Написание контрольных, курсовых, дипломных работ, выполнение задач, тестов, бизнес-планов
Новости все
  • Не нашли подходящий заказ?
    Заказать в 1 клик:  /contactus
  •  
Главная \ Методичні вказівки \ ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЯ ПРОЯВАМ КОРУПЦІЇ (ДЛЯ ПРАЦІВНИКІВ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ I–VIІ КАТЕГОРІЇ ПОСАД)

ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЯ ПРОЯВАМ КОРУПЦІЇ (ДЛЯ ПРАЦІВНИКІВ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ I–VIІ КАТЕГОРІЇ ПОСАД)

« Назад

ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЯ ПРОЯВАМ КОРУПЦІЇ (ДЛЯ ПРАЦІВНИКІВ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ I–VIІ КАТЕГОРІЇ ПОСАД) 15.10.2016 20:30

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Навчально-науковий інститут управління

 

 

 

 

 

 

 

 

 

запобігання та протидія проявам корупції

(ДЛЯ ПРАЦІВНИКІВ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
I–VIІ КАТЕГОРІЇ ПОСАД)

 

 

Посібник

 

 

 

 

Київ 2012


МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Навчально-науковий інститут управління

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

запобігання та протидія проявам корупції
(Для працівників органів державної влади
та місцевого самоврядування
I–VIІ категорії посад)

 

 

Посібник

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 
 
 
Київ 2012

 

ББК Х 628.3

         З-33

Авторський колектив:

Братель С.Г., кандидат юридичних наук, доцент, заступник начальника кафедри адміністративної діяльності НАВС;

Василевич В.В.,кандидат юридичних наук, доцент, начальник кафедри кримінології та кримінально-виконавчого права НАВС;

Золотарьова Н.І., кандидат юридичних наук, доцент, професор кафедри адміністративної діяльності НАВС;

Ірхін Ю.Б.,кандидат психологічних наук, доцент, начальник кафедри прикладної педагогіки та роботи з персоналом НАВС;

Іщенко Ю.В.,кандидат юридичних наук, доцент, професор кафедри адміністративного права і процесу НАВС;

Козловський А.С., директор юридичного департаменту Головдержслужби України;

Луговий І.О., кандидат юридичних наук, доцент кафедри адміністративної діяльності НАВС;

Марунич І.І., кандидат філологічних наук, доцент, начальник кафедри юридичного документознавства НАВС;

Никифорчук Д.Й., доктор юридичних наук, професор, начальник кафедри оперативно-розшукової діяльності НАВС;

Ніколаюк С.І., кандидат юридичних наук, доцент, професор кафедри оперативно-розшукової діяльності НАВС;

Проценко Г.П., старший викладач кафедри юридичного документознавства НАВС;

Расюк Е.В.,кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри кримінології та кримінально-виконавчого права НАВС;

Савченко А.В., доктор юридичних наук, професор, начальник кафедри кримінального права НАВС;

Сивухін В.С., кандидат юридичних наук, провідний науковий співробітник наукової лабораторії проблем організаційно-правового та кадрового забезпечення діяльності ОВС НАВС;

Федорчук В.О.,доцент кафедри оперативно-розшукової діяльності НАВС;

Циганов В.В., кандидат юридичних наук, доцент, професор кафедри управління в ОВС НАВС

Рецензенти:

Ковальчук А.Т., доктор юридичних наук, професор, проректор з наукової роботи Київського університету ринкових відносин;

Лошицький М.В., кандидат юридичних наук, доцент, професор кафедри адміністративного права і процесу Національної академії внутрішніх справ

Рекомендовано до друку методичною радою Національної академії внутрішніх справ 14 грудня 2011 р. (протокол № 4)

Матеріали подано в авторській редакції

З-33 

             Запобігання та протидія проявам корупції (для працівників органів державної влади та місцевого самоврядування I–VIІ категорії посад) [Текст] : [посіб.] / Братель С. Г., Василевич В. В., Золотарьова Н. І. та ін. – К. : Нац. акад. внутр. справ, 2012. – 376 с.

У посібнику викладено навчальні матеріали з питань запобігання та протидії проявам корупції, що може бути використано для підвищення кваліфікації працівників органів державної влади та місцевого самоврядування I–VIІ категорії посад.

ББК Х 628.3

© Національна академія внутрішніх справ, 2012

МОДУЛЬ 1
ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА ОРГАНІЗАЦІЯ
ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ

Тема 1.1. Корупція як соціальне явище

1. Теоретичні питання аналізу сутності та змісту корупції.

2. Політичний аспект корупції.

3. Корупція – економічне явище.

4. Правовий аспект корупції.

5. Психологічний і моральний аспект корупції.

6. Наслідки корупції.

1. Теоретичні питання аналізу сутності та змісту корупції

Становлення інститутів громадянського суспільства і розвиток демократичних політичних процесів в Україні стримується, що обумовлено багатьма факторами. Серед яких – посиленням тиску на владу і суспільство з боку кримінальних структур, які намагаються обмежити формування громадянського суспільства задля задоволення своїх корисливих інтересів.

Серед таких проблем сучасного перехідного суспільства, як за масштабністю поширення, так і глибиною проникнення в соціальний організм, слід назвати корупцію та економічну злочинність. їх негативний вплив на становлення громадянського суспільства в Україні стає все більш відчутним і сьогодні створює реальну загрозу національній безпеці країни.

Корупція – це таке саме стародавнє явище, як і соціальний порядок, що управляє життям людей, який би він не був. І так само давно люди намагаються знайти причини корупції і способи її обмеження. Фактично першу антикорупційну заповідь дав Господь через Мойсея, який записав те, що почув з неба: «Дарів не приймай, тому що дари сліпими роблять зрячих і перетворюють справу правих» (Ісх.23:8).

Зрозуміло, що це попередження (а для віруючих – заборона) узагальнює попередній досвід зіткнення людей з корупцією. Цитата цікава й іншим: вона зосереджує увагу людей на корупції, як злі, яке необхідно побороти. Суспільство і кожна окрема людина може тільки обмежити їх до розумних меж. Мораль, держава, етика, релігія – ті інструменти, за допомогою яких і відбувається це обмеження. Як тільки ці інструменти перестають працювати, у суспільстві починають руйнуватись цивілізаційні основи взаємин між громадянами і державою, з’являється небезпека виникнення соціального хаосу.

Тому одна з основних задач держави – це стримування пороків власних громадян і не тільки ідеологічними і виховними, а й репресивними методами у рамках закону. Сьогодні у світі, з урахуванням особливостей історичного розвитку країн склалося кілька моделей корупції.

Західноєвропейська модель. Характерний низький рівень корупції, яка сприймається суспільством як аномалія, пов’язана з порушенням закону. Цьому сприяють традиції, у яких висока доля цивільної культури та правосвідомості.

Азіатська модель. Корупційні відносини переплітаються з іншими соціальними відносинами: сімейними, земельними, етнічними, корпоративними та ін. Тут працюють вікові традиції, наприклад, пов’язані з бакшишем у Середній Азії чи практикою вибудовування довгострокових ділових і політичних відносин, що існують у деяких східноазіатських країнах і базуються на обміні дружніми зв’язками.

Африканська модель. Влада продається «на корені» групі основних економічних кланів (використання демократичних процедур як камуфляжу; економіка примітивізується, задовольняючи тільки найосновніші потреби населення з метою уникнення соціальних потрясінь й забезпечуючи інтереси вузької олігархічної групи). Така модель відбувається за наступних умов: політична влада в країні залишається неконсолідованою; фінансово-бюрократичні групи підтиском інстинкту самозбереження припиняють протистояння й домовляються; формується олігархічний консенсус між консолідованими фінансово-бюрократичними групами і частиною політичної еліти.

Латиноамериканська модель. Уряд дає можливість тіньовим і криміналізованим секторам економіки досягти могутності, порівнюваної з державною. Формується держава у державі.

Сучасного визначення термін «корупція» набув у міжнародних документах, зокрема у Кодексі поведінки посадових осіб, який був прийнятий Генеральною Асамблеєю ООН 17 грудня 1979 р., корупція трактується як «...скоєння певних дій при виконанні обов’язків, або у зв’язку з цими обов’язками в результаті прийнятих подарунків, обіцянок чи стимулів, чи їх незаконне одержання всякий раз, коли має місце така дія або бездіяльність. Таке визначення включає не тільки одержання посадовою особою матеріальних цінностей, а й її службову поведінку.

Більшість іноземних вчених визнає корупцію, як явище багатоскладове, яке слід вивчати з різних точок зору: економіки, політики, культури, соціології, психології, етики тощо. Корупція завжди зростала, в період модернізації країни.

До таких проблем перехідного періоду відносять: 1) спадщина тоталітарного періоду (закритість влади, злиття влади і бізнесу); 2) слабкість судової системи (залежність від влади, незадовільне фінансування, перевантаженість); 3) нерозвиненість правової свідомості населення (відсутність культури і традиції використання правових важелів); 4) орієнтованість правоохоронних органів на захист інтересів держави (підприємці, не знаходячи захисту в сфері права, шукають його у сфері корупційних відносин); 5) підпорядкування чиновників не закону, а інструкції і начальнику.

Як соціально-політичне явище, корупція складається з комплексу протиправних дій і аморальних вчинків. В основі корупції лежать такі вікові традиції взаємовідносин у суспільстві як «послуга за послугу», «ти мені – я тобі» та ін. Тому корупція, як правило, не тягне за собою скарг, оскільки сторони одержують взаємну вигоду від протиправного діяння. Латентність – її основна особливість.

Як правова категорія, корупція – збірне правове поняття, яке охоплює сукупність взаємопов’язаних правопорушень. Корупція не є синонімом поняття «хабарництво», оскільки при хабарництві посадова особа, яка вчиняє злочин, залишається членом конкретної державної чи громадської системи, а при корумпуванні, регулярно отримуючи матеріальну винагороду від злочинів, вона включається в систему організованої злочинності, що не дозволяє їй в односторонньому порядку відмовитись від взятої на себе ролі.

Корупція здебільшого, є однією з ознак організованої злочинності, зокрема економічної. Для безпечного функціонування тіньової економіки необхідний підкуп працівників правоохоронних і контролюючих органів, суддів, прокурорів, чиновників, політиків. Особливу небезпеку для економіки країни становить проникнення організованих злочинних угрупування у легальний бізнес і органи влади - злочинці можуть перетворюватися на владу, а представники влади можуть ставати злочинцями.

У Рамковій Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти організованої злочинності від 21 липня 1997 р. при визначенні поняття організованої злочинності вказується на те, що корупція є одним із трьох основних засобів (два інші – насильство і залякування), які дають можливість ватажкам організованій злочинності отримувати прибуток, контролювати території, зовнішні та внутрішні ринки, продовжувати свою злочинну діяльність і проникати у легальну економіку.

Форми прояву корупції:

1) злиття з владою, проникнення у владні та управлінські структури організованої злочинності, яка характеризується залежністю законодавчої та управлінської діяльності від вузькогрупових, корпоративних інтересів певних злочинних структур. Вона може проявлятися не лише у корисливих зловживаннях владою, а й у розкраданнях, інших економічних злочинах, з метою задоволення корпоративних інтересів партій, груп, матеріального забезпечення виборчого процесу тощо. Саме задоволення вузькогрупових інтересів як з корисливих, так із інших мотивів, найхарактерніше для корупції;

2) лобізм, протекціонізм, інвестування комерційних структур за рахунок держави, надання пільгових кредитів, незаконна приватизація держмайна, внески на політичні цілі, прихована участь державних службовців і депутатів у комерційній та підприємницькій діяльності та ін.

Відтак, корупція – це складне і багатоаспектне (економічне, політичне, правове, морально-психологічне) соціальне явище змістом якого є обумовлена політичними, економічними, соціальними і психологічними факторами система негативних поглядів, переконань, установок і діянь посадових осіб інститутів влади, державних і недержавних організацій, політичних партій, громадських організацій, спрямованих на задоволення особистих, корисливих, групових або корпоративних інтересів шляхом підкупу, хабарництва, зловживання владою, надання пільг і переваг всупереч суспільним інтересам. Її соціальна сутність проявляється в тому, що вона: має соціальну обумовленість (є продуктом соціального життя); має свою соціальну ціну, яку платить суспільство за існування корупції; істотно впливає на найважливіші соціальні процеси; має історичні витоки і глобальний характер; є економічним, політичним, правовим, психологічним і моральним явищем; має властивість пристосовуватись до соціальних реалій, постійно мімікрувати та видозмінюватися.

2. Політичний аспект корупції

Особливу загрозу національній безпеці становить політична корупція – це корумповані форми політичної боротьби кланів, політичних еліт, партій, груп і окремих осіб за владу, що підриває фундаментальні основи функціонування суспільства і держави.

Політична корупція здійснюється правлячою елітою для захоплення і утримання влади, нейтралізації політичних конкурентів шляхом зовні легітимного, а фактично незаконного заволодіння державними ресурсами для їх використання на власні політичні цілі під майбутні «дивіденди». Форми такої корупції: лобізм, протекціонізм, вигідне призначення на державні посади, інвестування комерційних структур за рахунок держбюджету, керівництво держчиновниками комерційними структурами через призначення в них своїх родичів, близьких, створення акціонерних компаній на базі державних підприємств, надання пільг, переваг, виключень із загальних правил для «своїх» фірм і компаній, переведення держмайна в акціонерні товариства, келійне проведення приватизації (прикладом може бути приватизація «Криворіжсталі»), фіктивне банкрутство, навчання дітей за кордоном за рахунок спонсорів тощо.

Корупція у структурах влади може бути обмежена за допомогою розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Кожна із гілок влади урівноважує, контролює іншу і таким чином протистоїть зловживанням. У країнах так званого третього світу для політичної системи характерна слабкість законодавчих органів і свавілля виконавчої влади. Проте формальний розподіл влади не може сам по собі дати ефективного результату.

У парламенті, системою противаги може бути опозиція або верхня палата, яка побудована на інших принципах представництва. У класичному вигляді цей принцип втілений у структурі конгресу США, де п’ята частина членів верхньої палати плюс один голос можуть заблокувати будь-який законопроект, у тому числі підтриманий Президентом і більшістю обох палат. Таким чином, розподіл влади створює систему за якої жодна впливова група, яка має навіть більшість у парламенті, не володіє монопольною владою, а жодне рішення не може бути прийняте без згоди належних органів.

Говорячи про корупцію як політичну проблему, слід особливу увагу звернути на загрозу корумпованості виборчого процесу, у тому числі і в Україні. Фахівці відзначають, що абсолютна більшість коштів, які використовувалися у президентській компанії 2004 р., знаходилась у тіньовій сфері і не була врахована в офіційному виборчому рахунку. Це характерне не тільки для президентських кампаній. Широке розповсюдження одержала практика купування голосів виборців кандидатами до Верховної Ради України (ремонт під’їздів, роздача продуктів пенсіонерам, тощо). Саме цей фактор змусив відмовитися від мажоритарної системи виборів, як найбільш корумпованої в України і перейти на пропорційну систему виборів.

Але й при цій системі виборів корупція не виключена. Тому слід зробити більш чіткими і прозорими правила приватних пожертвувань і забезпечити достатній обсяг легальних надходжень до фонду виборчих кампаній. Нелегальні внески серйозно підривають виборчу кампанію, ставлять під сумнів її легітимність. Кращим виходом з цього становища було б максимальне розширення державного субсидування виборчих кампаній, але Україні поки що це не під силу. У таких країнах напевно було б правильним бюджетне фінансування надавати тому кандидату, який користується широкою громадською підтримкою і набере певний процент голосів виборців. В іншому випадку він повинен повернути взяту субсидію. Але й це не гарантує від політичної корупції. Щоб парламент був не корумпованим, такими повинні бути й політичні партії, які його утворюють, адже найбільш корумпованими установами у світі вважаються політичні партії. У Європі високий рівень політичної корупції відзначено в Україні, Польщі і Франції.

Щоб уникнути перетворення українського парламенту на корупційний партійний клуб необхідно: 1) демонтувати самі засади корупції – тобто зрощення бізнесу і влади. Повинен залишитися реальний бізнес, готовий підпорядковуватись закону; 2) дебюрократизувати всю державну систему; 3) наявність власного (невипадкового) електорату, що не «накачується» технологічно, а який виникає внаслідок логіки суспільних процесів. Але на сьогодні навіть у розвинутих країнах існує купівля голосів виборців; 4) запровадити ценз так званої «суспільної благодійності» (обмеження в праві бути обраним на державні посади осіб, що мають судимість чи адміністративні стягнення у зв’язку з посадовими зловживаннями), приводить до ситуації, коли представники криміналітету мають переваги (за рахунок кримінальних капіталів і різноманітних способів незаконного впливу на електорат) домогтися успіху у виборчій кампанії. Ця обставина значною мірою підриває авторитет існуючої представницької влади в очах населення. Політична влада багатьма «авторитетами» визнається сьогодні найбільш прибутковим «бізнесом».

Фактично народ за власний рахунок утримує дві паралельні влади: легітимну і тіньову владу корумпованих організованих угруповань. Так, 70-80% фірм знаходяться під впливом злочинних угруповань, і корумпованих чиновників. У зв’язку з цим споживач змушений платити на 20-30 % дорожче за товари (послуги) для покриття витрат на корупціонерів.

Соціально-політичний аспект корупції полягає у спотворенні (викривленні) корумпованим держапаратом соціально-економічної політики держави, а також допуску кримінальних елементів до економічних важелів управління. Зокрема, слід звернутись до феномену клептократії при якій державний сектор економіки розглядається як особиста вотчина глави держави, а корупція розквітає на найвищому щаблі державної влади, тоді як при інших формах державного устрою це явище розповсюджене найбільше серед чиновників низького рівня (диктатури Мобуту в Заїрі, Стресснера в Парагваї, Дювальє на Гаїті). Така особиста влада забезпечується, як правило терором (армією, спецслужбами) проти непокірних. Щоб забезпечити підтримку вищої політичної і воєнної еліти керівники держави дозволяють її керівникам займатися незаконним бізнесом, вступати у корупційні зв’язки з наркобізнесом, привласнювати державне майно тощо. У таких країнах для вищої політичної і воєнної еліти будь-яка чітка межа між державною і приватною власністю фактично відсутня.

У більш розвинутих демократичних країнах головна проблема – корумпованість чиновників нижчого рівня, для яких основний спосіб одержати доходи – це контроль за новими правилами і обмеженнями. Для одержання винагороди вони використовують бюрократичну тяганину, а у цілому стримують нормальний процес розвитку суспільства. Підґрунтям для такої корупції є слаба, дезорганізована країна, де не розвивається система підзвітності державних службовців перед суспільством. Така держава становить собою або слабко функціонуючу демократію або автократію з номінальним главою держави. В обох випадках держава фактично управляється купкою приватних осіб, які купують лояльність чиновників. Такий тип державної влади не ефективний, оскільки чиновники не діють в інтересах суспільства, а борються за свої особисті привілеї. Актуальною проблемою для таких країн є реальна можливість розкручування спіралі корупції з нижчого до вищого рівня.

Таким чином, політична корупція є різновидом «верхівкової корупції», причому різновидом найбільш небезпечним, оскільки така корупція має як наслідок встановлення основних правових правил економічної і політичної поведінки. Якщо головним наслідком низової (побутова і ділова) корупції є підвищення ціни за надання публічних послуг, то політична корупція здатна змінювати пріоритети суспільного розвитку (нехтування інтересів країни, гальмування розвитку держави, дестабілізація соціальної і політичної ситуації).

З урахуванням вищевикладеного, загальний напрям антикорупційної політики можна представити у вигляді блоків:

1. Удосконалення виборчого законодавства при формуванні представницьких органів влади з метою недопущення «делегування» до влади представників криміналітету, підкупу окремих кандидатів (керівників партій) шляхом: приведення допустимого розміру виборчих фондів у відповідність з реальними витратами на виборчі кампанії; дозволу формувати виборчі фонди для збору внесків завчасно, а не у період виборчих кампаній; державний і громадський контроль за дотриманням порядку фінансування виборчих кампаній, дотриманням виборчого законодавства на всіх етапах; зміцнення гарантій незалежності виборчих комісій при одночасному забезпеченні прозорості їх діяльності для суспільного контролю.

2. Мінімізація негативних наслідків лобізму. Через прийняття закону про лобізм, законодавче забезпечення прозорості результатів голосувань у законодавчих органах.

3. Формування механізму стримування і противаг, підконтрольності (відповідальності) державної влади перед суспільством, прозорість процесу прийняття основних державних рішень ( у т.ч. кадрових).

4. Підвищення ефективності управління через: а) обґрунтовані критерії для визначення оптимальної структури і чисельності органів виконавчої влади, оскільки за змінами їх структури, статусу і функцій часто стоять корпоративні, а не загальнодержавні інтереси; б) усунення інституціональних причин для конфлікту інтересів (наприклад, недопущення поєднання в одному органі функції визначення правил, контролю і надання публічних послуг); в) декомерціалізація державної і муніципальної діяльності, у тому числі шляхом делегування певних публічних соціальних і правових послуг недержавним структурам (так, наприклад, цей процес давно відбувається в сфері нотаріальної діяльності); г) забезпечення інформаційною прозорістю процесу ухвалення рішення органів виконавчої влади (в т.ч. доступ до фінансових документів державних органів недержавних організацій і засобів масової інформації); д) впровадження механізмів суспільного впливу на діяльність державних відомств (незалежна експертиза суспільно важливих проектів рішень).

5. Зміну принципів державної служби і контроль за майновим станом представників влади: чітке визначення обмежень для осіб, що обираються та призначаються на вищі державні посади; визначення статусу «політичних призначенців» (помічників, радників президента, прем’єра, міністрів та ін.); введення обмежень для переходу на роботу після звільнення з державної служби до комерційних організацій, що були колись підконтрольні даній посадовій особі; необхідність ротації службовців, у чиї функції входять прямі контакти з населенням і бізнесом; поширення обмежень, установлених для державних службовців, на менеджерів державних підприємств із визначеною часткою державної чи муніципальної власності.

6. Усунення корупційних зв’язків між вищими і нижчими рівнями влади. У реальному житті такі зв’язки виражаються, в основному, у двох схемах: 1) коли чиновники нижчого рівня збирають для своїх керівників «мзду» за принципом піраміди. Важливим кроком на цьому шляху є підвищенні заробітної плати чиновника; 2) коли вищі чиновники покривають хабарництво підлеглих в обмін на свою долю їх тіньових доходів. Тому кращим рішенням буде зміна природи державної служби (максимальне скорочення державного апарату, посилення підзвітності, створення для клієнтів «одного вікна», прозорість у діях, а також передача багатьох державних функцій приватним фірмам). Так, в Австралії і Новій Зеландії практикується участь приватних структур у конкурсах на одержання підрядів у сфері державних послуг, у США, де приватні компанії утримують тюрми, збирають податки.

3. Корупція – економічне явище

Корупція живиться економікою, знижуючи її ефективність. Що обумовлює такий взаємозв’язок корупції і економіки в Україні? Більшість фахівців сходяться на стратегічних прорахунках держави при реформуванні економіки: відсутність стимулювання виробничої сфери; відсутність обґрунтованої кадрової політики, адміністративна опіка, недосконалість законодавства (видання чисельних підзаконних актів, які на перше місце ставлять інтереси відомства, а не суспільства, залежність підприємця від суб’єктивної волі чиновника).

Це призвело до некерованості суспільними процесами, поглибленню кризових явищ, бюрократизації економіки і найнебезпечніше – злиття влади і бізнесу, що стало основним підґрунтям корупції. Додайте до цього проникнення злочинних угруповання в економіку, зрощування правоохоронних органів з бізнесом. Саме завдяки корупції криміналітет черпав в економіці кошти і засоби для свого існування, а малий і середній бізнес став фактично беззахисним перед свавіллям чиновників, заганяючись у «тінь». Зайнявши провідне місце в економіці злочинні елементи розпочали перехід у сферу політики. В Україні найбільш корумпованими сферами економіки стали: приватизація державної власності; виконання бюджету та розподіл бюджетних коштів; банківська систему України; зовнішньоекономічна діяльність, податкова система; лобізм у законодавчих органах. Найтиповішими ситуаціями у відносинах між чиновниками і підприємцями стали купівля економічних пільг за хабарі

Таким чином, корупція, як економічна проблема, породжена: участю державних чиновників у комерційній діяльності для одержання особистого чи корпоративного прибутку; використання службового становища для «перекачування» державних коштів та матеріальних цінностей у комерційні структури; надання пільг для своєї корпоративної групи (політичної, національної, кланової та ін.) з відтягненням державних ресурсів; лобіювання при прийнятті нормативних актів в інтересах певних угруповань тощо.

До негативних наслідків корупції в економіці дослідники відносять:

1) розширення тіньової економіки (зменшення надходжень до бюджету, втрата державою фінансових важелів управління економікою, загострення соціальних проблем через невиконання бюджетних зобов’язань);

2) порушення конкурентних механізмів ринку (зниження ефективності ринку, дискредитація ідей ринкової конкуренції - перемагає той, хто через корупційні зв’язки зміг отримати переваги, зменшення ефективності роботи приватних підприємств, підвищуються ціни за рахунок корупційних «податків»);

3) унеможливлення появи ефективних власників (непрозорість приватизації, штучні банкрутства державних підприємств сполучені з підкупом чиновників);

4) неефективне використання бюджетних коштів (розподіл державних замовлень та кредитів).

У результаті економічні втрати від корупції набагато більші, ніж сумарна величина хабарів, яку сплачують приватні підприємці чиновникам та політикам. Такі втрати від корупції можна розділити на прямі та непрямі. Прямі втрати – це скорочення доходів бюджету і неефективне їх використання. Непрямі втрати – це загальне зниження ефективності економіки.

До антикорупційних механізмів в економіці відносять реформи, що змінюють систему стимулів, що сприяють корупції. Зокрема, відмова від програм, які є носіями корупції. Якщо у чиновника немає повноважень контролювати експорт або ліцензувати підприємницьку діяльність, канали хабарництва самі по собі зникають. При цьому відмова від окремих державних програм нерідко більш ефективна, ніж їх проведення (вільні економічні зони, програми в енергетичній сфері (субсидії вугільної галузі тощо).

4. Правовий аспект корупції

Правовий аспект корупції проявляється в тому, що, з одного боку, вона порушує право як об’єктивну категорію, тобто вона порушує Закон, а з іншого – держава вживає передбачених законом правових та інших заходів щодо боротьби з цим соціальним злом. У правовій державі не може бути інших засобів боротьби з корупцією, крім правових.

Питання про сутність та види корупційних правопорушень вирішується у законодавстві України та інших країн неоднозначно. Це обумовлено різним розумінням сутності корупції, різновидів її проявів.

Міжнародні організації розглядають поняття корупції як соціальне явище, коли державні (не державні) або інші особи, уповноважені на виконання державних (управлінських, владних-розпорядницьких) функцій, використовують своє службове становище, статус і авторитет займаної посади в корисливих цілях для особистого збагачення чи в групових інтересах.

У документах, підготовлених Секретаріатом ООН, корупція трактується як сукупність трьох класифікаційних груп кримінальних діянь: 1. Крадіжка, розкрадання і присвоєння державної власності посадовими особами; 2. Зловживання службовим становищем для одержання невиправданих особистих вигод; 3. Конфлікт інтересів між громадським обов’язком і особистою користю.

В антикорупційному законодавстві більшості Європейських країн та США під поняттям «корупційні злочини» розуміються посадові злочини, і в першу чергу, хабарництво, використання службового становища, зловживання владою, вимагання, крадіжки та шахрайство (Кримінальні кодекси Німеччини, Франції, Італії та США).

До змісту корупційних діянь можна віднести хабарництво, кримінальний лобізм, непотизм (заступництво на основі особистих зв’язків), незаконну участь у підприємницькій діяльності особисто чи через близьких або довірених осіб, надання ексклюзивних прав з метою корисливого використання, придбання чи відволікання державних коштів і власності для своєї корпоративної групи, будь-яке використання чи маніпулювання службовою інформацією в особистих чи групових інтересах, прямі або непрямі внески в період виборчих компаній на користь визначених партій та осіб, а також і на інші політичні цілі, незаконний розподіл кредитів і інвестицій, проведення приватизації шляхом організації незаконних конкурсів, аукціонів, фактичного захоплення пакетів акцій, що знаходяться у державній власності, повне або часткове звільнення від митних платежів і податків, незаконне застосування системи преференцій у відношенні різних промислових, фінансових, торгових і інших корпоративних груп і деякі інші подібні діяння.

В той же час світова практика відрізняє корупцію від цивілізованого лобізму, що узаконений у багатьох західних країнах і має мету переконання чиновників у рамках налагодженого й у цілому раціонального механізму прийняття рішень.

У закордонній правовій теорії і практиці корупція нерідко визначається як несумісне зі статусом державного службовця корисливе діяння (до речі, у конституційному законодавстві США передбачений варіант відмови Президента від посади за вчинені дії корупційного типу). До подібного роду діянь норми міжнародного права відносять: вимагання; шахрайство; неадресне використання службового статуту; «комерціалізацію» урядового сектора.

Найчастіше під корупцією (у вузькому розумінні слова) розуміють ситуацію, коли посадова особа приймає протиправне рішення (іноді рішення, морально не прийнятне для суспільної думки), з якого має перевагу деяка друга сторона (наприклад, - фірма, що забезпечує собі завдяки цьому рішенню державне замовлення всупереч установленій процедурі), а сама посадова особа одержує незаконну винагороду від цієї сторони. Характерні ознаки даної ситуації: приймається рішення, що порушує закон, обидві сторони діють у змові, обидві сторони одержують незаконні вигоди і переваги, обидві намагаються приховати свої дії.

Загальний досвід зарубіжних іноземних держав дозволяє виявити ряд злочинів, які можуть бути віднесені до корупційних (розкрадання та привласнення державної власності з метою приватного використання, хабарництва, зловживання владою та службовим становищем, незаконного одержання державних коштів та інших пільг шляхом надання недостовірної інформації, використання та розголошення службової інформації), вчинених посадовими особами, передбачені кримінальними кодексами багатьох країн.

Кримінальні кодекси окремих країн та їх спеціальні закони щодо протидії корупції передбачають вчинення злочину посадовою особою як обставину, що обтяжує відповідальність (Молдова, Франція, Італія тощо).

Конвенція про корупцію у контексті кримінального права Ради Європи охоплює такі акти корупції, як активний та пасивний підкуп посадових осіб держави та іноземних посадових осіб, парламентарів, посадових осіб міжнародних організацій, суддів та посадових осіб міжнародних судів, активна та пасивна «торгівля впливом», відмивання доходів, отриманих від корупції, використання рахунків для відмивання коштів, отриманих внаслідок корупції.

Статтею 6 Міжамериканської конвенції щодо боротьби з корупцією визначено такі види корупційних діянь:

– спроба отримання або отримання, прямо чи опосередковано, урядовим чиновником або особою, що здійснює публічні функції, будь-яких предметів грошової вартості, а також іншої користі, такої, як подарунок, послуга, обіцянка або перевага для себе або для іншої особи або організації, в обмін на будь-який акт або бездіяльність під час здійснення ним публічних функцій;

– пропозиція або надання, прямо чи опосередковано, урядовому чиновнику або особі, що здійснює публічні функції, предметів грошової вартості, а також іншої користі, такої, як подарунок, послуга, обіцянка або перевага для себе або іншої особи або організації, в обмін на будь-який акт або бездіяльність під час здійснення ним публічних функцій;

– будь-які дії або бездіяльність при виконанні своїх обов’язків урядовим чиновником або особою, що здійснює публічні функції, з метою незаконного отримання прибутку для себе або третьої сторони;

– шахрайське використання або приховування майна, отриманого внаслідок скоєння одного з вищезазначених діянь.

Таким чином, згідно у міжнародному та зарубіжному законодавстві поняття «корумповані особи» стосується осіб, які виконують державні повноваження або займають державну чи виборну посаду (магістрів, третейських суддів, експертів, чиновників), яким відповідною владою доручено виконання функцій судочинства, примирення та посередництва, прийняття певних рішень, а також іноземних державних посадових осіб.

Щодо поняття «корупційні злочини», то, як випливає з вище наведеного, до найбільш поширених з них належать такі:

1. Активний та пасивний підкуп посадових осіб держави та іноземних посадових осіб, парламентарів, посадових осіб міжна­родних організацій, суддів та посадових осіб міжнародних судів.

2. Спроба отримання або отримання, прямо чи опосередковано, урядовим чиновником або особою, яка здійснює публічні функції, будь-яких предметів грошової вартості, а також іншої користі, такої, як подарунок, послуга, обіцянка або перевага для себе або іншої особи або організації, в обмін на будь-яку дію або бездіяльність під час здійснення ним публічних функцій.

3. Активна та пасивна «торгівля впливом».

4. Відмивання доходів, отриманих від корупції.

5. Використання рахунків для відмивання коштів, отриманих від корупційних злочинів.

Таким чином, більшість питань, віднесених закордоном до проблеми боротьби з корупцією, у нас врегульовані, але під іншими назвами. Одночасно слід зауважити, що одним із важливих заходів протидії корупції та організованій злочинності є не тільки розробка досконалого законодавства, узгодження його з міжнародними нормативними правовими актами з цих питань, а й встановлення практичного міжнародного співробітництва.

5. Психологічний і моральний аспекти корупції

Корупція – не просто соціальне, але і психологічне та моральне явище. Адже вона не існує поза людьми – їх поведінкою, діяльністю. Корупція – це спосіб мислення, який обумовлює спосіб життя.

У країнах, де корупція поширена значною мірою, корумповані відносини все більше витісняють правові, етичні відносини між людьми, корупція із соціальної аномалії поступово перетворюється в правило і виступає звичним способом вирішення життєвих проблем, стає нормою функціонування влади і способом життя значної частини суспільства. Найбільш небезпечним наслідком такого стану речей у суспільстві є те, що в результаті витіснення корумпованими відносинами правових та етичних відносин відбувається значний злам у суспільній психології – люди у своїй поведінці з самого початку психологічно вже налаштовані на протиправні способи вирішення питань.

У корупції знайшла відображення психологія конкретних індивідів. Буде чи не буде вчинено корупційне діяння, залежить від конкретної особистості. Підкреслюючи психологічне коріння корупційної поведінки, слід виходити з того, що особа, яка стає на шлях вчинення корупційних діянь, не є, так би мовити, скорумпованою від природи. Корумпованих рис поведінка особи набуває в процесі власної соціалізації. Отже, стане чи не стане особа корупціонером залежить не стільки від того, які традиції чи психологічні настанови вона увібрала в себе від народження, а від того, в якій суспільній атмосфері вона зросла, який психологічний клімат панував навколо неї, які вчинки визнавалися аморальними, а які з боку моралі заохочувались. Іншими словами, йдеться про суспільну свідомість, в якій фіксується надзвичайно багато аспектів суспільного життя, у тому числі відношення громадян до закону і їх реакція на корупцію.

Захист громадської свідомості від корупційного впливу є одним із стратегічних напрямів запобігання корупції, що включає збереження моральних цінностей та зростання суспільної свідомості. Для ефективної антикорупційної діяльності необхідна соціальна база, в якій уособлюється бажання значної частини суспільства протидіяти корупції. За відсутності такого психологічного настрою суспільства антикорупційна діяльність правоохоронних та інших державних структур приречена на поразку.

Існує декілька принципових положень, які потрібно приймати до уваги, аналізуючи проблему психології корупціонера. Під корупціонером слід розуміти не лише посадову особу, що отримує хабарі, а й особу що виконує управлінські функції у комерційній або іншій організації, що отримує незаконну винагороду, а також особу, що дає хабар (винагороду); виборець, що віддає свій голос за винагороду.

Елементи психології корупціонера (якщо мати на увазі активну корупцію, тобто підкуп) притаманні майже кожній дорослій людині. Саме ця обставина примушує завжди враховувати психологічний фактор при побудові будь-яких моделей боротьби з корупцією, що розглядаються у контексті тієї чи іншої стратегії економічного розвитку.

Ядром психології корупціонера зазвичай визнається мотивація поведінки, під якою розуміється сукупність мотивів, тобто свідомих потреб, що виступають як спонукальні причини активності. Відповідно поведінка корупціонера у основі може бути описаною моделлю боротьби мотивів, що іноді називається «моделлю вагів» або моделлю ризикованої поведінки.

6. Наслідки корупції

Соціальні наслідки корупції полягають в тому, що вона порушує існуючий порядок речей у суспільстві, спотворює суспільні відносини. Починаючи з порушення службового обов’язку корупція тягне за собою порушення інших суспільних відносин: призводить до гальмування та викривлення соціально-економічних реформ, поглиблює соціальну нерівність громадян, збільшує соціальну напругу в суспільстві, порушує принципи соціальної справедливості, ускладнює доступ громадян до соціальних фондів, перешкоджає користуванню ними, тощо.

В такому випадку суб’єкти корупції функціонують у неофіційній системі, в якій панує своя система цінностей, свої цілі та засоби їх досягнення, де відносини між людьми складаються не за офіційними законами. Водночас, суб’єкти корупції не можуть існувати без офіційної підсистеми. Остання для них є обов’язковою передумовою встановлення корумпованих відносин: для того, щоб зловживати владою, її потрібно мати – посідати відповідну посаду в органах державної влади, бути наділеним певними повноваженнями, мати можливість їх офіційно використовувати.

Політичні наслідки корупції проявляються в тому, що вона: змінює сутність політичної влади, знижує рівень її легітимності як всередині держави так і на міжнародній арені, порушує принципи її формування і функціонування, демократичні засади суспільства і держави, підриває політичну систему, тощо.

При високому рівні корумпованості державних органів корупція стає системним елементом державного управління. За таких обставин управління державою суттєво віддаляється від демократичних принципів і значно спрощується для корумпованих представників влади, яким притаманний спрощений погляд на владу, на її сутність і суспільне призначення, на власне службове становище, яке розглядається як засіб задоволення особистих інтересів. Внаслідок корупції відбувається зміщення основної мети політики – забезпечення приватного і групового інтересів замість забезпечення загальносуспільних інтересів. Корупція підриває авторитет держави, породжує недовіру громадян до політичної влади. Влада сприймається громадянами не як виразних їх інтересів і спосіб їх захисту, а як джерело небезпеки їх правам і свободам.

Економічні наслідки корупції проявляються в тому, що вона: підриває економічну систему держави, дискредитує економічні реформи, порушує основні засади господарської діяльності, перешкоджає надходженню внутрішніх і зовнішніх інвестицій, є причиною фінансових криз, тощо.

Якщо говорити про корупційний вплив на економічні відносини, то він, зокрема, проявляється у дискримінації підприємців з боку службових осіб органів державної влади або органів місцевого самоврядування: 1) у встановлених не передбачених законодавством обмежень на здійснення окремих видів підприємницької діяльності; 2) примушуванні підприємців до укладання невигідних для них договорів; 3) надання окремим підприємцям пільг або інших переваг у конкуренції з іншими підприємцями.

Морально-психологічні наслідки корупції проявляються в тому, що вона є потужним фактором деморалізації суспільства, девальвації моральних цінностей, деформації індивідуальної та суспільної психології, нищить духовні та моральні цінності, сприяє поширенню у суспільстві кримінальної психології, тощо.

Найбільш небезпечним у цьому аспекті є те, що масштабне поширення корупції все більше витісняє правові, етичні відносини між людьми. Поступово перетворюючись корупція із соціальної аномалії стає звичним способом вирішення життєвих проблем, нормою функціонування влади і способом життя значної частини членів суспільства.

Правові наслідки корупції проявляються у: поширенні правових принципів функціонування держави та її окремих інститутів, суттєвому обмеженні конституційних прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, грубому порушенні встановленого законом порядку здійснення повноважень посадовими і службовими особами органів державної влади, тощо. Корупція дискредитує право як універсальний регулятор суспільних відносин, перетворюючи його за засіб задоволення приватних та корпоративних інтересів.

Корупція змінює сутність правоохоронної діяльності державних органів, які перестають виконувати функцію охорони права і перетворюються в інструмент розправи над невинними особами або інструмент неправомірного задоволення особистих чи групових інтересів певних осіб, у тому числі самих посадових осіб зазначених органів.

До наслідків корупції міжнародного характеру можуть бути віднесені: негативний вплив корупції на імідж держави у світі, ускладнення відносин з іншими країнами, міжнародними організаціями і всією міжнародною спільнотою, втрата державою міжнародних позицій в економічній, політичній та інших сферах, тощо.

Стан корупції у країні може бути використаний іншими державами, міжнародними організаціями для тиску на політичне керівництво країни при прийнятті тих чи інших рішень як зовнішньополітичного, так і внутрішньополітичного характеру. Тобто, політичне керівництво країни в таких випадках потрапляє у політичну залежність від керівників тих країн або міжнародних організацій, які поінформовані про дійсний стан корупції чи корупційну діяльність окремих керівників вищого рівня державної влади.

Підсумовуючи викладене, слід констатувати, що корупція як соціальне явище притаманне усім, без винятку, державам світу, вона – невід’ємний атрибут публічної влади. Її соціальну сутність характеризують економічний, політичний, правовий, морально-психологічний та інші аспекти. При цьому особливе місце займає політичний аспект, оскільки корупція як соціальний феномен виникає в результаті здійснення публічної влади. Оптимально чого можна досягти у протидії корупції, це: 1) зменшити її обсяги, обмежити сфери її обумовлення та розповсюдження, 2) змінити на менш небезпечний характер корупційних проявів, 3) обмежити взаємовплив корупції та економічних, політичних, правових та інших соціальних процесів, 4) збільшити ризик настання негативних наслідків для особи, яка вступає в корупційні відносини.

Питання для самоконтролю:

1. Які історичні витоки корупції?

2. Які моделі корупції склалися у світі?

3. Які проблеми породжують корупцію в країнах, що переживають перехідний період?

4. Які форми прояву корупції?

5. В чому полягає соціальна сутність корупції?

6. Що обумовлює небезпечність політичної корупції і які шляхи її обмеження?

7. Який існує зв’язок між корупцією і економікою?

8. В чому полягають наслідки корупції?

9. В чому полягає правовий аспект корупції?

10. Яке розуміння корупційних злочинів за кордоном?

11. Що впливає на набуття чиновником корумпованих рис поведінки?

12. Назвіть наслідки корупції.

Тема 1.2. Проблеми запобігання і протидії корупції в Україні в умовах реалізації Програми економічних реформ

1. Корупція як економічна проблема на шляху реалізації Програми економічних реформ.

2. Проблеми протидії корупції в умовах реформування економіки країни.

3. Напрями запобігання і протидії корупції визначені Програмою економічних реформ.

1. Корупція як економічна проблема на шляху реалізації Програми економічних реформ

Економічний характер корупції проявляється в тому, що вона є породженням економічних відносин і впливає на їх розвиток, а її рівень є одним із визначальних показників рівня економічної свободи у тій чи іншій країні. З економічної точки зору корупція - це незаконний вид діяльності, пов’язаної з використанням службового становища для одержання доходу. За такого підходу, в основу розуміння корупції як явища і визначення її як правової категорії кладеться економічний аспект.

