ст. 106.
- Про основи національної безпеки України : Закон України від 19 червня 2003 року (зі змінами і допов.) // Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 39. — Ст. 351.
- Про Раду національної безпеки і оборони України : Закон України від 5 березня 1998 року // Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 35. — Ст. 237.
- Андрусишин Б. Юридичні та фактичні підстави незалежності української держави / Б. Андрусишин // Вісник Академії правових наук України. — 2012. — № 4. — С. 114-122.
- Антонов В. Політика національної безпеки України в сучасних умовах: проблеми та реалії / В. Антонов // Право України. — 2014. — № 5. — С. 106-114.
- Барабаш Ю. Конституційний вимір української демократії (історико-теоретичні нотатки) / Ю. Барабаш // Право України. — 2014. — № 7. — С. 137-145.
- Беззубов Д. О. До поняття юридичної безпеки фізичних осіб як суб’єктів права України (адміністративно-правовий аспект) // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2014. — № 8. — С. 99-106.
- Волинець В. Правові аспекти реалізації оборонної функції сучасної держави / В. Волинець // Юридична Україна. — 2013. — № 5. — С. 4-10.
- Волинець В. Функція гарантування національної безпеки в контексті державно-правового розвитку сучасної України / В. Волинець // Юридична Україна. — 2013. — № 1. — С. 9-16.
- Гребенюк М. Державно-правове регулювання забезпечення продовольчої безпеки / М. Гребенюк // Право України. — 2009. — № 5. — С. 92-96.
- Данільян О. Г. Національна безпека України: структура та напрямки реалізації : навч. посібник / О. Г. Данільян, О. П. Дзьобань, М. І. Панов. — Х. : Фоліо, 2002. — 285 с.
- Костицький В. Конституційне регулювання охорони довкілля: український та світовий досвід / В. Костицький // Право України. — 2003. — № 10. — С. 49-55.
- Краснова М. Правове забезпечення екологічної безпеки: роль науково-правового фактора / М. Краснова, Е. Позняк // Право України. — 2000. — № 5. — С. 49-51.
- Наливайко Л. Р. Інформаційна безпека та інформаційна політика в Україні: конституційно-правовий аспект / Л. Р. Наливайко // Вісник Запорізького державного університету. — 2003. — № 1. — С. 60-65.
- Олійник О. Інформаційний простір як основа соціально-економічного, політичного і культурного забезпечення інформаційної безпеки Україні / О. Олійник // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2012. — № 4. — С. 98-104.
Мета лекції:
Висвітлення конституційно-правового статусу Ради національної безпеки та оборони України (РНБО) в умовах сьогодення та аналіз нормопроектної діяльності РНБО, зокрема нормопроектного забезпечення діяльності Президента України у сфері національної безпеки та оборони України, проаналізувати сучасну стратегію національної безпеки та її відповідність національним інтересам.
ВСТУП
Головним законом світового розвитку з початку XXI ст. стала глобалізація з її об’єктивними і закономірними процесами – інтеграція, глобалізація розвитку, глобальна трансформація. Для усіх без винятку країн це відкриває нові перспективи і до того ж несе й нові, великі загрози. Не може залишитися осторонь цих процесів й Україна. Перебування на межі двох великих цивілізаційних просторів – європейського та євразійського – є визначальним чинником її політичної долі.
Під впливом глобалізації відбуваються серйозні зміни в усій структурі суспільства і держави. З погляду глобалізму держава у новій реальності не буде більше домінуючою силою на світовій арені. Держави, з цієї точки зору, втрачають свою національну ідентичність. Відбувається ерозія внутрішнього суверенітету та обмеження національного (державного) суверенітету. Як результат неоднозначного розуміння й тлумачення причин і наслідків глобалізаційних процесів виникло кілька теорій щодо обмеження державного суверенітету в умовах глобалізації. Одні з них обстоюють втрату суверенними державами своїх функцій щодо управління соціальними й політичними процесами як усередині країни, так і за її межами; згідно з іншими глобалізація не вносить якісно нових змін у сформовану міжнародну структуру, де суверенні держави, як і раніше, є головними акторами. Дослідники дедалі активніше дискутують про “відсутність держави”, “кінець національної держави”, що ліквідується в результаті розвитку регіональних економік. Під впливом глобалізації відбувається і зміна характеру й змісту державної діяльності. Держави дедалі більше займаються глобальними проблемами: злочинність, зміна клімату, “озонові діри”, утворення пустель, викиди вуглекислого газу, епідемії, бідність.
І. НАЦІОНАЛЬНА БЕЗПЕКА УКРАЇНИ В ЕПОХУ ГЛОБАЛІЗАЦІЇ
В умовах глобалізації у сучасної держави не тільки модернізуються колишні, а й виникають нові функції. У контексті основних тенденцій глобалізації і забезпечення сталого розвитку за національною державою все ж зберігаються центральні позиції і переваги у виконанні таких завдань, як: національна безпека, включаючи боротьбу з міжнародним тероризмом, транскордонною злочинністю; надання соціальних послуг; регулювання ринку; контроль над видобутком природних ресурсів; регулювання міграції; вирішення міжетнічних проблем тощо. Стратегія національних держав у пошуках адекватних відповідей на виклики глобалізації ґрунтується на активній участі у регіональному й глобальному інтеграційних процесах. У будь-якому випадку втрата частини суверенітету б’є по національному інтересу і становить загрозу національній безпеці держави. Саме тому у період глобалізації надзвичайно важливим є чітке окреслення понять “національний інтерес”, “національна безпека”. Чітко визначивши ці поняття, ми зможемо розробити стратегію національної безпеки.