Саме з позицій економічного аспекту корупції необхідно розглядати Програму економічних реформ на 2010-2014 роки (далі Програма). Остання розроблена на виконання поставленого Президентом України завдання з відновлення економічного зростання й модернізації економіки країни і орієнтована на міжнародний рейтинг Doingbusiness (легкість ведення бізнесу)[1].

Задекларовано, що реформи будуть спрямовані на побудову сучасної, стійкої, відкритої й конкурентоспроможної у світовому масштабі економіки, формування професійної й ефективної системи державного управління, і зрештою – на підвищення добробуту українських громадян.

З огляду на це не слід гіпертрофувати економічний аспект корупції, оскільки її сутність насамперед пов’язана з іншими суспільними відносинами, а саме тими, які складаються у сфері реалізації публічної влади. Тож від результатів державної стратегії та практичної діяльності у сфері економіки і правоохоронної політики залежатиме ефективність протидії корупції, яка поглиблює негативні соціально-економічні процеси в державі і консервує загальну кризу суспільства в цілому. Корупція у сфері господарських відносин призводить до створення унікальної структури економіки, яка живиться інфляцією, нееквівалентним обміном результатів праці між суб’єктами ринкових відносин, перерозподілом і захопленням чужої власності, постійним зубожінням переважної частини населення. Ця структура перетворює корупцію та «тіньові» принципи підприємництва на реальні чинники економічного розвитку. Деякі дослідники називають такі відносини «корумпованою економікою», визначаючи її як зрощування незаконного виробництва з часткою держапарату, що забезпечує функціонування незаконного підприємництва[2].

Суспільна небезпека «корумпованої економіки» полягає в тому, що вона призводить до гальмування та викривлення соціально-економічних реформ, і як наслідок, до підриву економічної системи держави. Тож протидіяти корупції можна тільки запровадженням комплексу ефективних засобів, серед яких чільне місце належить докорінній зміні економічного механізму держави, спрощенню, децентралізації, дерегуляції, реорганізації сучасної вітчизняної економіки, фінансово-кредитної та банківської системи, сфери зовнішньоекономічної діяльності, удосконаленню антикорупційного законодавства.

2. Проблеми протидії корупції в умовах реформування економіки країни

Ринкова економіка забезпечує не тільки економічний добробут, але й кризові потрясіння, якими можливо керувати. Проблема полягає в тому, який обрати шлях виходу з кризи, за рахунок чого можна забезпечити вихід держави з кризи.

У світі існує три основні моделі реформування економіки: 1) прискорена авторитарна модернізація – передбачає жорсткий режим влади, коли реформи проводяться подавляючи опір непопулярним діям в соціально-економічній сфері (Чилі, Індонезія); 2) проведення реформ базується на діалозі уряду і громадянського суспільства (Іспанія, Н. Зеландія, Сінгапур, Польща, Чехія); 3) поступові зміни в різних сферах на протязі десятиріч (Індія, Італія)[3]. Який шлях обере Україна?

На думку науковців, насамперед слід відмовитись від окремих (нехай і невідкладних), але неефективних заходів, розробити комплексну загальнодержавну стратегію економічного розвитку України як суверенної держави з чітким визначенням напрямів, пріоритетів соціально-економічного підйому, а також суворим державним контролем і відповідальністю за їх повну реалізацію[4]. І якщо подивитись з цієї точки зору на проблему корупції і наявності у влади волі до проведення економічних реформ то питання будуть перебувати у площині мінімізації ролі держави в економічних процесах, скорочення державного апарату, відмови самої влади від пільг, державних дач, автомобілів і літаків, переходу на максимально жорсткий варіант економії у державних структурах[5].

Довгострокова стратегія комплексного розвитку України дозволить не тільки визначитись з темпами подолання кризової ситуації, а й уможливить скоординувати зусилля народу на розв’язання глобальних проблем, висвітивши його перспективу, роль і місце в побудові стратегії розвитку України. Ця стратегія має бути простою і дохідливо сформульованою для кожного громадянина, відповідати інтересам більшості працездатного населення, сподіванням молоді і людей пенсійного віку. Вона повинна об’єднати зусилля та енергію всього народу на досягнення кінцевої мети - економічного зростання та подолання корупції. Офіційно, принаймні декларативно, на державному рівні є розуміння цієї проблеми і необхідності боротьби з нею.

Програма економічних реформ на 2010-2014 роки – перша, придатна до змістовного обговорення, українська урядова програма, що містить чіткий перелік дій. Вона визначає проблеми, що постають перед Україною і охоплює широкий набір стратегічних перетворень за п’ятьма напрямами. Президент В. Янукович, ще на початку 2010 року зазначив, що боротьба з корупцією в державі - один з головних напрямків роботи влади. Втім, п’ятий напрям: реформування державної служби й виконавчої влади, в Програмі лише визначений, а блок реформ щодо модернізації системи державного управління не представлений.

Така відірваність економічних реформ від системи державного управління можуть перекреслити цей беззаперечний успіх. Адже на масштаби і глибину корупції в Україні впливають зниження реального державного контролю і управління економікою. Звідси випливають недоліки у формуванні ефективної економічної політики, як умови для створення сприятливих обставин для протидії корупції в Україні. Безумовно, ці відносини істотно впливають на розвиток економічних відносин. Планувати економічні реформи окремо немає сенсу, адже їх реалізація неможлива без докорінної реструктуризації органів державної влади, що відповідають за впровадження економічної політики. Ці явища об’єктивно взаємопов’язані - існує нерозривний діалектичний зв’язок між політикою і економікою. З одного боку, «Політика - це самий концентрований вираз економіки» (Ленін), а з іншого – існує «примат політики над економікою» (Ленін). Адже, саме від політичної влади залежить: у якому напрямі слід розвивати економіку, щоб забезпечити інтереси тих або інших класів[6]. Від реалізації публічної влади значною мірою залежить як стратегічний напрям розвитку економіки країни, так і можливість регулювання економічних відносин в інтересах окремих осіб чи їх груп.

Отже, проблема полягає у втіленні положень Програми з реформування економіки в практику антикорупційної діяльності, в дотриманні системного підходу в її здійсненні, в забезпеченні комплексності застосування антикорупційних заходів. І головне – наявності політичної волі, яка є основою протидії корупції, в умовах слабкості основних демократичних інститутів (громадський контроль за діяльністю державних органів, незалежна судова влади).

Для виконання завдань Програми, передбачено зміни законодавства, але лише у вигляді переліку законопроектів, які планується прийняти, замість реального плану законодавчих змін, що має визначати, які конкретно норми законодавства буде скасовано, прийнято або змінено. Заплановані зміни у законодавстві не мають належного інституційного і бюджетного забезпечення, тобто з трьох необхідних напрямків реалізації державної політики (законодавство, інституції, фінансування) в Програмі є лише один (законодавство).

Необхідно визнати, що попередні керівники не мали чіткого бачення змісту реформ, була відсутня комплексна програма реформування економіки України. Ринкові відносини в Україні розвивалися хаотично, від чого в першу чергу постраждав соціальний сектор. І як наслідок – суспільна недовіра до будь-яких економічних реформ. А при низькому рівні довіри до реформ з боку суспільства навіть найбільш зважені, ретельно сплановані і начебто ефективні зміни можуть не дати очікуваного ефекту[7].

Суспільство очікує від уряду належного державного управління, за якого приватні інтереси, ділові та інші зв’язки чиновників не зможуть скомпрометувати механізму прийняття державних рішень. Національна й світова практика адміністративного управління знають велику кількість прикладів того, як представники бізнесу й капіталу, використовуючи можливості втручання в процедури відомчої нормотворчості, створюють для себе привілейоване становище для успішної боротьби проти своїх конкурентів із застосуванням адміністративних методів або отримують інші переваги для захоплення сегментів ринку[8].

3. Напрями запобігання і протидії корупції визначені Програмою економічних реформ

Залежно від характеру та основної мети застосування антикорупційних заходів в літературі виділяють такі основні напрями протидії корупції: 1) запобігання корупції; 2) виявлення, розгляд фактів корупційних діянь, з притягненням до передбаченої законом відповідальності; 3) поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь; 4) вдосконалення антико­рупційного законодавства[9].

Запобігання корупції є багатоаспектним процесом. З одного боку – це цілеспрямоване включення осіб, уповноважених на виконання функцій держави, та інших суб’єктів у систему соціально позитивних відносин (за допомогою заходів переважно не примусового характеру), а з іншого – це перешкоджання їх вступу у корупційні відносини чи припинення їх здійснення (здійснюється за допомогою примусових заходів) [10].

Розглядаючи чотири основні напрями визначених Програми стратегічних перетворень необхідно виокремити ті заходи які реалізують основні завдання загальносоціального запобігання корупції в економічній сфері – реформування економіки, яке б звело до мінімуму економічне підґрунтя корумпування суспільних відносин. На практиці це досягається шляхом ліквідації (реформування) певних соціальних інститутів, спрощення процедур прийняття управлінських рішень, зменшення службової дискреції, належного матеріального забезпечення службовців.

Перший напрям – сталий економічний розвиток, передбачає створення базових передумов економічного росту через утримання низького рівня інфляції, стабілізації державних фінансів і створення стійкої фінансової системи.

Так, необхідність у стабілізації Державного бюджету виникає через дуже високий рівень (у 2009 р. 42,4 %) перерозподілу ВВП через бюджет і позабюджетні фонди. Як наслідок - високе фіскальне навантаження на бізнес, неефективні й негнучкі видатки та непрозорість державних фінансів що є інституційними чинниками корупції і тінізації економіки.

До заходів загальносоціального запобігання корупції у цій сфері відносяться: 1) посилення фінансової й фіскальної дисципліни (посилення фінансового контролю за цільовим і ефективним використанням бюджетних коштів, унеможливлення корупційної практики у сфері держзакупівель); 2) підвищення ефективності державних видатків шляхом; 3) підвищення прозорості державних фінансів (щомісячне оприлюднення інформації про стан виконання бюджету й позабюджетних фондів в мережі Інтернет; розширення інформації, що подається під час прийняття бюджету й разом з річним звітом про його виконання). У даному напрямку ще передбачено впровадження антикорупційних механізмів, але яких саме не зазначено; 4) поліпшення управління державними фінансами.

Реформа податкової системи – необхідна як для стабілізації державних фінансів так і для поліпшення бізнес-середовища. Адже складність податкової системи суттєво погіршує ефективність адміністрування податків і наповнення державного бюджету, підвищує тінізацію економіки.

Зниження рівня податкового навантаження на бізнес і скорочення витрат часу платників на нарахування й сплату податків зменшує економічне підґрунтя корумпування суспільних відносин. У цьому напряму Програмою передбачено: 1) зниження рівня податкового навантаження на бізнес і скорочення витрат часу платників на нарахування й сплату податків; перенести податкове навантаження з мобільних факторів виробництва (праці й капіталу) – на споживання, ресурсні й екологічні платежі; скасувати низку малоефективних податків і зборів, що не приносять суттєвого доходу до державного бюджету, але збільшують можливості для службової дискреції; запровадити єдиний соціальний внесок; поступово підвищити ставку єдиного соціального внеску для найманих робітників і знизити її для роботодавців (детінізації зарплат «у конвертах»); «податкові канікули» для малого бізнесу; 2) підвищення ефективності адміністрування податків, у т.ч. числі вирішення проблеми податкового шахрайства й зволікань з відшкодуванням податку на додану вартість, шляхом: концентрації уваги контролюючих органів на особах, які ухиляються від сплати податків, і мінімізації втручання контролюючих органів у діяльність сумлінних платників податків; удосконалення порядку реєстрації платників податків; ухвалення вичерпного переліку прав та обов’язків платників податків і контролюючих органів з метою запобігання розширенню прав однієї й обмеження прав іншої сторони; запровадити прозору систему відповідальності співробітників податкової служби; 3) забезпечення справедливості оподаткування (скорочення податкових пільг і сфери застосування спрощеної системи оподаткування); 4) консолідація податкового законодавства в Податковому кодексі, гармонізація податкового, валютного, митно-тарифного, зовнішньоекономічного й цивільного законодавства; зміна чинних договорів про запобігання подвійному оподаткуванню для мінімізації практики ухиляння від оподатковування, а також стимулювання інвестицій в українську економіку.

Низька прозорість фондового ринку є одним із чинників корупції фінансового сектору України, яка на сьогодні належним чином не виконує фінансового забезпечення сталого економічного розвитку.

Тому вирішення проблеми недостатньої незалежності і непрозорої роботи регуляторів фінансового ринку слід розглядати як антикорупційний захід з розвитку фінансового сектору, а саме: посилення жорсткості вимог до управління ризиками, прозорості діяльності й розкриття інформації учасниками фінансового ринку, підвищити вимоги до розкриття обов’язкової інформації учасниками фінансового ринку, у т.ч. інформації про кінцевих власників фінансових установ, посилення відповідальності за використання інсайдерської інформації.

Реформа міжбюджетних відносин має бути тісно пов’язаною з реформою місцевого самоврядування й адміністративно-територіальною реформою, що забезпечить створення системи адміністративно-територіальних одиниць, спроможних виконувати покладені на них функції, що дозволить зменшити інституційні прояви корупції. Адже брак ресурсів на делеговані повноваження знижує відповідальність місцевої влади за якість послуг, що надаються. У Бюджетному кодексі видаткові повноваження розподілені як відповідальність за фінансування бюджетних установ за типом (школи, лікарні), а не суспільною функцією (освіта, медична допомога). Формування бюджетів на рівні закладів ґрунтується на секторних нормативах. У результаті органи місцевого самоврядування обмежені в можливостях оптимізувати ресурси.

Усупереч положенням ст.105 Бюджетного кодексу відсутній закон, що визначає принципи й критерії розподілу інвестиційних субвенцій. Формула дотацій вирівнювання ускладнена безліччю коефіцієнтів. Це знижує прогнозованість і стабільність доходів місцевих бюджетів. На місцевому рівні де-факто відсутній зовнішній аудит, а внутрішній проводиться з недостатньою комплексністю й системністю. Це знижує прозорість розподілу міжбюджетних трансфертів та контроль за витратою коштів на місцях.

Запобіганню корупції у міжбюджетних відносинах буде сприяти: підвищення фінансової незалежності місцевих бюджетів і рівня фінансової забезпеченості делегованих повноважень та підвищення ефективності використання бюджетних коштів (підвищення прозорості формування й виконання місцевих бюджетів; удосконалення систем моніторингу й оцінювання використання бюджетних коштів, забезпечення зовнішнього аудиту місцевих фінансів, запровадження стандартних процедур конкурсного відбору проектів, що мають реалізовуватися за рахунок бюджетних коштів).

Другий напрям – поліпшення бізнес-клімату й залучення інвестицій передбачає формування режиму максимального сприяння бізнесу шляхом зменшення втручання держави в економіку, зниження адміністративних бар’єрів для його розвитку, модернізації податкової системи й поглиблення міжнародної економічної інтеграції України, зокрема:

1. У сфері дозвільної системи: законодавчо затвердити вичерпний перелік документів дозвільного характеру та максимально скорочувати його у подальшому; перейти від дозвільного принципу започаткування господарської діяльності на заявний за винятком тих видів діяльності, що безпосередньо впливають на безпеку держави, людини й довкілля; спрощення процедури одержання дозвільних документів шляхом: зменшення переліку документів, що подаються для одержання дозволів (подання тільки документів, що підтверджують спроможність суб’єкта господарювання проводити відповідну діяльність); усунення численних дублювань при поданні й розгляді (узгодженні) документів на кожному етапі дозвільної процедури; максимального делегування повноважень з видачі документів дозвільного характеру з центрального й обласного рівнів на місцевий рівень; посилення відповідальності посадових осіб дозвільних органів за порушення вимог законодавства щодо питань надання документів дозвільного характеру; спрощення дозвільної системи в будівництві: кодифікація будівельного законодавства в Містобудівному кодексі; скорочення кількості та строків оформлення дозвільних документів, необхідних для початку будівельно-монтажних робіт; спрощення процедури відведення земельних ділянок для будівництва.

2. У сфері ліцензування: скорочення строків одержання ліцензій; скорочення кількості видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню (на 30 % до кінця 2010 р. з подальшим послідовним скороченням), як за рахунок безпосереднього скасування, так і за рахунок застосування інших форм державного контролю й ширшого використання саморегулювання, зокрема: уніфікувати принципи і процедури одержання ліцензій; законодавчо закріпити критерії, на підставі яких ухвалюється рішення про введення ліцензування того або іншого виду діяльності; переглянути види господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню за вказаними вище критеріями, й скасувати ліцензування видів діяльності, що не становлять небезпеки для держави, життя й здоров’я людини й довкілля; узгодити вартість надання ліцензій з фактичними видатками, пов’язаними з наданням ліцензії.

3. У сфері надання державними органами адміністративних послуг: прийняти Закон України «Про адміністративні послуги» (визначити принципи делегування владних повноважень, платність або безкоштовність надання адміністративних послуг, порядок визначення розмірів оплати за надання платних адміністративних послуг, переглянути затверджені урядом види платних послуг з подальшим розмежуванням їх на адміністративні (державні) і господарські; створити єдину електронну базу даних адміністративних (державних) послуг органів виконавчої влади й місцевого самоврядування.

4. У сфері процедур започаткування й виходу з бізнесу (створення й припинення діяльності суб’єкта господарювання): спрощення процедури започаткування й виходу з бізнесу; урегулювання питання про акредитацію представництв і філій іноземних компаній за заявним принципом, зокрема: електронну державну реєстрацію юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців та взаємний обмін інформацією між усіма учасниками державної реєстрації; спрощення процедури добровільного припинення господарської діяльності юридичної особи й фізичної особи-підприємця; запровадження дієвого механізму запобігання майновим маніпуляціям.

5. У сфері державного нагляду й контролю: зміна підходів до здійснення державного нагляду з прямого контролю до профілактики й запобігання порушень законодавства; скасування дублюючих контролюючих функцій з подальшим скасуванням контролюючих органів, у діяльності яких зникла необхідність (скоротити кількість державних контролюючих функцій шляхом проведення аудиту й аналізу контролюючих функцій); визначити перелік питань для вжиття планових заходів щодо нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику; запровадити відповідальність органів державного нагляду (контролю) за збитки, завдані суб’єкту господарювання неправомірними діями / недотриманням процедури здійснення державного нагляду (контролю).

6. У сфері забезпечення безпеки продуктів харчування (санітарні й фітосанітарні норми): спрощення порядку виведення харчової продукції на ринок; спрощення адміністративного навантаження на виробника харчової продукції; забезпечення розширення доступу української продукції на зовнішні ринки, насамперед ЄС; поліпшення захисту прав споживачів, зокрема: привести систему санітарних і фітосанітарних стандартів у відповідність до законодавства ЄС; скасувати всі вимоги щодо одержання виробниками харчових продуктів погоджень, сертифікатів, висновків та інших документів, що не застосовуються в законодавстві ЄС. Максимально скоротити час надання документів операторам ринку; забезпечити прозорість роботи уповноважених органів за рахунок обов’язкового планування заходів щодо контролю й нагляду на основі критеріїв, за якими можна перевірити їх результативність та ефективність; стимулювати впровадження підприємствами системи контролю якості НАССР за рахунок спрощення державного контролю й нагляду за сертифікованими підприємствами; зменшити кількість відомчих лабораторій до мінімального прийнятного рівня; визнати уповноваженими органами результати досліджень будь-яких лабораторій, акредитованих НААУ відповідно до ISO 17025; усунути колізії у законодавчих вимогах до маркування продукції й привести ці вимоги у відповідність до законодавства ЄС.

7. У сфері технічного регулювання: поділ функції стандартизації, контролю відповідності й ринкового нагляду між різними органами з метою уникнення конфлікту інтересів; скасування реєстрації виробниками/постачальниками продукції декларацій про відповідність продукції в центральному органі виконавчої влади з питань технічного регулювання; добровільний принцип застосування національних і регіональних стандартів за винятком тих, на які є посилання в технічних регламентах; виключення з переліку продукції, що підлягає обов’язковій сертифікації в Україні, продукцію, оцінювання відповідності якої здійснюється згідно з технічними регламентами, й продукцію (послуги) з низьким ступенем ризику.

8. У сфері реформування митних процедур - спрощення процесу митного оформлення, прискорення і підвищення її ефективності через: спрощення процедури оцінювання митної вартості й приведення її у відповідність до вимог СОТ; запровадження процедури оцінювання митної вартості відповідно до рекомендацій СОТ і ЄС; ліквідація планів з мобілізації податків і зборів для митних постів і центрів митного оформлення;

9. У сфері залучення інвестицій і розвитку підприємництва основними завданнями є забезпечення ефективності та прозорості функціонування механізмів державно-приватного партнерства (ДПП), зокрема: прийняття Закону України про ДПП (забезпечення прозорого механізму проведення конкурсів); створення умов для розвитку саморегульованих організацій і поступове передання їм частини функцій державного регулювання й контролю; забезпечення інформаційної й організаційної підтримки іноземним інвесторам; створення у всіх регіонах України рівних умов для конкуренції міст (регіонів) на ринку інвестицій, особливо стратегічних прямих іноземних інвестицій, що приносять високу додану вартість. Одночасно передбачено, що «на окремих територіях будуть створені спеціальні режими залучення інвестицій», що виглядає як спроба повернутися до досвіду спеціальних економічних зон і територій пріоритетного розвитку. Ці неоднозначні проекти були створені у 90-роки, але у 2005 році були закриті – їх небезпідставно вважали великими «чорними дірами» для ухилення від сплати податків.

10. У сфері реформи державної регуляторної політики передбачено: запровадження єдиного підходу до розроблення й прийняття регуляторних актів органами місцевого самоврядування, а також до механізму забезпечення й захисту прав суб’єктів господарювання у сфері реалізації державної регуляторної політики; визначення механізму проведення регулярного перегляду регуляторних актів усіх гілок влади, включно з регіональним рівнем, з метою анулювання неефективних нормативно-правових актів.

11. Створення умов для залучення прямих іноземних інвестицій передбачає: удосконалення нормативно-правової бази у сфері сприяння іноземному інвестуванню (законопроектна діяльність); повна інвентаризація земельних ділянок і формування відповідних баз даних, придатних для реалізації проектів із залученням стратегічних прямих іноземних інвестицій; створення механізму якісного обслуговування інвестора («єдиного інвестиційного вікна»).

12. Реформи у сфері приватизації і управління державною власністю спрямовані на досягнення оптимальної частки держвласності в економіці, збільшення прозорості процесу приватизації, підвищення ефективності управління держмайном, захисту прав держави в управлінні держвласністю й зменшення корупції шляхом: перегляд актів Кабінету Міністрів, Фонду державного майна й інших органів виконавчої влади з метою проведення відкритого й прозорого процесу приватизації, забезпечення чесної конкуренції в процесі приватизації, а також мінімізації можливості використання непрозорих позаприватизаційних схем виведення майна з держвласності й передання в оренду окремого майна й майнових комплексів (продаж на фондовій біржі пакетів акцій до 25 відсотків статутного капіталу об’єктів, що приватизуються); передання функції управління держвласністю Фонду державного майна, реформування його структури й посилення кадрового складу Фонду; включення до системи управління державними компаніями незалежних директорів та професійних менеджерів на конкурентній основі; чітке розмежування функцій приватизації й управління державними активами усередині Фонду державного майна; збільшення статутного капіталу акціонерних товариств на вартість земельних ділянок, на яких вони розташовані, оптимізація управління корпоративними правами держави й недопущення розмивання у статутному капіталі господарських товариств частки, що закріплена за державою, до її повної приватизації; перегляд законодавства з метою недопущення відчуження безпосередньо підприємствами державного сектору майнових об’єктів, що є/можуть бути самостійними об’єктами приватизації; забезпечення проведення моніторингу ефективного управління об’єктами державної власності, посилення відповідальності менеджерів за неефективне управління державним майном.

13. Реформи у сфері міжнародної інтеграції та співпраці спрямовані на підвищення конкурентоспроможності й інвестиційної привабливості економіки України. З позицій протидії корупції Програма прямо вказує, що побудова ефективної системи прийняття рішень у зовнішньоекономічній сфері передбачає: налагодження структурованого діалогу між владою, бізнесом і громадянським суспільством згідно з європейською практикою, адаптацію національного законодавства й регуляторних практик до європейських стандартів у сферах, пов’язаних зі створенням ЗВТ і формуванням асоціативних відносин між Україною і ЄС, завершення процедур з визнання обов’язковими для України міжнародних договорів, що регулюють міжнародну співпрацю правоохоронних органів, взаємодію у сфері боротьби з міжнародною злочинністю й адміністративними правопорушеннями; запровадження механізмів державної фінансової підтримки малого й середнього підприємництва шляхом гарантування й страхування експортних операцій.

Третій напрям – модернізація інфраструктури й базових секторів економіки передбачає усунення усталених структурних проблем в енергетичній, вугільній, нафтогазовій галузях і ЖКГ, а також розвитку транспортної інфраструктури й ринку землі. Перехід від дотацій до самоокупності виробництва й соціальних послуг.

Непрозорість і непослідовність регуляторної політики, надмірне адміністративне втручання в діяльність енергоринку і його суб’єктів є однією з причин надмірної енергоємності вітчизняної економіки і необхідності реформи електроенергетики. Запобіганню корупції у цій сфері будуть сприяти: зрозумілість й прозорість правил функціонування енергоринків, зниження можливостей адміністративного втручання, передбачуваність доходів для прийняття інвестиційних рішень, подолання численних викривлень в галузі ціно- і тарифоутворення на ринку електроенергії, підвищення ефективності управління в електроенергетичному секторі.

Реформування вугільної галузі обумовлюється великим навантаженням на державний бюджет (субсидії на підтримку збиткового виробництва (компенсація витрат), брак інвестиційних ресурсів для здійснення технічної модернізації шахт). Антикорупційний ефект будуть мати - лібералізація ринку вугільної продукції та механізмів збуту й ціноутворення, удосконалення механізму державної підтримки.

Реформа нафтогазової промисловості, з точки зору протидії корупції, обумовлена високими ризиками для інвестування в нафтогазовий видобуток, у тому числі через непрозорі й часто змінювані умови видачі ліцензій на розвідку й розробку родовищ, ризики анулювання ліцензій без компенсації витрат, невизначеність умов доступу до нафто- і газопроводів. Для зниження корупційних чинників і залучення приватних інвестицій і розвитку конкуренції у видобутку нафти й газу Програма пропонує: 1) упорядкування дозвільних процедур на розробку родовищ і видобуток вуглеводнів для зниження ризиків інвесторів (застосування прозорих і конкурентних конкурсних процедур для отримання ліцензій, подовження терміну дії ліцензій, визначення вичерпного переліку підстав для відкликання ліцензій, визначення правил «переходу» ліцензій на розвідку у дозвіл на розробку, заборона анулювання ліцензій без компенсації витрат і посилення контролю за виконанням умов ліцензій); 2) зміни до Закону України «Про угоди про розподіл продукції» з метою збільшення інвестицій у видобуток нафти й газу (підвищення ясності й прозорості конкурсних процедур; уточнення визначення ролі й рівня відповідальності держави в угодах про розподіл продукції); 3) забезпечення рівного доступу для сторонніх організацій до магістральної транспортної мережі України, де транзитні тарифи природної монополії регулюються державою й дозволяють не тільки модернізувати газотранспортну систему, але також і підвищити ефективність її роботи.

Реформування житлово-комунального господарства (ЖКГ) з позицій вирішення завдань загальносоціального запобігання корупції передбачає: 1) створення конкурентного середовища на ринку житлово-комунальних послуг; 2) розвиток механізмів державно-приватного партнерства для модернізації інфраструктури; залучення фінансових ресурсів вітчизняних і міжнародних організацій для реалізації інвестиційних проектів у сфері ЖКГ і вдосконалення системи місцевих запозичень для реалізації проектів модернізації житлово-комунальної інфраструктури; 3) розробка стандартів якості комунальних послуг і забезпечення необхідних технічних можливостей для проведення оцінювання якості; обов’язкове надання компаніями, що працюють у сфері ЖКГ, фінансової звітності й звітності у розрізі показників якості.

Розвиток транспортної інфраструктури є каталізатором економічного зростання, але через корупцію механізми залучення приватних інвестицій в інфраструктурні проекти залишаються слабкими, а недостатнє державне фінансування не покриває потреби утримання й розвитку транспортної інфраструктури. З метою зменшення корупційних чинників Програма передбачає: 1) створити привабливі умови для залучення приватних інвестицій (через ДПП); 2) забезпечення недискримінаційного доступу приватних операторів до інфраструктурної мережі, 3) розробка та запровадження прозорих механізмів доступу приватних інвесторів до користування інфраструктурою, що не підлягає приватизації; 4) підвищити відповідальність місцевої влади за інфраструктурні активи місцевого значення.

Розвиток сільського господарства й земельна реформа мають забезпечити технологічне переоснащення галузі з перетворення її на конкурентоспроможний сектор економіки. Для зменшення корупційних чинників Програма пропонує забезпечити: 1) передбачуваність регуляторної політики - відмова від адміністративного втручання в ціноутворення на сільськогосподарську продукцію, використання антимонопольного законодавства у випадку різкого коливання цін на сільгосппродукцію; відмова від будь-яких обмежень експорту сільськогосподарської продукції; 2) удосконалення механізмів державної підтримки шляхом захисту українських товаровиробників від імпорту низькоякісної сільгосппродукції за рахунок використання технічного регулювання, дозволеного СОТ; 3) підвищення ефективності державного управління агропромисловим комплексом і ролі місцевих органів виконавчої влади шляхом перерозподілу на користь місцевих органів влади повноважень і коштів, необхідних для реалізації проектів комплексного розвитку сільських територій.

До заходів з удосконалення земельних відносин і запобіганню корупції можна віднести: створення передумов для функціонування ринку землі, шляхом проведення інвентаризації земельних ресурсів, завершення видачі державних актів на право власності на землю, виділення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості); удосконалення методичних підходів до грошової оцінки земель різних категорій з метою визначення їх реальної ринкової вартості; створення електронного загальнодержавного кадастру землі й відповідної земельно-інформаційної бази даних; створення дієвої інфраструктури ринку землі; розробка механізмів регулювання ринку землі та ефективного обороту земель сільськогосподарського призначення; спрощення механізму виділення земельних ділянок під будівництво.

Четвертий напрям – підвищення стандартів життя передбачає збереження й розвиток людського й соціального капіталу шляхом підвищення ефективності й стабільності соціального захисту, поліпшення якості й доступності освіти й медичного обслуговування.

Запобіганню корупції в процесі реформи медичної обслуговування будуть сприяти: перехід від бюджетного фінансування комунальних і державних лікувально-профілактичних установ на кошторисній основі до контрактної форми; перегляд умов ліцензування медичної практики, акредитації медичних закладів і атестації медичного персоналу. Створення незалежних центрів (агентств) оцінювання відповідності медичних установ ліцензійним і акредитаційним вимогам; переведення усіх медичних закладів на систему контрактних відносин між замовником і постачальником медичних послуг; скорочення частки тіньових платежів у системі медичного обслуговування з 10-15 % до 5-7 %.

Реформа пенсійної системи обумовлена:1) зростанням пенсійних видатків порівняно з можливостями економіки щодо їх забезпечення; 2) високим рівнем тінізації зайнятості й доходів. Внаслідок цього майже третина застрахованих осіб сплачує пенсійні внески із зарплати, яка не перевищує мінімальну. На 10 платників внесків припадає 9 пенсіонерів; 3) недостатня диверсифікованість механізмів пенсійного забезпечення. Розвиток добровільного пенсійного забезпечення обмежується нерозвиненістю фондового ринку, низьким рівнем доходів і недовірою населення до фінансових інститутів.

Заходами загальносоціального запобігання корупції у цій сфері слід вважати: відокремлення внеску на соціальне страхування від єдиного податку та запровадження єдиного соціального внеску (ставка відрахувань на пенсійне страхування – не більше 35%); запровадження фіксованого розміру пенсійного внеску для суб’єктів підприємницької діяльності, які працюють за спрощеною системою оподаткування; поступовий перерозподіл ставки внеску на пенсійне страхування від роботодавця до працівника та ін.

Запобіганню корупції в процесі реформування системи освіти буде сприяти підвищення ефективності механізму державного фінансування системи освіти: розробка й перехід до єдиного стандарту вартості навчання одного учня/студента; перехід у фінансуванні навчальних закладів від принципу утримання закладів до принципу формування їх бюджетів, виходячи з кількості учнів та стандарту вартості навчання одного учня/студента; розширення можливостей навчальних закладів залучати додаткові кошти за рахунок легалізації інституту «менеджменту» – благодійних цільових некомерційних фондів; розширення списку платних послуг, що надаються за навчальними закладами; розширення прав шкіл, ПТУ самостійно розпоряджатися матеріальними, фінансовими й кадровими ресурсами

Антикорупційна складова реформи системи соціальної підтримки передбачає підвищення прозорості і спрощення механізмів соціальної підтримки: посилення адресного характеру надання соціальної підтримки; підвищення ефективності управлінських рішень у системі соціальної підтримки населення; запровадження стимулів до економічно відповідальної поведінки одержувачів соціальної підтримки.

Розглянуті положення Програми свідчать про наявність серйозної уваги до проведення галузевих реформ, без яких неможливо протидіяти корупції в Україні. Тобто мова йде про розробку карти економічних реформ, реалізація яких може суттєво вплинула на зміну суспільних відносин, а відтак і зменшити інституційні чинники корупції.

Питання для самоконтролю:

1. Яке спрямування задекларованих Програмою реформ? На який рейтинг вона зорієнтована?

2. Що таке «корумпована економіка». В чому її небезпека?

3. Який існує зв’язок між економікою, державним управлінням і корупцією?

4. Які заходи Програми зі стабілізації Державного бюджету сприяють запобіганню корупції?

5. Які напрями з реформування податкової системи запропоновані Програмою сприяють зменшенню корумпування суспільних відносин?

6. Назвіть антикорупційні заходи у сфері реформування міжбюджетних відносин та розвитку фінансового сектору?

7. Які напрями Програми з поліпшення бізнес-клімату й залучення інвестицій сприяють зменшенню корупції ?

8. Що сприяє зменшенню корупції в процесі модернізації інфраструктури й базових секторів економіки?

9. Які заходи з модернізації інфраструктури й базових секторів економіки сприяють зменшенню корупції?

10. Які заходи Програми з підвищення стандартів життя сприяють запобіганню корупції?

 

Тема 1.3. Політична корупція як загроза національній безпеці

1. Зміст, поняття та умови існування політичної корупції

2. Види і форми політичної корупції.

3. Основні напрями протидії політичній корупції?

1. Зміст, поняття та умови існування політичної корупції

Загальновизнаного поняття корупції не існує, не кажучи про політичну корупцію. Важлива умова, необхідна для існування політичної корупції – можливість «знайти ренту». Термін «пошук ренти» може бути визначений як прагнення великих, багатих фірм одержувати додатковий прибуток, створюючи монополію за допомогою держави і її чиновників. «Пошук ренти» суперечить умовам справедливої економічної та політичної конкуренції. Фірми і компанії борються («відшуковують») привілеї  від держави, які будуть допомагати їм зберігати владу і контроль над монополією.

У цих умовах основним видом соціального управління стає мікрополітика, тобто особлива стійка, цілеспрямована діяльність керівників організацій і підприємств, службових і посадових осіб з реалізації шляхом впливу на владу і організаційно-управлінський порядок| власних приватних інтересів, що не співпадають з офіційними цілями і завданнями, справжніми суспільними цінностями, нормами права і моралі, або взагалі суперечать їм. Особливістю мікрополітики як виду корупційної і корумпованої| політики (як різновиди тіньового, прихованого, маніпулятивного управління) є те, що чим вищу посаду обіймає її суб’єкт, тим більшими ресурсами - адміністративними, матеріальними, інформаційними він може користуватися у виключно особистих цілях і інтересах.

Головним стимулом до корупції є можливість отримання економічного прибутку, пов’язаного з використанням владних повноважень. Корупція – це не тільки безконтрольне і приховане особисте збагачення за рахунок суспільства і держави. Це використання агентом (посадова особа, державний орган, співробітник компанії тощо) наданих йому принципалом (держава, народ, фірма тощо) можливостей і повноважень для досягнення не передбачених мандатом цілей (голосування депутата всупереч обіцянкам, які він давав на виборах, навіть якщо він і не отримав при цьому хабара).

Сьогодні політична система України тотально корумпована в широкому сенсі цього слова – всі політичні діячі діють на користь не масового виборця, а організованих бюрократичних і фінансових груп. Цей факт, а також високий ступінь корумпованості бюрократичного апарату визначають характер політико-економічної системи, що склалася.

Політична корупція – це соціально-правове і політико-кримінологічне явище, що становить сукупність протиправових дій, вчинених посадовими чи службовими особами органів державної влади і місцевого самоврядування або претендентами на такі посади, або за їх дорученням іншими особам, з використанням свого службового, майнового або іншого становища всупереч інтересам інших осіб і суспільства з метою заняття, збереження, розподілу або втрати відповідної державної посади у певній державі (або регіоні) за певний період часу.

2. Види і форми політичної корупції

Політична корупція має дві основні форми вияву: у політиці і за допомогою політики. Видами політичної корупції є: електоральна і партійна.

Електоральна корупція є особливим різновидом політичної корупції, яка виявляється і виражається як у масовому підкупі виборців, так і підкупі осіб, які обираються на виборні державні або муніципальні посади, або інших учасників виборчих процесів під час проведення виборчих кампаній різного рівня. Партійна корупція безпосередньо пов’язана з електоральною, оскільки стосується, як правило,  придбання місця в партійному списку по виборах до законодавчих органів різного рівня. Найбільш поширеними формами політичної корупції є: купівля|купівля| державних посад; купівля голосів виборців; підкуп кандидата на виборну посаду з боку політичних супротивників; підкуп членів виборчих комісій; підкуп довірених осіб кандидатів на виборну посаду; підкуп громадських спостерігачів за процедурою виборів; купівля поведінки політиків в обмін на відмову від своїх політичних переконань; купівля місць в партійних списках по виборах до законодавчих органів влади.

Відсутність системної боротьби з політичною корупцією може призвести до того, що в Україні корупція може підмінити собою систему державного управління. За даними із компетентних джерел річний корупційний обіг, тобто сума хабарів, «подарунків» тощо, складає по країні 480 мільярдів доларів. Це біля третини валового національного продукту за минулий рік. Політична корупція позбавляє народ України права на демократичне представництво і гідне правління. Практично це відбувається так: в Україні корупціонери в урядових офісах не тільки торгують доступом до суспільних фондів і ресурсів, але і продають державні посади – інакше логіку призначень пояснити неможливо. Виникає «порочна нескінченність»: особи, які купили державну посаду, відразу починають повторювати цю практику на своєму рівні, і система відтворює себе. Відбувається політична девальвація демократії. Саме відсутність правового контролю за політичною корупцією перетворює проведення регіональних і місцевих виборів на битву тугих гаманців, в особливо кримінальні кампанії.

Небезпека і шкідливість політичних наслідків будь-яких форм корупції величезна: зміщення цілей політики від народу до олігархії, зниження довіри до влади, падіння престижу і інвестиційної привабливості країни в світі, викривлення політичної конкуренції, ризик краху демократії.

3. Основні напрями протидії політичній корупції

Сьогодні всі антикорупційні заходи зводяться  до боротьби з наслідками корупції, але не з її  причинами, серед яких насамперед варто виділити: розшарування, що зростає, на дуже бідних і патологічно багатих; панівні позиції паразитарного капіталізму; політична патологічність українського суспільства; його стійкий правовий нігілізм; патологічна незрілість та дикість українського ринку; відсутність соціально відповідального класу;  підміна політики мікрополітикою; позамежний егоїзм влади; переважання в її діяльності ренто пошукового мотиву; «сплячий» характер багатьох статей Конституції України.

Напрями боротьби з політичною корупцією: 1) перетворення ст. 20 Конвенцій ООН у методологічну  основу цієї боротьби; 2) ліквідація, або, хоча б, зменшення гігантської соціальної та майнової нерівності; 3) розробка і впровадження карально-репресивних заходів, адекватних ситуації, що склалася; 4) правове, адміністративне і податкове  обмеження концентрації в одних руках фінансового, матеріального, майнового багатства і ЗМІ; 5) підвищення рівня життя населення; 6) удосконалення виборчого законодавства; 7) стимулювання появи соціально відповідального класу; 8) реанімація значущості та впливовості громадської думки.

Питання для самоконтролю:

1. Визначите суть політичної корупції?

2. Назвіть види і форми політичної корупції?

3. Які основні напрями протидії політичній корупції?

4. Конституційні права і боротьба з політичною корупцією?

5. Що таке мікрополітика?

 

 

Тема 1.4. Корупція – загроза національній безпеці України

1. Поняття, об’єкти, суб’єкти і принципи національної безпеки.

2. Національні інтереси України.

3. Загрози національній безпеці України.

4. Основні напрями державної політики національної безпеки України.

5. Забезпечення національної безпеки України. Законодавчі основи забезпечення національної безпеки.

6. Гарантування прав, свобод і обов’язків громадян при забезпеченні безпеки.

7. Поняття системи забезпечення національної безпеки та її елементи.

8. Основні функції системи забезпечення національної безпеки та її елементи.

9. Повноваження основних суб’єктів системи забезпечення національної безпеки.

10. Сили і засоби забезпечення національної безпеки.

11. Статус Ради національної безпеки і оборони.

1. Поняття, об’єкти, суб’єкти і принципи національної безпеки

Національна безпека України (далі – НБ) – це стан країни, за якого система державно-правових і суспільних гарантій забезпечує реалізацію суверенітету, конституційного ладу та територіальної цілісності держави, всебічний розвиток і захист інтересів всього населення країни, джерел його духовного й матеріального добробуту без будь-якої дискримінації від можливих внутрішніх і зовнішніх загроз шляхом досягнення національних потреб та інтересів і погодження їх із загальнолюдськими потребами й інтересами у межах основних принципів та загальновизнаних норм міжнародного права.

Об’єкти безпеки - це національні інтереси національні цінності, структурні елементи системи НБ, їхні властивості та відносини захищаються від загроз.

Виділяють три рівні основних об’єктів НБ: громадянин (людина) – його права й свободи; суспільства – його духовні і матеріальні цінності; держави – конституційний лад, територіальну цілісність та недоторканість кордонів, їх місце й роль динамічні і визначаються характером суспільних відносин, політичним устроєм, рівнем внутрішніх і зовнішніх загроз.

Безпека людини формується комплексом правових і моральних норм, суспільних інститутів та організацій, які дають змогу людині реалізовувати права і свободи, розвивати свої здібності й потреби, відчуваючи сприяння держави.

Безпека суспільства передбачає наявність суспільних інститутів, норм, розвинутих форм суспільної свідомості, що дає змогу в повному обсязі реалізувати права, свободи й обов’язки всім групам населення та протистояти діям, які ведуть до розколу суспільства (в тому числі зі сторони держави).

Безпека держави досягається наявністю ефективного механізму управління та координації діяльності політичних сил і суспільних груп, а також активних інститутів їх захисту.

У змістовному плані НБ є складним багатоаспектним поняттям і включає такі види безпеки: політичну, економічну, воєнну, державну, інформаційну, науково-технологічну, екологічну, епідемічну, безпеку культурного розвитку нації та інші види безпеки (фінансову, пожежну, продовольчу, безпеку торгівлі тощо.

Основним суб’єктом НБ є держава, яка виконує функції в цій сфері через органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Держава згідно з Конституцією забезпечує безпеку кожної людини і громадянина, їх життя, здоров’я, честь, гідність, особисту недоторканність на всій території України.

Громадяни та їхні об’єднання є також суб’єктами НБ. Вони мають права і обов’язки щодо їх участі у забезпеченні НБ відповідно до чинного законодавства. Держава забезпечує правову та соціальну захищеність громадян та їх об’єднань, які сприяють забезпеченню НБ відповідно до законодавства.

Основними принципами забезпечення НБ є. законність; пріоритет прав людини; верховенство права; пріоритет договірних (мирних) засобів у вирішенні конфліктів; адекватність заходів захисту національних інтересів загрозам; демократичний цивільний контроль за воєнною сферою, а також іншими структурами в системі забезпечення НБ; додержання балансу інтересів особи, суспільства їх взаємна відповідальність; чітке розмежування повноважень органів державної влади.

2. Національні інтереси України

Національні інтереси України – це усвідомлені та виражені в Декларації про державний суверенітет України у вигляді програмних цільових установок потреби існування та розвитку людини, суспільства й держави. Національні інтереси України відображають фундаментальні цінності та прагнення Українського народу, його потреби в гідних умовах життєдіяльності, а також цивілізовані шляхи їх створення і способи задоволення.

Національні інтереси України та їх пріоритетність зумовлюються конкретною ситуацією, що складається в країні та за її межами. Пріоритетними національними інтересами України на сучасному етапі є: створення громадянського суспільства, підвищення ефективності діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, розвиток демократичних інститутів для забезпечення прав і свобод людини; досягнення національної злагоди, політичної і соціальної стабільності, гарантування прав української нації та національних меншин України; забезпечення державного суверенітету, територіальної цілісності й недоторканності кордонів; створення самодостатньої соціальне орієнтованої ринкової економіки; забезпечення екологічно та технологічно безпечних умов життєдіяльності суспільства; збереження й підвищення науково-технічного потенціалу; зміцнення генофонду Українського народу, його фізичного і морального і здоров’я та інтелектуального потенціалу; розвиток української нації, історичної свідомості та національної гідності українців; розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності громадян усіх національностей, що складають Український народ; налагодження рівноправних і взаємовигідних відносин з усіма державами, інтегрування в європейську та світову спільноту. взаємна

3. Загрози національній безпеці України

Загрози національній безпеці України - це сукупність умов і факторів держави, що створюють небезпеку життєво важливим інтересам особи, суспільства й держави (завдають шкоди, знищують, змінюють тощо).

Реальні і потенційні загрози об’єктам НБ України з боку внутрішніх та зовнішніх джерел небезпеки визначають зміст діяльності щодо гарантування як внутрішньої, так і зовнішньої безпеки .

Залежно від загроз НБ України їх можна класифікувати щодо важливості сфер життєдіяльності, зокрема:

– у політичній сфері: посягання на конституційний лад і державний суверенітет України; втручання у внутрішні справи України з боку інших держав; наявність сепаратистських тенденцій в окремих регіонах та у певних політичних сил в Україні; масові порушення прав громадян в Україні та за її межами;  загострення міжетнічних і міжконфесійних відносин; порушення принципу поділу влади; невиконання чи неналежне виконання законних рішень органів державної влади та місцевого самоврядування; відсутність ефективних механізмів забезпечення законності, правопорядку, боротьби із злочинністю, особливо її організованими формами та тероризмом;

– в економічній сфері: неефективність системи державного регулювання економічних відносин; наявність структурних диспропорцій, монополізму виробників, перешкод становленню ринкових відносин; невирішеність проблеми ресурсної, фінансової та технологічної залежності національної економіки від інших країн; економічна ізоляція України від світової економічної системи; неконтрольований відплив за межі України інтелектуальних, матеріальних і фінансових ресурсів; криміналізація суспільства, діяльність тіньових структур;

– у соціальній сфері: низький рівень життя та соціальної захищеності значних верств населення, наявність великої кількості громадян працездатного віку, не зайнятих суспільне корисною діяльністю; суспільно-політичне протистояння окремих соціальних верст населення та регіонів України; падіння рівня здоров’я населення, незадовільний стан системи його охорони; тенденції моральної та духовної деградації в суспільстві; неконтрольовані міграційні процеси в країні;

– у воєнній сфері: посягання на державний суверенітет України та її територіальну цілісність; нарощування поблизу кордонів України угруповань військ та озброєнь, які порушують співвідношення сил, що склалося; воєнно-політична нестабільність та конфлікти в сусідніх країнах; можливість застосування ядерної зброї та інших видів зброї масового знищення проти України; зниження рівня боєздатності воєнної організації держави; політизація силових структур держави; створення та функціонування незаконних збройних формувань;

– в екологічній сфері: значне антропогенне порушення та техногенна перевантаженість території України, негативні екологічні наслідки Чорнобильської катастрофи; неефективне використання природних ресурсів, широкомасштабне застосування екологічно шкідливих та недосконалих технологій; неконтрольоване ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів; негативні екологічні наслідки оборонної та військової діяльності; у науково-технологічній сфері: невизначеність державної науково-технологічної політики; відплив інтелектуального та наукового потенціалу за межі України; науково-технологічне відставання України від розвинутих країн; зниження рівня підготовки висококваліфікованих наукових та інженерно-технічних кадрів;

– в інформаційній сфері: невиваженість державної політики та відсутність необхідної інфраструктури в інформаційній сфері; повільність входження України у світовий інформаційний простір, брак у міжнародного співтовариства об’єктивного уявлення про Україну; інформаційна експансія з боку інших держав; витік інформації, яка становить державну та іншу захищену законом таємницю, а також конфіденційної інформації, що є власністю держави; запровадження цензури.

4. Основні напрями державної політики національної безпеки України:

– у політичній сфері: створення дійових механізмів захисту прав громадян України в країні та в світі; запобігання й усунення спроб втручання у внутрішні справи України; входження в існуючі та створювані системи універсальної і регіональної безпеки; уникнення політичного екстремізму, підтримка громадянської злагоди та соціальної стабільності; побудова надійної системи захисту конституційних засад, запобігання та боротьба з порушеннями законності і правопорядку, створення необхідних умов для ефективної боротьби з корупцією та злочинністю, особливо її організованими формами; забезпечення належного виконання законних рішень органів державної влади й місцевого самоврядування;

– в економічній сфері: недопущення незаконного використання бюджетних коштів і державних ресурсів, їх перетікання в тіньову економіку; контроль за експортно-імпортною діяльністю, спрямованою на підтримку важливих для України пріоритетів та захист вітчизняного виробника; боротьба з протиправною економічною діяльністю, протидія неконтрольованому відпливові національних матеріальних, фінансових, інтелектуальних, інформаційних та інших ресурсів.

– у соціальній сфері: виявлення и усунення причин, що призводять до різкого розшарування суспільства під час переходу до ринкової економіки; вжиття вчасних заходів щодо протидії кризовим демографічним процесам; створення ефективної системи соціального захисту людини, охорони та відновлення її фізичного і духовного здоров’я; стимулювання розвитку та забезпечення всебічного захисту освітнього й культурного потенціалу країни; ф захист прав споживачів;

– у воєнній сфері: створення ефективних механізмів і проведення комплексних заходів щодо запобігання можливій агресії або воєнному конфлікту, локалізації та ліквідації їхніх наслідків; запобігання спробам та усунення порушень державного кордону територіальної цілісності України; демократичного цивільного контролю за воєнною організацією держави;

– в екологічній сфері: впровадження та контроль за дотриманням науково обґрунтованих нормативів природокористування та охорони довкілля; контроль за станом навколишнього природного середовища, виявлення та усунення загроз для здоров’я населення, вчасне попередження громадян України в разі небезпеки; сфері: забезпечення зниження антропогенних навантажень, ліквідація наслідків шкідливого впливу людської діяльності на природне середовище; впровадження у виробництво екологічно безпечних технологій; реалізація заходів щодо зменшення впливу наслідків Чорнобильської катастрофи; недопущення неконтрольованого ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів;

– в науково-технологічній сфері: вжиття комплексних заходів щодо захисту та розвитку науково-технологічного потенціалу; виявлення й усунення причин науково-технологічного відставання України; створення ефективних механізмів боротьби з відпливом інтелектуального та наукового потенціалу за межі України;

– в інформаційній сфері. вжиття комплексних заходів щодо захисту свого інформаційного простору та входження України в світовий інформаційний простір; виявлення й усунення причин інформаційної дискримінації України; усунення негативних чинників порушення інформаційного простору, інформаційної експансії з боку інших держав; розробка і впровадження необхідних засобів та режимів отримання, зберігання, поширення й використання суспільне значущої інформації, створення розвиненої інфраструктури в інформаційній сфері.

5. Забезпечення національної безпеки України. Законодавчі основи забезпечення національної безпеки

Національна безпека досягається проведенням єдиної державної політики у сфері забезпечення НБ системою заходів економічного, політичного, організацій та іншого характеру, адекватним загрозам життєво-важливим інтересам особи, суспільства і держави.

Для створення та підтримки необхідного рівня захищеності об’єктів безпеки в України розроблюється система нормативно-правових актів, які регулюють відносини у сфері НБ визначаються правові основи діяльності державних органів влади і управління в даній сфері, формуються або удосконалюються механізми контролю та нагляду за їх діяльністю.

Для безпосереднього виконання функцій забезпечення особи, суспільства і держави в системі виконавчої влади відповідно до закону створюються державні органи забезпечення національної безпеки країни.

Законодавчу основу забезпечення НБ становлять: Конституція України, Закони України «Про національну безпеку України», «Про інформаційну безпеку України», «Про Раду національної безпеки і оборони України», «Про оперативно-пошукову діяльність» інші нормативно-правові акти державних органів влади и управління, прийняті у межах їх компетенції у даній сфері; міжнародні договори й угоди, укладені чи визнані Україною.

6. Гарантування прав, свобод і обов’язків громадян
при забезпеченні безпеки

При забезпеченні НБ не допускається обмеження конституційних прав і свобод громадян, крім випадків передбачених Конституцією України. Конституція України передбачає комплекс гарантій прав та свобод людини й громадянина, механізм оборони та захисту цих прав і свобод у звичайних умовах забезпечення (режиму функціонування) національної безпеки України.

У той же час, зважаючи на реальні обставини, що можуть виникнути в державі і суспільстві, Конституція України допускає можливість обмеження прав та свобод людини і громадянина та встановлює при цьому жорсткі вимоги щодо їх обмежень. Вони можуть бути тимчасово обмежені тільки в мовах запровадження надзвичайного або воєнного стану і на визначений законом термін (ст. 64 Конституції).

Запровадження надзвичайного стану – крайній, вимушений захід обмеження прав громадян. За своїм змістом надзвичайний стан, як і інші надзвичайні ситуації, є реальним і становить дійсну загрозу одному із основних об’єктів НБ - безпеці населення, його благополуччю. Тому такі обмеження, безумовно, необхідні в інтересах суспільства за певних умов, передбачених ст. 4 Закону України «Про надзвичайний стан». Надзвичайний стан запроваджується у випадках: масових правопорушень правопорядку, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їхні права і свободи, перешкоджають їм виконувати свої обов’язки (п. 2); блокування або захоплення окремих особливо важливих об’єктів чи місцевостей, що загрожують безпеці громадян і порушують нормальну діяльність державних органів влади та управління чи місцевого самоврядування (п. 3); спроби захоплення державної влади або зміни конституційного ладу України шляхом насильства (п. 4); посягання на територіальну цілісність держави, що загрожує зміною її кордонів (п. 5); необхідності відновлення конституційного правопорядку і діяльності державних органів влади (п. 6).

При запровадженні надзвичайного стану на підставі п. 1 ст. 4 зазначеного Закону (стихійні лиха, великі аварії і катастрофи, епідемії, епізоотії, що створюють загрозу для життя й здоров’я населення і потребують проведення аварійно-рятувальних та відновлюваних робіт) права і свободи громадян, особливо політичні й особисті, обмежуються значно менше.

Висновок про тимчасовий характер обмеження прав і свобод громадян може бути зроблений із врахуванням того, що надзвичайний стан оголошується на всій території України не більше, ніж 30 діб, а в окремих місцевостях – не більше, ніж на 60 діб (ст. 10 Закону). Після закінчення цих строків правообмеження перестають діяти.

Згідно зі ст. 106 п. 21 Конституції, надзвичайний стан оголошується Президентом України, який зобов’язаний негайно повідомити про це Верховну Раду, до повноважень якої належить затвердження Указу про запровадження надзвичайного стану (п. 31 ст. 85 Конституції) та не пізніше трьох діб з дня його запровадження повідомляє Генерального Секретаря ООН про обмеження прав і свобод громадян і причини прийняття такого рішення (ст. 44 Закону).

Воєнний стан запроваджується Президентом України в певних місцевостях або на всій території України у випадках оголошення стану війни, загрози воєнного нападу чи агресії (п. 20 ст. 106 Конституції). Для воєнного стану характерне значно більше обмеження прав та свобод громадян, розширення повноважень військового командування та правоохоронних органів, обмеження діяльності підприємств, установ і організацій. Воєнний стан скасовується при зникненні загрози воєнного нападу (агресії) та із скасуванням стану війни (ст. 15 Закону України «Про оборону України»).

В умовах воєнного або надзвичайного стану не можуть бути обмежені такі особисті права, як право: на життя; на повагу до гідності людини; на свободу та особисту недоторканність; на звернення; на громадянство і права змінити громадянство; на шлюб; на судовий захист; на відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади; на невиконання явно злочинного розпорядження чи наказу; на презумпцію невинуватості; на відмову давати показання (пояснення) щодо себе, членів сім’ї чи близьких родичів.

В умовах надзвичайного стану, зберігаються всі основні правові інститути, що гарантують захист прав та свобод людини й громадянина, Зокрема, продовжують свою діяльність: Конституційний Суд України, суди, органи прокуратури, адвокатура. Утворення будь-яких інших судових або позасудових органів забороняється (наприклад, військово-польових, особливих тощо). Зберігаються передбачені законом форми судочинства. Забороняється введення будь-яких скорочених чи прискорених форм попереднього слідства і судового розгляду зокрема, винесення вироку без всебічного і повного дослідження доказів (ст. 15, 37 Закону). Учасники процесу зберігають право оскарження судових рішень і вироків до вищих судових інстанцій. Затримання і арешти проводяться лише за наявності передбачених Законом підстав (ст. 4, 14, 94, 98 КПК України). Зберігається право оскарження арешту в суд. Діють загальні правила про тривалість арештів і затримань.

7. Поняття системи забезпечення національної безпеки
та її елементи

Система забезпечення національної безпеки – це сукупність державних органів (законодавчої, виконавчої та судової влади), громадських організацій, посадових осіб та окремих громадян, об’єднаних цілями й завданнями щодо захисту національних інтересів, які здійснюють узгоджену діяльність у межах законодавства України.

Загальна система забезпечення НБ України створює єдиний державно-правовий механізм у якому кожний суб’єкт безпеки вирішує завдання і виконує функції захисту життєво важливих інтересів людини й громадянина, держави і суспільства в межах повноважень, які визначаються чинним законодавством України. В широкому розумінні система забезпечення НБ України, як державно-політична надбудова в структурі президентської влади, зорієнтована на координацію всіх видів діяльності державних і громадських інститутів з метою досягнення стратегічної мети України — побудови суверенної, демократичної, соціальної правової держави (ст. 1 Конституції). Діяльність суб’єктів щодо забезпечення національної безпеки має бути доступною для контролю відповідно до законодавства України.

8. Основні функції системи забезпечення національної безпеки та її елементи

До основних функцій системи забезпечення НБ відносяться:

1. Створення і підтримка засобів забезпечення готовності сил національної безпеки, що включають: створення правових засад для побудови, розвитку та функціонування системи; формування організаційної структури системи та державних органів забезпечення НБ, що входять до її складу, розподіл їхніх функцій; комплексне забезпечення життєдіяльності складових частин (структурних елементів) системи: кадрове, фінансове, матеріальне, технічне, інформаційне тощо; підготовку сил та засобів системи до їх застосування згідно з призначенням.

2. Управління діяльністю системи забезпечення НБ, що включає: вироблення стратегії і планування конкретних заходів щодо забезпечення НБ; організацію і безпосереднє керівництво системою та її структурними на проведення заходів для забезпечення НБ та їх наслідків.

3. Здійснення планової й оперативної діяльності щодо забезпечення НБ, що включає: визначення національних інтересів пріоритетів; прогнозування, виявлення й оцінка можливих загроз, дестабілізуючих чинників та конфліктів, причин їх виникнення, а також наслідків їх прояву; запобігання и усунення впливу загроз та дестабілізуючих чинників на національні інтереси; локалізацію, деескалацію та розв’язання конфліктів; ліквідацію наслідків конфліктів або впливу дестабілізуючих чинників.

4. Участь у міжнародних системах безпеки, що включає: входження в існуючі та утворення нових систем безпеки; утворення й участь у роботі двом багатосторонніх керівних, виконавчих та забезпечуючих органів (політичних, економічних, воєнних тощо); розробку відповідної нормативно-правової бази, що регулювала б відносини між державами і їх взаємодію у галузі безпеки; спільне проведення планових та оперативних заходів у межах міжнародних систем безпеки.

9. Повноваження основних суб’єктів системи забезпечення національної безпеки

Забезпечення безпеки особи, суспільства і держави здійснюється на основі розмежування повноважень основних суб’єктів системи гарантування і забезпечення національної безпеки.

Український народ – громадяни України всіх національностей, які через органи державної влади й місцевого самоврядування висловлюють і реалізують своє бачення національних інтересів України, засобів і способів їх захисту, добровільно й в порядку виконання своїх конституційних обов’язків здійснюють заходи, визначені органами державної влади та місцевого самоврядування щодо забезпечення національної безпеки України, привертають увагу суспільних і державних інститутів до небезпечних явищ і процесів у різних сферах життєдіяльності країни; захищають свої права й інтереси, а також власну безпеку всіма законними способами і засобами (ст. 29, 32, 46, 55 Конституції; ст. 234-236 КПК України тощо).

Держава, як основний гарант конституційного ладу, виконує функції забезпечення національної безпеки через:

1) Верховну Раду України – здійснює законодавче регулювання та контроль за діяльністю органів державної влади і посадових осіб щодо здійснення ними відповідних повноважень у сфері НБ (ст. 92 Конституції України).

2) Президента України - глава держави, гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України і Голова Ради національної безпеки і оборони України. Забезпечує державну незалежність, здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони України (п. 18, 21 ст. 103 Конституції України).

3) Раду національної безпеки і оборони України – координаційний орган при Президентові України, що координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сферах НБ та оборони (ст. 107 Конституції).

4) Кабінет Міністрів України - вищий орган виконавчої влади. Вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини й громадянина; забезпечення обороноздатності, національної безпеки України; громадського порядку й боротьби із злочинністю (ст. 116 Конституції).

5) Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади - забезпечують реалізацію законів України, указів Президента України, концепцій, програм у сфері національної безпеки та створення, підтримання в готовності і застосування сил та засобів забезпечення НБ, а також управління їх діяльністю.

6) Конституційний Суд України – вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів у сфері національної безпеки Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України з цих питань.

7) Суди загальної юрисдикції – здійснюють правосуддя у сфері забезпечення національної безпеки України.

8) Прокуратуру України – здійснює свої повноваження у сфері національної безпеки відповідно до Конституції України.

9) Національний банк України – розробляє і здійснює емісійно-кредитну політику в інтересах національної безпеки України.

10) Військові формування (Збройні Сили України; Служба безпеки України; органи внутрішніх справ України тощо) – забезпечують оборону України, захист її суверенітету, територіальну цілісність і недоторканність її кордонів; протидіють зовнішнім і внутрішнім загрозам воєнного характеру; бореться з організованою злочинністю; забезпечує захист населення в разі катастроф, стихійних лих, небезпечних соціальних конфліктів та інших катаклізмів, що можуть виникати (ст. 17 Конституції; ст. 13-16 Закону України «Про оборону»; ст. 4 Закону України «Про надзвичайний стан» тощо).

10. Сили і засоби забезпечення національної безпеки

Сили забезпечення НБ включають:

а) Збройні Сили України; Службу безпеки України; Національну гвардію, України; Внутрішні війська, органи і підрозділи МВС України: Прикордонні військові підрозділи Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи й інші військові формування, створені відповідно до Конституції України, які виконують свої функції у даній сфері згідно з чинним законодавством;

б) органи, що забезпечують безпечне ведення робіт у промисловості, енергетиці, на транспорті та в сільському господарстві; служби забезпечення безпеки засобів зв’язку та інформації; митні служби; природоохоронні служби; органи охорони здоров’я населення та інші державні органи забезпечення безпеки, які діють відповідно до законодавства України.

Під засобами забезпечення НБ треба розуміти комплекс державних, організаційно-правових та спеціальних заходів, застосування яких входить до компетенції державних органів влади загальної і спеціальної компетенції у випадках захисту інтересів людини, держави и суспільства залежно від характеру зовнішніх чи внутрішніх загроз.

Всі засоби забезпечення можуть бути поділені на матеріальні й духовні; насильницькі та ненасильницькі; воєнні й невоєнні.

Невоєнні засоби забезпечення НБ – все що є у розпорядженні держави за винятком військової сили, а також міжнародні інститути безпеки, на які можна спиратися в протидії воєнним загрозам (агресії). Головна роль відводиться політичним засобам, оскільки політика національної безпеки країни формує, направляє та застосовує всю сукупну міць держави (ст. 1.1 Воєнної доктрини України).

Під політичними засобами захисту (життєво важливих інтересів) України  розуміються такі концептуальні погляди, форми, методи і способи діяльності суб’єктів безпеки, які гарантують мирне вирішення проблем, що виникли. До таких засобів належать: сучасне політичне мислення; переговори; угоди; особисті зустрічі політичних і державних лідерів (діячів); зміцнення довіри у військовій сфері, зокрема в відносинах між арміями; військово-політичне співробітництво та ін.

Підстави й порядок застосування спеціальних заходів органами СБ України, МВС України, службами МО України, Прикордонних військ при захисті інтересів людини, суспільства і держави передбачені відповідними законодавчими актами України. Керівники органів забезпечення НБ, згідно із законодавством, несуть відповідальність за порушення встановленого порядку застосування сил і засобів забезпечення безпеки та своєї діяльності.

11. Статус Ради національної безпеки і оборони

Рада національної безпеки і оборони України (далі – РНБО) є конституційним координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Вона координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері безпеки й оборони. До РНБО входить: голова, секретар, постійні члени та члени Ради національної безпеки і оборони.

Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України (ст. 107 Конституції). Секретар Ради національної безпеки й оборони призначається Президентом України і входить в число постійних членів РНБО. Він очолює апарат РНБО, який забезпечує організаційно-технічну та інформаційну діяльність Ради національної безпеки і оборони.

Персональний склад РНБО формує Президент України. Постійними членами РНБО України за посадою є: Прем’єр-міністр України, міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України.

Членами РНБО можуть бути керівники міністерств і відомств, інші посадові особи, призначені Президентом України та інші особи, що залучені до участі в засіданнях на правах консультантів. У засіданнях РНБО України може брати участь Голова Верховної Ради України (ст. 107 Конституції). Компетенція та функції РНБО визначаються Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України».

РНБО розробляє основні напрями стратегії та проекти програм державної політики щодо забезпечення національної безпеки України; розробляє пропозиції з питань вдосконалення системи національної безпеки України; прогнозує наслідки рішень державних органів з питань внутрішньої та зовнішньої політики у галузі національної безпеки; готує рекомендації Президентові України для прийняття рішень у сфері забезпечення безпеки громадян, держави й суспільства; спрямовує і координує діяльність органів державної виконавчої влади.

Питання для самоконтролю:

1. Що розуміють під національної безпекою України. Який її зміст і чим вона забезпечується?

2. Назвіть об’єкти національної безпеки. На які рівні вони поділяються?

3. Що таке національні інтереси України і що їм загрожує?

4. Класифікуйте загрози національній безпеці України.

5. В яких сферах реалізуються основні напрями державної політики національної безпеки України?

6. У яких випадках запроваджується надзвичайний стан і який порядок його оголошення?

7. Що таке система забезпечення національної безпеки. Які її функції? Які сили і засоби складають цю систему?

9. Як розмежовуються повноваження основних суб’єктів системи гарантування і забезпечення національної безпеки?

10. Що таке Рада національної безпеки і оборони?

 

Тема 1.5. Антикорупційна стратегія України – один із пріоритетів запобігання та протидії корупції

1. Загальні положення.

2. Засади забезпечення державної антикорупційної політики.

3. Мета та пріоритетні завдання державної антикорупційної політики.

4. Механізми реалізації Стратегії.

5. Державний та громадський контроль за реалізацією Стратегії.

1. Загальні положення

Під Антикорупційною стратегією України (далі - Стратегія) слід розуміти нормативно-правовий акт, що містить чітку програму дій, спрямованих на зниження рівня корупції в Україні, шляхом усунення причин та умов корупції, комплексного застосування, адекватних заходів правоохоронними органами, а також шляхом широкого розгортання освітніх програм та пропаганди проти корупції. Визначає принципи, мету, завдання, пріоритети, механізми та очікувані результати реалізації державної антикорупційної політики в Україні.

Правовою основою розробки та реалізації Стратегії є Конституція України, Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції», інші закони України та міжнародні конвенції ратифіковані Україною, що визначають засади антикорупційної політики держави.

Державна антикорупційна політика України (далі – антикорупційна політика) формується і реалізується за умов, коли у суспільстві нівелюється різниця між правомірною та неправомірною поведінкою через розповсюдження правового нігілізму в країні. Таке становище вимагає зростання ваги несилових (політичних, економічних, соціальних, інформаційних тощо) складових забезпечення антикорупційної політики.

Корупція – це комплексне, багаторівневе та широкомасштабне явище економічного, соціального і політичного характеру складність якого обумовлена різними причинами економічного, інституційного, законодавчого, політичного, соціального і морального характеру.

Ефективність запобігання та протидії корупції в Україні, крім наявності відповідної політичної волі, вимагає належного законодавчого забезпечення, формування дієвої системи державних органів, забезпечення належного координування формування та реалізації антикорупційної політики, превентивні заходи запобігання корупції, а також її подолання. Залишається незадовільним і стан координації та контролю за діяльністю державних органів щодо запобігання та протидії корупції.

Потребує нагального вирішення питання інституційного забезпечення протидії корупції, зокрема створення спеціалізованого антикорупційного органу з повноваженнями щодо провадження досудового розслідування та координації діяльності в цій сфері, відповідно до міжнародних стандартів .

Протидія корупції є довгостроковим процесом, що має на меті її зменшення. Здійснюється вжиттям запобіжних заходів, спрямованих на криміногенні фактори й усунення сприятливих корупції умов, так і шляхом безпосереднього виявлення фактів корупції із залученням винних до юридичної відповідальності. Дії по попередженню корупції й боротьбі з нею необхідно доповнювати заходами щодо виховання населення в дусі нетерпимості до корупції, а також заходами, спрямованими на одержання підтримки громадян у проведеної органами публічної влади антикорупційної кампанії. Усі елементи Стратегії повинні бути ефективно скоординованими таким чином, щоб позитивний ефект одного з них зміцнював ефект інших і навпаки.

2. Засади забезпечення
державної антикорупційної політики

Умови успішної протидії корупції: антикорупційне законодавство та ефективне його застосування державними органами; політична воля керівництва держави; підтримка антикорупційних заходів держави громадянським суспільством. Кожна із цих складових відіграє у справі протидії корупції свою особливу роль. Вихід за межі правових рамок в антикорупційній діяльності – це шлях до службових зловживань, свавілля, за яких протидія корупції здійснюватиметься тими ж корупційними засобами.

Основоположні засади Стратегії: 1) верховенство права, законність, пріоритет прав людини та громадянина; 2) спрямованість антикорупційної політики та координація діяльності органів влади з її реалізації; 3) системний аналіз корупційних ризиків; 4) проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та їх проектів; 5) поєднання зусиль та забезпечення ефективної взаємодії на центральному та регіональному рівнях між органам виконавчої влади, їх територіальними підрозділами, іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об’єднаннями громадян з питань реалізації державної антикорупційної політики; 6) впровадження у національне законодавство передового досвіду інших країн світу, а також пропозицій міжнародних організацій з питань антикорупційної політики; 7) взаємодія інститутів громадянського суспільства з органами влади у сфері формування та реалізації державної антикорупційної політики; 8) відкритість та інформованість громадськості про здійснення заходів щодо запобігання та протидії корупції.

3. Мета й пріоритетні завдання державної
антикорупційної політики

Стратегічною метою антикорупційної політики є протидія корупції на всіх рівнях шляхом підвищення прозорості діяльності державних органів, додержання прав і свобод людини і громадянина, створення умов для розвитку економіки, забезпечення європейських соціальних стандартів і добробуту населення, зниження рівня корупції в Україні та усунення причин і умов, що її обумовлюють, відкритості та гласності при прийнятті рішень та оприлюдненні їх в засобах масової інформації, проведення громадського опитування та обговорення перед їх прийняттям.

Досягнення цієї мети можливе шляхом реалізації антикорупційної політики – передбачає поступове зниження рівня корупції в державі та налагодження роботи всієї системи заходів спрямованих на запобігання та протидії корупції в Україні.

Пріоритетні завдання антикорупційної політики:

1. Продовження реформування державних інститутів та політичної системи у напрямі утвердження демократії та європейських цінностей, свободи слова, розвитку громадянського суспільства.

Запорукою ефективності, стабільності і високого професійного рівня державної служби мають стати законодавчі гарантії відокремлення політичних і адміністративних функцій в системі органів державної влади. Слід забезпечити реальне розмежування суспільних, державних та комерційних (приватних) інтересів бізнесу і влади.

Водночас, у нинішніх умовах розвитку нашої країни вирішальним елементом протидії корупції є політична воля, яка передбачає, що за наявності легальних підстав закон має застосовуватися до будь-якої особи, незалежно від займаної нею посади, політичних уподобань, наближеності до політичного керівництва держави та інших суб’єктивних моментів.

Очікуваним результатом інституційної реформи є створення ефективної інституційної системи в галузі попередження корупції, зменшення ризику корупції в публічних установах. З цією метою необхідно: оптимізувати структуру органів публічної влади, державних установ, наділених повноваженнями щодо запобіганню корупції; створення механізму відбору й призначення службовців; відновити престижність державної служби; забезпечити належний рівень заробітної плати державних службовців; підвищити ефективність державного контролю за дотриманням антикорупційного законодавства шляхом встановлення й розвитку механізму суспільного й парламентського контролю; розробити й впровадити в органах публічної влади механізми внутрішнього адміністративного контролю.

Важливим аспектом у скоординованості дій держаних органів є закріплення статусу та створення умов для ефективної роботи спеціально уповноваженого органу (особи) з питань антикорупційної політики.

Серед проблем організації та діяльності публічної адміністрації в Україні, що істотно впливає на стан корупції в державі та ефективність використання публічних ресурсів є слабкість функції здійснення в органах виконавчої влади заходів щодо запобігання та протидії корупції, у тому числі, відсутність законодавчого регулювання надання державних (адміністративних) послуг та здійснення різних видів дозвільних проваджень, внутрішнього адміністративного контролю. Його неефективність проявляється у обмеженій компетенції контрольно-ревізійних підрозділів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, яка зводиться лише до контролю за законністю використання державних коштів, стану збереження закріпленого за органом майна, правильності ведення бухгалтерського обліку, і недостатній результативності зазначених підрозділів навіть у названій сфері.

Для вирішення означених проблем необхідно в центральних та місцевих органах виконавчої влади створити самостійні структурні підрозділи, які братимуть участь у запобіганні, виявленні, а в установлених законом випадках, й у здійсненні заходів щодо припинення корупційних правопорушень, відновленні порушених прав чи інтересів фізичних та юридичних осіб, держави, матимуть функцію забезпечення ефективності використання державних ресурсів, що реалізовується шляхом фінансового та виконавчого моніторингу, інспектувань та внутрішніх розслідувань;а також в інформаційному і науково-дослідному забезпеченні здійснення заходів щодо запобігання та протидії корупції, у міжнародному співробітництві в цій сфері.

2. Досягнення захищеності суспільства від впливу корупції шляхом подолання як об’єктивних, так і штучних суперечностей у чинному законодавстві, побудові державного апарату на основі безумовного додержання конституційних гарантій прав і свобод людини і громадянина.

Досягнення цього завдання необхідно: а) забезпечити належний рівень підготовки нормативно-правових актів (імплементація норм Цивільної Конвенції про боротьбу з корупцією, Конвенції ООН проти корупції, виявлення та усунення суперечностей законодавства, антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та їх проектів); б) подальша розробка законодавчої бази з протидії корупції; в) систематизація всіх існуючих антикорупційних нормативних актів та їх узгодженість; г) створити механізми залучення фахівців наукових установ до проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та їх проектів, а також усунення випадків поверхових, непрофесійних та «замовних» висновків.

3. Запровадження антикорупційної освіти та інформованості шляхом: 1) виховання у громадян високих моральних цінностей; 2) підвищення рівня правової свідомості населення, особливо в частині знання громадянами своїх прав та свобод, механізму їх реалізації та правових способів захисту; 3) знання службовими особами органів державної влади та органів самоврядування – своїх повноважень та правових наслідків зловживання ними; 4) вироблення стійкої психологічної установки щодо позитивності правомірного способу життя; 5) створення атмосфери суспільної нетерпимості до корупційних форм поведінки та громадського осуду осіб, які вчинили корупційні діяння; 6) подолання пасивності суспільства щодо протидії корупції як загрози національній безпеці, реальної загрози кожному члену суспільства та залучення широких верств населення до активної участі в антикорупційній діяльності.

Об’єктом цієї освіти мають бути, насамперед: учнівська та студентська молодь; державні службовці, інші службовці державних органів; посадові особи місцевого самоврядування; народні депутати України, депутати місцевих рад; журналісти, які висвітлюють правову, у тому числі антикорупційну тематику тощо.

Зміст правової антикорупційної освіти має бути спрямований на роз’ясненні: суті антикорупційної політики, окремих найбільш важливих антикорупційних заходів та положень антикорупційного законодавства; соціальної ціни корупції - її негативних наслідків як для суспільства та держави загалом, так і для кожного громадянина; соціальної та правової суті корупції, найбільш типових форм корупційних проявів; найбільш поширених (типових) корупційних ситуацій, які можуть виникати у повсякденному житті, та правових засобах їх уникнення або виходу з них; змісту конституційних прав та свобод людини і громадянина, їх непорушності та правових засобів їх захисту; повноважень державних органів, їх посадових та службових осіб, у тому числі правоохоронних органів.

4. Підвищення ефективності системи державного управління та місцевого самоврядування. З цією метою необхідно консолідувати зусилля органів державної влади та місцевого самоврядування навколо удосконалення державного регулювання суспільних відносин в Україні, забезпечення балансу між загальнодержавними, регіональними, місцевими та особистими інтересами людини, створення дієвих механізмів моніторингу з метою вчасного коригування пріоритетів антикорупційної політики.

5. Реформування інститутів правоохоронного сектору з метою забезпечення їхньої готовності до виконання завдань протидії корупції та організованій злочинності в державі, підвищення ефективності діяльності із захисту прав і свобод людини і громадянина, забезпечення національної безпеки.

Задля цього слід забезпечити удосконалення правової бази діяльності правоохоронних органів з урахуванням європейських і євроатлантичних критеріїв; приведення кримінального законодавства і кримінального судочинства у відповідність із стандартами і рекомендаціями Ради Європи; розвиток системи стратегічного планування, координації правоохоронного сектору як цілісної системи в обсягах, достатніх для його реформування і розвитку; визначення оптимальної структури та штатної чисельності правоохоронних органів, виходячи з нагальних потреб національної антикорупційної політики та економічних можливостей держави; підвищення рівня професіоналізму та відповідальності в усіх ланках правоохоронного сектору, подальше впровадження демократичних європейських стандартів у повсякденну діяльність його органів; забезпечення дієвого громадянського контролю за діяльністю правоохоронних органів.

6. Інституційна реформа органів, що здійснюють дізнання, досудове слідство та кримінальне переслідування у справах про корупційні злочини.

Існуюча система органів з протидії корупції в Україні включає низку підрозділів в різних правоохоронних органах, які часто дублюють одне одного, зосереджують свою увагу на незначних кримінальних справах або справах про адміністративні правопорушення, а також не мають достатніх повноважень і засобів для ефективного попередження, виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень. Особливо неефективною є боротьба проти так званої високопосадової корупції.

Це може бути досягнуто шляхом створення спеціалізованого антикорупційного органу (Національного бюро антикорупційних розслідувань), що буде уповноважений вести досудове слідство у справах про корупцію та координувати діяльність інших правоохоронних органів у цій сфері діяльності.

7. Прискорення реалізації судової реформи – становлення судоустрою та судочинства, яке функціонуватиме на засадах верховенства права відповідно до міжнародних та європейських стандартів і гарантуватиме право особи на справедливий суд.

Досягнення цього пріоритету можливе шляхом: подолання негативних тенденцій, що мають місце внаслідок непослідовності реалізації заходів із реформування судової гілки влади; забезпечення доступного та справедливого судочинства, прозорості в діяльності судів, оптимізації системи судів загальної юрисдикції; практична реалізація права громадян на доступ до судових рішень; підвищення довіри громадян до судової системи та статусу суддів; посилення гарантій незалежності суддів; якісне підвищення фахового рівня суддівського корпусу та поліпшення умов його професійної діяльності; розробка механізмів та чітких критеріїв притягнення суддів до всіх видів відповідальності; поліпшення стану виконання судових рішень; запровадження судового прецеденту Верховного Суду України; створення можливостей для розвитку альтернативних (позасудових) способів розв’язання спорів.

8. Удосконалення системи взаємодії органів державної влади з інститутами громадянського суспільства шляхом залучення громадськості до реалізації антикорупційної політики України, сприяння реалізації прав громадян і організацій щодо доступу до інформації про факти корупції та корупційних факторів, а також на їхнє висвітлення у засобах масової інформації, для чого слід запровадити менш складні процедури подання запитів на одержання інформації, визначити обов’язок органів влади допомагати громадськості в отримані інформації упродовж розумного часу і розглянути можливість створення незалежного спеціального (позасудового) механізму перегляду рішень про відмову у доступі до офіційної інформації.

9. Моніторинг корупційних факторів та ефективності заходів антикорупційної політики вирішуватиме такі завдання: вивчення механізму вчинення корупційних діянь, вимір рівня та структури корупції, аналіз факторів, що сприяють корупції, визначенні ресурсів, які повинні сприяти протидії корупції.

Моніторинг в даному випадку є механізмом контролю, що перевірятиме рівнозначність і відповідність направлення реалізації Стратегії і конкретних заходів цілям, що містяться у Стратегії. Він дозволить: оцінювати ефективність управління органами державної влади процесом реалізації Стратегії, діагностувати антикорупційні процеси, визначати найбільш виражені прояви корупції та розробку заходів протидії.

4. Механізми реалізації Стратегії

Реалізація Стратегії має здійснюватися у напрямах: 1) вдосконалення антикорупційного законодавства насамперед шляхом гармонізації з відповідним європейським законодавством, усунення наявних протиріч, неузгодженостей і прогалин у чинному законодавстві по відношенню до актів антикорупційного законодавства; удосконалення законодавства з питань соціального забезпечення державних службовців з метою підвищення рівня їх соціального захисту, посилення кримінальної відповідальності; 2) забезпечення відповідними інтелектуально-кадровими, фінансовими, матеріально-технічними, інформаційними та іншими необхідними ресурсами.

Пріоритетними напрямами фінансування реалізації Стратегії є: а) аналіз законодавства з метою виявлення системних вад, які полегшують чи сприяють вчиненню корупційних правопорушень, підготовки пропозицій з вдосконалення законодавства про запобігання та протидію корупції; б) здійснення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів; в) збирання та аналіз інформації про реалізацію заходів щодо запобігання і протидії корупції і оцінки їх ефективності, виявлення чинників, що сприяють корупційним проявам, підготовки пропозицій щодо їх усунення; г) посилення ролі громадянського суспільства у запобіганні корупції; ґ) забезпечення співпраці України з Групою держав Ради Європи проти корупції (ГРЕКО); д) створення єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб, притягнутих до відповідальності за корупційні правопорушення; е) запровадження служб внутрішнього контролю державних органів влади; є) запровадження системи електронного документообігу та електронного цифрового підпису в органах влади та судах; ж) запровадження соціальної реклами з питань протидії корупції; з) запровадження обов’язкової навчальної програми з питань протидії та запобіганню корупції для працівників публічної служби.

5. Державний та громадський контроль
за реалізацією Стратегії

Державний контроль за реалізацією Стратегії здійснюють: Президент України; Верховна Рада України; Уряд України та спеціально уповноважений орган (особа) з питань антикорупційної політики в межах їхніх повноважень, визначених Конституцією і законами України; центральні органи виконавчої влади України; спеціально уповноважені суб’єкти, утворені відповідно до законів України, в межах своїх повноважень забезпечують виконання передбачених чинними законодавством завдань щодо реалізації Стратегії; інші органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування забезпечують виконання завдань щодо протидії та запобіганню корупції в межах своїх повноважень.

Механізми громадського контролю реалізуються шляхом контролю за діяльністю органів влади й управління, за правоохоронними органами, за прийняттям органами влади рішень, за дотриманням законів, проведення  громадської експертизи проектів та чинних нормативно-правових актів, концепцій і програм з питань протидії корупції та врахування її висновків, обговорення проектів, участю у прийнятті рішень, внесення пропозицій, залучення до спільного розгляду звернень та скарг громадян інших громадських об’єднань, науковців, наукових установ для проведення громадських експертиз та висвітлення в засобах масової інформації результатів досліджень та перевірок.

Забезпечення доступу громадян та організацій до інформації про діяльність органів виконавчої влади України повинно здійснюватись на основі нормативно-правових актів, що регламентують порядок надання громадянам інформації про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, а також шляхом створення Інтернет-сайту з метою оприлюднення інформації про діяльність органів виконавчої влади, зокрема щодо проектів, що готуються, нормативно-правових актів, включаючи проекти адміністративних інструкцій виконання державних функцій і надання державних послуг, з метою їхнього публічного обговорення та одержання максимальної кількості зауважень і рекомендацій з даних питань.

Передбачити доцільність створення Громадського центру антикорупційних технологій для об’єднання зусиль численних громадських організацій.

Стратегія є базою для розробки конкретних програм, проектів та планів заходів за складовими державної антикорупційної політики Реалізація Стратегії передбачає розробку антикорупційних програм в окремих галузях управління і господарювання. Завдання Стратегії будуть реалізовані за допомогою детального плану заходів. План заходів конкретизує заходи, які будуть прийняті, установи, відповідальні за їхню реалізацію, і строки реалізації.

Питання для самоконтролю:

1. Що розуміють під антикорупційною стратегією України?

2. Які умови формування та реалізації антикорупційної політики?