В Україні поняття “національна безпека” набуло широкого значення в останні кілька років. На додаток до цього, розуміння цього поняття різними верствами населення значно різниться.
Здебільшого національну безпеку пов’язують лише з діяльністю спецслужб, ототожнюють з обороною держави тощо. Це справді так, у сучасному світі гарантії нацбезпеки досі забезпечуються силою чи погрозою застосування такої сили, і військова могутність є одним з чинників сили держави. Проте не слід відкидати й те, що все більшого значення набувають економічні, політичні, морально-етичні та інші, не силові аспекти забезпечення національної безпеки.
Проблеми національної безпеки стоять сьогодні у центрі уваги більшості цивілізованих країн світу, міждержавних утворень та громадських об’єднань. Причиною такої уваги стало саме глобальне середовище безпеки, яке сьогодні містить у собі велику кількість загроз і викликів найрізноманітнішого характеру.
Основними документами, які регулюють питання національної безпеки в Україні є Указ Президента України № 105/2007 “Про Стратегію національної безпеки України” та закон України “Про основи національної безпеки України”. Враховуючи час прийняття цих документів, динаміку світових змін, можемо вважати їх дещо застарілими та функціонально непридатними. До таких недоліків можемо зарахувати зокрема те, що чинна Стратегія національної безпеки України не має реалістичного аналізу та принципів розподілу бюджетних ресурсів, механізмів реалізації стратегічних цілей, не вказує терміни їх виконання. Внаслідок таких недоопрацювань цей документ є радше літературним твором, аніж політичним документом.
За останні кілька років накопичилося багато змін, спричинених регіональними та світовими тенденціями, які безпосередньо впливають на ситуацію в Україні. Світовий та регіональний контекст для національної безпеки України змінюється сьогодні швидше, ніж будь-коли, і більша частина глобальних загроз, які для України ще кілька років тому були екзотичними чи неактуальними, стали сьогодні реальністю.
Глобальні зміни безпекової ситуації та зростання непередбачуваності та невизначеності сприяли творенню проекту нової стратегії національної безпеки. Цей проект стратегії складається з семи пунктів: загальні положення; принципи захисту життєво важливих інтересів особи, суспільства і держави; безпекове середовище та актуальні загрози національним інтересам і національній безпеці України; стратегічні цілі та ключові завдання політики національної безпеки; система забезпечення національної безпеки; етапи реалізації стратегії та заключні положення.
У загальних положеннях аналізуються чинники, які, на думку авторів, перешкоджають вирішенню нагальних проблем суспільного розвитку, сприяють політичній радикалізації, призводять до зростання екстремістських настроїв і рухів, що у стратегічній перспективі може створити реальну загрозу національному суверенітету і територіальній цілісності України.
Враховуючи причини нездійсненності ухваленої у 2007 р. Стратегії національної безпеки України, автори проекту вбачають успішне виконання таких завдань за умови єдності та дієздатності державної влади, налагодження взаємодії між Президентом, Урядом і парламентом на основі Програми економічних реформ на 2010-2014 рр. “Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна влада”.
У другому пункті проекту визначається Мета Стратегії (формування сприятливих умов для реалізації інтересів громадян, суспільства і держави, подальшого поступу України як демократичної держави із стійкою і зростаючою ринковою економікою, що керується європейськими політичними і економічними цінностями, в якій повага і захист прав і законних інтересів усіх територіальних громад, суспільних верств, етнічних груп є запорукою незалежного, вільного, суверенного і демократичного розвитку єдиної України), принципи Стратегії, нагальні завдання політики (забезпечення національної безпеки є реалізація життєво важливих національних інтересів України) та чинники реалізації завдань політики.