3. Які умови успішної протидії корупції в Україні?

4. Що є стратегічною метою антикорупційної політики ?

5. Які пріоритетні завдання антикорупційної політики і напрями її реалізації?

6. Які органи здійснюють державний контроль за реалізацією Стратегії? В чому полягає механізм громадського контролю у цій сфері?


МОДУЛЬ 2
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАХОДИ
ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ

Тема 2.1. Публічна влада: проблеми протидії корупції

1. Корупційні ризики в сфері публічної влади.

2. Органи публічної влади в Україні як суб’єкти, які здійснюють заходи щодо запобігання і протидії корупції.

3. Інститут публічної служби в Україні та проблеми протидії корупції.

 

Як відомо, корупція є однією із найнебезпечніших загроз правам людини, демократії, правопорядку, чесності та соціальній справедливості, вона перешкоджає економічному розвиткові та загрожує належному і справедливому функціонуванню країн, має негативні фінансові наслідки для громадян, компаній і держав, а також для міжнародних установ.

На сьогоднішній день в нашій державі здійснюється низка заходів у сфері запобігання та протидії корупції, більша частина з яких направлена саме на запобігання корупції, як і в більшості країн Європи.

Упродовж багатьох років Україні не вдається переломити небезпечні тенденції зростання масштабів корупції. Зокрема, не в повному обсязі виконуються міжнародні зобов’язання щодо боротьби з корупцією, що випливають з Конвенції ООН проти корупції, Конвенції Ради Європи про кримінальну відповідальність за корупцію, численні рекомендації ЄЄ, Ради Європи, Стамбульського плану дій Організації економічного співробітництва і розвитку.

Такий стан справ спричиняє критичне ставлення до України як до корумпованої держави з нестабільними державними інститутами, зокрема системою правосуддя. Індикатором цієї позиції вже традиційно є рейтинги міжнародної організації «Трансперенсі Інтернешнл». Зокрема, у 2011 році Україна у щорічному рейтингу країн за рівнем корумпованості посіла 152 місце, серед 182 країн.

За висновками експертів, зниження оцінки Індексу сприйняття корупції лише на один пункт призводить до відтоку з країни капіталу, що дорівнює 0,5 відсотка валового внутрішнього продукту держави. Для України ці цифри означають втрату щороку щонайменше 20 мільярдів гривень.

Такий низький рейтинг, зокрема, є наслідком відсутності належної протидії корупції. На думку експертів, корупцією просякнуто все суспільство й сфера управління, тіньові відносини присутні в усіх секторах економіки. Низька заробітна платня в державному секторі створює основу для корупції в ДАІ, податкових органах, системі освіти. Нераціональне державне управління спричиняє надвитрати державного бюджету – урядові витрати досягли 47,3 % ВВП.

Сьогодні найбільш чутливим питанням є проблема існування політичної та високопосадової корупції. Донині корупція залишається високо прибутковим і мало ризикованим бізнесом в Україні. Тіньові схеми, зокрема у сфері державних закупівель, земельних відносин, будівництві, торгівлі, видобувній промисловості, паливно-енергетичному комплексі, існують за підтримки високопосадовців, політиків.

Боротьба з корупцією в державі неефективна через відсутність спеціалізованих інституцій, недоліків діяльності правоохоронних органів, корумпованість судів, прокуратури, міліції, інших правоохоронних і контролюючих органів.

1. Корупційні ризики у сфері публічної влади

Одним із основних напрямів у сфері запобігання корупції є виявлення корупційних ризиків, які можуть виникнути в діяльності представників публічної влади, а також усунення умов та причин виникнення цих ризиків.

Вказані корупційні ризики постійно досліджуються науковцями та громадськими організаціями у різних сферах публічного управління.

При цьому, за поширеністю корупційні ризики в діяльності посадових і службових осіб публічної влади можна розташувати в такому порядку:

• недоброчесність державних службовців;

• виникнення конфлікту інтересів;

• безконтрольність з боку керівництва;

• наявність дискреційних повноважень.

Слід звернути увагу на те, що перше місце серед корупційних ризиків не випадково посідає недоброчесність поведінки державних службовців.

Етично-психологічні аспекти та соціально-правові фактори мають досить великий вплив на сумлінність державних службовців при виконанні останніми посадових обов’язків, оскільки державний службовець завжди приймає рішення у першу чергу на підставі власного досвіду, психологічного відношення до виконуваної роботи, а також ґрунтуючись на особистих переконаннях і персональному соціально-матеріальному становищі.

Ще одним з не менш суттєвих корупційних ризиків є виникнення конфлікту інтересів, тобто наявність реальних або таких, що видаються реальними, суперечностей між приватними інтересами особи та її службовими повноваженнями, які можуть вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи не вчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень.

Обов’язковою складовою для врегулювання конфлікту інтересів є саме контроль з боку керівництва.

В свою чергу, відсутність контролю (безконтрольність) з боку керівництва є корупційним ризиком.

Слід зазначити, що внаслідок безконтрольності з боку керівництва можуть виникнути й інші корупційні ризики. Зокрема, такі як конфлікт інтересів, недоброчесність державних службовців.

Тому, з метою недопущення (запобігання) виникнення такого корупційного ризику, як безконтрольність з боку керівництва, саме безпосереднім керівництвом контроль має здійснюватись:

• систематично, тобто нести регулярний характер, або постійно;

• всебічно, тобто найбільш охоплювати всі питання та напрямки роботи;

• шляхом перевірки не тільки тих службовців, які мають слабкі результати роботи, а й тих, що мають добрі результати;

• об’єктивно, тобто виключати упередженість;

• гласно, тобто результати контролю повинні бути відомі тим особам, які підлягали контролю;

• результативно (дієво), тобто в залежності від результатів контролю мають вживатись відповідні заходи.

В переліку корупційних ризиків є наявність дискреційних повноважень, оскільки саме наявність можливості діяти на власний розсуд створює умови для вчинення корупційних правопорушень.

Дискреційні повноваження мають низку загальних ознак, а саме:

• дозволяють органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави) на власний розсуд оцінювати юридичний факт (фактичний склад), внаслідок чого можуть виникати, змінюватись або припинятись правовідносини;

• дозволяють на власний розсуд обирати одну із декількох, запропонованих у проекті нормативно-правового акта, форм реагування на даний юридичний факт;

• надають можливість органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави) на власний розсуд вибирати міру публічно-правового впливу щодо фізичних та юридичних осіб, його вид, розмір, спосіб реалізації;

• дозволяють органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави) обрати форму реалізації своїх повноважень – видання нормативного або індивідуально-правового акта, вчинення (утримання від вчинення) адміністративної дії;

• наділяють орган (особу, уповноважену на виконання функцій держави) правом повністю або частково визначати порядок здійснення юридично значущих дій, у тому числі строк та послідовність їх здійснення;

• надають можливість органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави) на власний розсуд визначати спосіб виконання управлінського рішення, у тому числі передавати виконання прийнятого рішення підлеглим особам, іншим органам державної влади та місцевого самоврядування, встановлювати строки і процедуру виконання.

Отже, підсумовуючи викладене, слід зазначити, що усунення корупційних ризиків в діяльності публічної влади виключить можливість порушення ними законодавства України, позитивно вплине на покращення роботи органів публічної влади та сприятиме підвищенню їх авторитету.

Інституційні та функціональні конфлікти інтересів у системі публічної адміністрації. Для захищеності від корупційних впливів надзвичайно важливе значення має раціональність побудови системи публічної адміністрації, прозорість її діяльності, професійність та неупередженість публічної служби, підконтрольність публічної адміністрації.

Основними корупційними ризиками інституційно-функціонального характеру в системі публічної адміністрації України є:

1) поєднання в одному органі виконавчої влади функцій з вироблення політики та нормотворчості з функціями поточного адміністрування (у т.ч. надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності). Така практика породжує проблеми підзаконної нормотворчості, зокрема:

а) коли органи виконавчої влади, які мають застосовувати законодавство, самостійно розробляють таке законодавство «для себе», керуючись насамперед відомчим и ( корпоративним и) інтересам и.

Наприклад, нормативні акти, які застосовують податкові органи розробляються не Міністерством фінансів, а самою Державною податковою адміністрацією.

б) органи виконавчої влади своїм и актами або актами, які вони готують «розширюють» власні повноваження (тобто поширювально тлумачать норми закону, в т.ч. шляхом визначення додаткових, не передбачених законом повноважень, а також засобів виконання покладених на орган завдань).

Отже, повноваження органів публічної адміністрації мають відповідати вимогам Конституції України та законів України, не можуть визначатися у підзаконних нормативно-правових актах , широко тлумачитися у актах органів виконавчої влади.

2) поєднання в одній інституції (одному органі) функцій з надання адміністративних послуг і контрольно-наглядових (інспекційних) функцій.

Поєднання в компетенції одного органу повноважень з надання адміністративних послуг та контрольно-наглядових функції породжує корупційні ризики, пов’язані з «розмиванням місії» відповідного органу, зменшенням об’єктивності розгляду та перегляду адміністративних справ. Адже очевидно, що агентський (обслуговуючий) тип діяльності та інспекційний тип діяльності потребують різних методів та форм. Також очевидно, що у випадку порушення правил видачі певного дозволу (ліцензії), орган що інспектуватиме діяльність приватної особи, з одного боку, не буде зацікавлений у виявленні (фіксації) «помилки» з боку свого ж «відомства», з іншого боку, фактично опиняється поза межами зовнішнього контролю, що також є добрим ґрунтом для зловживань.

Вочевидь не випадково, за деякими дослідженнями, серед найбільш корумпованих «дозвільних органів» в Україні підприємці називають саме ті, в яких об’єднано функції з видачі дозволів (адміністративних послуг) з інспекційними функціями, зокрема, органи державної санітарно-епідеміологічної служби та державного пожежного нагляду4.

Поєднання зазначених функцій, особливо зважаючи на сучасну практику затвердження Урядом «переліків платних послуг» для окремих органів виконавчої влади, також призводить до нав’язування громадянам додаткових (поряд з визначеними у законі) зборів та платежів. Особливо небезпечно, коли такі «платні послуги» нав’язуються саме контрольно-наглядовими органами. У ситуації, коли приватна особа відмовляється або намагається уникнути сплати додаткових платних послуг, то така відмова може перерости в додаткові перевірки або особливо «ретельні» (упереджені) перевірки. При цьому приватним особам не повідомляється про необов’язковість отримання таких додаткових послуг (а якщо бути точним – про надання цих послуг лише за зверненням особи), хоча відповідні вимоги також є в законодавстві.

Зменшенню цього ризику сприятиме інституційне (організаційне) розмежування функцій з надання адміністративних послуг та контрольно-наглядових функції.

Із цими інституційно-функціональними конфліктами, які перетворюються в корупційні ризики, пов’язані й інші проблеми, зокрема невпорядкованість системи органів публічної адміністрації та відсутність чіткого розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Низка інституційних ризиків закладена у нечіткості визначення системи органів виконавчої влади, їх належності до певного рівня (центрального або місцевого). Наявна загальна для системи виконавчої влади тенденція щодо постійного заснування нових самостійних органів, що часто сприяє розбалансованості зв’язків та відносин як в системі органів виконавчої влади, так і у зовнішніх взаємостосунках (першочергово незручності виникають для громадян, не обізнаних з тонкощами реформування державного апарату; тягар додаткових витрат у зв’язку з переоформленням документів як правило, також покладається на громадян). Це породжує «нерозривне коло» проблем, поневірянь для пересічних громадян, які готові радше відмовитися від офіційного оформлення належної їм соціальної пільги, допомоги, виплати, або шукати простіші варіанти (часто – «корупційні») вирішення своїх питань.

Для вирішення цих проблем необхідне чітке визначення компетенції органів виконавчої влади, розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Вирішенню цього завдання сприятиме проведення функціонального обстеження органів публічної адміністрації, спрямованого на перевірку (оцінку) відповідності діючих структур даних органів покладеним на них функціям та визначеним завданням і напрямам діяльності.

2. Органи публічної влади в Україні як суб’єкти,
які здійснюють заходи щодо запобігання і протидії корупції

Останнім часом суттєво змінилися організаційні засади діяльності публічної влади. В першу чергу це стосується діяльності Президента України, Кабінету Міністрів України, системи центральних органів виконавчої влади.

Президент України. Сутність та зміст основних повноважень Президента України, що викладені у статті 106 Конституції України в т.ч. у сфері виконавчої влади, з огляду на ухвалене Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року.
Конституційним Судом України у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 було визнано, що Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV не відповідає Конституції України (є неконституційним), у зв’язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття.
Так, Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, визнаний неконституційним та втратив чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Як результат, текст чинної на сьогоднішній день Конституції України відповідає тексту, що існував до внесення змін Законом «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-IV від 08.12.2004, а саме тексту Конституції (що була чинною до 31 грудня 2004р.), – яка була прийнята 28 червня 1996 року.

Відомо, що статус та повноваження Президента України, а також порядок його обрання визначені Конституцією України.

Відповідно до статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Основні повноваження Президента України закріплені у статті 106 Конституції України. Глава держави здійснює також інші повноваження, визначені Конституцією України.

У відповідності до Рішення Конституційного Суду України зокрема стаття 106 Конституції України на сьогоднішній день має наступний зміст:
Президент України:
1) забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;
2) звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України;
3) представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України;
4) приймає рішення про визнання іноземних держав;
5) призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;
6) призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою;
7) призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією;
8) припиняє повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися;
9) призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України; припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку;
10) призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій 
та припиняє їхні повноваження на цих посадах; 
11) призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади;
12) призначає половину складу Ради Національного банку України;
13) призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;
14) призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України;
15) утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; 
16) скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
17) є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави;
18) очолює Раду національної безпеки і оборони України;
19) вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України;
20) приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;
21) приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації - з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України;
22) призначає третину складу Конституційного Суду України;
23) утворює суди у визначеному законом порядку;
24) присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини;
25) нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними;
26) приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні;
27) здійснює помилування;
28) створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі 
та інші допоміжні органи і служби;
29) підписує закони, прийняті Верховною Радою України;
30) має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;
31) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України. Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Серед перелічених повноважень Президента, що містяться у статті 106 Конституції України містяться й основні повноваження у сфері виконавчої діяльності. Деякі повноваження в цій сфері Президент України здійснює за згодою Верховної Ради України, інші – самостійно чи за поданням Прем’єр-міністра України.

За згодою Верховної Ради України Президент України призначає Прем’єр-міністра України; призначає на посаду та звільняє з неї за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову державного комітету телебачення і радіомовлення України.

За поданням Прем’єр-міністра України Президент України призначає членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій і припиняє їхні повноваження на цих посадах; утворює, реорганізовує й ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.

Президент України скасовує акти Кабінету Міністрів України й акти Ради міністрів АРК; є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сфері національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки й оборони України, яка є координаційним органом з питань національної безпеки й оборони при Президентові України; вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України в разі збройної агресії проти України; приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію й введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; приймає в разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує в разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації – з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України; присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання й класні чини. Президент України приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні; здійснює помилування.

Президент України підписує закони, прийняті Верховною Радою України; має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України.

На основі й на виконання Конституції та законів України Президент України видає укази й розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України. У випадках, передбачених ч. 4 ст. 106 Конституції України, акти Президента України скріплюють підписами Прем’єр-міністр України й міністр, відповідальний за акт і його виконання.

Взагалі стаття 106 Конституції України деталізує загальний статус Президента України, встановлений у ст. 102 Конституції, шляхом визначення його основних функцій, повноважень та порядку їх реалізації. Вона складається з чотирьох частин, логічно поєднаних між собою: у частині першій перелічуються основні повноваження глави Української держави, у частині другій підкреслюється їх персоніфікований характер, частина третя визначає види правових актів, якими оформлюються рішення, прийняті Президентом України в межах його компетенції, а в четвертій частині визначаються особливості реалізації деяких президентських повноважень.

Кабінет Міністрів України. Закон України  «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 року,відповідно до Конституції України визначив організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує та координує роботу цих органів.

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України.

До основних завдань Кабінету Міністрів України належать:

1) забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції України  та законів України, актів Президента України;

2) вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості;

3) забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров’я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

4) розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони довкілля, а також розроблення, затвердження і виконання інших державних цільових програм;

5) забезпечення розвитку і державної підтримки науково-технічного та інноваційного потенціалу держави;

6) забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності; здійснення управління об’єктами державної власності відповідно до закону;

7) здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;

8) організація і забезпечення провадження зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;

9) спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади.

10) виконання інших функцій, визначених Конституцією  та законами України, актами Президента України.

Діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

До складу Кабінету Міністрів України входять Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр України, три віце-прем’єр-міністри та міністри України.

Посадовий склад (кількість та перелік посад) новосформованого Кабінету Міністрів України визначається Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України одночасно з призначенням персонального складу Кабінету Міністрів України. Посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу.

Члени Кабінету Міністрів України не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку. У разі виникнення обставин, що порушують вимоги щодо несумісності посади члена Кабінету Міністрів України з іншими видами діяльності, такий член Кабінету Міністрів України у двадцятиденний строк з дня виникнення цих обставин припиняє таку діяльність або подає особисту заяву про відставку.

Прем’єр-міністр України призначається на посаду Президентом України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України.

Президент України після прийняття рішення про відставку Кабінету Міністрів України або про припинення повноважень Прем’єр-міністра України вносить до Верховної Ради України письмове подання про надання згоди на призначення на посаду Прем’єр-міністра України.

Програма діяльності Кабінету Міністрів України базується на передвиборній програмі Президента України. Програма діяльності Кабінету Міністрів України подається до Верховної Ради України Прем’єр-міністром України.

Президент України має право прийняти рішення про відставку Кабінету Міністрів України. Прем’єр-міністр України зобов’язаний подати Президенту України заяву про відставку Кабінету Міністрів України у день прийняття рішення Президента України.

Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.

Кабінет Міністрів України затверджує граничну чисельність працівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України для утримання органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині. Особливості відносин Кабінету Міністрів України з окремими центральними органами виконавчої влади можуть визначатися законами України.

Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з Радою міністрів Автономної Республіки Крим і підвідомчими їй органами визначаються тим, що Кабінет Міністрів України спрямовує і координує діяльність Ради міністрів Автономної Республіки Крим щодо виконання Конституції та законів України, актів Президента України і актів Кабінету Міністрів України на території Автономної Республіки Крим.

Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з місцевими державними адміністраціями характеризуються тим, що Кабінет Міністрів України спрямовує і координує діяльність місцевих державних адміністрацій щодо виконання Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, здійснення на відповідній території інших наданих місцевим державним адміністраціям повноважень. Кабінет Міністрів України розглядає питання щодо:

1) погодження кандидатур заступників голів обласних державних адміністрацій;

2) надання у разі вмотивованої відмови голови обласної державної адміністрації або підтримки головою обласної державної адміністрації вмотивованої відмови голови районної державної адміністрації погодити призначення керівника територіального органу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, керівника підприємства, установи, організації, що перебуває в управлінні міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, згоди на призначення відповідного керівника;

3) подання Президенту України пропозицій щодо скасування актів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, з одночасним зупиненням їх дії.

Відповідальність членів Кабінету Міністрів України полягає в тому, що  Члени Кабінету Міністрів України несуть солідарну відповідальність за результати діяльності Кабінету Міністрів України як колегіального органу виконавчої влади. Члени Кабінету Міністрів України особисто несуть відповідальність за стан справ у доручених їм сферах державного управління.  Члени Кабінету Міністрів України за вчинення правопорушень несуть відповідальність відповідно до закону. Члени Кабінету Міністрів України за вчинення корупційних діянь та порушення вимог сумлінної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави (заборона використання службового становища в особистих цілях, запобігання конфлікту інтересів тощо), можуть бути звільнені Президентом України в порядку, визначеному частиною першою статті 18 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Організаційною формою роботи Кабінету Міністрів України є його засідання.

Акти Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України видає обов’язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів  України. Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Акти Кабінету Міністрів України включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України. Постанови Кабінету Міністрів України публікуються в Офіційному віснику України, газеті «Урядовий кур’єр», акти Кабінету Міністрів України також оприлюднюються шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України.

Центральні органи виконавчої влади. Вперше органи виконавчої влади було організовано, як систему, після прийняття Указу Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 року.

В зазначеному Указі визначалось, що до системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Така система проіснувала до грудня 2010 року.

Указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 року було створено фактично нову систему центральних органів виконавчої влади.

«Схема організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади», яку було затверджено цим Указом містила 4 пункти:

  1. Міністерства
  2. Центральні органи виконавчої влади
  3. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом
  4. Центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України

Характеристика цієї системи було запропонована в Законі України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року, який визначив організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України.

Систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади. До інших центральних органів виконавчої влади віднесено державні служби, державні агентства, державні інспекції та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.

Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики.

Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави.

Діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади ґрунтується на принципах верховенства права, забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина, безперервності, законності, забезпечення єдності державної політики, відкритості та прозорості, відповідальності. Міністерства діють за принципом єдиноначальності. Інші центральні органи виконавчої влади діють за принципом єдиноначальності, якщо інше не передбачено законом. Підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, не можуть здійснювати владні повноваження, крім випадків, визначених законом.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади є юридичними особами публічного права. Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади набувають статусу юридичної особи з дати внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи. Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади припиняються як юридичні особи з дати внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про державну реєстрацію їх припинення.

Утворення, реорганізація та ліквідація міністерств та інших центральних органів виконавчої влади характеризується тим, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України.  Міністерства.  Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Президентом України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України. Міністерство очолює міністр України (далі - міністр), який є членом Кабінету Міністрів України. Порядок призначення на посаду та звільнення з посади, припинення повноважень на посаді міністра, а також статус міністра як члена Кабінету Міністрів України, визначаються Конституцією  та Законом України »Про Кабінет Міністрів України».

Основними завданнями міністерства як органу, що забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, є:

1) забезпечення нормативно-правового регулювання;

2) визначення пріоритетних напрямів розвитку;

3) інформування та надання роз’яснень щодо здійснення державної політики;

4) узагальнення практики застосування законодавства, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України на розгляд Президентові України та Кабінету Міністрів України;

5) здійснення інших завдань, визначених законами України та покладених на нього актами Президента України.

Міністр. Міністр як член Кабінету Міністрів України здійснює повноваження, визначені Законом України  «Про Кабінет Міністрів України», в тому числі щодо спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади. Міністр як керівник міністерства:

1) очолює міністерство, здійснює керівництво його діяльністю;

2) визначає пріоритети роботи міністерства та шляхи виконання покладених на нього завдань, затверджує плани роботи міністерства, звіти про їх виконання;

3) в межах компетенції організовує та контролює виконання апаратом міністерства і територіальними органами міністерства Конституції України, законів України, актів та доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України;

4) забезпечує виконання зобов’язань, взятих за міжнародними договорами України;

5) вносить Прем’єр-міністрові України пропозиції щодо призначення на посади першого заступника міністра, заступника міністра (у разі введення), заступника міністра - керівника апарату;

6) затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату міністерства, призначає на посади та звільняє з посад їх керівників і заступників керівників, працівників патронатної служби міністра;

7) вносить Кабінету Міністрів України подання про утворення в межах граничної чисельності державних службовців та працівників апарату міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідацію, реорганізацію територіальних органів міністерства як юридичних осіб публічного права, затверджує положення про них;

8) затверджує структуру апарату міністерства і його територіальних органів;

9) утворює, ліквідовує, реорганізовує за погодженням з Кабінетом Міністрів України територіальні органи міністерства як структурні підрозділи апарату міністерства, що не мають статусу юридичної особи;

10) призначає на посади керівників територіальних органів міністерства за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та їх заступників і звільняє їх з посад;

11) вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції у разі вмотивованої відмови Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови обласної державної адміністрації (підтримки головою обласної державної адміністрації вмотивованої відмови голови районної державної адміністрації) погодити призначення керівника територіального органу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується міністром, керівника підприємства, установи, організації, що належить до сфери управління цього міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується міністром, про надання Кабінетом Міністрів України згоди на призначення такого керівника;

12) утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи, організації, що належить до сфери управління цього міністерства, затверджує їхні положення (статути), призначає на посади за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та звільняє з посад їх керівників, крім випадків, установлених законом, здійснює у межах своїх повноважень інші функції з управління об’єктами державної власності;

13) притягує до дисциплінарної відповідальності керівників державних підприємств, установ, організацій, що перебувають у сфері управління відповідного міністерства;

14) скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів міністерства;

15) порушує в установленому порядку питання щодо заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності першого заступника та заступника міністра (у разі введення), заступника міністра - керівника апарату;

16) порушує в установленому порядку питання щодо присвоєння рангу державного службовця заступнику міністра - керівнику апарату;

17) вирішує в установленому порядку питання щодо заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників та заступників керівників самостійних структурних підрозділів апарату міністерства, керівників та заступників керівників територіальних органів міністерства, присвоює їм ранги державних службовців;

18) вносить подання щодо представлення в установленому порядку державних службовців та працівників апарату міністерства, його територіальних органів до відзначення державними нагородами України;

19) представляє міністерство у публічно-правових відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами;

20) у передбачених законодавством випадках погоджує призначення на посади та звільнення з посад керівників відповідних структурних підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

21) визначає обов’язки першого заступника міністра, заступника міністра (у разі введення) та заступника міністра - керівника апарату, розподіл повноважень міністра між першим заступником міністра та заступником міністра (у разі введення), які вони здійснюють у разі його відсутності;

22) скасовує повністю чи в окремій частині накази заступника міністра - керівника апарату;

23) залучає державних службовців та працівників територіальних органів міністерства, а за згодою керівників - державних службовців та працівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій до розгляду питань, що належать до компетенції міністерства;

24) приймає рішення щодо розподілу бюджетних коштів, головним розпорядником яких є міністерство;

25) утворює комісії, робочі та експертні групи;

26) скликає та проводить наради з питань, що належать до його компетенції;

27) підписує накази міністерства;

28) дає обов’язкові для виконання державними службовцями та працівниками апарату міністерства доручення/

Перший заступник міністра, заступник міністра. Міністр має першого заступника, який здійснює визначені міністром обов’язки. У разі необхідності для забезпечення здійснення міністерством окремих завдань рішенням Президента України у структурі міністерства може бути введено посаду заступника міністра. Перший заступник міністра та заступник міністра (у разі введення) призначаються на посади за поданням Прем’єр-міністра України та звільняються з посад Президентом України. Прем’єр-міністр України вносить на розгляд Президента України подання про призначення на посади першого заступника міністра та заступника міністра (у разі введення) відповідно до пропозицій відповідного міністра. У разі звільнення міністра перший заступник міністра та заступник міністра (у разі введення) звільняються з посад Президентом України.  Перший заступник міністра, заступник міністра (у разі введення) дають обов’язкові для виконання державними службовцями та працівниками апарату міністерства та його територіальних органів (у разі утворення) доручення. Посади першого заступника міністра та заступника міністра (у разі введення) належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу.

Заступник міністра – керівник апарату призначається на посаду за поданням Прем’єр-міністра України та звільняється з посади Президентом України. Прем’єр-міністр України вносить на розгляд Президента України подання про призначення на посаду заступника міністра – керівника апарату відповідно до пропозиції відповідного міністра. Заступник міністра - керівник апарату є державним службовцем. Основними завданнями заступника міністра – керівника апарату є забезпечення діяльності апарату міністерства, стабільності і наступності у його роботі, організація поточної роботи, пов’язаної із здійсненням повноважень міністерства.

Територіальні органи міністерства утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра Кабінетом Міністрів України.

Територіальні органи міністерства можуть утворюватися, ліквідовуватися, реорганізовуватися міністром як структурні підрозділи апарату міністерства, що не мають статусу юридичної особи, за погодженням із Кабінетом Міністрів України.

Територіальні органи міністерства утворюються у випадках, коли їх створення передбачено положенням про міністерство, затвердженим Президентом України. Територіальні органи міністерства можуть утворюватися в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення та як міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх утворення). Територіальні органи міністерства діють на підставі положень, що затверджуються міністром. Типове положення про територіальні органи міністерства затверджується Кабінетом Міністрів України. Територіальні органи міністерства набувають статусу юридичної особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи. Територіальні органи міністерства припиняються як юридичні особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про державну реєстрацію їх припинення. Керівники територіальних органів міністерства призначаються на посади за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та звільняються з посад міністром, якщо інше не передбачено законом. Заступники керівників територіальних органів міністерства призначаються на посади та звільняються з посад міністром. Інші державні службовці територіальних органів міністерства призначаються на посади та звільняються з посад керівниками територіальних органів міністерства. Працівники територіальних органів міністерства приймаються на роботу та звільняються з роботи керівниками територіальних органів міністерства.  Структуру територіальних органів міністерства затверджує міністр. Штатний розпис та кошторис територіальних органів міністерства затверджує заступник міністра - керівник апарату.

Інші центральні органи виконавчої влади. Центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції.

Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.

Основними завданнями центральних органів виконавчої влади є:

1) надання адміністративних послуг;

2) здійснення державного нагляду (контролю);

3) управління об’єктами державної власності;

4) внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність;

5) здійснення інших завдань, визначених законами України та покладених на них Президентом України.

Центральні органи виконавчої влади можуть здійснювати одне або кілька визначених частиною першою цієї статті завдань. У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, центральний орган виконавчої влади утворюється як служба.

У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як агентство.

У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція.

Кабінет Міністрів України спрямовує та координує діяльність центральних органів виконавчої влади через міністра у порядку, визначеному цим Законом та актами Президента України.

Міністр:

1) забезпечує формування державної політики у відповідній сфері та контролює її реалізацію центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується ним;

2) погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені центральним органом виконавчої влади проекти законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України;

3) визначає пріоритетні напрями роботи центрального органу виконавчої влади та шляхи виконання покладених на нього завдань, затверджує плани його роботи;

4) вносить пропозиції Прем’єр-міністрові України стосовно кандидатури на посаду керівника центрального органу виконавчої влади і за пропозицією його керівника - стосовно кандидатур на посади його заступників;

5) погоджує структуру апарату центрального органу виконавчої влади;

6) видає обов’язкові до виконання центральними органами виконавчої влади накази та доручення з питань, що належать до сфери діяльності центрального органу виконавчої влади;

7) погоджує призначення на посади та звільнення з посад керівників та заступників керівників самостійних структурних підрозділів апарату центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується ним;

8) погоджує призначення на посади та звільнення з посад керівників і заступників керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади;

9) погоджує пропозиції керівника центрального органу виконавчої влади щодо утворення, реорганізації, ліквідації його територіальних органів як юридичних осіб публічного права та вносить на розгляд Кабінету Міністрів України відповідне подання;

10) погоджує утворення, реорганізацію, ліквідацію територіальних органів центрального органу виконавчої влади як структурних підрозділів апарату цього органу;

11) порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центрального органу виконавчої влади повністю чи в окремій частині;

12) доручає керівнику центрального органу виконавчої влади скасувати акти його територіальних органів повністю чи в окремій частині, а в разі відмови скасовує акти територіальних органів центрального органу виконавчої влади повністю чи в окремій частині;

13) порушує перед Президентом України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників;

14) ініціює питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників структурних підрозділів апарату центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та їх заступників, а також керівників підприємств, установ, організацій, що належать до сфери його управління;

15) ініціює питання щодо проведення службового розслідування стосовно керівника центрального органу виконавчої влади, його заступників, інших державних службовців і працівників апарату центрального органу виконавчої влади та його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління;

16) приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності центрального органу виконавчої влади та його територіальних органів;

17) заслуховує звіти про виконання покладених на центральний орган виконавчої влади завдань та планів їх роботи;

18) визначає структурний підрозділ апарату міністерства, що відповідає за взаємодію з центральним органом виконавчої влади;

19) визначає посадових осіб міністерства, які включаються до складу колегії центрального органу виконавчої влади;

20) визначає порядок обміну інформацією між міністерством та центральним органом виконавчої влади, періодичність її подання;

21) вирішує інші питання, пов’язані із спрямуванням і координацією діяльності центрального органу виконавчої влади.

Керівник та заступники керівника центрального органу виконавчої влади. Керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду за поданням Прем’єр-міністра України та звільняється з посади Президентом України. Керівник центрального органу виконавчої влади може мати не більше двох заступників, які призначаються на посади за поданням Прем’єр-міністра України та звільняються з посад Президентом України.  Пропозиції Прем’єр-міністрові України стосовно кандидатур на посади керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників вносить міністр, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади. Керівник центрального органу виконавчої влади вносить на розгляд міністра пропозиції щодо призначення на посади та звільнення з посад своїх заступників. Керівник центрального органу виконавчої влади та його заступники є державними службовцями.

Керівник центрального органу виконавчої влади:

1) очолює центральний орган виконавчої влади, здійснює керівництво його діяльністю;

2) у межах компетенції організовує та контролює виконання в апараті центрального органу виконавчої влади та його територіальних органах Конституції та законів України, актів та доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, наказів міністерств;

3) вносить на розгляд міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, пропозиції щодо забезпечення формування державної політики у відповідній сфері, зокрема, розроблені центральним органом виконавчої влади проекти законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, наказів відповідного міністерства, а також позицію щодо проектів, розробниками яких є інші міністерства;

4) подає на затвердження міністрові, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, плани роботи центрального органу виконавчої влади;

5) затверджує за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, структуру апарату центрального органу виконавчої влади;

6) забезпечує виконання центральним органом виконавчої влади наказів та доручень міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, з питань, що належать до сфери діяльності центрального органу виконавчої влади;

7) забезпечує взаємодію центрального органу виконавчої влади із структурним підрозділом міністерства, визначеним міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, відповідальним за взаємодію з центральним органом виконавчої влади;

8) забезпечує дотримання встановленого міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, порядку обміну інформацією між міністерством і центральним органом виконавчої влади та вчасність її подання;

9) звітує перед міністром про виконання планів роботи центрального органу виконавчої влади та покладених на нього завдань, про усунення порушень і недоліків, виявлених під час проведення перевірок діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів, а також про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях;

10) розподіляє обов’язки між своїми заступниками;

11) затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату центрального органу виконавчої влади;

12) призначає на посади та звільняє з посад у порядку, передбаченому законодавством про державну службу, державних службовців апарату центрального органу виконавчої влади (якщо інше не передбачено законом);

13) приймає на роботу та звільняє з роботи в порядку, передбаченому законодавством про працю, працівників центрального органу виконавчої влади;

14) вносить міністрові пропозиції щодо утворення в межах граничної чисельності державних службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на його утримання, а також щодо ліквідації, реорганізації Кабінетом Міністрів України територіальних органів центрального органу виконавчої влади, які є юридичними особами публічного права;

15) утворює в межах граничної чисельності державних службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на утримання центрального органу виконавчої влади, ліквідовує, реорганізовує за погодженням з Кабінетом Міністрів України та міністром територіальні органи центрального органу виконавчої влади як структурні підрозділи апарату цього органу;

16) призначає на посади за погодженням із відповідним міністром та головами відповідних місцевих державних адміністрацій, звільняє з посад керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади;

17) призначає на посади за погодженням з міністром, звільняє з посад заступників керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади;

18) утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи, організації, затверджує їхні положення (статути), в установленому порядку призначає на посади та звільняє з посад їх керівників, здійснює в межах своїх повноважень інші функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління;

19) скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів центрального органу виконавчої влади;

20) забезпечує реалізацію державної політики щодо державної таємниці, контроль за її збереженням в апараті центрального органу виконавчої влади;

21) забезпечує формування в установленому порядку кадрового резерву центрального органу виконавчої влади, організацію підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і працівників центрального органу виконавчої влади та осіб, включених до кадрового резерву;

22) вирішує в установленому порядку питання щодо заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців та працівників апарату центрального органу виконавчої влади, керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади, присвоює їм ранги державних службовців (якщо інше не передбачено законом);

23) у встановленому порядку вносить подання щодо представлення державних службовців та працівників апарату центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів до відзначення державними нагородами України;

24) представляє в установленому порядку центральний орган виконавчої влади у відносинах з іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями в Україні та за її межами;

25) залучає державних службовців та працівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади, а за домовленістю з керівниками - державних службовців та працівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій до розгляду питань, що належать до компетенції центрального органу виконавчої влади;

26) представляє центральний орган виконавчої влади у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами і організаціями в Україні та за її межами;

27) утворює комісії, робочі та експертні групи;

28) скликає та проводить наради з питань, що належать до його компетенції;

29) підписує накази центрального органу виконавчої влади;

30) у межах повноважень дає обов’язкові для виконання державними службовцями і працівниками апарату центрального органу виконавчої влади та його територіальних органів доручення;

31) за погодженням із Міністерством фінансів України затверджує штатний розпис та кошторис апарату центрального органу виконавчої влади;

32) приймає в установленому порядку рішення про розподіл бюджетних коштів, розпорядником яких є центральний орган виконавчої влади;

Заступники керівника центрального органу виконавчої влади здійснюють повноваження відповідно до затвердженого керівником центрального органу виконавчої влади розподілу обов’язків, якщо інше не передбачено законом. У разі відсутності керівника центрального органу виконавчої влади чи неможливості здійснювати ним свої повноваження з інших причин його обов’язки виконує один із заступників відповідно до встановленого керівником центрального органу виконавчої влади розподілу обов’язків.

Територіальні органи центрального органу виконавчої влади. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на його утримання, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, Кабінетом Міністрів України. Пропозиції щодо утворення, реорганізації та ліквідації територіальних органів центрального органу виконавчої влади на розгляд міністрові вносить керівник центрального органу виконавчої влади. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади можуть утворюватись, ліквідовуватись, реорганізовуватись керівником центрального органу виконавчої влади як структурні підрозділи апарату центрального органу виконавчої влади за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, та Кабінетом Міністрів України.

Територіальні органи центрального органу виконавчої влади створюються у випадках, коли їх створення передбачено положенням про центральний орган виконавчої влади, затвердженим Президентом України. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади можуть утворюватися в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення та як міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх утворення). Територіальні органи центрального органу виконавчої влади діють на підставі положень, що затверджуються керівником центрального органу виконавчої влади. Типове положення про територіальні органи центрального органу виконавчої влади затверджується Кабінетом Міністрів України. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади набувають статусу юридичної особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади припиняються як юридичні особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про державну реєстрацію їх припинення. Керівники та заступники керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади призначаються на посади та звільняються з посад керівником центрального органу виконавчої влади за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади. Кандидатури на посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади погоджуються з головами місцевих державних адміністрацій, якщо інше не передбачено законом. Порядок призначення на посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, Адміністрація Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, Національне агентство України з питань державної служби є центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Інші центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом можуть бути утворені Президентом України. Голова Антимонопольного комітету України, Голова Фонду державного майна України, Голова Державного комітету телебачення і радіомовлення України призначаються на посади та звільняються з посад Президентом України за згодою Верховної Ради України. Заступники Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України призначаються на посади за поданням Прем’єр-міністра України та звільняються з посад Президентом України. Питання діяльності Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України та інших органів зі спеціальним статусом у Кабінеті Міністрів України представляє Прем’єр-міністр України. Положення Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» поширюються на Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, інші утворені Президентом України центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, крім випадків, коли Конституцією та законами України, актами Президента України визначені інші особливості організації та порядку їх діяльності.

Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим. Конституція України визначає Автономну Республіку Крим як невід’ємну складову України, яка діє згідно з визначеними повноваженнями і вирішує питання, віднесені до її відання.

Урядом автономії є Рада міністрів АРК. Закон України «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим» від 16.06.2011 року визначив, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим є урядом Автономної Республіки Крим. Рада міністрів Автономної Республіки Крим є вищим органом у системі органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим. Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчу владу в Автономній Республіці Крим безпосередньо та через міністерства Автономної Республіки Крим, республіканські комітети Автономної Республіки Крим, інші органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, спрямовує, координує та контролює діяльність таких органів.

Голова Ради міністрів АРК призначається на посаду та звільняється з посади Верховною радою АРК за погодженням з Президентом України. Повноваження, порядок формування і діяльності Ради міністрів АРК визначаються Конституцією України та законами України, а також нормативно-правовими актами Верховної ради АРК в питаннях, що віднесені до її компетенції.

Згідно із ст. 137 Конституції України АРК наділена повноваженнями здійснювати нормативне регулювання з питань: сільського господарства і лісів; меліорації і кар’єрів; громадських робіт, ремесел і промислів; благодійництва; містобудування і житлового господарства; туризму, готельної справи, ярмарків; музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників; транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікарняної служб.

Наразі чинне законодавство України може делегувати АРК також інші повноваження.

Місцеві органи виконавчої влади. Конституція України визначає, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.
Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.
Голови місцевих державних адміністрацій  призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.
Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.
Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.
Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної  адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь.
Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:
1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;
2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;
3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного  розвитку,  програм  охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку;
4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;
5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;
6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;
7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Виконавчу владу на місцевому територіальному рівні, тобто в областях, районах, Автономній Республіці Крим, у містах Києві та Севастополі, здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а також місцеві (територіальні) органи центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ). Правовою основою організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади є Конституція України, Закон України «Про місцеві державні адміністрації», деякі інші нормативно-правові акти.

Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади загальної компетенції. Відповідно до п. 10 ст. 106 Конституції України та ст. 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду за поданням Прем’єр-міністра і звільняються з посади Президентом України.

Місцева державна адміністрація є органом виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, який виконує повноваження державної влади, делеговані йому виконавчі функції відповідних рад через створювані управління, відділи та інші структурні підрозділи й діє під керівництвом голови місцевої державної адміністрації.

У здійсненні своїх повноважень голова місцевої державної адміністрації відповідальний перед главою держави і Кабінетом Міністрів. Районні державні адміністрації також підзвітні та підконтрольні обласним державним адміністраціям.

На території відповідних державних адміністрацій діють і місцеві (територіальні) органи міністерств та інших ЦОВВ. Їх взаємодія з адміністраціями, а також органами виконавчої влади вищого рівня в період реформування цих органів набуває важливого значення, насамперед у питанні забезпечення чітких субординаційних зв’язків між ними.

Важливою особливістю адміністративно-правового статусу місцевих органів є те, що в ньому певним чином поєднуються повноваження загальної та спеціальної компетенції. Зокрема, повноваження спеціальної компетенції здійснюють структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, до відання яких віднесені питання функціонального чи галузевого управління. З огляду на це серед місцевих органів ЦОВВ виділяються органи двох типів:

1) органи, що підпорядковані центральним органам виконавчої влади, хоч і мають певні зв’язки з місцевими державними адміністраціями;

2) органи, що підпорядковані головам відповідних місцевих державних адміністрацій, хоч і мають враховувати вимоги реалізації завдань відповідних центральних органів виконавчої влади.

Органи місцевого самоврядування. Одним із основних центрів публічної влади, яка максимально наближена до людини є органи місцевого самоврядування. Конституція України визначає, що народ України може здійснювати владу через органи місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Сутність місцевого самоврядування полягає в гарантованому державою праві територіальної громади, громадян та їх органів розв’язувати значну частину місцевих справ і управляти ними, діючи в межах закону, під свою відповідальність та в інтересах населення.