У третьому пункті – “Безпекове середовище та актуальні загрози національним інтересам і національній безпеці України” аналізуються джерела загрози (як внутрішні, так і зовнішні) національній безпеці України. До зовнішніх чинників зарахували насамперед глобальні тенденції, які потенційно є джерелами загроз національній безпеці. До них належать: загострення конкуренції між світовими центрами сили, причому нерідко порушуються норми міжнародного права, застосовується силовий тиск; спостерігаються спроби держав вирішувати свої проблеми за рахунок інших, неспроможних ефективно захищати власні національні інтереси; криза міжнародної системи безпеки, що ґрунтується на ялтинсько-гельсінських принципах, розмивання системи міжнародних угод у галузі стратегічної стабільності, послаблення ролі міжнародних безпекових інститутів; невизначеність засад нової міжнародної системи безпеки, що у комплексі з недосконалою системою міжнародного права уможливлює безкарне застосування сили на міжнародній арені для реалізації власних інтересів; наявність самопроголошених квазідержавних утворень на територіях суверенних держав, поява небезпечних прецедентів визнання деяких з них іншими державами, що стало стимулом для процесів регіонального сепаратизму; посилення в умовах дефіциту сировинних ресурсів конкуренції за доступ до них та за контроль над маршрутами їх доставки на ринки споживання; інтенсифікація процесів мілітаризації світу, окремих регіонів і держав; збільшення кількості “проблемних” країн, які всупереч вимогам міжнародних режимів нерозповсюдження намагаються заволодіти зброєю масового знищення та засобами її доставки; поширення тероризму, піратства, наркобізнесу, незаконної торгівлі зброєю і ядерними матеріалами, транскордонної організованої злочинності, відмивання брудних грошей, незаконної міграції, торгівлі людьми, кіберзагроз; надмірне антропогенне навантаження на довкілля, що має наслідком зростаюче забруднення природного середовища, глобальні зміни клімату, збільшення дефіциту продовольства, питної води, небезпечні техногенні аварії, пандемії, які загрожують населенню і вимагають ресурсів системи забезпечення національної безпеки для реагування на них.
До внутрішніх чинників загрози національній безпеці автори проекту зарахували такі: корумпованість державних інститутів, їх неспроможність надавати адекватні відповіді на виклики сучасності, криза суспільної довіри до них; низька дієвість існуючих механізмів підготовки, прийняття та виконання державних рішень; недосконалість правового регулювання суспільних відносин, зокрема неналежний рівень захисту права власності та непрозорість відносин у цій сфері, неефективність контролю за додержанням законодавства; системні недоліки у функціонуванні судової системи, що підривають довіру населення до держави і права, обмежують захист прав і свобод громадян, загрожують законним інтересам господарюючих суб’єктів; неадекватність реагування державних органів на конфліктні загострення у сфері політичних, економічних, соціальних, міжетнічних, міжконфесійних відносин, радикалізацію суспільних настроїв і поширення проявів екстремізму, зокрема інспірованих іззовні; відчутне погіршення стану економічної безпеки, критичне зростання рівня загроз енергетичній безпеці; консервація низького науково-технологічного рівня розвитку; соціально-демографічна криза; зростання небезпечності екологічних та техногенних викликів і загроз.
Для досягнення поставленої мети, у пункті четвертому ставляться стратегічні цілі політики національної безпеки України у середньостроковій перспективі та ключові завдання політики національної безпеки у зовнішньополітичній та внутрішній сферах. До середньострокових цілей належать: створення прийнятних зовнішніх і внутрішніх умов для реалізації національних інтересів України; забезпечення необхідних умов для виконання Програми економічних реформ на 2010-2014 роки “Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна влада”; побудова ефективної системи забезпечення національної безпеки і зміцнення її провідних органів (Ради національної безпеки і оборони України, Збройних сил України, Служби безпеки України, інших правоохоронних і розвідувальних органів). Ключові завдання, окреслені у цьому пункті, такі: створення сприятливих умов для зміцнення єдності українського суспільства на основі європейських демократичних цінностей, формування гнучкої і ефективної системи публічних інститутів, спроможних адекватно і оперативно реагувати на зміни безпекової ситуації. Забезпечення економічної безпеки, зміцнення енергетичної безпеки, забезпечення продовольчої безпеки, подолання диспропорцій у соціально-гуманітарній сфері, створення безпечних умов життєдіяльності населення, забезпечення інформаційної безпеки.
Враховуючи недоліки своєї попередниці, ця Стратегія передбачає у пунктах п’ятому і шостому систему забезпечення національної безпеки та етапи реалізації стратегії. Вбачаючи необхідність впровадження механізму реалізації та реформування системи забезпечення національної безпеки України, автори проекту, акцентують увагу на реформуванні сектору безпеки і оборони як цілісної системи, розвитку системи демократичного цивільного контролю над сектором безпеки і оборони, ресурсному забезпеченню національної безпеки та координації і контролю заходів з реалізації Стратегії.
Впровадження цієї стратегії передбачається у три етапи. Перший етап (протягом 2011 року) – стабілізація суспільно-політичної і соціально-економічної ситуації, здійснення першочергових реформ, забезпечення необхідних організаційних і економічних умов для реформування усіх сфер суспільного життя у межах євроінтеграційного курсу, вдосконалення законодавства з питань національної безпеки, вироблення на основі Стратегії узгоджених між собою програмних документів щодо реформування сектору безпеки і оборони, насамперед Стратегічного оборонного бюлетеня та оновленої Воєнної доктрини; створити безпечні умови для проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу. Щодо першого етапу, можемо зауважити, що не усі цілі досягнуті і завдання виконані. Другий етап (2012-2014 роки) – мають бути досягнуті цілі Програми економічних реформ на 2010-2014 роки “Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна влада”, сформовано нову якість державної влади, зокрема сектору безпеки і оборони. У третьому етапі (у 2015 і наступних роках) передбачається корегування Стратегії на основі оцінки ефективності її реалізації.