Територіальна організація самоврядування в Україні ґрунтується на поєднанні загальнодержавних і місцевих інтересів.

Серед найважливіших ознак органів місцевого самоврядування виділяють їх правову, організаційну, матеріальну та фінансову автономії.

Правова автономія означає, що органи місцевого самоврядування наділено своїми власними повноваженнями, передбаченими Конституцією та чинним законодавством України.

Організаційна автономія органів місцевого самоврядування виявляється в їх можливості самостійно визначати та будувати свою внутрішню структуру для того, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам. Контроль за органами місцевого самоврядування здійснюють лише для забезпечення законності їх дій.

Матеріальна та фінансова автономія органів місцевого самоврядування виявляється в їх праві володіти й розпоряджатися коштами та майном для здійснення своїх функцій і повноважень.

Місцеве самоврядування має свою систему, що складається з територіальної громади, сільської, селищної та міської ради, сільського, селищного і міського голови, виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, районних і обласних рад.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування – сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

У свою чергу сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші самоорганізації населення й наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Серед «інших» органів місцевої самоорганізації населення Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., крім будинкових, вуличних, квартальних, називає також форми безпосереднього волевиявлення народу – місцеві референдуми, загальні збори громадян, громадські слухання. Органи місцевого самоврядування села, селища, міста для активнішого здійснення своїх прав і обов’язків можуть також об’єднуватися в асоціації, інші форми добровільних об’єднань.

До органів місцевого самоврядування, таких, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносять районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Органами місцевої влади в АРК Закон України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 березня 1995 р. називає сільські, селищні, районні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності, яку складають рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси тощо. Вони затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку й контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки й збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції. Складність дослідження статусу органів місцевого самоврядування, як суб’єктів адміністративного права можна підтвердити таким прикладом.

 Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи й служби.

Від імені та в інтересах територіальних громад права суб’єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного й культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні й обласні бюджети, які формуються з коштів Державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів і з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; розв’язують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Відповідно до ч. 3 ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. В такому разі держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України.

У свою чергу місцеві ради (обласні та районні) можуть делегувати частину своїх повноважень відповідно обласним та районним державним адміністраціям і контролювати реалізацію цих повноважень.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території (ст. 144 Конституції України).

Усе це дозволяє вважати, що органи місцевого самоврядування мають риси, що наближають їх до органів виконавчої влади, з якими вони тісно взаємодіють під час вирішення питань місцевого значення.

З питань здійснення повноважень органів виконавчої влади органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Правові акти органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням Конституції та законодавства України, можуть бути зупинені до розв’язання питання про їх законність у судовому порядку. Шкода, завдана в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується ними в повному обсязі за рахунок власних коштів.

Можна зробити висновок, що органи виконавчої влади та місцевого самоврядування утворюють основну публічної адміністрації, як здійснює публічну владу в Україні. Саме ці органи утворюють найбільш чисельну групу суб’єктів владних повноважень. Від діяльності цих органів публічної влади залежить рівень взаємовідносин людини і влади.

Стаття 5 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» містить вичерпний перелік органів публічної влади, на яких покладаються функції щодо запобігання і протидії корупції.

Президент України, Верховна Рада України, органи прокуратури України здійснюють заходи щодо запобігання і протидії корупції в межах повноважень, визначених Конституцією України.
Органи державної влади здійснюють заходи щодо запобігання і протидії корупції або беруть участь у їх здійсненні у межах повноважень, визначених законами та іншими виданими на їх основі нормативно-правовими актами. 
Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу органів виконавчої влади щодо запобігання і протидії корупції відповідно до Конституції і законів України, актів Президента України. 
Координацію реалізації органами виконавчої влади визначеної Президентом України антикорупційної стратегії здійснює спеціально уповноважений орган з питань антикорупційної політики, який утворюється Президентом України і діє відповідно до вимог, встановлених законом.
Спеціально уповноважені суб’єкти безпосередньо здійснюють у межах своєї компетенції заходи щодо виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень (далі – спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції).
Спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції є органи прокуратури, спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, податкової міліції, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, якщо інше не передбачено законом.
Координацію діяльності правоохоронних органів з питань протидії корупції здійснюють у межах наданих повноважень, визначених законами, Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори.
Суб’єктами, які беруть участь у запобіганні, виявленні, а в установлених законом випадках – у здійсненні заходів щодо припинення корупційних правопорушень, відновленні порушених прав чи інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів держави, а також в інформаційному і науково-дослідному забезпеченні здійснення заходів щодо запобігання і протидії корупції, у міжнародному співробітництві в цій сфері, є:
1) уповноважені підрозділи органів державної влади; 
2) місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування; 
3) підприємства, установи, організації незалежно від підпорядкованості та форми власності, їх посадові та службові особи, а також громадяни, об’єднання громадян за їх згодою. 
Посадові і службові особи органів державної влади, посадові особи місцевого самоврядування, юридичних осіб, їх структурних підрозділів у разі виявлення корупційного правопорушення чи одержання інформації про вчинення такого правопорушення працівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб, їх структурних підрозділів зобов’язані у межах своїх повноважень ужити заходів щодо припинення такого правопорушення та негайно письмово повідомити про його вчинення спеціально уповноважений суб’єкт у сфері протидії корупції.
Можна зробити висновок, що закон визначає повноваження таких суб’єктів в сфері публічної влади в сфері запобігання та протидії:
·    Президент України;
·    Верховна Рада України;
·    Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори, органи прокуратури; 
·    Кабінет Міністрів України;
·    органи державної влади; 
·    органи виконавчої влади;  
·    спеціально уповноважений орган з питань антикорупційної політики;
·    спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції;
·    правоохоронні органи з питань протидії корупції;  
·    уповноважені підрозділи органів державної влади; 
·    місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування; 
·    посадові і службові особи органів державної влади;
·    посадові особи місцевого самоврядування.

3. Інститут публічної служби в Україні
та проблеми протидії корупції

Публічна служба як поняття соціальне застосовується для визначення характеру і способу діяльності людей, що відображає факт суспільного розподілу праці. Публічна служба органічно  зв’язана з державою та органами місцевого самоврядування, їх місцем і роллю в житті суспільства. В діяльності службовців публічної служби знаходять своє реальне втілення завдання і функції держави. Оскільки посада містить частку компетенції відповідних органів, вона невідривна від його структури і в той  же час має за свою мету організацію особового складу органу – службовців публічної служби.
З посадою – первинним структурним підрозділом – зв’язаний комплекс  питань: встановлення посад, правила та способи їх заміщення, порядок переводу з посади на посаду. Отже, публічна служба, якщо її розглядати з точки зору місця, яке вона займає в організації держави, починається там, де встановлюється посада. Посада невідривна від організації державного апарату, органів місцевого самоврядування, встановлення посади завершує її.

Система державного управління та організація державного апарату, що дісталась Україні у спадок від радянських часів не відповідала вимогам часу та новим політичним реаліям. Саме тому впродовж 20 років постійно змінюється структура та функції органів публічної влади на всіх її рівнях. Ринкова економіка та розвиток громадянського суспільства вимагали перетворення бюрократичного апарату на ефективну систему урядування, що слугуватиме людям. У зв’язку з цим постала необхідність переосмислення призначення держави та публічної влади.

Закономірно, що одним із стратегічних завдань адміністративної реформи було визначено запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних послуг.

Відповідним чином має змінитись і діяльність публічних службовців в нових умовах. Визначальним критерієм для таких змін є впровадження в діяльність службовців України європейських стандартів обслуговування громадян та професійного обслуговування політичного керівництва держави. Зокрема, на публічних службовців мають бути покладені завдання щодо ефективного виконання функції аналізу політики, забезпечення її реалізації, в тому числі розробку проектів нормативних актів, управління публічними фінансами, а також щоденне адміністративне обслуговування приватних осіб.

Для сучасної України багато викликів державотворення були надзвичайно складними через тягар радянського минулого та відсутність достатніх знань у сфері демократичного урядування. До нерозроблених, а також досліджуваних у певних ідеологічних рамках, проблем належав і інститут публічної служби. На жаль, можна констатувати, що і дотепер для українського адміністративного права навіть саме поняття «публічної служби» є ще новим.

Спроби дослідження проблематики публічної служби в сучасній Україні почалися відносно недавно, хоча ще у
50-х роках ХХ сторіччя відомий український правник
Юрій Панейко визначав поняття «публічної служби» виходячи з визначення держави як «корпорації публічних служб», а відтак публічна служба має змінюватися відповідно до потреб «загального інтересу».

З огляду на інституційний аспект, публічна служба в найширшому розумінні може здійснюватись працівниками усіх організацій публічного сектору: органів державної влади (тобто, не лише виконавчої, але й законодавчої та судової); державних підприємств та установ; органів місцевого самоврядування; комунальних підприємств та установ. Тобто, до поняття публічної служби включають діяльність працівників усіх інституцій, які виконують публічні завдання, в тому числі діяльність державних або муніципальних лікарів, вчителів тощо. У вужчому розумінні в інституційному вимірі публічну службу розглядають як діяльність, насамперед, службовців органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування.

Функціональний аспект є важливим з огляду на те, що протягом останніх десятиріч завдання публічної адміністрації в багатьох країнах виконуються не лише органами та організаціями публічного (державного та муніципального) сектору, але й делегуються громадським організаціям, і навіть приватним структурам. Тобто, мова йде про розширення кола суб’єктів, залучених до виконання публічних функцій, і про визначення меж публічної служби через реалізацію публічних завдань.

При обранні підходу, наш погляд, варто керуватися в першу чергу потребами практики. Зокрема, функціональне розуміння публічної служби важко назвати корисним для правового регулювання відповідних відносин в Україні. В цьому контексті також важливо виходити зі специфіки правової системи до якої належить наша країна. Адже у країнах романо-германської сім’ї права відносини у сфері публічної служби належать до сфери регулювання публічного права, натомість у англосаксонській системі права поділ права на публічне і приватне фактично відсутній.

Відтак на наш погляд, при визначенні меж публічної служби, найбільш раціональним є інституційний підхід, який обмежує сферу публічної служби рамками публічної адміністрації в статутному значенні, тобто в Україні це насамперед органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування. Звідси можна додати ще одну ознаку публічної служби – здійснення на постійній основі владно-адміністративних (управлінських) функцій і повноважень.

Слід визнати, що різні підходи до розуміння категорії «публічна служба» прослідковуються у законодавстві зарубіжних держав зважаючи також на історико-правові традиції конкретних країн.

Наприклад, в країнах англо-американської правової системи термін «публічна служба» поширюється на усі організації публічного сектору, а статус публічного службовця поширюється на більшість працівників публічного сектору, в тому числі викладачів, лікарів тощо. Натомість для означення діяльності професійних чиновників – службовців державного (урядового) апарату у цих країнах використовується термін «цивільна служба».

Проте і у країнах романо-германської системи права є відмінні підходи до означення публічної служби та її сфери. Наприклад, у Франції є поняття «службовця державного апарату», яким охоплюються всі службовці держави, як юридичної особи публічного права. До службовців державного апарату належать працівники законодавчих, виконавчих і судових органів держави. Крім того, до таких осіб, окрім традиційного корпусу чиновників, належать вчителі та викладачі вищих навчальних закладів, лікарі державних закладів охорони здоров’я, які становлять окремі корпуси державних службовців. При цьому всі названі категорії осіб мають як права та обов’язки державного службовця, так і підкоряються низці обмежень, пов’язаних із наданим статусом.

У законодавстві ФРН є така категорія як «чиновники вищих учбових закладів». Зокрема, керівники на посаді, члени керівних органів на посаді за основною професією, а також чиновники, які відповідно відносяться до наукового і мистецького персоналу вищого учбового закладу, що відповідно з правом землі отримав якість визнаного державою вищого учбового закладу і персонал якого знаходиться на службі Федерації, є безпосередніми федеральними чиновниками.

Але в будь-якому випаду основну увагу у законодавстві і Франції, і ФРН зроблено саме на регулюванні статусу чиновників публічної адміністрації.

У найновішому законодавстві країн Європи цей акцент є ще більш чітким і однозначним. Наприклад, в законодавстві Естонії визначено, що «публічною службою є робота в державних і муніципальних адміністративних установах». Аналогічні підходи також у законодавстві Литви, Грузії тощо.

В законодавстві України термін «публічна служба» донедавна взагалі не застосовувався. Натомість використовуються два інших поняття: «державна служба» та «служба в органах місцевого самоврядування».

Згідно з нормами чинних законодавчих актів, державна служба – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів, а служба в органах місцевого самоврядування – це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. До речі, доцільно звернути увагу на таку характеристику служби в органах місцевого самоврядування як діяльність «на постійній основі». Дуже часто в зарубіжних країнах за цим критерієм виділяють основну групу публічних службовців – власне «чиновників».

Вперше термін «публічна служба» в сучасній Україні на законодавчому рівні використано Кодексом адміністративного судочинства України, де визначено, що публічна служба – це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування. Очевидно, це визначення є надмірно широким і викладено лише в цілях цього Кодексу. Адже від публічної служби, як мінімум, необхідно відокремлювати діяльність політиків на державних політичних посадах та суддів. За своєю природою ці посади не є службовими.

Отже, першим проблемним моментом у окреслені чітких меж поняття публічної служби є необхідність розмежування політичних та адміністративних (службових, чиновницьких) посад в органах виконавчої влади та в органах місцевого самоврядування.

І якщо для розвинених демократичних держав розмежування політики та адміністрування це аксіома, то в Україні лише у 2001 році після тривалих дискусій Указом Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи» було встановлено, що посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад і не відносяться до категорій посад державних службовців. А для управління апаратом міністерств були запроваджені посади державних секретарів міністерств. І хоча через два роки посади державних секретарів міністерств було ліквідовано, на наше переконання, виключно з міркувань короткострокової політичної кон’юнктури, можемо впевнено стверджувати, що рано чи пізно Україна буде змушена повернутися до цієї демократичної практики.

Досвід розмежування політичних та адміністративних посад у вищих органах виконавчої влади характерний для всіх країн Європи. Існує цілий ряд ознак, що дозволяють провести відмежування посад державних політичних діячів від посад державних службовців. Це, зокрема, порядок призначення та звільнення з посад, характер виконуваних повноважень, види та підстави притягнення до відповідальності тощо. Так для політичних посад здебільшого характерна виборність на певний строк або «похідне» призначення за політичними критеріями, до яких в першу чергу належить наявність (підтримка) певної політичної програми. Власне і завдання особи на політичній посаді полягає насамперед у формуванні політики. Також для політиків, зокрема, членів уряду, на відміну від професійних службовців, характерна так звана «політична відповідальність», що включає можливість звільнення без формальних мотивів та обмежує право на судовий захист у випадку звільнення.

Можна виділити ряд інших додаткових ознак, які відрізняють політиків від державних службовців. Зокрема, для претендентів на політичні посади є необов’язковим наявність певної освіти чи досвіду роботи у певній галузі, не передбачається проходження конкурсу на перевірку професійних якостей тощо. Головним фактором при призначенні чи обранні на посаду державного політичного діяча є висування або підтримка особи впливовими політичними групами. Державні службовці, навпаки мають бути політично нейтральними до легітимного керівництва держави.

Саме з огляду на ці важливі обставини необхідно розмежувати посади державних політичних діячів та державних службовців в органах виконавчої влади, що є обов’язковою умовою ефективного функціонування, як уряду, так і виконавчої вертикалі загалом. Тому окремо від законодавства про публічну службу - правовий статус Президента України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України регулюється Конституцією України та врегульовано спеціальними законами – «Про статус народного депутата України», «Про Кабінет Міністрів України».

Фактично такий перелік посад поза межами державної служби міститься і у статті 9 Закону України «Про державну службу» 1993 року, хоч назва цієї статті Закону («особливості правового регулювання статусу державних службовців державних органів та їх апарату») вводить в оману навіть фахівців. Принагідно звертаємо увагу, що із досвіду інших країн нам не відомо жодного прикладу застосування терміну «службовець» стосовно, наприклад, члена уряду або члена парламенту. І очевидно, зумовлено це тим, що політик самостійно формує свою позицію, завдання. Натомість службовець виконує (впроваджує у життя) «чужу» (не свою, а політика, законодавця) позицію, бачення.

Аналогічні підходи слід застосувати і в органах місцевого самоврядування, адже очевидно, що посади місцевих депутатів та місцевих голів є саме політичними посадами, і теж повинні бути виведені за межі законодавства про публічну (або муніципальну) службу.

Крім того, від публічних службовців слід відмежувати працівників патронатних служб політиків. Оскільки, патронатні службовці обслуговують діяльність політичного діяча, то політик самостійно визначає функції працівників патронатної служби. А з огляду на особливий порядок зайняття ними своїх посад (без конкурсу) та звільнення (у зв’язку з залишенням посади певним політичним діячем), поширювати на працівників патронатних служб статус публічних службовців і нераціонально, і не зовсім коректно. Хоча тут законодавство зарубіжних країн має деякі винятки, про які буде зазначено нижче.

Види публічної служби. Багатофункціональність держави визначає внутрішню диференціацію публічної служби. Двома основними видами публічної служби є служба в органах державної влади (державна служба) та служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба).

Принципових відмінностей у службовій діяльності державних службовців та службовців місцевого самоврядування немає. І в цій роботі поняття публічного службовця (в теоретичному розумінні) та державного службовця (в розумінні законодавства України) часто будуть вживатись, як синоніми. Проте для більш повного розуміння суті публічної служби доцільно зупинитися на інших класифікаціях публічної служби.

Зокрема, відомим є поділ публічної служби на цивільну та мілітаризовану. Мілітаризована служба характеризується особливим призначенням і завданнями, спеціальним порядком формування і проходження служби, спеціальними вимогами щодо професійної підготовки. Особливими характеристиками мілітаризованої служби є: здійснення охоронної функції, що полягає в охороні і захисті законності та правопорядку, територіальної цілісності та безпеки держави, захисті життя і здоров’я громадян; можливість застосування примусу (легальне застосування насильства); наявність чіткої системи субординації, суворої ієрархії особового складу, обов’язковості наказів. Крім того, при прийнятті на мілітаризовану службу, як правило, визначено жорсткіші вимоги щодо: віку, стану здоров’я, фізичної підготовки тощо. Також службовці мілітаризованої служби мають спеціальні зовнішні атрибути (форму одягу, зовнішні відзнаки), їм присвоюють спеціальні звання.

В Україні до мілітаризованої служби відносять військову державну службу – у Збройних Силах України, Службі безпеки України та правоохоронну (воєнізовану) державну службу – в органах внутрішніх справ (міліції), державній прикордонній службі тощо.

Інший вид публічної служби становить служба професійного апарату чиновників, тобто осіб, що забезпечують функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування. В країнах Європи цей вид служби зазвичай називається цивільною службою, що також дозволяє відмежувати її від служби мілітаризованої та якнайкраще відповідає основному обов’язку цих службовців – служіння суспільству. Акцент на цивільному характері служби зроблено у багатьох країнах, наприклад, у Законі Латвії «Про державну цивільну службу», Законі Польщі «Про цивільну службу», Законі Російської Федерації «Про державну цивільну службу» та ін..

В країнах Європи цивільну службу поділяють на загальну цивільну службу та спеціалізовану цивільну службу. Це розмежування закріплено, наприклад, у законодавстві Латвії. Аналогічний підхід спостерігається і в законі Польщі «Про цивільну службу».

Загальна цивільна служба пов’язується з виконанням однотипних, «стандартних» функцій публічної адміністрації, які в принциповому плані не мають своєї специфіки. В сучасних умовах основним призначенням діяльності цивільних службовців є сервісні функції. При цьому такі функції знаходить вияв у багатьох формах, зокрема, обслуговування політичного керівництва держави, надання адміністративних послуг громадянам та організація надання інших публічних послуг.

Натомість спеціалізована служба покликана забезпечувати діяльність держави в окремих, вузьких сферах. Спеціалізовані корпуси державної цивільної служби, як правило, складають дипломатична служба та консульська служба, оскільки міжнародний характер їх діяльності накладає цілий ряд особливостей, пов’язаних із організацією проходження служби.

В Україні до спеціалізованої служби також пропонується відносити службу в прокуратурі, зважаючи на обмежені можливості горизонтального переміщення з органів прокуратури до органів виконавчої влади та те, що організаційно-правовий статус прокурорів, заступників та помічників прокурорів, слідчих прокуратури встановлено Законом України «Про прокуратуру». Водночас правовий статус службовців, які працюють в апараті органів прокуратури, визначаються відповідно до загального закону «Про державну службу».

Отже, публічна служба – це професійна, політично нейтральна діяльність осіб, на адміністративних посадах в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування. До публічної служби можна також відносити професійну, неполітичну діяльність в апаратах інших органів державної влади: глави держави, парламенту, судів тощо.

Чітке розмежування видів публічної діяльності на законодавчому рівні – одне з актуальних завдань для України. Таке розмежування дозволить вирішити проблеми пов’язані зі статусом та порядком призначення і звільнення політичних діячів та публічних службовців, порядком проходження служби тощо.

Організація публічної служби має базуватись на принципах верховенства права, законності, публічності, професійності, відкритості, політичної нейтральності, лояльності, стабільності та доброчесності.

Необхідно звернути увагу на основні проблеми організації публічної служби в Україні.

Інститут публічної служби (державної служби та служби в органах місцевого самоврядування) є надзвичайно важливим елементом механізму урядування, відіграючи виключну роль для функціонування держави, забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Однак на перешкоді досягненню зазначених важливих цілей є «слабкість» публічної служби та її нездатність ефективно протистояти корупції.

Зокрема, для теперішнього стану організації та функціонування публічної служби в Україні характерними лишаються такі корупційні ризики як непрозорий та недостатній рівень оплати праці більшості публічних службовців, надмірний суб’єктивізм у вирішенні питань публічної служби, низький професійний рівень багатьох публічних службовців.

Першою проблемою з точки зору антикорупційної політики є питання оплати праці публічних службовців. Низький рівень заробітної платні більшості публічних службовців є загальновизнаною причиною корупції.

Проблемою є непрозорість системи оплати праці публічних службовців та суб’єктивізм з боку керівництва у визначенні конкретних розмірів оплати праці. Згідно із Законом України «Про державну службу» (ст. 33), заробітна плата державних службовців складається з посадових окладів, премій, а також інших доплат і надбавок. При цьому в структурі заробітної плати домінують саме премії, надбавки і доплати. Їх розміри визначаються підзаконними актами, а призначення здійснюється на розсуд керівника. Тому суттєвим чинником забезпечення неупередженості та відданості державного службовця суспільству є підвищення частки посадового окладу в сукупному обсязі його зарплатні, із встановленням належного розміру оплати праці, що відповідає (з відповідними умовами) оплаті аналогічної діяльності у приватному секторі.

Іншою проблемою у публічній служби України є низький професійний рівень багатьох службовців. Однією з причин такого стану визнається формальність та недієвість механізм у конкурсного добору на публічну службу. Результатом даного негативного явища стала фактична відсутність реального конкурсу при заміщенні посад. Це стало можливим з огляду на вкрай невдале нормативне врегулювання необхідності проведення конкурсу у чинному законодавстві, що встановлює прийняття на посади на конкурсній основі лише окремих категорій посад державної служби (3-7), та допускає інші численні винятки. Наслідком непрозорості та фіктивності конкурсів закономірно став низький професійний рівень службовців.

Загальному погіршенню професійності та моральності персоналу державної служби сприяє також висока плинність кадрів та звільнення державних службовців з політичних мотивів. Відчуття нестабільності перебування службовця на посаді, викликане можливістю повсякчасного звільнення, створює додатковий корупційний ризик.

Корупційні ризики у сфері публічної служби зумовлені також надмірним впливом керівника органу на службовців. Це стосується не лише оплати праці службовців, а й власне їх поточної діяльності. Зокрема, в Україні існує проблема браку процедурної самостійності державних службовців виконавської ланки (спеціалістів, інспекторів), оскільки у більшості випадків має місце централізація прийняття рішень, аж до прийняття рішення на рівні керівника органу. Це може породжувати корупційні ризики, пов’язані з: подальшим затвердженням рішення керівником; отриманням незаконних вказівок щодо вирішення справи тощо. У багатьох службовців відсутнє відчуття, що вони служать державі (громаді), а не керівнику. Такі можливості впливу керівника органу на підпорядкованих службовців складають самостійну проблему, адже за умови корумпованості керівника органу та при надмірній процедурній (службовій) залежності рядових службовців корупція може легко вражати орган (систему) в цілому.

Суттєву увагу необхідно приділити професійному навчанню та підвищенню кваліфікації службовцями.

Також надзвичайно важливим моментом є врегулювання питань декларування доходів та видатків публічними службовцями та членами їх сімей.

Висновки

Корупцію можна визначити як не передбачені або прямо заборонені законом стосунки між уповноваженим представником публічної влади (далі, представником) і громадянином чи організацією, який зацікавлений у вчиненні представником певних дій, чи в його бездіяльності (далі, клієнт). Ці стосунки вигідні як представникові так і клієнтові, але вступаючи в них, представник порушує свій договір з державою, яка доручила йому виконувати певні функції.

Беручи участь в коруптивних стосунках клієнт сподівається одержати додаткову вигоду, яка була б недоступна йому без коруптивного сприяння з боку представника, або доступ до неї був би важчим ніж при такому сприянні. Представник же сподівається отримати від клієнта винагороду, одержання якої не передбачене договором між представником і державою. При цьому сама послуга, яку надає представник клієнтові, може бути як складовою частиною його службових обов’язків, так і прямо їм суперечити.

 Важливим є те, що представник не просто виконує те, що йому доручила держава, а використовуючи своє становище, вступає в несанкціоновані стосунки з клієнтом. 

Таким чином від корупції в першу чергу страждає встановлений державою правопорядок і функціонування державного апарату. Крім того корупція може мати багато інших негативних наслідків, до яких ми повернемося нижче.

В корумпованому суспільстві велика шкода наноситься спільному добру. Складається враження, що громадяни дійшли згоди про те, що кожен повинен піклуватись тільки про себе. Егоїзм тоді стає нормою життя, а типовою настановою до ближніх є байдужість, ворожість, або бажання їх якось використати.

Корупція сприяє створенню в державі загального клімату беззаконня. Громадяни вчаться не сприймати всерйоз будь-яких державних законів і всюди де можливо, ухилятись від їх виконання. Така ситуація в свою чергу веде до росту злочинності і підриву суспільних інституцій. Все це створює обстановку нестабільності в державі, яка за наявності деяких інших негативних обставин може закінчитись соціальним катаклізмом.

В жодному суспільстві корупція не вважається нормальним явищем. Її існуванням незадоволені навіть багато з тих, хто вдається до неї. Багато підприємців, державних чиновників та інших громадян раді були б не вступати в коруптивні стосунки, якби вони могли вирішити свої проблеми законним шляхом. В той же час вони не готові поодинці відмовлятись від загальноприйнятої системи корупції (Для багатьох з них така відмова означала б загибель власної справи, втрату роботи, або інші неприємності).

Рекомендована література:

1. Конституція України: Прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст.141.

2. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – №24. – Ст.170.

3. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.1999 р

4. Про Кабінет Міністрів України : Закон України 7 жовтня 2010 р. №2591-VI 5. Про центральні органи виконавчої влади : Закон України від вiд 17.03.2011 № 3166-VI

6. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади : Указ Президента України 9 грудня 2010 року № 1085/2010

7. Деякі питання організації роботи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади : Указ Президента України 24 грудня 2010 року № 1199/2010

8. Курс адміністративного права України : підручник / В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко та ін. / за ред. В.В. Коваленка. – К : Юрінком Інтер, 2012. – 808 с.

9. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У 2 т. / Відповід. ред. В.Б. Авер’янов: Т.1: Загальна частина. – К. : Юридична думка, 2007 – 591с. Т.2: Особлива частина. – К. : Юридична думка, 2009 – 600с.

10. Адміністративне судочинство: підручник /
Т.О. Коломоєць (заг.ред.). – К. ; Запоріжжя : Істина, 2009. – 344с.

11. Адміністративна реформа для людини (науково-практичний нарис) / За заг. ред. І.Б. Коліушка. – К., 2001. – 72 с.

12. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К., 2002. – 668 с.

13. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К., 2003. – 384 с.

14. Публічна влада та управління: принципи і механізми реалізації: Монографія. / Н.Р. Нижник (заг.ред.) – Чернівці : Технодрук, 2008. – 432с.

15. Школик А.М. Порівняльне адміністративне право. – Львів: ЗУКЦ, 2007. – 308с.

 

Тема 2.2. Організація взаємодії державних органів та органів місцевого самоврядування з правоохоронними органами у сфері запобігання та протидії корупції

1. Поняття та особливості взаємодії державних органів у сфері запобігання та протидії корупції.

2. Принципи взаємодії державних органів у цій сфері.

3. Види та форми взаємодії державних органів у сфері запобігання та протидії корупції.

1. Поняття та особливості взаємодії державних органів у сфері запобігання та протидії корупції

Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» з метою активізації діяльності спеціальних органів, що здійснюють виявлення проявів корупції вимагає визначити механізми взаємодії цих органів з іншими органами, на які згідно з законодавством покладаються обов’язки оперативного, технічного, інформаційного та іншого забезпечення діяльності боротьби з корупцією.

Значна увага до питань взаємодії правоохоронних органів у цій сфері боротьби приділяється вищими посадовими особами держави. Так, у свої виступах В.Ф Янукович звертав увагу на той факт, що успіху у сфері запобігання та протидії корупції досягти лише за рахунок постійного прогнозування корупційної ситуації у державі, впровадження у діяльність правоохоронних органів принципів взаємодії, наступальності, системності та комплексності у протидії корупції.

Необхідність взаємодії у боротьбі з корупцією, на нашу думку, обумовлюється: загостренням криміногенної ситуації у державі; посиленням активності злочинних угруповань, які намагаються увійти до органів влади; прискорення темпів транснаціоналізації корупції та деякими іншими. Така ситуація примушує удосконалювати спільні зусилля правоохоронних та інших державних органів у галузі протидії корупції, своєчасно виявляти негативні тенденції у соціально-економічній обстановці, сприяти усуненню причин та умов корупції, налагоджувати дійовий обмін інформацією, здійснювати профілактику корупційних правопорушень у відповідних сферах державного життя.

Таким чином, об’єктивна необхідність взаємодії обумовлюється, з одного боку, спільністю задач, які стоять перед різними відомствами, органами та підрозділами у сфері запобігання та протидії корупції,з іншого боку – відмінностями в їх функціональному та структурному стані. Крім цього, на нашу думку, необхідність взаємних дій виступає як об’єктивна умова забезпечення цілісності системи при внутрішній та міжсистемній взаємодії.

Особливості взаємодії суб’єктів у сфері запобігання та протидії корупції: а) це специфічний вид спільної суспільно-корисної діяльності; б) це особливий вид правовідносин, переважно правоохоронного характеру; в) наявність декількох (не менше двох) суб’єктів; г) погодженість спільних заходів за метою, місцем, часом та методами; д)диференціація функцій суб’єктів е) спрямованість функціонування взаємодіючих суб’єктів на боротьбу з корупцією в усіх її проявах; ж) наявність нормативної бази взаємодії, яка містить в основному норми адміністративного права; з) здійснення переважно в рамках адміністративно-правових інститутів; і) рівноправність суб’єктів, котрі взаємодіють на одному рівні, виділення ієрархічних рівнів в організації взаємодії; и) наявність спільної програми дій та необхідного інформаційного забезпечення; к) врахування при організації взаємодії методів і засобів, властивих кожному суб’єкту взаємодії.

Таким чином, взаємодія суб’єктів у сфері запобігання та протидії корупції як адміністративно-правова категорія – це врегульована переважно адміністративно-правовими нормами, погоджена за метою, часом і місцем діяльність суб’єктів у сфері запобігання та протидії корупції, при якій вони справляють взаємний вплив один на одного і на суспільні відносини, опосередковані існуванням корупції, з метою попередження, виявлення та припинення корупційних діянь, усунення причин та умов, що їм сприяють, шляхом найбільш доцільного поєднання сил, засобів і методів, властивих цим суб’єктам.

Термін «координація», який походить від латинських слів «со» – разом і «ordinatio» – упорядкування, за своєю суттю зміст координаційної роботи полягає у відшуканні доцільного співвідношення між діяннями.

Сутність координації полягає у розробці, обговоренні та реалізації спільних заходів щодо боротьби з корупцією. Завдяки координації досягається широкий фронт боротьби з цим явищем, забезпечується цілеспрямованість у вирішенні найбільш актуальних задач, усуваються паралелізм та дублювання у роботі правоохоронних органів, більш раціонально розподіляються між ними сили та використовуються різноманітні правові засоби та методи роботи. Крім цього, важливим підсумком координаційної діяльності є стабільність антикорупційної правозастосовної практики. Вона також сприяє зміцненню законності в діяльності самих правоохоронних органів, покращує можливості впливу на цю діяльність засобами прокурорського нагляду та відомчого контролю.

Основною метою координації є сприяння узгодженим діям суб’єктів боротьби з корупцією щодо зменшення кількості корупційних проявів та зміцнення законності в межах певної територіальної одиниці. Проміжною метою координації може бути розв’язання приватних питань, серед яких основними є покращення розкриття злочинів, виявлення та попередження помилок та недоліків досудового слідства тощо.

Поставлені при цьому цілі досягаються при розв’язанні ряду задач, загальних для усіх органів, які беруть участь у координації. До таких задач відносяться: а) активізація діяльності правоохоронних органів щодо боротьби з корупцією; б) об’єднання зусиль суб’єктів боротьби з корупцією та усунення їх розмежованості у протидії корупції; в) усунення паралелізму та дублювання у роботі органів, які зобов’язані вести боротьбу з корупцією і забезпечення її конкретності; г) зміцнення законності в діяльності суб’єктів боротьби з корупцією.

Отже, основою координації є розробка управлінської програми та відповідні управлінські дії щодо її реалізації. На нашу думку, основними напрямами координації у сфері запобігання та протидії корупції – це: а) узгодження, об’єднання сил, засобів ресурсного забезпечення суб’єктів взаємодії; б) підпорядкування їх діяльності спільній меті – зменшенню рівня корупції та украплення правопорядку в державі. Взаємодія та координація це близькі поняття. Взаємодія є продовженням координації, розширює її рамки. Однак, якщо без координації система не може існувати (оскільки це її об’єктивна властивість), то без взаємодії вона може бути (оскільки вона є суб’єктивною властивістю). Отже, взаємодія суб’єктів у сфері запобігання та протидії корупції є невід’ємними якістю, ланкою і компонентом організації антикорупційної діяльності. Вона покликана забезпечити ефективність боротьби корупції у нашій державі як нагальної соціальної потреби сьогодення. Взаємодія суб’єктів у сфері запобігання та протидії корупції характеризується: а) особливим суб’єктом взаємодії (органами, що ведуть боротьбу з корупцією та іншими, які беруть участь у антикорупційних заходах); б) особливим об’єктом здійснення впливу взаємодіючих суб’єктів (корупційні правопорушення); в) особливостями мети, форм та методів взаємодії. На нашу думку, належним чином організована взаємодія, чіткий розподіл обов’язків між посадовими особами, кінцевою метою яких є досягнення загального визначеного результату, дозволяють виконати поставлене завдання швидше, з меншою витратою зусиль, більш цілеспрямовано застосовувати різноманітні можливості різних підрозділів, не допускаючи дублювання та вузьковідомчого підходу до розв’язання задач щодо запобігання та протидії корупції.

2. Принципи взаємодії державних органів
у сфері запобігання та протидії корупції

Принципи взаємодії суб’єктів щодо запобігання та протидії корупції необхідно розуміти систему установок, керівних начал, відправних положень, які відбивають об’єктивні закономірності розвитку правоохоронних відносин у сфері запобігання та протидії корупції на сучасному етапі існування суспільства і визначають сутність взаємовідносин між суб’єктами, які взаємодіють з метою виконання покладених на них загальних та індивідуальних завдань.

До основних принципів взаємодії суб’єктів у сфері запобігання та протидії корупції можна віднести:

а) Принцип законності – цей принцип полягає в обов’язковому виконанні законів і відповідних ним правових актів усіма суб’єктами боротьби з корупцією.

б) Принцип науковості (наукової обґрунтованості, об’єктивності) –передбачає цілеспрямований вплив на корупцію в цілому або на окремі її прояви на основі пізнання та використання об’єктивних законів та закономірностей правоохоронної діяльності у цій сфері в інтересах ефективного забезпечення боротьби з нею.

в) Принцип плановості – дозволяє враховувати велику кількість обставин, які можуть виникнути в процесі взаємодії, за рахунок розробки чітких програм узгоджених дій та можливості прогнозування зміни оперативної обстановки. Діяльність взаємодіючих суб’єктів повинна також базуватися на положеннях відповідних директивних документів, які містять у собі завдання держави щодо запобігання та протидії корупції.

г) Принцип гласності – полягає у своєчасному, широкому та регулярному інформуванні громадян про діяльність суб’єктів у сфері запобігання та протидії корупції шляхом звітування відповідних структур перед населенням, обговорення важливіших питань та рішень, що приймаються, та створення системи антикорупційного виховання та навчання.

д) Принцип безперервності – цей принцип означає, що функції взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією потребують постійного здійснення і погодження дій відповідних органів та їх структурних елементів протягом тривалого часу. Постійність взаємодії опосередковується тим, що корупція не є тимчасовим явищем для суспільства. Здійснюючи негативний вплив на його розвиток, вона вимагає вжиття планомірних та постійних заходів щодо її мінімізації.

е) Принцип системності – цей принцип означає, що суб’єкти взаємодії повинні виступати як взаємопов’язані елементи, наділені своїм місцем та роллю у ході здійснення заходів щодо запобігання та протидії корупції, а їх дії, що об’єднанні однією цільовою програмою, повинні спрямовуватися на досягання єдиної мети.

Важливим при цьому є виділення головної на даний момент проблеми протидії корупції і концентрації основних зусиль на її розв’язанні. Це може бути проблема прийняття відповідного закону, утворення певного державного органу, проведення адміністративної реформи, вдосконалення системи контролю за доходами та витратами осіб, уповноважених на виконання функцій держави.

є) Принцип комплексності – проявляється у здійсненні невідкладних короткострокових, довгострокових, постійних заходів соціально-політичного, організаційно-управлінського, правового та іншого характеру, спрямованих на подолання корупції. Цей принцип передбачає: досягнення єдності цілей та основних напрямів у сфері запобігання та протидії корупції; взаємодію наявних сил та засобів усіх суб’єктів протидії корупції на усіх рівнях суспільства; врахування об’єктивних та суб’єктивних умов, що визначають вибір найбільш ефективних засобів і методів вирішення нагальних питань; врахування наявності та цілеспрямоване використання організаційно-технічних, правових та соціально-економічних факторів; постійну перевірку ефективності антикорупційної діяльності.

з) Принцип наступальності – сутність цього принципу полягає у реалізації суб’єктами боротьби з корупцією законодавчих вимог щодо проведення активного пошуку фактів корупції, здійсненні відповідних організаційних та процесуальних дій для об’єктивного вирішення справи, застосуванні заходів щодо виявлення та усунення причин та умов, що сприяють корупції.

Друга група принципів – спеціальні. Ці принципи взаємодії доповнюють та конкретизують загальні, є похідними від них та загальних принципів управління, а саме:

а) Принцип спільності інтересів – цей принцип базується на одновекторній спрямованості інтересів сторін, що взаємодіють у сфері запобігання та протидії корупції. Подібна спільність інтересів походить від соціальної природи суб’єктів, їх призначення та покладених на завдань.

б) Принцип «головної ланки» – діяльність суб’єктів у порядку взаємодії, спрямована на вирішення основного завдання, яке є найбільш важливим у загальному ланцюгу подій і виконання якого дозволить розв’язати усю сукупність проблем. Такою «головною ланкою» для суб’єктів боротьби з корупцією є запобігання корупційним проявам, виявлення і припинення корупційних діянь, усунення шкідливих наслідків, які вона викликає.

в) Принцип «маневреності» (оперативності та гнучкості) - згідно з ним запланована діяльність повинна піддаватися корегуючому впливу у відповідності зі змінами оперативної обстановки, для більш ефективного використання сил, засобів, форм та методів, які є у розпорядженні учасників взаємодії.

Це дуже важливий принцип, оскільки корупція є явищем з високим рівнем динаміки: постійно змінюються існуючі види корупційних діянь і з’являються нові, що потребує негайного прийняття з їх боку активних заходів щодо подолання цих проявів. Тому, у систему заздалегідь передбачених заходів щодо протидії корупції обов’язково повинні вноситися положення, що є адекватними конкретним умовам та змінам у характері взаємодії та корупційній ситуації.

г) Принцип паритетності (рівності) – суб’єкти, що взаємодіють під час виконання завдань щодо запобігання та протидії корупції повинні виступати один перед одним як рівнозобов’язані. Це відсутність відносин підпорядкування і наявність власних форм діяльності, покладення обов’язків з організації взаємодії на певного суб’єкта спільної діяльності.

д) Принцип спеціалізованості (оптимального використання можливостей взаємодіючих суб’єктів) – сутність цього принципу полягає в тому, що у боротьбі з корупційними правопорушеннями необхідно забезпечити використання окремими суб’єктами тих сил, засобів, методів та форм, які їм властиві, походять з їх правової та соціальної природи. Застосування суб’єктом невластивих для нього методів та засобів діяльності може призвести до значних втрат сил, часу, зниження ефективності застосування притаманних йому прийомів боротьби з корупцією.

е) Принцип пропорційної відповідальності за наслідки взаємодії –встановлення для усіх взаємодіючих суб’єктів рівної (солідарної) відповідальності за виконання спільного завдання, або встановлення відповідальності лише за той обсяг роботи, котрий був покладений на них відповідно до їх компетенції, що є більш доцільним.

є) Принцип посилення управляючих параметрів системи – цей принцип означає, що взаємодія частин системи, кооперування сил та засобів підпорядковане підвищенню ефективності діяльності, поліпшенню якості заходів щодо запобігання та протидії корупції, скороченню строків їх виконання, зменшення матеріальних витрат.

і) Принцип непересічення компетенції – він означає, що співробітництво суб’єктів не повинно спричиняти взаємопередачу прав та обов’язків, котрими кожний з них наділений – взаємодіючи сторони зобов’язані діяти в рамках власної компетенції.

й) Принцип комплексного використання сил та засобів взаємодіючих сторін – суть цього принципу полягає в тому, що виконуючи свої основні задачі, суб’єкти правоохоронної діяльності повинні одночасно вирішувати завдання щодо боротьби з корупцією. Комплексний підхід дозволяє не тільки раціонально розподіляти наявні сили та засоби, але й притягувати до боротьби з корупцією додаткові можливості, збільшувати тиск на неї у разі ускладнення оперативної ситуації.

3. Види, форми взаємодії суб’єктів у сфері запобігання
та протидії корупції

Класифікація взаємодії суб’єктів у сфері запобігання та протидії корупції може бути проведена за наступними критеріями: 1) метою; 2) характером зв’язків; 3) способом вирішення завдань; 4) кількістю учасників; 5) часом і тривалістю спільних дій; 6) напрямами; 7) відношенням до системи або підсистеми органів, що здійснюють боротьбу з корупцією; 8) ступенем конспірації або конфіденційності; 9) організаційно-правовою формою; 10) підставами виникнення; 11) спрямованістю функціонування.

Так, за метою взаємодія у галузі боротьби з корупцією буває постійною та тимчасовою. Тимчасовою вважається взаємодія, спрямована на розв’язання відносно невеликих за обсягом конкретних завдань, виконання яких потребує об’єднання зусиль взаємодіючих служб на нетривалий час. Так, при проведені разового профілактичного відпрацювання певного регіону або знешкодження організованої злочинної групи, що має корумповані зв’язки. Цей вид взаємодії організовується виключно з локально-оперативними цілями. Постійна взаємодія є необхідною протягом усього періоду здійснення функцій профілактики правопорушень, реалізація якої постійно вимагає об’єднання зусиль декількох служб, витікає з характеру цієї функції та основних цілей боротьби зі злочинністю

За характером зв’язків між взаємодіючими суб’єктами така взаємодія поділяється на безпосередню та опосередковану взаємодію. Перший різновид взаємодії передбачає встановлення безпосередніх зв’язків між взаємодіючими суб’єктами та узгодження один з одним взаємозалежних дій в процесі виконання ними спільних задач. Опосередкована не передбачає встановлення прямих контактів між взаємодіючими суб’єктами. При такій різновидності взаємодії діяльність суб’єктів здійснюється автономно і може бути не пов’язана з виконанням загального для них управлінського рішення, хоча виконання певних дій одним із цих елементів здійснює вплив на результати вирішення тих чи інших задач рештою.

За способом вирішення завдань можна виділити такі види взаємодії, як спільне та самостійне функціонування взаємодіючих служб. При спільному функціонуванні суб’єкти розв’язують загальні задачі одночасно й разом, що створює сприятливі умови для своєчасного корегування їх дій, взаємного контролю та обміну інформацією. При самостійному функціонуванні ці суб’єкти, як правило, тільки визначають шляхи вирішення відповідних задач, а розв’язуються вони кожним органом самостійно.

За кількістю учасників взаємодія суб’єктів боротьби з корупцією поділяється на двосторонню (чисту) та багатосторонню (змішану). Як правило, взаємодія у галузі боротьби з корупцією є багатосторонньою, що зумовлюється важливістю та складність завдань, які стоять перед відповідними органами.

За часом і тривалістю спільних дій виділяють постійну, разову та тимчасову взаємодію. Зокрема, постійна взаємодія здійснюється між органами, підрозділами та окремими співробітниками протягом виконання покладених на них функцій. При разовій взаємодії суб’єкти, використовуючи власні функціональні методи та засоби, за разовим, одночасним дорученням координуючого органу здійснюють разові дії. Такою взаємодією може бути участь представників СБУ та МВС України при разовому обміні інформацією про корупційне діяння, скоєне певною особою. Тимчасова – характерна для органів, підрозділів (співробітників), які об’єднують свої зусилля при розв’язанні будь-яких конкретних задач, яка потім припиняється. Наприклад, при розробці плану проведення спільних заходів.

За напрямами взаємодію можна розглядати як стратегічну, оперативну та тактичну. Стратегічна взаємодія полягає в узгодженій діяльності суб’єктів боротьби корупцією між собою та з іншими державними органами для досягнення стратегічної мети, визначеної антикорупційним законодавством України, а саме: запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь. Оперативна взаємодія полягає в узгодженій діяльності суб’єктів боротьби з корупцією з використанням наявних сил, засобів і методів, яка здійснюється в певних організаційних формах відповідно до визначених цілей. Тактична взаємодія полягає в узгодженій діяльності суб’єктів боротьби з корупцією з використанням наявних сил, засобів і методів для вирішення окремого завдання. Головний зміст тактичної взаємодії міститься в узгодженні дій усіх сил та засобів, які беруть участь у спільній діяльності, за метою, місцем та часом.

Щодо відношення до системи або підсистеми органів, що запобігають та протидіють корупції, взаємодія поділяється на внутрішню (внутрішньосистемну) та зовнішню (зовнішньосистемну). Сутність зовнішньої взаємодії полягає в узгодженій діяльності одного суб’єкта у сфері запобігання та протидії корупції з іншими системами управління, що не входять до його структури. Внутрішня є узгодженою діяльністю структурних підрозділів (співробітників) у рамках усієї системи певного суб’єкта у сфері запобігання та протидії корупції боротьби з корупцією, або в одному зі структурних підрозділів.

За ступенем конспірації або конфіденційності взаємодія суб’єктів у сфері запобігання та протидії корупції поділяється на гласну і негласну. Гласність взаємодії полягає у своєчасному, регулярному інформуванні у встановленому законі порядку інших органів про наявну відомості щодо корупції та доведення до населення відомостей про результати спільних дій. Негласна взаємодія полягає у проведені узгоджених заходів з метою збереження державної таємниці чи службової та забезпечення раптовості при виявлені корупційних правопорушень.

За організаційно-правовою формою взаємодія у сфері запобігання та протидії корупції буває координаційною, субординаційною і реординаційною. Зокрема, основним завданням координаційної взаємодії є кооперація управлінських зусиль для більш успішного вирішення спільних завдань. Найбільш важливою організаційно-правовою формою реординаційної взаємодії є взаємне інформування. Крім цієї форми, реординаційні взаємозв’язки виражаються у конкретних діях суб’єктів боротьби з корупцією, котрі відображаються в управлінських актах. Пріоритетне значення мають акти, які встановлюють, змінюють, відміняють правові норми або конкретні правовідносини. На відміну від спільних актів, що приймаються під час координаційної взаємодії, суб’єктом прийняття документів при реординації є один орган. Їх характерною особливістю є те, що вони ураховують не тільки власні, але і «чужі» інтереси, відображають погляди, ініціативні пропозиції інших органів, які ведуть боротьбу з корупцією, представників органів державної влади та місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій тощо.

За підставами виникнення взаємодія суб’єктів боротьби з корупцією може бути регламентована, за вказівкою вищестоящих органів, ініціативна.

За спрямованістю функціонування взаємодія у цій галузі може поділятися на позитивну і негативну. Позитивна полягає у налагодженні такого режиму взаємовідносин між суб’єктами боротьби з корупцією, при якому забезпечується їх погоджене функціонування з метою розв’язання спільних неантагоністичних завдань. При негативній взаємодії функціонування суб’єктів боротьби з корупцією направлене на досягнення протилежних цілей, при цьому вони спрямовують свій вплив на те, щоб перешкодити розвитку іншого суб’єкта. В першу чергу це зумовлено співпаданням окремих часткових завдань цих суб’єктів при розбіжності загальних задач.

Отже, категорію «форма взаємодії суб’єктів у сфері запобігання та протидії корупції» можна визначити як зовнішній прояв, урегульованих переважно нормами адміністративного права, узгоджених за часом, місцем, засобами й цілями функціонально-обумовлених дій відповідних суб’єктів у процесі боротьби з корупцією.

Стосовно до форм взаємодії суб’єктів у сфері запобігання та протидії корупції при розробці їх дефініції необхідно врахувати наступні обставини: а) спосіб організації взаємодії між суб’єктами у сфері запобігання та протидії корупції ; б) методи керівництва і координації спільних дій; в) правові основи організації спільної правоохоронної діяльності; г) форми прояву функцій різних суб’єктів щодо взаємодії.

Основні напрями взаємодії у сфері запобігання та протидії корупції – це групи функціонально визначених об’єднаних єдиною метою дій суб’єктів щодо запобігання та протидії корупції, реалізація яких здійснюється шляхом співробітництва цих суб’єктів. У найширшому розумінні можна виділити чотири магістральних напрями зазначеної взаємодії, а саме: а) нормовстановчий; б) профілактичний; в) нормозастосовчий; г) нормоохоронювальний.

Питання для самоконтролю:

1. Що таке взаємодія державних органів у сфері запобігання та протидії корупції?

2. Які особливості взаємодії державних органів у сфері запобігання та протидії корупції?

3. Що таке принципи взаємодії державних органів?

4. Які існують принципи взаємодії державних органів у сфері запобігання та протидії корупції?

5. Які є види взаємодії державних органів у сфері запобігання та протидії корупції?

6. Що таке форми і напрями взаємодії державних органів у сфері запобігання та протидії корупції?

 

 

Тема 2.3. Особливості провадження у справах
про корупційні адміністративні правопорушення

1. Загальна характеристика адміністративних корупційних правопорушень та особливості їх провадження.

2. Кваліфікація адміністративних корупційних правопорушень.

1. Загальна характеристика адміністративних корупційних правопорушень та особливості їх провадження

Подолання корупції в Україні є серйозною проблемою, нерозв’язання і загострення якої визначає міжнародне становище нашої держави та політичний імідж у світі. Важливу роль у протидії корупційним проявам відведено адміністративному законодавству. Про це свідчить спрямованість Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» на широке застосування адміністративної відповідальності за корупційні діяння.

Згідно ст. 1 зазначеного Закону корупційним правопорушенням вважається умисне діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 4 цього Закону, за яке законом установлено кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність.

Адміністративна відповідальність за корупційні правопорушення передбачена главою 13-А КУпАП «Адміністративні корупційні правопорушення». На характеристиці безпосередніх складів зазначених правопорушень ми зупинимось у наступному параграфі.

Зазначимо, що хоча адміністративно-юрисдикційна діяльність, в тому числі органів внутрішніх справ, щодо адміністративних корупційних правопорушень здійснюється за загальними правилами провадження у справах про адміністративні правопорушення, існують певні особливості адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення.

По-перше. Суб’єктами відповідальності за адміністративні корупційні правопорушення є:

– громадяни за правопорушення, передбачене статтею 172-3 «Пропозиція або надання неправомірної вигоди», тобто осудні особи, які на момент вчинення адміністративного правопорушення досягли шістнадцятирічного віку;

– спеціальні суб’єкти. Їх перелік визначено відповідними статтями КУпАП із посиланням на статтю 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», в якій наведені суб’єкти, що несуть відповідальність за вчинення корупційних правопорушень.

По-друге. За загальним правилом, відповідно до ст. 38 КУпАП, адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні – не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення підвідомчі суду (судді). Що стосується корупційного правопорушення, то стягнення може бути накладено протягом трьох місяців з дня виявлення, але не пізніше одного року з дня його вчинення.

По-третє. Кодексом України про адміністративні правопорушення за вчинення корупційного правопорушення передбачені два види стягнень: штраф і конфіскація.

По-четверте. Відповідно до ст. 255 КУпАП протоколи у справах про адміністративні корупційні правопорушення мають право складати:

– уповноважені особи органів внутрішніх справ;

– уповноважені особи органів Служби безпеки України;

– уповноважені особи органів державної податкової служби;

– уповноважені особи органів управління Військової служби правопорядку у Збройних Силах України (про корупційні правопорушення, вчинені військовослужбовцями, військовозобов’язаними та резервістами під час проходження зборів, а також працівниками Збройних Сил України під час виконання ними службових обов’язків);

– прокурор або уповноважена ним особа з числа працівників прокуратури.

Слід відзначити, що Закон України «Про засади запобіганні і протидії корупції» визначив, що до суб’єктів протидії корупції відносяться спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю МВС України.

Спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю органів внутрішніх справ України є Головне управління по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, управління по боротьбі з організованою злочинністю ГУ(У)МВС України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Одним із основних завдань підрозділів БОЗ МВС України є боротьба з корупцією і хабарництвом у сферах, які мають стратегічне значення для економіки держави, серед вищих посадових осіб, працівників судових, правоохоронних та контролюючих органів.

Маємо відзначити, що даний Закон не врахував вимоги Положення «Про Державну службу боротьби з економічною злочинністю», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 1993 року № 510. На цю службу покладається обов’язок виявляти факти хабарництва, корупції та інших посадових зловживань і вживати заходів до запобігання їм. З цього можна зробити висновок, що боротьбу з корупцією (у тому числі складання протоколів про корупційні правопорушення) мають здійснювати також і підрозділи ДСБЕЗ.

По-п’яте. Для всіх категорій справ про адміністративні правопорушення КУпАП (ч. 1 ст. 257 ) встановлює, що протокол надсилається органу (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення, не зазначаючи при цьому терміну, протягом якого це необхідно здійснити. Виняток становлять адміністративні корупційні правопорушення. Протокол про вчинення адміністративного корупційного правопорушення разом з іншими матеріалами у триденний строк з моменту його складення надсилається до місцевого загального суду за місцем вчинення корупційного правопорушення.

У разі вчинення корупційного правопорушення службовою особою, яка працює в апараті суду, протокол разом з іншими матеріалами надсилаються до суду вищої інстанції для визначення підсудності.

Особа, яка склала протокол про вчинення адміністративного корупційного правопорушення, одночасно з надісланням його до суду надсилає прокурору, органу державної влади, органу місцевого самоврядування, керівникові підприємства, установи чи організації, де працює особа, яка притягається до відповідальності, повідомлення про складення протоколу із зазначенням характеру вчиненого правопорушення та норми закону, яку порушено.

По-шосте. Розгляд справ про вчинені адміністративні корупційні правопорушення віднесено виключно до компетенції районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів (ч. 1 ст. 221 КУпАП).

По-сьоме. При розгляді справ про адміністративні корупційні правопорушення, передбачені статтями 172-2 –
172-9 КУпАП присутність особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, є обов’язковою. У разі ухилення від явки на виклик органу внутрішніх справ або судді районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду цю особу може бути органом внутрішніх справ (міліцією) піддано приводу.

По-восьме. Строк розгляду справ про адміністративні корупційні правопорушення є загальним – 15 днів з дня одержання судом (суддею), правомочним розглядати справу, протоколу про адміністративне корупційне правопорушення та інших матеріалів справи. Але КУпАП передбачено випадки, коли строк розгляду справ про адміністративні корупційні правопорушення може зупинятися. Суд може зупинити строк розгляду справи у разі, якщо особа, щодо якої складено протокол про адміністративне корупційне правопорушення, умисно ухиляється від явки до суду або з поважних причин не може туди з’явитися (хвороба, перебування у відрядженні чи на лікуванні, у відпустці тощо).

По-дев’яте. Під час провадження по справі про вчинене адміністративне корупційне правопорушення, участь прокурора у розгляді справи судом є обов’язковою(ст. 250 КУпАП).

По-десяте. Постанова суду про накладення адміністративного стягнення за адміністративне корупційне правопорушення у триденний строк з дня набрання нею законної сили направляється відповідному органу державної влади, органу місцевого самоврядування, керівникові підприємства, установи чи організації, державному чи виборному органу, власнику юридичної особи або уповноваженому ним органу для вирішення питання про притягнення особи до дисциплінарної відповідальності, усунення її згідно із законодавством від виконання функцій держави, якщо інше не передбачено законом, а також усунення причин та умов, що сприяли вчиненню цього правопорушення.

2. Кваліфікація адміністративних корупційних правопорушень

Ефективність протидії адміністративним корупційним правопорушенням значною мірою залежить від адекватності їх кваліфікації, яка є важливим етапом застосування відповідних норм антикорупційного законодавства. Практичне значення кваліфікації полягає у забезпеченні принципів законності, об’єктивної істини, відповідності стягнення вчиненому правопорушенню. Кваліфікація адміністративних правопорушень – це встановлення і процесуальне закріплення точної відповідності ознак вчинених особою протиправних дій або бездіяльності до ознак складу проступку, передбаченого адміністративним законодавством. Саме від правильності та повноти встановлення сукупності об’єктивних і суб’єктивних ознак складу адміністративного  правопорушення буде залежати законність притягнення особи до адміністративної відповідальності за вчинення корупційного правопорушення.

Стаття 172-2 КУпАП «Порушення обмежень щодо використання службового становища» передбачає відповідальність за порушення особою встановлених законодавством обмежень щодо використання службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей з одержанням за це неправомірної вигоди.

Перелік самих обмежень, пов’язаних із використанням службового становища передбачено у ст. 6 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції». Особам, які є суб’єктом правопорушень у цій статті, забороняється використовувати свої службові повноваження та пов’язані з цим можливості з метою одержання неправомірної вигоди або у зв’язку з прийняттям обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі:

– неправомірно сприяти фізичним або юридичним особам у здійсненні ними господарської діяльності, одержанні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів, пільг, укладанні контрактів (у тому числі на закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти);

– неправомірно сприяти призначенню на посаду особи;

– неправомірно втручатися в діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування або посадових осіб;

– неправомірно надавати перевагу фізичним або юридичним особам у зв’язку з підготовкою проектів, виданням нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (погодженням) висновків.

Об’єктом правопорушення, передбаченого статтею 172-2 КУпАП є суспільні відносини в сфері використання особою, яка є суб’єктом корупційного правопорушення, наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей.

Об’єктивна сторона правопорушення характеризується дією. Відповідальність настає за одержання неправомірної вигоди або, навіть, у зв’язку з прийняттям обіцянки/пропозиції одержання такої вигоди.
Під неправомірною вигодою розуміють грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, що їх без законних на те підстав обіцяють, пропонують, надають або одержують безоплатно чи за ціною, нижчою за мінімальну ринкову.
Склад правопорушення є матеріальним. Частина перша цієї статті передбачає відповідальність, якщо розмір отриманої неправомірної вигоди не перевищує п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; частина друга – якщо розмір отриманої неправомірної вигоди не перевищує ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідальність за незаконне одержання особою матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг настає за умови вчинення зазначених дій у зв’язку з виконанням функцій держави.

Неправомірна вигода може бути одержана особою як безпосередньо, так і через членів її сім’ї, третіх осіб, поштою або в інший спосіб. Зазначені особи несуть відповідальність за одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг як для себе особисто, так і для родичів, знайомих тощо. Об’єктивна сторона корупційного правопорушення, полягає в незаконному одержанні неправомірної вигоди у будь-якому вигляді. Для  відповідальності  за цією нормою не має значення, чи вчинила особа певні дії (або бездіяльність) на користь того, хто надав неправомірну вигоду, та чи настали від цих діянь певні наслідки.

Час і місце вчинення не впливають на кваліфікацію діяння. Законодавець не вказує на спосіб вчинення протиправного діяння. 
Суб’єктом адміністративного корупційного правопорушення у статі 172-2 КУпАП є особи, визначені у пунктах 1-3 частини першої статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції в Україні»:
– особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;
– особи, які прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;
– особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або особи, спеціально уповноважені на виконання таких обов’язків у юридичних особах приватного права.
Суб’єктивна сторона правопорушення характеризується умисною виною. Обов’язковою ознакою суб’єктивної сторони є наявність спеціальної мети – одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб.

Вчинення правопорушення, передбаченого частиною першою цієї статті тягне за собою накладення штрафу від п’ятдесяти до ста п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 850 до 2550 грн.) з конфіскацією незаконно одержаної неправомірної вигоди матеріального характеру. Вчинення правопорушення, передбаченого частиною другою цієї статті тягне за собою накладення штрафу від ста до п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 1700 до 8500 грн.) з конфіскацією незаконно одержаної неправомірної вигоди матеріального характеру.

За одержання неправомірної вигоди у розмірі, що перевищує сто неоподатковуваних мінімумів доходів громадян передбачено кримінальну відповідальність відповідно до статті 368-2 Кримінального кодексу України «Незаконне збагачення».

Стаття 172-3. Пропозиція або надання неправомірної вигоди.

Об’єктом правопорушення передбаченого статтею 172-3 є суспільні відносини які виникають між фізичними особами та посадовими особами юридичних осіб із службовими особами, які є суб’єктами корупційного правопорушення під час реалізації останніми наданих їм службових повноважень.

Об’єктивна сторона правопорушення характеризується дією. Відповідальність настає за пропозицію або надання службовій особі неправомірної вигоди безпосередньо для такої чи для іншої особи. Склад є матеріальним, тому що передбачає надання або пропозицію службовій особі неправомірної вигоди у розмірі, що не перевищує п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, у тому числі за ціною, нижчою за мінімальну ринкову (частина перша цієї статті), або у розмірі, що не перевищує ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, у тому числі за ціною, нижчою за мінімальну ринкову (частина друга цієї статті). Якщо в матеріалах справи буде зазначено, що особа надала неправомірну вигоду посадовій особі, то це означає, що і посадова особа має нести відповідальність відповідно до статті 172-2 КУпАП за отримання неправомірної вигоди. Якщо в матеріалах йдеться про пропозицію неправомірної вигоди службовій особі, то це може означати, що службова особа або не прийняла такої пропозиції і в такому разі не буде нести відповідальності, або прийняла лише пропозицію отримати неправомірну вигоду, за що вже передбачено адміністративну відповідальність.

Час, місце і спосіб надання чи пропозиції неправомірної вигоди не впливає на кваліфікацію діяння за ознаками об’єктивної сторони.

В пункті 4 частини першої статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» зазначено, що суб’єктами адміністративного корупційного правопорушення передбаченого статтею 172-3 можуть бути посадові особи юридичних осіб, фізичні особи - у разі одержання від них особами, зазначеними у пунктах 1, 2 частини першої статті 4, або за участю цих  осіб іншими особами неправомірної вигоди.

В той же час у примітці до статті 172-3 КУпАП зазначено, що під службовою особою у цій статті слід розуміти особу, визначену у пунктах 1 – 3 частини першої статті 4 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції».

Можна зробити висновок, що стаття 172-3 КУпАП передбачає адміністративну відповідальність за надання неправомірної вигоди службовим особам, зазначеним у пункті 3 частини першої статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції в Україні». Такими особами є особи,  які  постійно  або  тимчасово  обіймають   посади, пов’язані з  виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або  особи, спеціально уповноважені  на виконання таких  обов’язків у юридичних особах приватного права незалежно від  організаційно-правової   форми, відповідно до закону. Але, в такому разі, особа, яка надає неправомірну вигоду не вважається суб’єктом відповідальності за корупційні правопорушення відповідно до пункту 4 частини першої статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції в Україні».

Суб’єктивна сторона цього адміністративного корупційного правопорушення характеризується спеціальною метою – намагання схилити посадову особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей.

Вчинення правопорушення, передбаченого частиною першою цієї статті тягне за собою накладення штрафу від п’ятдесяти до ста п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 850 до 2550 грн.). Вчинення правопорушення, передбаченого частиною другою цієї статті тягне за собою накладення штрафу від ста до п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 1700 до 8500 грн.).

Стаття 172-4. Порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності передбачає відповідальність за порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, які визначені статтею 7 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», в якій зазначено, що особам забороняється:

 1) займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України;

 2) входити до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.

Ця норма Кодексу не поширюється на випадки, коли Конституцією і законами України для окремих посад встановлено спеціальні обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, і їх додержання забезпечується за спеціальними процедурами.

Дія цієї статті не поширюється на депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад (крім тих, які здійснюють свої повноваження у відповідній раді на постійній основі), членів Вищої ради юстиції (крім тих, які працюють у Вищій раді юстиції на постійній основі), народних засідателів і присяжних.

Об’єктом правопорушення передбаченого статтею 172-4 є суспільні відносини, пов’язані із забороною отримання особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, інших доходів, не пов’язаних зі здійсненням їх владних повноважень.

Предметом даного правопорушення виступають доход від забороненої діяльності (загальна сума доходу від усіх видів забороненої діяльності, отриманого в грошовій, матеріальній або нематеріальній формах як на території України, її континентальному шельфі у виключній морській економічній зоні, так і за їх межами) чи винагорода від роботи за сумісництвом (будь-яка одноразова, періодична або щомісячна матеріальна (грошова чи натуральна) виплата).

З об’єктивної сторони ці правопорушення характеризуються активними протиправними діями, а саме:

1) зайняття іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (ч. 1).

Відповідності до ст. 42 Господарського кодексу України підприємництво – це самостійна, ініціативна, систематична, на власний ризик господарська діяльність, що здійснюється суб’єктами господарювання (підприємцями) з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку.

Під зайняттям іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю слід розуміти виконання посадовою особою, крім основної, ще й іншої оплачуваної роботи незалежно від укладення трудового договору. Такі особи можуть займатися викладацькою, науковою та творчою діяльністю, медичною та суддівською практикою, інструкторською практикою із спорту.

Викладацька діяльність – це процес надання знань, формування вмінь і навичок з різних напрямів освіти, розвитку інтелектуальних і творчих здібностей, фізичних якостей відповідно до задатків та запитів осіб – учнів, студентів, курсантів, слухачів, стажистів, клінічних ординаторів, аспірантів, ад’юнктів, докторантів тощо; діяльність по отриманню ними професії, підвищенню їх виробничої кваліфікації, забезпечення фундаментальної наукової, загальнокультурної, спеціальної практичної підготовки і перепідготовки.

Наукова діяльність – інтелектуальна творча діяльність, спрямована на одержання і використання нових знань. Основними її формами є фундаментальні та прикладні наукові дослідження.

Творча діяльність – це індивідуальна чи колективна творчість професійних творчих працівників, результатом якої є твір чи його інтерпретація, що мають культурно-мистецьку цінність.

Медична практика – діяльність, пов’язана з комплексом спеціальних заходів, спрямованих на сприяння поліпшення здоров’я, підвищення санітарної культури, запобігання захворюванням та інвалідності, на діагностику, допомогу особам з гострим і хронічними захворюваннями й реабілітацію хворих та інвалідів, що здійснюється особами, які мають спеціальну освіту. 

Хоча в розглядуваній статті КУпАП зазначений такий виді діяльності як суддівська практика, під нею, з урахуванням положення статті 7 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», розуміється суддівська практика зі спорту. Судді по спорту перебувають на обліку в органах управління фізичною культурою і спортом, а суддівство змагань відмічається у заліковій картці, яка ведеться колегією суддів за місцем обліку судді.

Інструкторська робота зі спорту полягає у проведенні фізкультурно-оздоровчої і спортивної роботи, навчально-тренувальної роботи у фізкультурно-оздоровчих групах і спортивних секціях тощо.

2) Входження до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (ч. 2). Для кваліфікації діяння по цій частині важливим є встановлення того, що:

– суб’єкт входить до складу саме органу управління або наглядової ради підприємства чи організації;

– це підприємство чи організація створено з метою одержання прибутку (зокрема, здійснює підприємницьку діяльність);

– суб’єкт не здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та не представляє інтереси держави в раді товариства (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського товариства.

Участь у складі правління чи інших виконавчих органів підприємств і організацій, які не здійснюють підприємницьку діяльність, не дає підстав для визнання діяльності особи, уповноваженої на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, корупційним правопорушенням, так само як входження особи до складу редакційних колегій періодичних видань (газет, журналів), різного роду журі, консиліумів, навіть за умови одержання нею винагороди за виконану роботу, оскільки зазначені органи створюються з метою розвитку науки, культури, мистецтва, вдосконалення медичної практики.

Склад правопорушення є матеріальним і вважається закінченим з моменту отримання доходу від діяльності чи винагороди від роботи за сумісництвом. В той же час, для закінчення деяких з перелічених вище діянь достатньо вчинення лише дій, передбачених статтею (формальний склад), наприклад, сам факт входження особи до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, є закінченим правопорушенням.

Суб’єктами правопорушення є особи, уповноважені на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, за винятком депутатів Верховної Ради АРК Крим, депутатів місцевих рад (крім тих, які здійснюють свої повноваження у відповідній раді на постійній основі), членів Вищої ради юстиції (крім тих, які працюють у Вищої раді юстиції на постійній основі), народних засідателів і присяжних.

Із суб’єктивної сторони правопорушення характеризується умисною формою вини та прагненням отримати прибуток або винагороду за здійснення заборонених законом для суб’єктів владних повноважень видів діяльності.

Унормування порядку отримання подарунків є одним із важливих запобіжних заходів у сфері попередження умов виникнення корупційних ризиків у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, оскільки дозволяє врегулювати конфлікт інтересів, а саме, суперечності між приватними інтересами публічного службовця та його службовими обов’язками, наявність яких може вплинути на об’єктивність та неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій в процесі його службової діяльності.

Стаття 172-5 КУпАП передбачає відповідальність за встановлених законом заборон та обмежень щодо одержання дарунка (пожертви). Норми цієї статті мають бланкетний (відсильний) характер і деталізуються в статті 8 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», в якій мова йде про те, що суб’єктам владних повноважень забороняється безпосередньо або через інших осіб одержувати дарунки (пожертви) від юридичних або фізичних осіб:

– за рішення, дії чи бездіяльність в інтересах дарувальника, що приймаються, вчиняються як безпосередньо такою особою, так і за її сприяння іншими посадовими особами та органами; 
– якщо особа, яка дарує (здійснює) дарунок (пожертву), перебуває в підпорядкуванні такої особи. 
Цією статтею також передбачена відповідальність за порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви). В даному випадку мова йде про те, що суб’єкти владних повноважень можуть приймати дарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, та пожертви, якщо вартість таких дарунків (пожертв) не перевищує 50 відсотків мінімальної заробітної плати, встановленої на день прийняття дарунка (пожертви), одноразово, а сукупна вартість таких дарунків (пожертв), отриманих з одного джерела протягом року, – однієї мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня поточного року. 
Передбачене цією частиною обмеження щодо вартості дарунків (пожертв) не поширюється на дарунки (пожертви), які:

– даруються (здійснюються) близькими особами;

– одержуються як загальнодоступні знижки на товари, послуги, загальнодоступні виграші, призи, премії, бонуси.

Близькими особами закон визначає подружжя, дітей, батьків, рідних братів і сестер, діда, бабу, онуків, усиновлювачів, усиновлених, а також інших осіб за умови їх постійного проживання разом із суб’єктом відповідальності за корупційні правопорушення.

Крім цього, дарунки, одержані зазначеними вище особами як подарунки державі, Автономній Республіці Крим, територіальній громаді, державним або комунальним установам чи організаціям, є відповідно державною або комунальною власністю і передаються органу, установі чи організації у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Об’єктом даного адміністративного правопорушення виступають суспільні відносини щодо дотримання встановленого порядку одержання дарунка (пожертви) суб’єктами владних повноважень та їх декларування.

Предметом правопорушення виступають дарунок (пожертва).

З об’єктивної сторони правопорушення характеризується діянням у формі дії, яка відображається у порушенні особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, вимог закону щодо заборони або обмежень щодо одержання дарунка (пожертви).

До дарунків, що дозволяються приймати публічними службовцями, можуть бути віднесені і ділові дарунки (сувеніри) і прояви гостинності (запрошення на каву або вечерю) у скромних масштабах, які широко використовуються для налагодження добрих ділових відношень і зміцнення робочих стосунків, але за умови, що такі подарунки та прояви гостинності не будуть постійними, не впливатимуть на прийняття публічними службовцями рішень або не створюватимуть враження, що це може впливати на їхні рішення.

Склад правопорушення є матеріальним. Такі факультативні ознаки об’єктивної сторони як час, місце, способи та засоби його вчинення на кваліфікацію не впливають.

Суб’єктами правопорушення є особи, уповноважені на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, а також посадові особи юридичних осіб публічного права, які одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету; особи, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але надають публічні послуги (аудитори, нотаріуси, оцінювачі, а також експерти, арбітражні керуючі, незалежні посередники, члени трудового арбітражу, третейські судді під час виконання ними цих функцій, інші особи в установлених законом випадках).

Із суб’єктивної сторони правопорушення характеризується умисною формою вини та корисливою метою.

Стаття 172-6. Порушення вимог фінансового контролю.

Об’єктом цього правопорушення є встановлений порядок декларування доходів осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, що до них прирівнюються.

Об’єктивна сторона правопорушення може виражатися у формі дії (несвоєчасне подання декларації; несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунку) та бездіяльності (неподання декларації; неповідомлення про відкриття валютного рахунку).

На кваліфікацію даного проступку впливає час його вчинення, який має важливе значення для визначення несвоєчасності подання або неподання декларації та повідомлення про відкриття валютного рахунку. Так, ст. 12 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» визначено, що посадові особи (суб’єкти даного проступку) зобов’язані  щорічно до 1 квітня подавати за місцем роботи (служби) декларацію про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за минулий рік за встановленою формою. Особи, які не мали можливості подати до 1 квітня за місцем роботи (служби) декларацію про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за минулий рік через перебування у відпустці у зв’язку з вагітністю та пологами або для догляду за дитиною, через тимчасову непрацездатність, перебування за межами України, під вартою, подають таку декларацію за звітний рік до 31 грудня. Особи, які не подали декларацію про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за минулий рік із зазначених причин і звільняються з цього місця роботи, зобов’язані подати таку декларацію до розірвання трудового договору.

У разі відкриття особою валютного рахунка в установі банку-нерезидента вона зобов’язана в десятиденний строк письмово повідомити про це орган державної податкової служби за місцем проживання із зазначенням номера рахунка і місцезнаходження банку-нерезидента.

Суб’єкт даного правопорушення є спеціальний, а саме:

1) особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:

а) Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший Заступник та заступник, Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр України, віце-прем’єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та їх заступники, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор України, Голова Національного банку України, Голова Рахункової палати, Уповноважений верховної Ради України з прав людини, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

б) народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад;

в) державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування;

г) військові посадові особи Збройних Сил України та інших утворе­них відповідно до законів військових формувань;

ґ) судді Конституційного Суду України, інші професійні судді, Голова, члени, дисциплінарні інспектори Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, службові особи секретаріату цієї Комісії, Голова, заступник Голови, секретарі секцій Вищої ради юстиції, а також інші члени Вищої ради юстиції, народні засідателі і присяжні (під час виконання ними цих функцій);

д) особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, державної кримінально-виконавчої служби, органів та підрозділів цивільного захисту, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, особи начальницького складу податкової міліції;

е) посадові та службові особи органів прокуратури, Служби безпеки України, дипломатичної служби, митної служби, державної податкової служби;

є) члени Центральної виборчої комісії;

ж) посадові та службові особи інших органів державної влади.

2) особи, які для цілей Закону «Про засади запобігання та протидії корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені в пункті 1 частини першої цієї статті, але одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету.

Суб’єктивна сторона правопорушення характеризується наявністю вини як у формі прямого або непрямого умислу. Згідно з прямою вказівкою закону (ст. 1 Закону «Про засади запобігання і протидії корупції») корупційним правопорушенням є тільки умисне діяння. Тому, якщо діяння, передбачені ст. 172-6 КУпАП, вчинені через необережність, то відповідальність особи за цією статтею настати не може.

Стаття 172-7 КУпАП передбачає відповідальність за неповідомлення особою безпосереднього керівника у випадках, передбачених законом, про наявність конфлікту інтересів.

Об’єктом правопорушення передбаченого статтею 172-7 КУпАП є суспільні відносини щодо порушення вимог повідомлення про наявність конфлікту інтересів особою яка є суб’єктом корупційного правопорушення.

Об’єктивна сторона правопорушення характеризується бездіяльністю. Склад правопорушення є формальним.

Під конфліктом інтересів слід розуміти суперечність між особистими інтересами особи та її службовими повноваженнями, наявність яких може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень.

Відповідальність за неповідомлення особою безпосереднього керівника у випадках, передбачених законом, про наявність конфлікту інтересів настає за умови вчинення зазначених дій у зв’язку з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

Стаття 14 «Урегулювання конфлікту інтересів» Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» передбачає що особи, зазначені у пункті 1 та підпунктах «а», «б» пункту 2 частини першої статті 4 цього Закону, зобов’язані:

– уживати заходів щодо недопущення будь-якої можливості виникнення конфлікту інтересів;

– повідомляти невідкладно безпосереднього керівника про наявність конфлікту інтересів.

Час і місце вчинення не впливають на кваліфікацію діяння. Законодавець не вказує на спосіб вчинення протиправного діяння. 
Суб’єктом адміністративного корупційного правопорушення у статі 172-7 КУпАП є особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а», «б» пункту 2 частини першої статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції». Такими особами є ті, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:
– посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені в пункті 1 частини першої цієї статті, але одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету;
– особи, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але надають публічні послуги (аудитори, нотаріуси, оцінювачі, а також експерти, арбітражні керуючі, незалежні посередники, члени трудового арбітражу, третейські судді під час виконання ними цих функцій, інші особи в установлених законом випадках).
Суб’єктивна сторона правопорушення характеризується умисною формою вини.

Стаття 172-8.Незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням службових повноважень

Об’єктом цього правопорушення є суспільні відносини у сфері порядку управління.

Предметом правопорушення є інформація, яка стала відома посадовій особі у зв’язку з виконанням службових повноважень.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про інформацію» інформація – це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.

Об’єктивна сторонаправопорушення може виражатися у таких формах:

– незаконне розголошення інформації;

– незаконне використання інформації

– в інший спосіб.

Суб’єкт даного правопорушення є спеціальний. Ним виступають особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а саме:

а) Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший Заступник та заступник, Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр України, віце-прем’єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та їх заступники, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор України, Голова Національного банку України, Голова Рахункової палати, Уповноважений верховної Ради України з прав людини, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

б) народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад;

в) державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування;

г) військові посадові особи Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань;

ґ) судді Конституційного Суду України, інші професійні судді, Голова, члени, дисциплінарні інспектори Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, службові особи секретаріату цієї Комісії, Голова, заступник Голови, секретарі секцій Вищої ради юстиції, а також інші члени Вищої ради юстиції, народні засідателі і присяжні (під час виконання ними цих функцій);

д) особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, державної кримінально-виконавчої служби, органів та підрозділів цивільного захисту, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, особи начальницького складу податкової міліції;

е) посадові та службові особи органів прокуратури, Служби безпеки України, дипломатичної служби, митної служби, державної податкової служби;

є) члени Центральної виборчої комісії;

ж) посадові та службові особи інших органів державної влади.

Суб’єктивна сторона правопорушення характеризується наявністю вини як у формі прямого або непрямого умислу. Згідно з прямою вказівкою закону (ст. 1 Закону «Про засади запобігання і протидії корупції») корупційним правопорушенням є тільки умисне діяння. Тому, якщо діяння, передбачені ст. 172-8 КУпАП, вчинені через необережність, то відповідальність особи за цією статтею настати не може.

Стаття 172-9. Невжиття заходів щодо протидії корупції.

Об’єктом даного правопорушення є суспільні відносини пов’язані із здійсненням уповноваженими на те законом суб’єктами заходів щодо запобігання та протидії корупції.

Об’єктивна сторона правопорушення характеризується бездіяльністю відносно виконання суб’єктом проступку обов’язку щодо вжиття передбачених законом заходів після виявлення корупційного правопорушення.

У відповідності до ч. 7 ст. 5 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» посадові і службові особи органів державної влади, посадові особи місцевого самоврядування, юридичних осіб, їх структурних підрозділів у разі виявлення корупційного правопорушення чи одержання інформації про вчинення такого правопорушення працівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб, їх структурних підрозділів зобов’язані у межах своїх повноважень ужити заходів щодо припинення такого правопорушення та негайно письмово повідомити про його вчинення спеціально уповноважений суб’єкт у сфері протидії корупції.

Спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції згідно п. 2 ч. 5 ст. 5 зазначеного Закону є органи прокуратури, спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю МВС України, податкової міліції, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБУ, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, якщо інше не передбачено законом.

Склад правопорушення, передбаченого ст. 172-9 КУпАП, є формальним: диспозицією не передбачено настання шкідливих наслідків у якості обов’язкового елемента об’єктивної сторони проступку.

Суб’єкт даного адміністративного правопорушення – спеціальний.

Необхідно зазначити, що в усіх статтях розділу 13-А КУпАП (крім розглядуваної) є примітка, де чітко вказано, хто саме є суб’єктом кожного конкретного правопорушення. Таким чином, суб’єктом адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 172-9 може бути:

1) посадова чи службова особа органу державної влади, його структурного підрозділу;

2) посадова особа місцевого самоврядування, структурного підрозділу органу місцевого самоврядування;

3) посадова особа юридичної особи публічного права, її структурного підрозділу, яка не зазначена у пункті 1 частини 1 статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», але одержує заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету.

Чинне законодавство містить визначення посадової та службової особи органу державної влади.

Посадовими особами відповідно до ст. 2 Закону України «Про державну службу» визнаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

Примітка до ст. 172-3 КУпАП тлумачить поняття «службова особа», під якою розуміється особа, визначена в пунктах 1-3 частини першої статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції». Але дане тлумачення поширене лише щодо кваліфікації за ст. 172-3 КУпАП.

Таким чином, для цілей кваліфікації діяння, передбаченого ст. 172-9 КУпАП, доцільно використовувати визначення, наявне у примітці до ст. 364 Кримінального кодексу України. Відповідно до нього службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або виконують такі обов’язки за спеціальним повноваженням.

Статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено поняття посадової особи місцевого самоврядування, якою є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Згідно ч. 2 ст. 81 Цивільного кодексу України юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.

Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Суб’єктивна сторона правопорушення характеризується виною у формі умислу.

 

Тема 2.4. Роль громадськості у заходах щодо запобігання та протидії корупції

1. Правова основа участі громадськості щодо запобігання та протидії корупційним проявам.

2. Інформування громадськості про заходи щодо запобігання та протидії корупції.

3. Громадськість як суб’єкт запобігання та протидії корупції. Державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції.

4. Основні заходи громадськості щодо запобігання та протидії корупції.

1. Правова основа участі громадськості щодо запобігання
та протидії корупційним проявам

Ратифікована Верховною Радою України у 2006 р. Конвенція ООН проти корупції з-поміж інших ключових засад здійснення державами-учасницями політики у сфері запобігання та протидії корупції визначає забезпечення доступу громадськості до процесів протидії корупції.

За ст. 13 цієї Конвенції кожна держава-учасниця повинна вживати належних заходів для сприяння активній участі громадянського суспільства у запобіганні корупції й боротьбі з нею, та для поглиблення розуміння суспільством факту існування, причин і небезпек корупції:

– залучення населення до процесів прийняття рішень та посилення прозорості їх прийняття;

– забезпечення ефективного доступу населення до інформації та проведення заходів щодо інформування населення;

– повага, заохочення та захист свободи пошуку, отримання, опублікування та поширення інформації про корупцію. Можуть установлюватися певні обмеження цієї свободи, але тільки такі, що передбачені законом і є необхідними: для поваги прав або репутації інших осіб; для захисту національної безпеки, публічного порядку, моралі чи охорони здоров’я.

Рекомендації Стамбульського плану передбачають підтримку активної участі громадськості в реформах через сприяння суспільному обговоренню проблеми корупції й участі громадян у попередженні її проявів шляхом:

– ініціювання на різних рівнях кампаній щодо підвищення поінформованості суспільства та проведення освітніх програм, що стосуються негативних наслідків корупції;

– залучення неурядових організацій до моніторингу діяльності державного сектору, забезпечення наявності в цих організаціях необхідних методів і навичок для запобігання корупції;

– розширення співробітництва між урядовими структурами, неурядовими організаціями, приватним сектором, професійними організаціями, незалежними науково-аналітичними центрами в питаннях протидії корупції;

– затвердження положень, що будуть гарантувати неурядовим організаціям необхідні права для ефективної участі в боротьбі з корупцією;

– забезпечення доступу громадськості до інформації, що має відношення до сфери протидії корупції.