У заключних положеннях наголошується, що Стратегія є основою для комплексного планування діяльності органів державної влади у сфері національної безпеки. Органи державної влади керуються Стратегією під час розроблення і реалізації законодавчих актів, інших концепцій, доктрин, стратегій, програм, планів та окремих заходів, укладення міжнародних договорів і угод, інших міжнародно-правових документів, звітують про стан її виконання. Тобто можемо вважати, що Стратегія є комплексною працею, яка покликана не тільки скоординувати органи влади на вирішення нагальних, поточних проблем, але й ставить собі за мету вирішення проблем, з якими зіштовхнеться Україна і в майбутньому внаслідок впливу глобалізаційних процесів.
ВИСНОВКИ ДО ПЕРШОГО ПИТАННЯ
Стратегія національної безпеки, написана на високому експертному рівні, навряд чи зможе зреалізуватись в Україні за сучасних умов. Неефективність системи державного управління та нереформованість окремих його сфер стає чи не найбільшим джерелом загроз для безпеки громадян України. Україна переживає потрійний виклик: для неї все актуальнішими стають глобальні та регіональні загрози, про які раніше ми лише теоретизували; одночасно залишаються дуже актуальними проблеми корупції, відсутності довіри до правоохоронних органів, нереформованої судової системи, що створює відчуття небезпеки у громадян та українського бізнесу; в той самий час вона немає ефективного державного апарату, аби виправити цю ситуацію. Ефективність стратегії національної безпеки залежить від проведення системних внутрішніх реформ, які мають бути спрямовані на створення гнучкої, дієздатної та демократичної системи державного управління.
ІІ. КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС СТАТУС РАДИ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ ТА ОБОРОНИ УКРАЇНИ І ЇЇ НОРМОПРОЕКТНИЙ ПОТЕНЦІАЛ
Як відомо, Конституція України уповноважує Главу держави забезпечувати державну незалежність і національну безпеку; бути Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначати на посади та звільняти з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснювати керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави (п. 1 ч. 1 ст. 106 Конституції); очолювати Раду національної безпеки та оборони України (п. 18 ч. 1 ст. 106 Конституції), яка координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони (ч. 2 ст. 107 Конституції); вносити до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймати рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України формувань (п. 19 ч. 1 ст. 106 Конституції); приймати відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України (п. 20 ч. 1 ст. 106 Конституції) тощо. При цьому значну частину своїх безпекових і оборонних завдань, функцій і повноважень Президент України реалізує через діяльність Ради національної безпеки і оборони України (далі – РНБО). Після того, як Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV був визнаний Рішенням Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) неконституційним у зв’язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття і втратив свою чинність, в Україні відбувся перехід до президентсько-парламентської форми державного правління. Зазначене дає можливість стверджувати не лише про посилення в 2010 р. повноважень Президента України, а й про зростання ролі РНБО в забезпеченні реалізації безпекових і оборонних функцій та повноважень глави держави. Це, у свою чергу, вимагає переосмислення теоретико-методологічних основ організації та діяльності РНБО й належного використання потенціалу цієї авторитетної інституції у вітчизняному державотворенні та правотворенні.
Згідно із ч. 1 та 2 ст. 107 Конституції України, РНБО є координаційним органом при Президентові України, на який Основним законом покладається координація та контроль діяльності органів виконавчої влади у сферах національної безпеки та оборони. Тобто РНБО є допоміжним органом при Президентові України зі спеціальною компетенцією, діяльність якого дає можливість главі держави повно й ефективно забезпечувати правовий режим національної безпеки та оборони.
Первинним елементом конституційно-правового статусу РНБО, на нашу думку, є встановлений Основним законом порядок формування її персонального складу, оскільки легітимність РНБО визначається саме легітимністю її формування. Відповідно до частини третьої статті 107 Конституції України, Головою РНБО за посадою є Президент України. Це є логічним з огляду на те, що саме глава держави конституційно визначений як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України, гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (п. 17 ч. 1 ст. 107, ст. 102 Конституції). У разі дострокового припинення повноважень Президента України виконання обов’язків Голови РНБО на період до обрання і вступу на пост новообраного глави держави, згідно зі ст. 108-110 Основного закону, здійснює Прем’єр-міністр України. Персональний склад РНБО формує Президент України. Окрім того, згідно зі ст. 107 Конституції України, до складу РНБО за посадою входять Прем’єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ
України. У засіданнях РНБО також може брати участь Голова Верховної Ради України. Щоправда, ч. 3 ст. 6 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» містить положення проте, що «членами РНБО можуть бути керівники інших центральних органів виконавчої влади».
Таке законодавче застереження, на наш погляд, суперечить Конституції України, ч. 4 ст. 107 якої визначає дискреційне право Президента України формувати персональний склад РНБО і не встановлює жодних обмежень щодо його реалізації главою держави.
Важливою складовою частиною конституційно-правового статусу РНБО є її завдання, функції та компетенція. Так, реалізуючи покладені на неї Конституцією та законами України завдання у сфері забезпечення національної безпеки та оборони, РНБО здійснює функції, визначені в ст. 3 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», а саме:
1) вносить пропозиції Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки та оборони;
2) координує та здійснює контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони в мирний час;
3) координує і здійснює контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану і при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.
Таким чином, можна зробити висновок, що основними функціями РНБО є програмні, нормопроектні, організаційно-правові, координаційно-мобілізаційні, контрольні функції, а також функція стратегічного планування у сфері забезпечення національної безпеки та оборони України. Хоча, окрім названих основних функцій, РНБО здійснює й низку інших: науково-дослідних, інформаційно-аналітичних, кадрових, матеріально-технічного та фінансового забезпечення тощо.
Задля реалізації цих функцій РНБО наділена законодавчо визначеними повноваженнями, тобто системою прав і обов’язків, які визначають компетенцію РНБО щодо покладених на неї Конституцією та законами України завдань і функцій. Компетенція РНБО системно визначається в ст. 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України». Наведемо основні види повноважень РНБО щодо виконання покладених на неї завдань і функцій. По-перше, РНБО наділена широкими програмними повноваженнями у сфері національної безпеки та оборони, а саме: щодо визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів і напрямів забезпечення національної безпеки та оборони України в політичній, економічній, соціальній, воєнній, науково-технічній, екологічній, інформаційній, інших сферах.
По-друге, РНБО має вагомі повноваження щодо нормопроектного забезпечення діяльності Президента України у сфері національної безпеки і оборони, а саме стосовно: розробки державних програм, доктрин, законів України, указів Президента України, директив Верховного головнокомандувача Збройних сил України, міжнародних договорів, інших нормативних актів та документів із питань національної безпеки і оборони; удосконалення проекту Закону України про Державний бюджет України по статтях, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки та оборони; ініціювання розроблення нормативних актів і документів із питань національної безпеки та оборони; підготовки питань оголошення стану війни, загальної або часткової мобілізації, введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, оголошення в разі потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації. Також слід зазначити, що фактично всі результати діяльності РНБО втілюються в її рішеннях, що також вимагає відповідної нормопроектної діяльності, котра здійснюється Апаратом РНБО.
По-третє, РНБО має значні повноваження організаційно-правового (інституційного) змісту у сфері національної безпеки та оборони, зокрема, щодо удосконалення системи забезпечення національної безпеки та організації оборони, утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади у цій сфері; здійснення заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науково-технічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних і реальних загроз національним інтересам України. Таким чином, можна стверджувати, що на сьогодні РНБО має всі підстави для того щоб стати одним із потужних центрів реалізації адміністративної реформи, запровадженої в дію Указом Президента України від 9 грудня 2010 р. № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади».
По-четверте, на РНБО покладаються повноваження щодо координації мобілізаційних робіт у сфері національної безпеки та оборони. Так, РНБО координує переведення центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також економіки країни на роботу в умовах воєнного чи надзвичайного стану; діяльність органів місцевого самоврядування в межах наданих повноважень під час уведення воєнного чи надзвичайного стану; діяльність органів виконавчої влади з попередження збройної агресії, організації захисту населення та забезпечення його життєдіяльності, охорони життя, здоров’я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтримання громадського порядку в умовах воєнного й надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.
По-п’яте, РНБО наділена відповідними контрольними повноваженнями, а саме: залучає контрольні, інспекційні та наглядові органи, що функціонують у системі виконавчої влади, до здійснення контролю за своєчасністю та якістю прийнятих РНБО рішень, уведених у дію указами Президента України; здійснює поточний контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони, подає Президентові України відповідні висновки та пропозиції; контролює переведення центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також економіки країни на роботу в умовах воєнного чи надзвичайного стану; контролює діяльність органів місцевого самоврядування в межах, наданих повноважень під час уведення воєнного чи надзвичайного стану тощо.
По-шосте, діяльність РНБО ґрунтується на принципах науковості, що отримало своє відображення в її широких повноваженнях у сфері організацій відповідних наукових досліджень. Зокрема, РНБО подає Президентові України пропозиції щодо доручень, пов’язаних із вивченням конкретних питань і здійсненням відповідних досліджень у сфері національної безпеки та оборони, органам виконавчої влади й науковим закладам України; залучає до аналізу інформації посадових осіб і фахівців органів виконавчої влади, державних установ, наукових закладів, підприємств та організацій усіх форм власності.
По-сьоме, РНБО здійснює низку повноважень щодо інформаційно-аналітичного забезпечення дієвого режиму національної безпеки та оборони в Україні, а саме: щодо забезпечення і контролю надходження й опрацювання потрібної інформації, забезпечення її конфіденційності та використання в інтересах національної безпеки України, аналізу на її основі стану і тенденцій розвитку подій, що відбуваються в Україні та у світі, визначення потенційних і реальних загроз національним інтересам України тощо.
По-восьме, РНБО здійснює низку кадрових, матеріально-технічних і фінансових повноважень щодо організаційного й іншого забезпечення виконання заходів із питань національної безпеки та оборони. Зокрема, секретар РНБО погоджує проекти актів глави держави у сфері національної безпеки та оборони, у тому числі й кадрові; затверджує в установленому порядку штатний розпис, кошторис апарату РНБО, а також здійснює розпорядження бюджетними коштами; здійснює кадрову політику в апараті РНБО та реалізує інші функції і повноваження, які є важливими для належного функціонування РНБО.