Національне законодавство України в свою чергу передбачає участь інститутів громадянського суспільства в реалізації державної антикорупційної політики.

Так, стаття 18 Закону «Про засади запобігання та протидії корупції» визначає права об’єднання громадян, окремих громадян в діяльності щодо запобігання, виявлення і протидії корупційним правопорушенням:

1) повідомляти про виявлені факти вчинення корупційних правопорушень спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері протидії корупції, іншим органам, зазначеним у статті 5 цього Закону, керівництву та колективу підприємства, установи чи організації, в яких були вчинені ці правопорушення, а також громадськості;

2) запитувати та одержувати від органів державної влади та органів місцевого самоврядування в обсягах та порядку, не заборонених законом, інформацію про діяльність щодо запобігання і протидії корупції;

3) проводити, замовляти проведення громадської антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, подавати за результатами експертизи пропозиції до відповідних органів державної влади;

4) брати участь у парламентських слуханнях та інших заходах з питань запобігання і протидії корупції;

5) вносити пропозиції суб’єктам права законодавчої ініціативи щодо вдосконалення законодавчого регулювання відносин, що виникають у сфері запобігання і протидії корупції;

6) проводити, замовляти проведення досліджень, у тому числі наукових, соціологічних тощо, з питань запобігання і протидії корупції;

7) проводити заходи щодо інформування населення з питань запобігання і протидії корупції;

8) здійснювати громадський контроль за виконанням законів у сфері запобігання і протидії корупції, з використанням при цьому таких форм контролю, які не суперечать законодавству.

2. Інформування громадськості про заходи
щодо запобігання та протидії корупції

Об’єднанню громадян, фізичній, юридичній особі не може бути відмовлено в наданні доступу до інформації стосовно компетенції суб’єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання і протидії корупції, а також стосовно основних напрямів їх діяльності. Така інформація надається в порядку, встановленому законом.

Законопроекти та проекти інших нормативно-правових актів, що передбачають надання пільг, переваг окремим суб’єктам господарювання, а також делегування повноважень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, з метою їх громадського обговорення розміщуються на офіційних веб-сайтах органів державної влади, органів місцевого самоврядування невідкладно, але не пізніше дня, наступного за днем їх внесення належним суб’єктом до відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування узагальнюють результати громадського обговорення законопроектів та проектів інших нормативно-правових актів, передбачених частиною третьою цієї статті, та оприлюднюють їх у засобах масової інформації.

У новому законі визначено повноваження суб’єктів, які інформують громадськість про заходи щодо запобігання та протидії корупції. Так, спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції зобов’язані щороку не пізніше
10 лютого оприлюднювати інформацію про вжиті заходи щодо протидії корупції та про осіб, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень.

Спеціально уповноважений орган з питань антикорупційної політики щороку не пізніше 15 квітня готує та оприлюднює у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку звіт про результати проведення заходів щодо запобігання і протидії корупції. У звіті мають відображатися такі відомості: 1) статистичні дані про результати діяльності спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції з обов’язковим зазначенням таких даних: а) кількість осіб, щодо яких винесено постанови про притягнення як обвинуваченого та складено протоколи про вчинення адміністративних корупційних правопорушень; б) кількість осіб, щодо яких набрав законної сили обвинувальний вирок суду та на яких накладено адміністративне стягнення за корупційне правопорушення; в) відомості окремо за категоріями осіб, які є суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушення, і за видами відповідальності за корупційні правопорушення; г) відомості про розмір завданих корупційними правопорушеннями збитків, стан та обсяги їх відшкодування; 2) узагальнені результати антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів; 3) інформація про результати виконання органами державної влади заходів щодо запобігання та протидії корупції, у тому числі в рамках міжнародного співробітництва; 4) результати соціологічних досліджень, що проводяться державними та недержавними науково-дослідними установами, з питань поширення корупції; 5) інформація про стан реалізації визначеної Президентом України антикорупційної стратегії.

3. Громадськість як суб’єкт запобігання та протидії корупції. Державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції

Особи, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, перебувають під захистом держави (ст. 20 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції»). Держава забезпечує здійснення правоохоронними органами правових, організаційно-технічних та інших заходів, спрямованих на захист від протиправних посягань на життя, здоров’я, житло та інше майно осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, а також близьких їм осіб. Державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, здійснюється відповідно до Закону України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві».

Реальна участь громадянського суспільства у заходах протидії корупції відповідно до нормативних приписів сьогодні повною мірою не реалізується. Україні зареєстровано більше 40 громадських організацій, які так чи інакше задекларували свої наміри щодо протидії та запобігання корупції. Ще у лютому 2007 р. низка таких громадських організацій створили Антикорупційний фронт України. Серед його завдань задекларовано: громадський контроль за прийняттям рішень органами влади, вплив на кадрову політику, моніторинг доходів та видатків посадовців, формування громадської думки і середовища, нетерпимого до корупції. Поява Фронту передбачала створення робочої Комісії з питань координації діяльності громадських організацій у сфері боротьби з корупцією. Проте, даний пункт діяльності цієї коаліції залишився невиконаним.

За висновками Антикорупційної мережі Організації економічного співробітництва і розвитку щодо України «проблема полягає у відсутності сильної позаурядової організації, яка б займалася проблемами боротьби з корупцією, могла б зосередити навколо себе зусилля інших громадських об’єднань і служила б впливовим партнером органів державної влади».

Треба констатувати, що Фронт такою організацією не став. У квітні поточного року Агентством УНІАН проанонсовано появу Народного антикорупційного фронту України (НАФУ) – організації, члени якої готові боротися з корупціонерами радикальними методами. Однак, як видається, силова протидія громадськості корупційним проявам несе в собі небезпеку і може породити низку нових проблем. Крім того, світовий досвід не знає прецедентів віднесення повноважень у сфері боротьби з корупцією, до прямої компетенції громадськості.

Для реалізації заходів протидії корупції в Україні можна використати потенціал козацького руху, тим більше, що вже неодноразово робилися заяви про готовність козацьких організацій щодо участі у цій справі. Діяльність козацьких організацій на сьогодні регулюється Законом України «Про об’єднання громадян», а цього об’єктивно недостатньо. Проект Закону України «Про засади відновлення та розвитку Українського козацтва, козацькі організації та їх об’єднання» чекає розгляду у Верховній Раді України.

В лютому 2010 р. було створено Національний антикорупційний комітет України – консультативно-дорадчий орган при Президентові України. До складу Комітету були залучені представники органів державної влади, профільних комітетів Верховної Ради України, провідні вчені, а також представник Творчого об’єднання «ТОРО», яке є контактною групою організації Transparency International в Україні. Залучення представника громадянського суспільства до роботи органу, який розроблятиме антикорупційні заходи та виконуватиме інші, передбачені Указом № 275, функції – є показовим кроком. Таким чином, громадськість отримала ще один важіль впливу на здійснення антикорупційної політики держави. Єдиним недоліком залишається недостатня кількість її представників серед членів Комітету.

4. Основні заходи громадськості щодо запобігання
та протидії корупції

У червні 2006 р. Міністерство юстиції України розпочало співпрацю з Радою Європи у сфері протидії корупції в рамках спільного проекту Європейської комісії та Ради Європи «Підтримка належного урядування: Проект протидії корупції в Україні» (UPAC). Успішна співпраця між урядовим та неурядовим сектором (у різних сферах, в тому числі, у сфері протидії корупції) залежить від дотримання певних «неписаних» правил:

– держава не може примушувати приватний сектор брати участь у здійснюваних нею заходах, вона може лише запрошувати його до співпраці;

– отримавши таке запрошення, приватний сектор сам вирішує, чи відповідати на це запрошення, яким чином і якою мірою;

– форми співпраці між державними інституціями та інституціями громадянського суспільства повинні регулюватися правовими положеннями щонайменше у найзагальнішому плані;

– держава не може втручатись у рішення громадянського суспільства щодо форм самоорганізації з метою здійснення співпраці;

– держава має забезпечити, щоб усі громадські організації мали однакову можливість участі у цій співпраці;

– важливі рішення громадянського суспільства не є обов’язковими для держави, але якщо вони відхиляються, то громадянське суспільство має право вимагати пояснення причин такого відхилення;

– «громадянське суспільство» охоплює організації сфери економіки/бізнесу та всі інші організації, що не належать державі та не перебувають у її управлінні.

Існує позитивно показовий світовий досвід ефективної співпраці державного і недержавного сектору в питаннях протидії корупції саме в тих державах де раніше корупція сягала рівня ледь не офіційної державної політики, зокрема:

– у Гонконгу в другій половині ХХ ст. було створено незалежну від влади комісію боротьби з корупцією. У її обов’язки входило незалежне розслідування виявів корупції, розроблення і втілення організаційних, юридичних і адміністративних антикорупційних заходів, а також проведення широкої інформаційно-просвітницької кампанії. Діяльність НКБК щільно контролюється структурами громадянського суспільства;

– в Сингапурі поряд із спеціальним бюро з розслідування фактів корупції, діють спеціальні наглядові комісії з представників громадськості;

– в Індії ті самі функції виконує Національна спілка громадської дії.

Окремої уваги заслуговує антикорупційний досвід Російської Федерації. Громадська палата в Росії акумулює та спрямовує зусилля громадських організацій у протидії корупції. У свою чергу протягом 2001-2005 рр. виконувалася російсько-американська програма «Партнерство в протидії корупції», в рамках якої були створені 7 регіональних антикорупційних коаліцій (сьогодні вони об’єднують більше 180 неурядових організацій). У 2005 р. регіональними коаліціями була створено Російське Антикорупційне партнерство, яке просуває в окремих регіонах та країні в цілому правові та інституційні реформи, формування та розвиток послідовної антикорупційної політики; здійснює громадський контроль над органами влади в бюджетній та іншій сферах; надає юридичну допомогу громадянам, які зіткнулися з проявами корупції чи необґрунтованої бюрократії; допомагає знімати адміністративні перешкоди в діяльності підприємців тощо.

На сучасному рівні державної антикорупційної політики Україні слід виходити з того, що абсолютно подолати корупцію неможливо – можна лише мінімізувати її вплив на життя суспільства. В умовах недостатнього рівня довіри населення до органів державної влади, популяризувати ідею активної протидії виявам корупції мають саме інститути громадянського суспільства. Держава повинна сприяти їм в цьому Антикорупційні недержавні організації повинні створити дієву коаліцію, яка б стала повноправним партнером держави.

Питання для самоконтролю

1. Що складає правову основу участі громадськості по запобіганню та протидії корупційних проявів?

2. В чому полягає роль громадськості як суб’єкту запобігання та протидії корупції?

3. Які основні заходи громадськості щодо запобігання та протидії корупції?

4. Які державні органи зобов’язані інформувати громадськість про заходи щодо запобігання та протидії корупції?

5. В чому полягає державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції?

 

 

Тема 2.5. Боротьба з корупцією як невід’ємна складова реформування державного управління
та державної служби України

1. Антикорупційні положення законодавства про державну службу.

2. Основні нормативно-правові акти національного антикорупційного законодавства.

1. Антикорупційні положення законодавства
про державну службу

На міжнародному рівні Україна має репутацію надзвичайно корумпованої держави, про що свідчить її незмінно низький рейтинг за рівнем доброчесності, визначений за результатами досліджень, проведених протягом останніх років авторитетними міжнародними інституціями. Так, Міжнародна організація Transparency International опублікувала свій щорічний рейтинг «Індекс сприйняття корупції» (Corruption Perceptions Index), до якого увійшли 180 країн світу. Україна посіла 134 місце (у 2009 році - 146).

Довідково. Transparency International (ТІ) – заснований в 1993 році міжнародний недержавний і некомерційний громадський рух, метою якого є мобілізація через мережу, яка розширюється, національних представництв громадянського суспільства, ділових, вчених і урядових кіл на боротьбу з корупцією як на національному, так і на міжнародному рівні.

Основною складовою Індексу є різноманітні опитування, що узагальнюють оцінки громадян країни, іноземців, які постійно проживають в ній, підприємців і аналітиків. Індекс TI є зрізом осіб, що ухвалюють ключові рішення щодо інвестицій і торгівлі. Повна відсутність корупції відповідає значенню індексу 10. Чим нижче позиція в рейтингу, тобто менше значення індексу, тим вище рівень корупції.

На сьогоднішній день інститут державної служби динамічно розвивається і у зв’язку із цим потребує належного законодавчого забезпечення та концептуального вдосконалення. Правовідносини, що складаються у сфері державної служби врегульовуються національним законодавством, зокрема Законом України «Про державну службу», та міжнародними нормативно-правовими актами в цій сфері.

Проте, такий важливий елемент державної служби, як «етика державного службовця», яка включає принципи моралі, доброчесності та запобігання конфлікту інтересів на державній службі, на законодавчому рівні достатньо не врегульована.

Питання етики державного службовця є проблемним, оскільки в Законі України «Про державну службу» міститься стаття 5 «Етика поведінки державного службовця», яка фактично є прокламацією, що містить оціночні поняття, і не містить механізму реалізації відповідальності за недотримання даної норми.

Спроба вирішити таку неузгодженість була здійснена шляхом прийняття та затвердження Головним управлінням державної служби України Загальних правил поведінки державного службовця від 04.08.10 № 214 (зареєстрованих в Мін’юсті 11.11.10 за № 1089/18384).

Ці правила є своєрідним кодексом етики державного службовця, які вперше закріпили правила, що стосуються питання врегулювання конфлікту інтересів.

За порушення зазначених правил державні службовці притягуватимуться до дисциплінарної відповідальності.

Важливим напрямком державної антикорупційної політики, яка опосередковано включає в себе питання етики на державній службі – є запровадження в антикорупційному законодавстві інституту конфлікту інтересів, з визначенням шляхів його запобігання та врегулювання. Підвалини таких намагань втілились в законопроектах щодо запобігання конфлікту інтересів (реєстр. № 4420 та № 4420-1), які доопрацьовуються для розгляду на повторному першому читанні.

Також, існувало антикорупційне законодавство, (яке містило перелік обмежень для державних службовців) у вигляді Закону України «Про боротьбу з корупцією» від 05.10.95
№ 356-95/ВР, який втратив чинність з 01.01.11 на підставі Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 11.06.09 № 1506.

В свою чергу, Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» втратив чинність з 05.01.11 відповідно до Закону України «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України щодо запобігання та протидії корупції» від 21.12.10 № 2808.

Окремі положення цих законів не відповідали чинному законодавству, запропоновані у них заходи вирізнялися безсистемністю, заплутаністю і неефективністю. Крім того, громадськістю та експертами неодноразово висловлювалися критичні зауваження щодо цих законів. Наголошувалося на неможливості застосування цих актів, оскільки вони порушують гарантовані Конституцією України права і свободи громадян.

Суперечливість та незрозумілість цих законів створювали передумови для обмеження прав і свобод громадян, у тому числі шляхом протиправного втручання в їх приватне життя. Деякі положення законів перенесені із чинних міжнародних договорів, однак редакції цих положень належним чином до українського законодавства адаптовані не були.

Саме з огляду на ці обставини Верховною Радою України неодноразово приймалися рішення про перенесення строків уведення в дію даного пакета антикорупційних законів.

З урахуванням вищезазначених проблем, за дорученням Президента України було організовано комплексну та системну роботу щодо вдосконалення зазначених антикорупційних законів.

Як результат, у Верховній раді України 17.12.10 був зареєстрований новий проект закону України «Про засади запобігання та протидії корупції в Україні» за реєстраційним номером № 7487. Ініціатором законопроекту виступив Президент України Янукович В.Ф.

На сьогоднішній день, проект 07.04.11 був прийнятий. Закон вступив в силу 1 липня 2011 року, крім положення, що стосується декларування витрат, яке набирає чинності з 1 січня 2012 року.

2. Основні законодавчі акти та інші нормативно-правові акти національного антикорупційного законодавства

У загальних положеннях Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» надано визначення термінів корупції та корупційного правопорушення, а також таких понять як неправомірна вигода, конфлікт інтересів, безпосереднє підпорядкування,близькі особи, члени сім’ї.

Слід звернути увагу, що нове антикорупційне законодавство не передбачає термінів, які були у Законі «Про боротьбу з корупцією», а саме: корупційні діяння, ознаки корупції, корупційні злочини, адміністративні корупційні правопорушення тощо. Всі ці поняття наразі охоплюються терміном корупційне правопорушення, під якими законодавець розуміє умисне діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 4 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність.

Статтею 4 Закону значно розширено коло суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення. Поряд з особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення віднесено також посадових осіб юридичних осіб публічного права, які одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету, аудиторів, нотаріусів, експертів, арбітражних керуючих, третейських суддів, посадових осіб міжнародних організацій та інших.

Статтею 5 Закону визначено суб’єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання і протидії корупції. Цією статтею також передбачено, що координацію реалізації органами виконавчої влади визначеної Президентом України антикорупційної стратегії здійснює Спеціально уповноважений орган з питань антикорупційної політики, який утворюється Президентом України.

Вперше Законом передбачені спеціально уповноважені суб’єкти, які здійснюватимуть у межах своєї компетенції заходи щодо виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень. До них віднесено органи прокуратури, спецпідрозділи по боротьбі з організованою злочинністю МВС, податкової міліції, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБУ, Військової служби правопорядку Збройних Сил України. Уперше антикорупційним законодавством передбачено, що координацію діяльності правоохоронних органів з питань протидії корупції здійснюють Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори.

Цією ж статтею до суб’єктів, що беруть участь у запобіганні та виявленні корупції, віднесено уповноважені підрозділи органів державної влади, місцеві органи виконавчої влади, а також підприємства, установи і організації.

Статтею 6 Закону чітко виписані обмеження щодо використання службового становища, а саме особам, зазначеним у пунктах 1-3 частини першої статті 4 цього Закону, забороняється використовувати свої службові повноваження та пов’язані з цим можливості з метою одержання неправомірної вигоди або у зв’язку з прийняттям обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі:

1) неправомірно сприяти фізичним або юридичним особам у здійсненні ними господарської діяльності, одержанні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів, пільг, укладанні контрактів (у тому числі на закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти);

2) неправомірно сприяти призначенню на посаду особи;

3) неправомірно втручатися в діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування або посадових осіб;

4) неправомірно надавати перевагу фізичним або юридичним особам у зв’язку з підготовкою проектів, виданням нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (погодженням) висновків.

Також статтею 7 – передбачені обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, а саме особам, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 4 цього Закону, забороняється:

1) займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України;

2) входити до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.

За приписами статті 8 особам, уповноваженим на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, заборонено безпосередньо або через інших осіб одержувати дарунки від юридичних та фізичних осіб. Зазначена норма на практиці застосовуватиметься в Україні вперше.

Стаття 9 встановлює обмеження для певного кола службових осіб щодо перебування у безпосередньому підпорядкуванні близьких їм осіб.

Стаття 10 забороняє особам, уповноваженим на виконання функцій держави, протягом року після звільнення з посади працювати у певних сферах, розголошувати інформацію, яка стала їм відома у зв’язку з виконанням службових обов’язків.

Стаття 11 передбачає проведення спеціальної перевірки щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов’язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. Організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника) органу державної влади, органу місцевого самоврядування, на зайняття посади в якому претендує особа, крім випадків, установлених законом.

До проведення спеціальної перевірки залучаються спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції, а в разі потреби – інші центральні органи виконавчої влади.

З метою недопущення вступу на державну службу осіб, які відповідно до чинного законодавства не можуть бути призначені на посади державних службовців, Головдержслужбою в установленому порядку проводяться спеціальні перевірки відомостей щодо кандидатів на зайняття посад державних службовців, призначення на які здійснює Президент України за поданням Кабінету Міністрів України.

На теперішній час обов’язкова спеціальна перевірка проводиться відповідно до Указу Президента України від 19.11.01 № 1098 «Про обов’язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців» стосовно відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців, призначення або погодження призначення на які здійснюється Президентом України або Кабінетом Міністрів України, Главою Адміністрації Президента України, Керівником Державного управління справами. Загалом за 2010 рік Головдержслужбою проведено 810 таких перевірок.

Аналіз проведених за 2010 рік спецперевірок свідчить, що 758 осіб (або 93,6 % від загальної кількості перевірених) надавали недостовірну інформацію щодо: декларування доходів – 688 осіб (90,8 %); перебування на керівних посадах суб’єктів господарювання – 378 осіб (49,9 %); притягнення до кримінальної відповідальності – 58 осіб (7,7 %); притягнення до адміністративної відповідальності за корупційні діяння –
54 особи (7,1 %); документів про освіту – 8 осіб (1,1 %).

Таким чином, керівники державних органів при доборі кандидатів на керівні посади державних службовців недостатньо ретельно ставляться до всебічного вивчення їх моральних, ділових та професійних якостей, що зумовлює ризик приходу на державну службу осіб, які можуть зашкодити іміджу державної служби.

Обов’язкова спеціальна перевірка, яка є одним із ефективних заходів протидії корупції, що дає можливість приходу на державну службу чесних, професійних та досвідчених осіб, до цього часу не використовується в повній мірі, оскільки значна частина державних службовців, які претендують на зайняття посад, пов’язаних з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, призначається без її проведення.

 

 

Довідково

 

Законом передбачено, що спеціальна перевірка буде проводитися стосовно всіх осіб які претендують на зайняття вакантних посад в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Поряд з цим, щороку в Україні приймаються на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування понад 50 тисяч осіб, також необхідно враховувати осіб які приймають участь у конкурсі на заміщення вакантних посад.

Тобто потенційно у 2012 році необхідно буде забезпечити проведення біля 50 тисяч (без врахування осіб, що беруть участь у конкурсі, на заміщення вакантних посад) спеціальних перевірок відомостей, поданих кандидатами на зайняття посад, пов’язаних із виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування.

Процедура проведення однієї спеціальної перевірки вимагає:

– підготовки восьми запитів;

– підготовки восьми відповідей на запити;

– однієї довідки за результатами спецперевірки.

Загалом для проведення однієї спецперевірки необхідно підготувати 17 комплектів документів.

 

 

Статтею 12 передбачено нові умови щорічного декларування майна, доходів та видатків службових осіб. Також слід зазначити, що форму декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру затверджено самим Законом.

Надзвичайно важливою в антикорупційному аспекті є стаття 22 Закону яка встановлює механізм, порядок і особливості звільнення з роботи осіб, які вчинили корупційні правопорушення.

 

 

 

 

Довідково

 

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі недотримання пов’язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 цього Закону, зокрема, порушення вимог статей 1 і 5 Закону України «Про боротьбу з корупцією».

Водночас як свідчить аналітична інформацію про стан виконання вимог Закону України «Про боротьбу з корупцією» за перше півріччя 2010 року, надану центральними та місцевими органами виконавчої влади, на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 27.09.99 № 1785, тільки незначній кількості порушників антикорупційного законодавства належним чином припинено державну службу інші особи або звільняються за власним бажанням або з інших підстав передбачених законодавством про працю.

Також значна кількість державних службовців притягнутим до адміністративної відповідальності за вчинення корупційних діянь відбуваються попередженням, доганою, а до деяких взагалі не застосовуються заходи дисциплінарного впливу.

Зазначене невілювало антикорупційне законодавство, адже штраф в 250-500 гривень для більшості корупціонерів не складає жодної матеріальної проблеми.

 

Вагомим доповненням до Закону «Про засади запобігання і протидії корупції» є Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення».

Вказаним законом внесено зміни до Кримінально-процесуального кодексу України. Зокрема, статтю 27-2 доповнено положенням, відповідно до якого справи про завдання шкоди інтересам юридичної особи приватного права порушуються за заявою власника (співвласника) цієї юридичної особи чи за його згодою.

Суттєві зміни внесено до статті 98, яка визначає порядок порушення кримінальних справ та доповнено статтю 112 щодо підслідності корупційних злочинів. Зокрема до підслідності слідчих органів прокуратури додатково віднесено значну частину корупційних злочинів.

Суттєві зміни та доповнення внесено до Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Слід мати на увазі що за цим Законом адміністративне стягнення за вчинення адміністративного правопорушення може бути накладено не пізніше одного року з дня його вчинення (до цього - 6 місяців).

Кодекс доповнено новою главою 13-А, якою визначено нові склади корупційних адміністративних правопорушень (статті 172-2 – 172-9).

Зокрема, встановлено відповідальність за: порушення обмежень щодо використання службового становища (стаття 172-2); пропозицію або надання неправомірної вигоди (стаття 172-3); порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (стаття 172-4); порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви) (стаття 172-5); порушення вимог фінансового контролю (стаття 172-6); порушення вимог щодо повідомлення про конфлікт інтересів (стаття і 172-7); незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням службових повноважень (стаття 172-8); невжиття заходів щодо протидії корупції
(стаття 172-9).

Слід зазначити, що за всіма цими новими складами правопорушень законодавцем передбачено значні суми штрафів.

Новими змінами значно розширено повноваження прокурора зі здійснення прокурорського нагляду за виконанням закону при провадженні у справах про корупційні адміністративні правопорушення, а саме передбачено обов’язкове повідомлення прокурора про складання протоколу із зазначенням характеру вчиненого правопорушення та норми порушеного закону (стаття 257), повідомлення прокурора про розгляд відповідної справи у суді (стаття 277-2), обов’язкова участь прокурора при розгляді справи у суді (стаття 250).

Зовсім нелогічно виглядала ситуація, коли розробники законопроекту віднесли органи прокуратури до спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, але повноваженнями складати протоколи про корупційні адміністративні правопорушення не наділили. І лише на останньому етапі прийняття Закону цей недолік було усунуто завдяки зусиллям керівництва Генеральної прокуратури України та внесено зміни до пункту 11 статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення, відповідно до яких прокурор має право складати протоколи про корупційні адміністративні правопорушення.

Суттєві зміни і доповнення внесено до Кримінального кодексу України. Зокрема, в новій редакції викладено статтю 18, якою визначено поняття спеціального суб’єкта злочину, а також службової особи. Слід зазначити, що визначення поняття службової особи значно розширено.

У новій редакції викладенні статті 353 та 358, якими передбачена більш сувора відповідальність за самовільне присвоєння владних повноважень або звання службової особи та підроблення документів, печаток, штампів та бланків.

Змінено редакцію розділу XVII Кодексу. Тепер він називається так: «Злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг».

Внесено зміни до статей, які передбачають кримінальну відповідальність за зловживання владою або службовим становищем, перевищення влади, службове підроблення та службову недбалість, одержання хабара та пропозицію або давання хабара, а також викладено в новій редакції статтю 370, яка тепер передбачає відповідальність за провокацію хабара або комерційного підкупу.

До Кримінального кодексу введено наступні нові склади злочинів:

– Зловживання повноваженнями службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (стаття 364-1);

– Перевищення повноважень службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (стаття 365-1);

– Зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги (стаття 365-2);

– Незаконне збагачення (стаття 368-2);

– Комерційний підкуп службової особи юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (стаття 368-3);

– Підкуп особи, яка надає публічні послуги (стаття 368-4);

– Зловживання впливом (стаття 369-2).

Як вбачається, саме ці склади злочинів можна вважати корупційними, хоча конкретно визначення цього поняття у кримінальному законодавстві немає. Якщо узагальнити вищезазначене, то можна дійти висновку, що сьогодні у державі утворюється новий підхід до боротьби з корупцією, а його реалізація потребує координації не тільки правоохоронних органів, а й усіх гілок влади. Головна роль у цьому відведена саме прокуратурі.

Питання для самоконтролю:

1. Якими нормативно-правовими актами регулюються правовідносини, що складаються у сфері державної служби?

2. В чому полягає проблемність питання етики державного службовця?

3. За рахунок яких категорій розширено коло суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення?

4. Які спеціально уповноважені суб’єкти, що здійснюватимуть заходи щодо виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень вперше передбачені Законом?

5. Якими законодавчими актами доповнено Закон «Про засади запобігання і протидії корупції»?

 

 

Тема 2.6. Планування заходів у сфері протидії корупції в органах державної влади та місцевого самоврядування

1. Сутність і роль планування. Принципи планування та вимоги до планів.

2. Структура планів заходів щодо запобігання і протидії корупції.

3. Методика розробки планів заходів щодо запобігання і протидії корупції.

4. Організація контролю за виконанням планів.

1. Сутність і роль планування. Принципи планування
та вимоги до планів

У зв’язку з розглядуваним питанням пригадаємо такі поняття, як плановість, планування та план.

Плановість – це один із принципів управління, який передбачає застосування планів у процесі управління.

Планування – це (якщо коротко) процес розробки плану. План – це (знов-таки, якщо коротко) результат планування. Сутність планування в будь-якій соціальній системі можна охарактеризувати за допомогою чотирьох головних його аспектів: внесок планування в досягнення поставлених цілей і завдань, провідна роль планування, всюдисущість планування, ефективність планів.

Внесок планування в досягнення поставлених цілей і завдань. Мета всілякого плану і всіх похідних планів полягає в тому, щоб полегшити досягнення цілей та завдань системи. Це положення випливає із характеру системи, яка заснована і діє для досягнення групи цілей за допомогою свідомого співробітництва. Безумовно, одна тільки наявність планів не може забезпечити успіху системи. Потрібні дії, система повинна функціонувати. Однак плани можуть сфокусувати дії на певних цілях. Такі плани зможуть передбачати дії, які сприятимуть досягненню кінцевих цілей, які будуть уводити вбік, які, напевно, паралізуватимуть одна одну, а які, можливо, виявляться просто не істотними. Управлінське планування намагається створити злагоджену структуру дій, що сфокусовані на бажаних цілях. Через відсутність планів дії просто перетворяться на безладну діяльність, яка здатна створити тільки хаос.

Провідна роль планування. Оскільки дії керівників стосовно організації, регулювання і контролю розраховані на те, щоб сприяти досягненню цілей системи, то планування безпосередньо та логічно передує виконанню згаданих організаційно-регулюючих функцій управління. Незважаючи на те, що на практиці функції переплітаються між собою в системі дій, планування є унікальним у тому відношенні, що саме воно встановлює цілі, необхідні для всіх групових зусиль. Крім того, плани для досягнення цих цілей доводиться складати ще до того, як керівнику стає відомо про потрібні організаційні взаємозв’язки, особисті якості, що знадобляться, який шлях треба вказати підлеглим і як їх вести по цьому шляху, який вид контролю слід застосовувати. Зрозуміло, що решта управлінських функцій також мають плануватися для того, щоб вони могли ефективно здійснюватися.

Планування та контроль не подільні. Незаплановані (незапрограмовані) дії не можна контролювати, оскільки завданням контролю є спостереження за правильністю дій, коректуючи відхилення від плану. Будь-яка спроба здійснювати контроль при відсутності планів є безглуздою, оскільки не можна повідомити людей, чи йдуть вони туди, куди збиралися (в цьому завдання контролю), якщо тільки вони до цього не довідалися, куди вони бажають йти (в цьому – завдання планування). Таким чином, плани як би встановлюють нормативи для контролю.

Всюдисущність планування. Планування – це функція усіх керівників, але характер і масштаб планування змінюватимуться залежно від повноважень, котрі вони мають, а також від характеру загального курсу дій і планів. Практично не можна обмежити сферу їх вибору так, щоб вони не мали найменшої свободи дій.

Ефективність плану вимірюється розміром того внеску, котрий він робить у здійснення цілей і завдань за винятком витрат та інших небажаних наслідків, що неминуче виникають при його складанні і виконанні. План може сприяти досягненню цілей, але при високих або невиправдано високих витратах. Така концепція ефективності враховує звичайне співвідношення між витратами та результатом, але йде далі звичайного розуміння витрат та результату, коли ті виражаються у гривнях, людино-годинах або одиницях продукції, – тут враховуються й такі цінності, як індивідуальна та групова задоволеність.

Зміст планування полягає:

1) у визначенні основних завдань системи (органу) або структурного підрозділу на планований період;

2) у визначенні, з урахуванням доцільного використання сил та засобів, комплексу заходів, здійснення яких забезпечить виконання завдань, що стоять перед системою;

3) у встановленні строків виконання запланованих заходів та виконавців.

Роль планування (коротко) полягає в тому, що воно

забезпечує: цілеспрямованість діяльності системи (органу), структурного підрозділу, виконавця; ритмічність діяльності; підвищення ефективності діяльності виконавців;

сприяє: ефективному використанню сил та засобів; взаємодії органів, служб, підрозділів та виконавців; створенню сприятливого психологічного клімату.

Важливість планування виявляється її тому, що ця функція має чотири важливі цілі:

– усунути негативний ефект невизначеності та змін;

– зосередити увагу на головних завданнях;

– домогтись економічного функціонування;

– полегшити контроль.

Таким чином, можна дати таке визначення поняття плану:

план – це різновид управлінського рішення, змістом якого є система взаємопов’язаних, з’єднаних загальною метою конкретно визначених завдань та заходів, котрі потрібно здійснити у вказаній послідовності і встановлені строки конкретно визначеним виконавцям.

Принципи планування та вимоги, що ставляться до планів.

Мова йде про такі вимоги, як: наукова обґрунтованість; законність; актуальність; реальність; конкретність; несуперечливість; своєчасність; інформативність.

Щодо планів і планування ці вимоги набувають значення принципів, і їх реалізація має деяку специфіку.

Принцип наукової обґрунтованості означає, що при розробці плану слід виходити із глибокого та всебічного аналізу, врахування оперативної обстановки і реальних можливостей, найближчих та перспективних задач органу державної влади.

Науковість планів досягається:

– шляхом збирання достовірної і повної інформації;

– об’єктивним, всебічним вивченням і аналізом інформації;

науковим передбаченням (прогнозуванням) на основі аналізу інформації про стан системи управління в минулому і тепер, а також майбутнього її стану, що дозволяє передбачити своєчасне реагування на очікувані зміни;

– використанням досягнень науки і техніки як в самому плануванні, так і в здійсненні намічених заходів.

Принцип законності не має якихось особливих виявів щодо планів. Це один із основоположних принципів діяльності і його застосування в плануванні роботи означає, що всі заходи плану повинні перебувати у відповідному правовому полі.

Принцип актуальності означає важливість, істотність заходів, які передбачає план. Заходи плану роботи мають бути спрямовані насамперед на вирішення важливих, потребуючих невідкладного розв’язання питань підвищення ефективності боротьби з корупцією.

Принцип реальності планів означає, що заходи плану повинні враховувати реальні можливості їх виконання. Це забезпечується шляхом визначення оптимального обсягу роботи даного органу, всебічного врахування резервів часу, сил і засобів.

Принцип конкретності потребує того, щоб у плані чітко і ясно були сформульовані завдання, що стоять перед органом, заходи, які виконуватимуться, строки виконання кожного такого заходу і його виконавець або особа, яка відповідає за виконання.

У планах не повинні міститися загальні, невизначені вирази, нікого не зобов’язуючі заклики до поліпшення роботи, до недопущення порушень законності та ін.

Подібні формулювання позбавляють планування його організуючої основи, роблять план розпливчастим і неконкретним, породжують безвідповідальність виконавців.

Принцип несуперечливості передбачає відсутність у плані заходів, які б суперечили планам вищестоящих систем управління та іншим планам самого органу, а також іншим заходам одного і того ж плану.

Принцип своєчасності спрямований на успішне виконання плану. Досягнення цілей і завдань, визначених планом, обов’язково передбачає відповідну підготовку, виділення необхідних сил та засобів, їх правильну розстановку та використання, що досягається лише своєчасністю складання плану і доведення його до виконавців.

Принцип інформативності по відношенню до планів означає, що повинен бути вибраний такий стиль викладення, який би дозволив при якомога меншому фізичному та знаковому обсязі плану закласти якнайбільший обсяг інформації, котра сприятиме успішному виконанню плану співробітниками.

Крім наведених принципів планування, існують також спеціальні вимоги до планування: наступність планів; використання типових планів; поєднання поточного та перспективного планування; комплексний характер планування; напруженість планів; стабільність планів; гнучкість планів.

Перша вимога – забезпечення наступності планів за цілями, завданнями, засобами та строками їх реалізації.

Планування повинно охоплювати і поточні, і перспективні питання діяльності.

Планування має на меті забезпечувати найбільш ефективне використання сил та засобів. Ефективність же передбачає достатню напруженість планів, насиченість їх заходами. Напруженість планів забезпечується визначенням оптимального обсягу роботи органу (підрозділу), всебічним врахуванням наявних сил, засобів та часу. В забезпеченості напруженості планів значна роль належить процедурі розгляду та затвердження їх вищестоящим керівником. Це скорочує можливість прийняття явно «занижених» планів.

Часті необґрунтовані зміни планів, включення в них нових заходів, розробка безлічі додаткових планів ускладнюють цілеспрямовану роботу по виконанню основного плану, розпорошують сили виконавців, не дають змоги зосередити їхні зусилля на вирішенні найбільш важливих, актуальних завдань. Тому плани роботи мають бути стабільними, тобто постійними.

Наявність попередньої вимоги зовсім не виключає гнучкості планів. Під гнучкістю планів розуміється їхня здатність змінювати свою спрямованість. У той же час треба пам’ятати, що гнучкість можлива тільки в певних межах. По-перше, не завжди можна відкладати рішення доти, доки не настане кінцева впевненість в його правильності. По-друге, гнучкість, що закладена в плани, іноді буває настільки дорогою, що її переваги не можуть компенсувати витрат. І по-третє, слід враховувати ще один важливий фактор, коли мова йде про надання гнучкості планам. Нерідко обставини складаються так, що або плану взагалі не можна надати гнучкості, або при цьому доводиться долати такі труднощі, що дана ідея втрачає сенс.

Аналіз управлінської практики дає змогу сформулювати наступні умови (способи) забезпечення перерахованих вимог:

– ретельний аналіз обстановки;

– використання прогнозів;

– правильна постановка завдань;

– урахування реальних можливостей (сил, засобів, часу);

– виділення необхідного резерву (сил, засобів, часу);

– нормативне закріплення процедури планування.

2. Структура планів заходів
щодо запобігання і протидії корупції

Обов’язкові реквізити планів визначаються насамперед потребами практики. Теорія і практика планування свідчать про те, що план роботи повинен мати такі реквізити:

1. Найменування плану і відомості про місце, час, особу, яка його розробила, та особу, яка його затвердила.

2. Нумерація найменувань розділів та заходів (наскрізна або по кожному розділу).

3. Назви заходів, що плануються.

4. Термін виконання.

5. Виконавці (відповідальні особи).

6. Відмітка про виконання заходу.

7. Примітки.

У разі відсутності нормативного регулювання функції планування важливого значення набуває його організаційне забезпечення, яке передбачає визначення підстав для складання плану, мети планування, хто буде виконувати цю функцію, якими методами та засобами, обсягу необхідної інформації, форм її збирання, опрацювання і узагальнення, визначення часу, відведеного для планування, визначення структури та форми плану, кількості й форми додатків до нього, тощо.

3. Методика розробки планів заходів щодо запобігання
і протидії корупції

Під методикою розробки планів слід розуміти процедуру планування, під час якої застосовується сукупність різних методів.

Різноманітність сучасних методів планування потребує диференційованого підходу до їх розгляду. При цьому можна виділити декілька взаємозалежних груп методів.

До першої групи можна піднести методи збирання та обробки інформації, необхідної для здійснення планування: загально соціологічними (анкетування, інтерв’ювання, опитування, спостереження), математичні (математичної статистики та ін.), логічні тощо. Їх застосування є основним змістом усієї передпланової роботи, обов’язковою умовою для ефектнішого подальшого використання усіх інших методів планування.

Чітке формулювання намічених заходів здійснюється за допомогою застосування другої групи методів, які об’єднуються під назвою методи оптимізації планових рішень. До них відносяться кількісні методи оптимізації планових розрахунків (математичне програмування, теорія масового обслуговування, сітьове планування та управління, лінійне та динамічне програмування), а також метод послідовних наближень, балансовий метод, метод варіантів. Розглянемо деякі з них.

Перехід у плануванні від більш загальних завдань до часткових досягається шляхом використання методу послідовних наближень. Він базується на положенні, згідно з яким визначення загального завдання складає основу встановлених завдань другого порядку, деталізація останніх приводить до находження завдань третього порядку тощо. Результати, здобуті и усіх наближеннях, сприяють остаточному розв’язанню первісного завдання. Використання вказаного методу найбільш доцільно при перспективному та поточному плануванні, коли суб’єкти управління поетапно конкретизують загальні проблеми.

Скоординувати цілі з наявними ресурсами в плануванні можна за допомогою балансового методу, його сутність Полягає у задоволенні потреб системи виходячи із наявних можливостей. Це забезпечує пропорційність, збалансованість розвитку як органу в цілому, так і його структурних підрозділів і служб. Використання названого методу передбачає: чітке формулювання цілей і завдань системи на певний період, а також точний кількісний розрахунок наявних сил та засобів з урахуванням їхньої якості; зіставлення одержаних даних; розподіл ресурсів для виконання окремих завдань залежно від ступеня важливості та терміновості їхнього розв’язання; планування заходів.

Метод варіантів полягає в розробці декількох видів управлінських рішень та виборі найкращого з них.

Третю групу методів складають методи формування планів. До їх числа належать проблемний та програмно-цільовий методи планування.

Програмно-цільове планування є засобом практичного застосування системного підходу в управлінні. Програма – це «намічений до планомірного здійснення, об’єднаний єдиною метою і віднесений до певних строків комплекс взаємопов’язаних завдань та заходів соціального, економічного, наукового, технічного, організаційного характеру, спрямованих на розв’язання цих завдань, з визначенням ресурсів та їх джерел, що використовуються». Найбільш загальними особливостями програми є: єдність мети; фіксування комплексу обумовлених метою завдань та заходів; забезпечення останніх ресурсами; планомірність реалізації; конкретність строків виконання; комплексність завдань та їх розв’язання.

Будь-яка програма повинна складатися із цільового, структурного та ресурсного розділів. У першому розділі формулюються основна та проміжна цілі конкретної системи, показується їх взаємозв’язок на усіх ієрархічних рівнях керівництва. Цей розділ містить також вихідні дані програми: статистичні, нормативні матеріали, відомості про обмеження соціально-економічного, технічною, організаційного, ресурсного характеру і т. ін.

У другому розділі наводиться перелік заходів, необхідних для реалізації програми, а також результати науково-дослідних розробок розв’язуваної проблеми. Тут же передбачаються заходи організаційно-правового забезпечення програми.

У третьому розділі вказуються якісна та кількісна характеристики матеріальних, трудових, фінансових, інформаційних ресурсів, що потрібні для виконання програми, з визначенням джерел їх здобування. Таким чином програма об’єднує три головних компоненти (мета, система заходів, ресурси), суворо ранжируваних по рівнях управління, напрямах діяльності, її окремих етапах.

Процес програмно-цільового планування складається з трьох послідовних етапів. На першому з них здійснюється прогнозування основних факторів, що впливають на діяльність органу при розв’язанні конкретної проблеми; визначаються цілі і оцінюються ресурси. Практичним результатом на цьому етапі є розробка так званого вихідного завдання, в котрому формулюються кінцеві та проміжні цілі програми, визначаються часові періоди їх досягнення. Зміст другого етапу складає визначення заходів, включених в програму, а також видів та обсягів потрібних ресурсів, джерел їх здобування. На даному етані розробляється програма по розв’язанню конкретної проблеми.