Наведені види функцій і повноважень РНБО не вичерпують усієї багатоманітності їх арсеналу. Можна виокремити й інші – установчі, прогностичні, виховні тощо. Заразом не викликає сумнівів потреба відповідних наукових досліджень функцій і повноважень РНБО, насамперед у нормопроектній сфері. Не менш важливим компонентом конституційно-правового статусу РНБО є його структура, яку слід відрізняти від персонального складу РНБО. Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України» у Розділі III «Склад і структура РНБО» виокремлює ці дві споріднені, але не тотожні категорії, хоча й не диференціює їх за змістом. На нашу думку, під складом РНБО слід розуміти її персональний склад, установлений ст. 107 Конституції України за дискретним переліком посад, а також персонально визначений Президентом України відповідно до його конституційних повноважень і затверджений відповідним указом глави держави. Натомість, під структурою РНБО слід розуміти її внутрішню взаємоузгоджену ієрархічну побудову, представлену не лише складом РНБО на чолі з Головою РНБО, а й секретарем РНБО й апаратом РНБО. Аналіз структури РНБО та основних її структурних елементів (компонентів) дає змогу стверджувати про об’єктивність існування системи РНБО, під якою слід розуміти ієрархічну структуру РНБО, представлену Головою, членами, секретарем, апаратом РНБО, й усталені доктринальні, предметно-функціональні, структурні та інші зв’язки між зазначеними структурними елементами, покликані забезпечити режим національної безпеки та оборони в Україні. Важливим елементом конституційно-правового статусу РНБО є порядок її функціонування, неухильне дотримання якого забезпечує належний рівень легітимності рішень РНБО. Так, ст. 9 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» встановлює, що основною організаційною формою діяльності РНБО є її засідання, на яких члени РНБО голосують особисто. У засіданнях РНБО має право брати участь Голова Верховної Ради України, а також, на запрошення Голови РНБО, голови комітетів парламенту, інші народні депутати України, керівники центральних органів виконавчої влади та інші особи, які не є членами РНБО.
У разі прийняття рішення РНБО на її засіданні не менше ніж двома третинами голосів її членів таке рішення вводиться в дію указами Президента України. При цьому Голова Верховної Ради України може висловити думку щодо прийнятих рішень, яка протоколюється. Очевидно, що зазначений механізм прийняття рішень РНБО враховує і колегіальний характер РНБО, і є одним із механізмів стримувань та противаг між главою держави й парламентом.
Особливої уваги науковців, на наш погляд, заслуговують питання нормопроектного забезпечення РНБО діяльності Президента України у сфері національної безпеки та оборони. До сьогодні відповідні питання не привернули належної уваги науковців. У зв’язку із цим, слід викласти основні теоретико-методологічні положення щодо особливостей діяльності цього важливого суб’єкта права у сфері нормопроектного забезпечення реалізації главою держави своїх конституційних безпекових та оборонних завдань, функцій і повноважень. Характеризуючи конституційно-правовий статус РНБО як координаційного органу з питань національної безпеки та оборони при Президентові України, слід відзначити, що більшість своїх завдань і функцій, насамперед функцію щодо «внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони», яка є магістральною для РНБО, цей конституційний орган реалізує шляхом підготовки своїх рішень, а також проектів інших нормативно-правових актів, що забезпечують діяльність Президента України у сфері забезпечення національної безпеки та оборони. Щодо останньої тези, то слід зазначити, що згідно зі ст. 5 Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 р. № 970, секретар РНБО наділе-ний повноваженням вносити проекти актів Президента України. Таким чином, поряд із рішеннями РНБО, які вводяться в дію указами глави держави, слід розрізняти проекти нормативно-правових актів Президента України у сфері національної безпеки та оборони, котрі готуються апаратом РНБО і вносяться секретарем РНБО на розгляд Президента України. Зазначене засвідчує значний нормопроектний потенціал РНБО й одночасно високу відповідальність за якість проектів актів Президента України та результати їх реалізації. Очевидно, що свій нормопроектний потенціал РНБО реалізує не довільно, а виключно в межах визначеної Конституцією та законами України компетенції. Попередньо проаналізовані нами функції та повноваження РНБО дають уявлення про всю складність і багатоманітність предмета правового регулювання проектів правових актів, які готуються РНБО та подаються на розгляд Президентові України. Можна навіть припустити, що оскільки питання національної безпеки та оборони стосуються всіх без винятку сфер суспільного та державного життя, то РНБО фактично необмежена у своїх нормопроектних повноваженнях. Натомість особливість нормопроектної діяльності РНБО полягає в тому, що РНБО розробляє проекти правових актів не на власний розсуд, а лише з питань, які можуть бути предметом актів Президента України і, відповідно, не виходять за межі конституційних повноважень глави держави та готуються в порядку, визначеному чинним законодавством.
Водночас на сьогодні не існує чітко унормованої позиції щодо розмежування предметної компетенції під час підготовки апаратом РНБО 1) проектів рішень, які виносяться на розгляд РНБО і 2) проектів правових актів Президента України. В обох випадках предметом відповідних проектів можуть бути одні й ті самі визначені чинним законодавством нагальні питання, пов’язані із забезпеченням режиму національної безпеки та оборони в Україні. Утім, між двома видами проектів правових актів, які готуються апаратом РНБО, є й відмінності. По-перше, за своєю сутністю, тобто походженням, проекти рішень РНБО після їх схвалення та введення в дію указами Президента України стають правовими актами РНБО й утілюють правові результати реалізації цим органом своїх конституційних повноважень. Натомість проекти правових актів Президента України, які готуються апаратом РНБО, за дотримання відповідних процедурних вимог трансформуються в укази чи розпорядження глави держави у сфері забезпечення національної безпеки та оборони.
По-друге, проекти рішень РНБО мають за мету, як правило, вирішення глобальних безпекових і оборонних проблем в Україні та за її межами, розв’язання яких вимагають свого системного й комплексного підходу та знаходять своє продовження в законах України, правових актах Президента
України, актах Кабінету Міністрів України та інших правових документах. Так, у 2009 р. РНБО прийняла 20 рішень, а в 2010-му (станом на 14 грудня 2010 р.) − дев’ять рішень, уведених у дію указами Президента України. Для прикладу, у 2010 р. РНБО прийняла рішення щодо державного регулювання у сфері поводження з відходами; участі в операції ЄС «EU NAVFOR ATALANTA»; розбудови й модернізації інфраструктурних систем економіки та систем життєзабезпечення; невідкладних заходів щодо забезпечення законності під час виготовлення виборчих бюлетенів для повторного голосування на виборах Президента України; заходів стосовно підвищення ефективності державного управління в галузі геологічного вивчення й використання надр; концепції створення суспільного телебачення і радіомовлення в Україні та процесу впровадження цифрового телерадіомовлення; проекту Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» й ін. Більшість із цих рішень РНБО не мали нормативно-правового характеру і стосувалися формування загально-державного підходу до розв’язання тих чи інших проблем національної безпеки та оборони.
Проекти ж правових актів Президента України, які розробляються апаратом РНБО, стосуються регулювання конкретних сфер забезпечення безпекових та оборонних відносин. Як правило, це укази і розпорядження Президента України, якими затверджуються безпекові й оборонні концепції та стратегії, урегульовуються проблемні питання координації і контролю діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони, здійснюється кадрова політика у відповідній сфері.
По-третє, проекти рішень РНБО та проекти інших правових актів, які готуються апаратом РНБО, різняться за суб’єктами, які їх реалізують. Так, проекти рішень РНБО розглядає та приймає сама РНБО як колегіальний орган під головуванням Президента України, а проекти правових актів Президента України, які вносить секретар РНБО, приймаються чи відхиляються главою держави одноособово.
По-четверте, досліджувані нами проекти різняться за формою свого юридичного втілення. Виходячи зі змісту законодавства про РНБО й національну безпеку та оборону, можна вирізняти такі види проектів, які готує апарат РНБО:
а) проекти державних програм;
б) проекти доктрин (за потреби уточнення до Військової доктрини України);
в) проекти законів України, включно з проектом закону про Державний бюджет України в частині статей, які пов’язані із забезпеченням національної безпеки та оборони;
г) проекти указів Президента України;
ґ) проекти директив Верховного Головнокомандувача Збройних сил України;
д) проект Стратегії воєнної безпеки, проекти завдань Збройних сил України та інших військових формувань;
е) проекти міжнародних договорів України;
є) проекти доручень Президента України;
ж) проекти інших нормативних актів і документів із питань національної безпеки та оборони; з) проекти самих рішень РНБО, котрі можуть включати до свого складу вищеназвані види проектів актів РНБО.
Водночас проекти правових актів Президента України, які готуються РНБО, мають певні обмеження щодо свого предмета, а відповідно, і до форм їх правового втілення. Секретар РНБО може вносити лише ті проекти правових актів глави держави, які відповідають компетенціям РНБО, визначеним у Законі України «Про Раду національної безпеки і оборони України» та, згідно зі ст. 3 Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 р. № 970, стосуються повноважень Президента України щодо використання Збройних сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; загальної або часткової мобілізації, введення воєнного стану в Україні чи в окремих її місцевостях тощо.
На наш погляд, РНБО має й значні повноваження щодо підготовки проектів законів України у сфері національної безпеки та оборони України, які вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України. Адже, згідно з пунктами 12, 17, 18, 19 ч. 1 ст. 92 Конституції України, виключно законами визначаються: організація і діяльність органів виконавчої влади; основи національної безпеки, організації Збройних сил України і забезпечення громадського порядку; правовий режим державного контролю; правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації тощо. Відповідно, Президент України, будучи, відповідно до ст. 93 Основного закону, суб’єктом законодавчої ініціативи, може вносити відповідні законопроекти на розгляд Верховної Ради України. Їх розробка знаходиться у сфері компетенції РНБО. По-п’яте, певні відмінності є й у підготовці апаратом РНБО проектів рішень РНБО і проектів актів Президента України та їх подальшій легітимізації. Так, порядок підготовки, розгляду та прийняття рішень РНБО чітко унормовує Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України», що пов’язано, на наш погляд, із колегіальною формою прийняття відповідних рішень і необхідністю забезпечення високого рівня їх легітимізації. Натомість порядок підготовки апаратом РНБО проектів актів Президента України та їх внесення секретарем РНБО деталізується не лише зазначеним законом, а й низкою указів глави держави: Указом Президента України від 15 листопада 2006 р. № 970 «Про Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України», Указом Президента України від 14 жовтня 2005 р. № 1446 «Питання Апарату Ради національної безпеки і оборони України» та ін.
ВИСНОВКИ ДО ДРУГОГО ПИТАННЯ
Наведені відмінності між особливостями підготовки апаратом РНБО проектів рішень і правових актів РНБО не є вичерпними, але й вони дають уявлення про складність процесу нормопроектного забезпечення РНБО діяльності Президента України у сфері забезпечення національної безпеки та оборони. З одного боку, РНБО має серйозний нормопроектний потенціал щодо реалізації своїх завдань і функцій через здійснення відповідної діяльності з розробки та внесення проектів відповідних правових актів і документів на розгляд РНБО, чи безпосередньо Президента України, а з іншого – процедурно-процесуальні аспекти нормопроектної діяльності апарату РНБО, зокрема в частині предметної компетенції, суб’єктного складу, строків, вимог нормопроектуальної техніки, вимагають свого удосконалення та унормування.
Окремо слід запровадити юридичні механізми обов’язкового та невідкладного розгляду Президентом України проектів правових актів, унесених секретарем РНБО, з мотивів нагального запобігання загрозам національній безпеці та обороні України, або усунення їх наслідків. Це дасть можливість оптимізувати діяльність РНБО в цілому й забезпечити ефективний правовий режим національної безпеки та оборони в Україні.
ВИСНОВКИ З ТЕМИ
Отже, можна підвести наступні підсумки:
1. Стратегія національної безпеки, написана на високому експертному рівні, навряд чи зможе зреалізуватись в Україні за сучасних умов. Неефективність системи державного управління та нереформованість окремих його сфер стає чи не найбільшим джерелом загроз для безпеки громадян України. Україна переживає потрійний виклик: для неї все актуальнішими стають глобальні та регіональні загрози, про які раніше ми лише теоретизували; одночасно залишаються дуже актуальними проблеми корупції, відсутності довіри до правоохоронних органів, нереформованої судової системи, що створює відчуття небезпеки у громадян та українського бізнесу; в той самий час вона немає ефективного державного апарату, аби виправити цю ситуацію. Ефективність стратегії національної безпеки залежить від проведення системних внутрішніх реформ, які мають бути спрямовані на створення гнучкої, дієздатної та демократичної системи державного управління.
2. Наведені відмінності між особливостями підготовки апаратом РНБО проектів рішень і правових актів РНБО не є вичерпними, але й вони дають уявлення про складність процесу нормопроектного забезпечення РНБО діяльності Президента України у сфері забезпечення національної безпеки та оборони. З одного боку, РНБО має серйозний нормопроектний потенціал щодо реалізації своїх завдань і функцій через здійснення відповідної діяльності з розробки та внесення проектів відповідних правових актів і документів на розгляд РНБО, чи безпосередньо Президента України, а з іншого – процедурно-процесуальні аспекти нормопроектної діяльності апарату РНБО, зокрема в частині предметної компетенції, суб’єктного складу, строків, вимог нормопроектуальної техніки, вимагають свого удосконалення та унормування.
3. Окремо слід запровадити юридичні механізми обов’язкового та невідкладного розгляду Президентом України проектів правових актів, унесених секретарем РНБО, з мотивів нагального запобігання загрозам національній безпеці та обороні України, або усунення їх наслідків. Це дасть можливість оптимізувати діяльність РНБО в цілому й забезпечити ефективний правовий режим національної безпеки та оборони в Україні.
МЕТОДИЧНІ ПОРАДИ ЩОДО ПІДГОТОВКИ ДАНОЇ ТЕМИ
В ході лекції розглянуто лише частину з того значного кола питань, що необхідно буде опанувати майбутнім юристам при вивченні курсу.
Саме тому при підготовці до практичних занять з теми рекомендується звернутись не лише до базових підручників, а ще й до інших джерел, які можна знайти у бібліотеці університету або у книжковому фонді навчально-методичного кабінету кафедри загальноправових дисциплін.
В процесі вивчення теми лекції пропонується для кращого засвоєння навчального матеріалу ознайомитись з підручниками та посібниками з числа зазначених у списку літератури. При використанні джерел закордонних авторів необхідно опанувати навчальний матеріал, корегуючи його з урахуванням положень законодавства України.
Пропонується звернути особливу увагу на низку питань, що є дискусійними серед науковців, а тому іноді відзначаються суттєво відмінними один від одного поглядами вирішення теоретичної проблеми.