Програма оформлюється у вигляді документа і затверджується відповідним суб’єктом управління.

Завершується програмно-цільове планування етапом, на котрому прийнята програма погоджується з діючим (розроблюваним) перспективним планом органу. При цьому заходи, намічені програмою, конкретизуються за обсягами робіт, часом, місцем та суб’єктами виконання.

Четверту групу складають організаційні методи планування, які упорядковують і оптимізують процес його здійснення.

До них відносяться: директивний метод планування; метод урахування потреб структурних ланок системи; метод поєднання колегіальності та єдиноначальності в підготовці та прийнятті планів.

Мета директивного методу планування надає всьому процесу планування дедуктивного характеру. При цьому перша «хвиля» інформації завжди йде «зверху донизу». Планування «від мети» є найбільш вагомим при виконанні складних, не типових завдань, якими, як правило, є проблеми діяльності органу.

Перевагою директивного методу є можливість максимально повного відображення в планах основних вимог вищестоящої системи управління.

Разом з тим планування «від мети» не виключає планування «від можливостей», що визначається як індуктивне. Однак останнє не повинно домінувати в загальному процесі планування. Індуктивний метод забезпечується застосуванням методу врахування потреб структурних ланок системи, розробкою планів за принципом «знизу догори».

Метод поєднання колегіальності та єдиноначальності в підготовці та прийнятті планів обумовлений складністю і різноманітністю проблем, що розв’язуються. При цьому ступінь використання колективного досвіду і знань прямо пропорційний зростанню рівня планування: від організаційно-оперативного до стратегічного. Колегіальність, а точніше колективність, тут може виявлятися в різних формах; збирання і обробка співробітниками за дорученням керівника необхідної вихідної інформації; колективне обговорення проблем та шляхів їх розв’язання; обов’язкова участь у їх розробці та обговоренні в трудових колективах. Будучи єдиноначальником, суб’єкт управління організовує і особисто бере участь у цій роботі.

Процедура розробки плану.

Розробка плану є вельми відповідальним періодом в управлінській діяльності. Для успішної розробки плану керівник має розв’язати мінімум два основних питання: 1) створити необхідну інформаційну базу для підготовки плану та 2) забезпечити високий організаційним рівень процесу планування. Розглянемо зміст цих аспектів.

Інформаційне забезпечення підготовки плану. Прийняттю будь-якого управлінського рішення передує збирання та обробка інформації. Інформація для розробки плану має набиратися та систематизуватись безперервно.

Певна річ, при складанні плану не можна обмежуватися якимось одним аналітичним документом. План роботи повинен базуватися на різноманітній інформації.

Можна виділити три головних джерела інформації для розробки плану:

1) управлінські рішення вищестоящих органів;

2) оцінка умов та результатів діяльності органу, а також можливі зміни його функціонування;

3) рекомендації науки, узагальнений практичний досвід.

Організаційне забезпечення планування. Процедуру підготовки плану умовно можна розбити на п’ять етапів:

1) розробка завдання щодо підготовки плану;

2) підготовка пропозицій в проект плану;

3) складання та узагальнення проекту плану;

4) координація проекту плану;

5) остаточне доопрацювання плану та його затвердження.

Перед затвердженням плану керівник повинен:

– оцінити, чи відповідає зміст та кількість запланованих заходів поставленим завданням;

– перевірити, чи дотримана законність, чи враховані наукові рекомендації та позитивний досвід;

– оцінити заплановані заходи з точки зору вимог, що до них пред’являються;

– оцінити рівномірність розподілу навантаження по виконанню заходів плану між службами та підрозділами, а також по місяцях;

– уточнити порядок та строки перевірки виконання кожної позиції плану;

– передбачити резерв часу.

Доведення заходів плану до безпосередніх виконавців взагалі не входить у процедуру планування, яка завершується затвердженням плану. Якщо звернутись до категорій управлінського циклу, то затвердженням плану завершується перший етап управлінського циклу, але автор вважає, що важливість цієї стадії для всього процесу управління, для подальшої ефективної реалізації плану примушує суб’єкта управління, який прийняв рішення (в даному випадку – начальника органу), вжити заходів по доведенню плану до безпосередніх виконавців.

Щодо цього існує певна технологія.

Найбільш поширений спосіб – проведення спеціальних інструктивних нарад. Такі наради проводяться перед початком реалізації плану.

Другий спосіб доведення планів до виконавців – проведення спеціальних занять з найбільш важливих питань плану.

Третій спосіб – надіслання виконавцям виписок із плану із зазначенням заходів та строків їх виконання.

Четвертий спосіб – доведення деяких заходів до виконавців в індивідуальному порядку. Цей спосіб застосовується, коли мова йде про найбільш складні заходи або про виконавців, які раніш не мали досвіду виконання подібних заходів.

4. Організація контролю за виконанням планів

Важливішою умовою реалізації планових рішень є добре організована система контролю. Розрізняють три основних види контролю за виконанням планів: попередній, поточний та заключний.

Попередній контроль (або інакше, запобіжний, превентивний) здійснюється безпосередньо в процесі підготовки плану. Його мета – усунути недоліки, які можуть виникнути при розробці плану: обмеженість, суперечливість, неконкретність, незабезпеченість ресурсами та ін.

Поточний контроль (оперативний) здійснюється в процесі виконання плану. Він може бути спрямований на весь план або його частину, може носити проміжний характер або орієнтуватися на кінцевий результат. Його мета – виявити труднощі в реалізації плану, визначити та усунути недоробки і прорахунки в роботі окремих співробітників, оцінити фактичний стан виконавської дисципліни і тим самим безпосередньо вплинути на успішний хід реалізації плану.

Заключний контроль (інакше кажучи, наступний, подальший) здійснюється після остаточного виконання плану. Його мета – оцінити ступінь реалізації поставлених завдань, ефективність прийнятого плану, його вплив на конкретні результати діяльності. Саме на цій стадії контрольної діяльності рекомендується обговорювати підсумки виконання плану.

Слід зазначити, що успішність здійснення контролю передбачає послідовне застосування усіх його видів.

В процесі здійснення контролю мають використовуватись різні його форми. Найчастіше проводяться гласна та негласна перевірки; вивчення конкретних справ; заслуховування окремих керівників і виконавців на оперативній нараді; комісійна перевірка; метод ведення або метод спостереження.

Важливим елементом підвищення ефективності контролю є застосування організаційних (контрольні картки, стенди, табло, графіки, схеми) і технічних засобів контрольної діяльності (ЕОМ, апарати селекторного зв’язку тощо).


МодуЛь 3
ОСОБЛИВОСТІ ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ ПРАВООХОРОННИМИ ОРГАНАМИ

Тема 3.1. Загальна характеристика злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг

1. Поняття, види й загальна характеристика злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг.

2. Поняття та ознаки службової особи.

3. Кримінально-правова характеристика зловживання владою або службовим становищем. Відмінність від перевищення влади або службових повноважень.

4. Кримінально-правова характеристика службового підроблення.

5. Кримінально-правова характеристика хабарництва.

1. Поняття, види й загальна характеристика злочинів
у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг

Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України. Зазначені положення Основного Закону стосуються всіх без винятку службових осіб, незалежно від їхнього службового становища (звання, рангу, чину, кваліфікаційного класу), відомчої приналежності органу, характеру та сфери його діяльності, обсягу повноважень або форми власності, на підставі якої створені та функціонують підприємства, установи й організації. Виконання службовими особами своїх службових обов’язків у порядку, передбаченому законом та іншими нормативними актами, впливає на здійснення правильної діяльності державного апарату, забезпечує нормальне функціонування підприємств, установ і організацій усіх форм власності, сприяє своєчасному та справедливому вирішенню соціальних проблем, слугує реалізації конституційних прав і свобод людини та громадянина, законних інтересів юридичних осіб. Навпаки, порушення службовими особами своїх службових повноважень підриває довіру громадян до державного апарату та призводить до небезпечних наслідків у політичній, правовій, соціальній, економічній та інших сферах.

В юридичній літературі злочини, що вчиняються службовими особами, називають по-різному, наприклад: «білокомірцеві», «службові», «корупційні» злочини тощо. Зокрема, якщо говорити про поняття «корупція» чи «корупційний», то вони прямо не вживаються у законі про кримінальну відповідальність. З метою протидії різним службовим посяганням у розділі XVII «Злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг» Особливої частини Кримінального кодексу України (далі – КК) передбачено відповідальність за найбільш небезпечні діяння, що їх можуть скоювати службові особи.

Злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг – це суспільно небезпечні та протиправні діяння, що посягають на встановлений порядок реалізації служ­бовими особами своїх повноважень (управлінських функцій) в межах наданих їм прав та покладених на них обов’язків (компетенції), якими заподіюється шкода правам, свободам чи правоохоронюваним (законним) інтересам окремих громадян, або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб, а також авторитету органів влади, об’єднань громадян, суб’єктів господарювання, інших юридичних осіб, від імені та/або в інтересах яких діють службові особи.

До кола таких діянь КК відносить: зловживання владою або службовим становищем (ст. 364); зловживання повноваженнями службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (ст. 364-1); перевищення влади або службових повноважень (ст. 365); перевищення повноважень службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (ст. 365-1); зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги (ст. 365-2); службове підроблення (ст. 366); службову недбалість (ст. 367); одержання хабара (ст. 368); незаконне збагачення (ст. 368-2); комерційний підкуп службової особи юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (ст. 368-3); підкуп особи, яка надає публічні послуги (ст. 368-4); пропозиція або давання хабара (ст. 369); зловживання впливом (ст. 369-2); провокація хабара або комерційного підкупу (ст. 370). Чимало цих злочинів з’явилося у національному КК на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» від 07.04.2011 року. У подальшому Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо гуманізації відповідальності за правопорушення у сфері господарської діяльності» від 15.11.2011 р. (вступив у силу 17.01.2012 р.) до ст.ст. 364-1, 365-1, 365-2, 368-3, 368-4 цього Кодексу були внесені зміни та доповнення, які стосувалися пом’якшення санкцій (зокрема, з акцентом на призначення виключно штрафу як основного виду покарання) за вчинення окремих злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням професійних послуг.

Слід зазначити, що у національному законодавстві протидія злочинам у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням професійних послуг закріплена Законами України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 7 квітня 2011 р., «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р., «Про обов’язковий примірник документів» від 9 квітня 1999 р. тощо, актами Президента України та КМ України, низкою положень, наказів та інструкцій. У постановах Пленуму Верховного Суду України (далі – ППВСУ) здійснено тлумачення кримінально-правових положень щодо відповідальності за злочини у сфері службової діяльності (наприклад, «Про судову практику у справах про хабарництво» від 26 квітня 2002 р. № 5, «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень» від 26 грудня 2003 р. № 15).

Родовим об’єктомцихзлочинів є суспільні відносини, які визначають і регулюють зміст правильної роботи державного апарату і апарату органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, а також суспільні відносини, що забезпечують нормальну службову діяльність у юридичних особах приватного права та нормальну професійну діяльність, пов’язану з наданням публічних послуг.

При визначенні безпосереднього об’єкта таких злочинів, виходячи з розподілу управлінської праці взаємопов’язаних і взаємодіючих ланок апарату управління, кожна з яких має відносну самостійність і виконує чітко визначені функції, за основу слід брати функціональну ознаку. Отже, безпосереднім об’єктом злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг, є правильна діяльність державного апарату, апарату органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, окремої організації, установи, підприємства (незалежно від форми власності), зміст якої визначається законодавством України, а також авторитет органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ та організацій і охоронювальні законом права і інтереси окремих громадян, юридичних осіб, інтереси суспільства та держави.

Додатковими факультативними безпосередніми об’єктами злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг, можуть бути: здоров’я і гідність особи, її права та свободи, власність, інші суспільні відносини.

Предметами низки злочинів, передбачених нормами розділу XVII Особливої частини КК, можуть виступати: 1) офіційний документ (передбачена законом матеріальна форма одержання, зберігання, використання та розповсюдження інформації, що має юридичне значення, через фіксацію її на папері, магнітній, кіно-, відео-, фотоплівці, дискеті чи іншому носії) – ст. 366; 2) хабар (незаконна винагорода матеріального характеру) – ст.ст. 368 і 369; 3) неправомірна вигода (грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, що їх без законних на те підстав обіцяють, пропонують, надають або одержують безоплатно чи за ціною, нижчою за мінімальну ринкову) – ст.ст. 364-1, 365-2, 368-2, 368-3, 368-4, 369-2.

З об’єктивної сторони злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг переважно характеризуються спільними рисами, до яких належать вчинення діяння: 1) з використанням влади чи службового становища і 2) всупереч інтересам служби. При цьому вказівка на конструкцію «використання службовою особою влади чи службового становища» як обов’язкову складову діяння в об’єктивній стороні злочину наявна тільки у ст. 364 КК. Однак, перевищення влади або службових повноважень, службове підроблення, службова недбалість, одержання хабара, провокація хабара або комерційного підкупу не можуть бути вчинені без використання службовою особою свого службового становища.

Використання службовою особою влади чи службового становища передбачає використання тих повноважень, якими службова особа наділена у зв’язку із зайняттям нею певної посади чи здійсненням певної службової діяльності. Іншими словами, йдеться про соціально-правовий статус службової особи, під яким слід розуміти сукупність прав і обов’язків, що утворюють службову компетенцію винного, а також його соціальне значення, під яким розуміється службовий авторитет службової особи, престиж органу, організації чи установи, в якій вона здійснює свою службову діяльність, наявність службових зв’язків і можливостей, що виникають завдяки займаній посаді, можливість здійснення впливу на діяльність інших осіб тощо. Учинення діяння всупереч інтересам служби–це незаконне здійснення службовою особою своїх службових повноважень, ігнорування наданих їй обов’язків, перевищення обсягу наявних прав тощо.

Деякі злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг (зокрема, ті, що передбачені ст.ст. 364, 364-1, 365-2, 367 КК), можуть бути вчинені як дії, так і бездіяльність. Інші злочини вчиняються лише як дії. Злочини, передбачені ч. 1 ст. 366,
ст.ст. 368, 368-2,  368-3, 368-4, 369, 369-2 та 370 КК належать до злочинів із формальним складом. Проте обов’язковою ознакою об’єктивної сторони багатьох злочинів, передбачених аналізованим розділом, є настання суспільно небезпечних наслідків.

Відповідно до п. 3 примітки до ст. 364 КК істотною шкодою у ст.ст. 364, 364-1, 365, 365-1, 365-2, 367 КК, якщо вона полягає у заподіянні матеріальних збитків, вважається така шкода, яка в сто і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян. Із змісту цієї норми випливає, що істотна шкода повинна обчислюватися у вказаних розмірах, незалежно від форми та виду вини, якими характеризується психічне ставлення винного до суспільно небезпечних наслідків, а також незалежно від того, чи була вона результатом діяння, що призвело до втраченої вигоди чи до прямого зменшення наявних фондів. Істотною шкодою, якщо вона має нематеріальний вимір, можуть визнаватися порушення політичних, трудових, житлових та інших прав і свобод людини і громадянина, підрив авторитету та престижу органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, порушення громадського порядку, створення обстановки, що утруднює установі, організації, підприємству здійснення основних функцій тощо. Істотна шкода, якщо вона полягає у заподіянні збитків нематеріального виміру, – категорія оціночна. Питання про те, чи є така шкода істотною, вирішує орган досудового слідства, прокурор або суд з урахуванням конкретних обставин справи і в межах своєї компетенції. Така істотна шкода, як створення обстановки, що утруднює установі, організації, підприємству здійснення основних функцій, може виражатися у призупиненні виробничих процесів, діяльності окремої ланки чи підприємства, організації, установи в цілому, створенні суттєвих перешкод у їх роботі. Істотна шкода у вигляді порушення конституційних прав та свобод людини і громадянина може полягати в суттєвому їх обмеженні, забороні їх реалізовувати відповідно до закону тощо. Судова практика, як правило, визнає істотною шкодою вчинення винним або іншими особами іншого злочину або його приховування завдяки зловживанню ним службовим становищем. Істотною шкодою, якщо вона полягає у заподіянні фізичної шкоди, слід визнавати умисні насильницькі дії, які потягли за собою завдання фізичного болю, заподіяння, як правило, легкого чи середньої тяжкості тілесних ушкоджень або були пов’язані з незаконним позбавленням волі, незаконним введенням в організм особи наркотичних засобів тощо. При вирішенні питання про те, чи є заподіяна шкода істотною, слід також зважати на кількість потерпілих громадян, розмір моральної шкоди чи упущеної вигоди тощо. У разі заподіяння поряд із матеріальними збитками і шкоди нематеріального характеру загальна шкода від злочину може визнаватись  істотною навіть, якщо зазначені збитки не перевищують ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (п. 6 ППВСУ «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повно­важень» від 26.12.2003 р. № 15).

У статтях розділу XVII Особливої частини КК (ч. 2 ст. 364, ч. 2 ст. 364-1, ч. 3 ст. 365, ч. 2 ст. 365-1, ч. 3 ст. 365-2, ч. 2 ст. 367) як злочинний результат, що обтяжує відповідальність, названі тяжкі наслідки. Поняття «тяжкі наслідки» відрізняється від поняття «істотна шкода» більшим ступенем суспільної небезпеки. Тяжкі наслідки можуть полягати у матеріальній, фізичній, моральній шкоді тощо. Якщо тяжкі наслідки у ст. 364-367 КК полягають у заподіянні матеріальних збитків, то ними, згідно з п. 4 примітки до ст. 364 КК, вважається шкода, яка в двісті п’ятдесят і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян. Тяжкими наслідками, не пов’язаними з матеріальними збитками, можуть бути: повний розвал діяльності підприємства (наприклад, внаслідок доведення його до банкрутства); катастрофа; масове отруєння людей; смерть однієї або більше осіб; заподіяння тяжких тілесних ушкоджень одній чи декільком особам; виникнення масових заворушень; наслідки, які суттєво ускладнюють відносини з іншими державними або міжнародними організаціями та підривають авторитет держави або її окремих органів на міжнародній арені; приховування злочинної діяльності організованої групи чи злочинної організації (за відсутності ознак співучасті); найбільш серйозні порушення конституційних прав громадян (наприклад, протиправне позбавлення житла, безпідставне не нарахування пенсії або соціальної допомоги дітям, що позбавило потерпілого засобів до існування) тощо. Оскільки у таких випадках ознака «тяжкі наслідки», як і ознака «істотна шкода», є оціночною, то її наявність чи відсутність у кожному конкретному випадку встановлюється слідчим, прокурором та судом.

Істотна шкода та тяжкі наслідки можуть бути інкриміновані винному лише за наявності причинного зв’язку між його діянням (дією чи бездіяльністю) та настанням зазначених наслідків. Для цього необхідно встановити, що порушення службових обов’язків передувало настанню істотної шкоди чи тяжких наслідків, що це порушення було їх необхідною умовою і що службова особа усвідомлювала чи повинна була усвідомлювати розвиток причинного зв’язку, тобто те, що її діяння стане причиною настання зазначених наслідків.

Суб’єктамизлочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг, виступають: 1) службова особа (ст.ст. 364, 365, 366, 367, 368, 368-2, 369, 370 КК); 2) службова особа юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (ст.ст. 364-1, 365-1, ч.ч. 3 і 4 ст. 368-3 КК); 3) особа, яка надає публічні послуги  (ст. 365-2, ч.ч. 3 і 4 ст. 368-4 КК); 4) загальний суб’єкт (ч.ч. 1 і 2 ст. 368-3, ч.ч. 1 і 2 ст. 368-4, 369, 369-2 КК).

Із суб’єктивної сторони злочини, передбачені розділом XVII Особливої частини КК, за винятком службової недбалості, характеризуються умисною формою вини. При визначенні суб’єктивної сторони злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг, необхідно, насамперед, встановити, що службова особа: 1) усвідомлювала факт використання свого службового становища і той факт, що це суперечить інтересам служби; 2) передбачала, що такі дії завдають шкоди змісту правильної роботи державного чи іншого апарату або створюють загрозу настання такої шкоди, і бажала вчинити такі дії. Якщо при цьому винний передбачав можливість заподіяння істотної шкоди і бажав цього або свідомо припускав це, то все скоєне охоплюється однією формою вини – умислом (прямим чи непрямим).

Водночас, у випадках, коли службова особа передбачала абстрактну можливість настання суспільно небезпечних наслідків (істотної шкоди або тяжких наслідків), але легковажно розраховувала на їх відвернення, або взагалі не передбачала можливості заподіяння істотної шкоди чи тяжких наслідків, однак, вчиняючи службове зловживання, перевищення влади або службових повноважень чи службове підроблення, але повинна була і могла їх передбачити, виникає необхідність встановлення двох самостійних форм вини: умислу стосовно діяння і необережності стосовно наслідків, що настали. При цьому варто пам’ятати, що, зокрема, вина у злочинах із формаль­ним складом, передбачених ч. 1 ст. 366, ст.ст. 368, 368-2, 368-3, 368-4, 369, 369-2, 370 КК, можлива лише у формі прямого умислу.

Мотиви та/або мета є обов’язковими ознаками суб’єктивної сторони складів злочинів, передбачених ст.ст. 364, 364-1, 365-2, 368, 368-2, 368-3, 368-4, 369-2, 370 КК. Зокрема: 1) у ст. 364 КК йдеться про корисливі мотиви, інші особисті інтереси, прагнення задовольнити інтереси третіх осіб; 2) у ст.ст. 364-1, 365-2 та 369-2 КК – про мету одержання (отримання) неправомірної вигоди; 3) у ст.ст. 368, 368-2, 368-3, 368-4 КК – про корисливий мотив і мету незаконного збагачення – отримати вигоду майнового характеру чи уникнути несення матеріальних затрат; 4) у ст. 370 КК – про мету викрити того, хто дає або одержує хабара або неправомірну вигоду. Інформація про наявність у злочині відповідних мотивів (зокрема, корисливих) випливає прямо з диспозиції кримінально-правової норми (зокрема, у ст. 364 КК) або із сутності та характеру самого злочину (зокрема, у ст. 368 КК), хоча в останньому випадку закон безпосередньо не зазначає про такі мотиви. Теж саме стосується і мети, яка може безпосередньо відбиватися у нормах кримінального закону (зокрема, у ст. 364-1 КК) або випливати зі специфіки вчинення самого суспільно небезпечного діяння (зокрема, у ст. 370 КК). При цьому, якщо мета злочину полягає в одержанні неправомірної вигоди, можна говорити, що для такого посягання фактично характерний і корисливий мотив. Про наявність чи відсутність певної мотивації у деяких злочинах у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних  послуг, зазначають відповідні судові роз’яснення. Так, зокрема, щодо одержання хабара, то цей злочин є корис­ливим (п. 4 постанови ППВСУ «Про судову практику у справах про хабарництво» від 26.04.2002 р. № 5). Стосовно перевищення влади або службових повноважень, то мотиви та мета вчинення таких дій можуть бути різними і на кваліфікацію злочину, як правило, не впливають (абз. 2 п. 4 ППВСУ «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень» від 26.12.2003 р. № 15). За суттю корисливий мотив властивий злочину, передбаченого ст. 369-2 КК, при цьому для такого діяння ще характерна й спеціальна мета – отримати неправомірну вигоду.

2. Поняття та ознаки службової особи

Одне з центральних місць серед суб’єктів злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг, належить службовій особі. Загальне поняття «службова особа» дається у ч. 3 і 4 ст. 18 «Суб’єкт злочину» КК, однак щодо положень розділу XVII «Злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг» Особливої частини КК законодавець дає трохи інше визначення цього поняття. Службовими  особами у ст.ст. 364, 365, 368, 368-2, 369 КК є особи, які постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням здійснюють функції представників влади чи місцевого самоврядування, а також обіймають постійно  чи тимчасово в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, в установах чи організаціях посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій, або виконують такі функції за спеціальним повноваженням, яким особа наділяється повноважним органом державної влади, органом місцевого самоврядування, центральним органом державного управління із спеціальним статусом, повноважним органом чи повноважною особою підприємства, установи, організації, судом або законом (абз.1 п. 1 примітки до ст. 364 КК). Для цілей ст.ст. 364, 365, 368, 368-2, 369 КК до державних та комунальних підприємств прирівнюються юридичні особи, у статутному фонді яких відповідно державна чи  комунальна  частка перевищує 50 % або становить величину, що забезпечує державі чи територіальній громаді право вирішального впливу на господарську діяльність такого підприємства (абз. 2 п. 1 примітки до ст. 364 КК).

Відповідно до п. 2 примітки до ст. 364 КК України службовими особами також визнаються посадові особи іноземних держав (особи, які обіймають посади в законодавчому, виконавчому або судовому органі іноземної держави, у тому числі присяжні засідателі, інші особи, які здійснюють функції держави для іноземної держави, зокрема для державного органу або державного підприємства), а також іноземні третейські судді, особи, уповноважені вирішувати цивільні, комерційні або трудові спори в іноземних державах у порядку, альтернативному судовому, посадові особи міжнародних організацій (працівники міжнародної організації чи будь-які інші особи, уповноважені такою організацією діяти від її імені), члени міжнародних парламентських асамблей, учасником яких є Україна, та судді і посадові особи міжнародних судів.

Представники влади – це працівники державних органів і установ, наділені правом у межах своєї компетенції висувати вимоги, а також приймати рішення, обов’язкові для виконання фізичними та юридичними особами незалежно від їх відомчої приналежності чи підлеглості (наприклад, народні депутати України, депутати місцевих рад, керівники державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування, судді, прокурори, слідчі, оперативний склад Служби безпеки України, працівники кримінальної та податкової міліції, державні інспектори й контролери, лісничі, військові коменданти, начальники гарнізонів та ін.). Закон пов’язує визнання особи представником влади не за посадою, що вона обіймає, а з належністю до однієї з гілок влади – законодавчої, виконавчої чи судової, наявністю в неї владних повноважень (постійних чи делегованих). Відтак представником влади може бути як звичайний працівник державного апарату (наприклад, міліціонер), так і представник громадської організації (наприклад, член громадського формування з охорони громадського порядку під час виконання ним обов’язків з охорони цього порядку).

Організаційно-розпорядчі обов’язки – це обов’язки по здійсненню керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних чи приватних підприємств, установ і організацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів (начальники цехів, завідуючі відділами, лабораторіями, кафедрами), їх заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири тощо).

Адміністративно-господарські обов’язки – це обов’язки по управлінню або розпорядженню державним, колективним чи приватним майном (установлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Такі повноваження в тому чи іншому обсязі є у начальників планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, завідуючих складами, магазинами, майстернями, ательє, їх заступників, керівників відділів підприємств, відомчих ревізорів та контролерів тощо.

Особа визнається службовою не тільки тоді, коли вона виконує від­повідні функції постійно, а якщо вона виконує їх тимчасово чи за спеці­альним повноваженням за умови, що ці повноваження покладено на неї в установленому законом порядку правомочним органом або службовою особою (абз. 5 п. 1 ППВСУ «Про судову практику у справах про хабарництво» від 26 квітня 2002 р. № 5). Обіймання особою певної посади чи доручення тимчасово виконувати службові обов’язки має бути оформлено відповідним (усним або письмовим) рішенням – наказом, розпорядженням, постановою, протоколом, довіреністю тощо. Для визнання особи службовою не має значення, чи обіймає вона відповідну посаду за призначен­ням або внаслідок виборів, отримує за виконання службових обов’язків винагороду чи виконує їх на громадських засадах.

У випадку посягання службовою особою на інші суспільні відносини, вчинене слід кваліфікувати (за наявністю для того підстав) як інший злочин, передбачений іншими розділами Особливої частини КК. Якщо ж службова особа посягнула одночасно на суспільні відносини, які охороняються нормами розділу XVII Особливої частини КК, і, наприклад, на господарську діяльність, власність, довкілля, то її дії слід кваліфікувати, за наявності відповідних ознак, як відповідний злочин у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг, і той чи той злочин у сфері господарської діяльності або злочин проти власності, або довкілля (крім випадків, коли діяння, описане у статтях про «службові» злочини у, є способом вчинення іншого злочину).

 

 

3. Кримінально-правова характеристика зловживання владою або службовим становищем. Відмінність
від перевищення влади або службових повноважень

Об’єктивна сторона зловживання владою або службовим становищем (ч. 1 ст. 364 КК) має три обов’язкові ознаки:

1) діяння – використання службовою особою влади чи службового становища всупереч інтересам служби, що полягає в певних діях або бездіяльності суб’єкта;

2) наслідки, що виявляються в істотній шкоді охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян, або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб;

3) причинний зв’язок між діянням і наслідками.

Відсутність однієї із зазначених ознак свідчить про відсутність складу злочину, передбаченого ст. 364 КК.

Таким чином, з об’єктивної сторони цей злочин може мати такі форми: 1) зловживання владою, що завдало істотної шкоди; 2) зловживання службовим становищем, що завдало істотної шкоди.

Зловживання владою – це умисне використання службовою особою, що здійснює функції представника влади, свого службового становища всупереч інтересам служби, своїх прав із пред’явленням вимог і прийняття рішень, обов’язкових для виконання іншими фізичними або юридичними особами. Зловживати владою може як представник влади, так і, в певних випадках, службова особа, що виконує організаційно-розпорядницькі функції, оскільки останнє також має владні повноваження, що розповсюджуються на підпорядкованих їй осіб. Зловживання службовим становищем – це будь-яке умисне використання службовою особою всупереч інтересам служби своїх прав і можливостей, пов’язаних з її посадою. У цілому зловживання службовим становищем – це більш широке поняття, воно охоплює зловживання владою, оскільки використовувати всупереч інтересам служби службова особа може і владні права та можливості, якщо вона ними наділена.

Зловживання владою або службовим становищем передбачає наявність взаємозв’язку між службовим становищем винного і його повноваженням, що втілюється в незаконних діях або бездіяльності. Службова особа при зловживанні в будь-якій формі прагне скористатися своїм службовим становищем, що передбачає як наявність установлених нормативними актами повноважень, прав і обов’язків, так і спроба використати таку можливість завдяки авторитету посади (загальновизнаний авторитет цієї посади, її важливість та вплив на суспільні події тощо). Тому зловживання може бути вчинено не тільки за місцем роботи винного, а й на інших підприємствах, установах або організаціях саме завдяки існуючому авторитету цієї посади.

Зловживання владою або службовим становищем може бути кваліфіковане за ст. 364 КК лише у випадку, якщо відповідальність за такі дії не передбачена іншими статтями, що містять спеціальні склади цього злочину. Наприклад, відповідальність за умисне невикористання (або за неналежне використання) службовою особою наданої їй влади передбачена ст. 212 КК «Ухилення від сплати, податків, зборів (обов’язкових платежів)», ст. 284 КК «Ненадання допомоги судну та особам, що зазнали лиха», ст. 382 КК «Невиконання судового рішення» тощо.

Для наявності злочину, передбаченого ст. 364 КК, необхідно також установити, що в результаті допущеного службовою особою зловживання владою або службовим становищем заподіяна істотна шкода охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян, або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб.

Істотна шкода охоронюваним законом правам та інтересам окремих громадян, або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб – це як матеріальна шкода, так і шкода нематеріального характеру. Відповідно до п. 3 примітки до ст. 364 КК істотною шкодою, якщо вона полягає в заподіянні матеріальних збитків, вважа­ється шкода, яка
в 100 та більше разів перевищує н.м.д.г. Істотна шкода, якщо вона має нематеріальний вимір, – це оцінне поняття, яким, зокрема, охоплюється порушення політичних, трудових, житлових та інших прав і свобод людини і громадянина, підрив авторитету і престижу органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, порушення громадського порядку, створення обстановки, що утруднює установі, організації, підприємству здійснення основних функцій тощо.

Злочин є закінченим з моменту заподіяння істотної шкоди охоронюваним законом правам, свободам та інтересам громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб (матеріальний склад).

Суб’єкт злочину–спеціальний (службова особа, про яку йдеться у примітці до ст. 364 КК).

Суб’єктивна стороназлочину характеризується умисною (або змішаною) формою вини та спеціальним мотивом (корисливиммотивом, іншою особистою заінтересованістю винної особи чи її бажанням задовольнити якісь інтереси третіх осіб).

Кваліфікуюча ознаказлочину (ч. 2 ст. 364 КК) – спричинення ним тяжких наслідків. Поняття «тяжкі наслідки» відрізняється від поняття «істотна шкода» більшим ступенем суспільної небезпечності та може полягати в матеріальній, фізичній, моральній шкоді тощо. Відповідно до п. 4 примітки до ст. 364 КК тяжкими наслідками, якщо вони полягають у заподіянні матеріальних збитків, вважаються ті, які у 250 та більше разів перевищують н.м.д.г.

Особливо кваліфікуюча ознака злочину (ч. 3 ст. 364 КК) – вчинення дій, передбачених ч.ч. 1 або 2 цієї статті, працівником правоохоронного органу.

Необхідно відмежовувати перевищення влади або службових повноважень від зловживання владою або службовим становищем. Така відмінність полягає передусім в різному характері об’єктивної сторони в обох посяганнях, мотивах злочинів (зокрема, спеціальні мотиви властиві тільки зловживанню владою або службовим становищем) та неоднакових кваліфікуючих ознаках.

Зокрема, об’єктивна сторона злочину (ч. 1 ст. 365 КК) характеризується трьома обов’язковими ознаками:

1) діянням – перевищенням влади або службових повноважень через вчинення активних дій, що виходять за межі наданих суб’єкту прав або повноважень;

2) наслідками, що виявляються в істотній шкоді охоронюваним законом правам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб;

3) причинним зв’язком між діянням і наслідками.

Перевищення влади – це випадки, коли службова особа, що є представником влади, при виконанні своїх функцій виходить за межі наданих їй повноважень або діє при цьому незаконними методами. Перевищення службових повноважень – це дії службової особи, що не є представником влади, коли при здійсненні наданих їй функцій вона виходить за межі
своїх повноважень або застосовує при цьому незаконні методи.
Для застосування ст. 365 КК необхідно, щоб дії винної службової особи були зумовлені її службовим становищем і перебували у зв’язку із службовими повноваженнями щодо потерпілого. За відсутності такого зв’язку дії винного підлягають кваліфікації за статтями КК, що передбачають відповідальність за злочини проти життя та здоров’я особи, власності, громадського порядку та моральності тощо.

Судова практика найбільш характерними випадками перевищення влади або службових повноважень визнає: а) вчинення дій, які є компетенцією вищестоящої службової особи цього відомства чи службової особи іншого відомства; б) вчинення дій, виконання яких дозволяється тільки в особливих випадках, або з особливого дозволу, або з додержанням особливого порядку, – за відсутності цих умов; в) вчинення одноособово дій, які могли бути вчинені лише колегіально; г) вчинення дій, які ніхто не має права виконувати або дозволяти (абз. 2 п. 5 ППВСУ «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень» від 26.12.2003 р. № 15).

Перевищення влади або службових повноважень утворює склад злочину, передбаченого ст. 365 КК, лише у випадку вчинення службовою особою дій, які явно виходять за межі наданих їй законом прав і повноважень. Явний вихід службової особи за межі наданих їй повноважень слід розуміти як відкритий, очевидний, ясний для всіх, у т.ч. для винного, безсумнівний, відвертий. Для того, щоб визначити, чи мало місце перевищення службовою особою влади або службових повноважень, необхідно з’ясувати компетенцію цієї службової особи і порівняти її із вчиненими діями. Повноваження, за межі яких виходить службова особа при їх перевищенні, повинні бути передбачені відповідним нормативно-правовим актом: законом, декретом, указом, постановою, статутом, положенням, інструкцією, правилами тощо. Якщо з’ясується, що службова особа діяла в межах своїх службових повноважень, її дії не можуть бути кваліфіковані за ст. 365 КК.

Перевищення влади або службових повноважень є закінченим з моменту заподіяння істотної шкоди охороню­ваним законом правам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб (матеріальний склад).

Суб’єкт злочину–спеціальний (службова особа). Якщо злочини, передбачені відповідними статтями Особливої частини КК (зокрема, ст.ст. 371, 372, 373, 424), являють собою спеціальні види перевищення влади або службових повноважень, відповідальність за них можуть нести лише точно вказані у цих випадках службові особи (спеціальні суб’єкти). Кваліфікація дій виконавців і співучасників зазначених злочинів ще й за ст. 365 КК можлива лише за наявності реальної сукупності діянь.

Суб’єктивна сторона злочину характеризується умисною (або змішаною) формою вини. При цьому діяння може бути вчинене лише умисно, а щодо наслідків можлива як умисна, так і необережна форма вини. Мотиви та мета вчинення таких дій можуть бути різними й на кваліфікацію злочину, зазвичай, не впливають.

Кваліфікуючими ознакамизлочину (ч. 2 ст. 365 КК) є супроводження його:

1) насильством (фізичним насильством – незаконним позбавленням волі, завданням побоїв або ударів, заподіянням легких чи середньої тяжкості тілесних ушкоджень, учиненням мордування; психічним насильством – створенням реальної загрози заподіяння фізичного насильства щодо потерпілого чи його близьких родичів тощо);

2) застосуванням зброї (передбачає не тільки заподіяння чи спробу заподіяння за її допомогою тілесних ушкоджень або смерті, а й погрозу нею). Під зброєю у ч. 2 ст. 365 КК слід розуміти предмети, призначені для ураження живої цілі, тобто вогнестрільну, холодну зброю та деякі інші її види;

3) болісними й такими, що ображають особисту гідність потерпілого, діями, за відсутності ознак катування, – це дії, що завдають особливого фізичного болю чи моральних страждань і полягають у протиправному застосуванні спеці­альних засобів (наручників, гумових кийків, отруйних газів, водометів тощо), позбавленні людини їжі, води, тепла, залишенні її у шкідливих для здоров’я умовах, використанні вогню, електроструму, кислоти, лугу, радіоактивних речовин, отрути, а також у приниженні честі, гідності, заподіянні  душевних переживань, глумлінні тощо. Якщо ж згадані дії поєднанні з катуванням, то їх слід кваліфікувати виключно за ст. 127 КК

Особливо кваліфікуюча ознака злочину (ч. 3 ст. 365 КК) – спричинення ним тяжких наслідків.

4. Кримінально-правова характеристика
службового підроблення

Предметом цього злочину є офіційний документ, тобто передбачена законом матеріальна форма одержання, зберігання, використання і розповсюдження інформації, яка має юридичне значення, шляхом фіксації її на папері, магнітній, кіно-, відео-, фотоплівці, дискеті або іншому носії. Офіційними є документи, що складаються і видаються службовими особами від імені органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, а також підприємств, установ і організацій будь-якої форми власності, які посвідчують конкретні факти і події, що мають юридичне значення, складені належним чином за формою і мають необхідні реквізити (штамп, печатку, номер, дату, підпис). Приватні документи також можуть бути офіційними, якщо вони складені, наприклад, нотаріусом, або якщо вони передані громадянином для зберігання або використання в державні, колективні чи приватні підприємства (наприклад, довіреність на одержання заробітної плати).

Злочин, передбачений ч. 1 ст. 366 КК, відноситься до злочинів невеликої тяжкості, а тому складання службовою особою завідомо неправдивих офіційних документів з метою їх наступної видачі не може кваліфікуватись, згідно з ч. 2 ст. 14 КК, як готування до вчинення передбаченого ч. 1 ст. 366 КК злочину.

З об’єктивної сторони злочин (ч. 1 ст. 366 КК) може полягати у таких формах:

1) складання завідомо неправдивих офіційних документів;

2) видача завідомо неправдивих офіційних документів;

3) внесення до офіційних документів завідомо неправдивих відомостей;

4) інше підроблення офіційних документів.

Складання завідомо неправдивих офіційних документів – це внесення до документів, які зовні оформлено правильно, відомостей, що не відповідають дійсності повністю або частково (наприклад, запис у дійсний бланк, який має відтиск печатки і підпис, неправдивих відомостей про фактичне використання сировини та матеріалів). Отже, складання завідомо неправдивих офіційних документів передбачає створення документа, оформленого начебто коректно, у відповідності з усіма вимогами і правилами, при цьому він може бути визнаний фальшивим (сфабрикованим) передусім через обізнаність особи, якій він передається, про певні поді чи факти, або якщо він надається досвідченій особі (фахівцю), або в результаті проведення відповідної експертизи чи перевірки. Окремі вчені-криміналісти вважають, що у цьому разі внесені до документів відомості за своїм змістом повинні повністю не відповідати дійсності.

Видача завідомо неправдивих офіційних документів – це надання (передача) або випуск службовою особою документів, зміст яких повністю або частково не відповідає дійсності та які були складені цією ж або іншою службовою особою (наприклад, надання певним суб’єктам підприємницької діяльності завідомо фіктивних документів з метою приховування їх злочинної діяльності, або випуск фіктивних ліцензій, патентів з метою їх подальшого продажу тощо). Така форма вчинення цього злочину має місце, коли службова особа видає документ, в який вона особисто внесла завідомо неправдиві відомості чи іншим чином його підробила, або склала завідо­мо неправдивий документ. Питання про кримінальну відповідальність службової особи, яка видала документ, складений іншими службовими особами чи особами, підлеглими по службі, які не є службовими, або документ, в який зазначеними особами внесені завідомо неправдиві відомості, вирішується за правилами співучасті.

Внесення до офіційних документів завідомо неправдивих відомостейпередбачає позначення (закріплення) в офіційному документі даних, що не відповідають дійсності повністю або частково (наприклад, внесення неправдивих відомостей у бухгалтерські книги). У цій формі службове підроблення виявляється у перекрученні та спотворенні змісту фактів (реквізитів), які мають юридичну силу і посвідчуються цими документами. При цьому сам підроблений офіційний документ може бути зовнішньо оформлений правильно і мати всі реквізити справжнього документа, заповнені у встановленому порядку з дотриманням правил їх внесення до документа та посвідчення їх справжності, але  обов’язковою ознакою є невідповідність відомостей дійсності. Порушення встановленого порядку заповнення реквізитів офіційних документів, не пов’язане зі спотворенням, перекрученням та фальсифікацією змісту фактів, що посвідчуються документом, зокрема порушення порядку фіксації інформації на матеріальному носієві, є порушенням службових обов’язків і за наявності, підстав, може кваліфікуватися як зловживання службовим становищем чи перевищення службових повноважень (наприклад, заповнення реквізитів документа неналежною особою чи порушення порядку заповнення). Якщо інформація, що міститься в документах, відповідає дійсності, і зовнішньо вони оформлені з дотриманням вимог, що пред’являються до їх реквізитів, то мова йде про порушення порядку виготовлення документів.

Інше підроблення офіційних документів передбачає часткову чи повну зміну змісту вже оформлених офіційних документів, підроблення підпису або відбитку печатки, переправлення букв і цифр, їх затирання, використання схожого кольору тощо. Спосіб службового підроблення офіційних документів у цій формі (дописка, підчистка, заміна тексту чи окремих слів, дати, підпису чи інших реквізитів) для кваліфікації діяння за ст. 366 КК значення не має.

Злочин, передбачений ст. 366 КК, уважається закінченим з моменту підроблення або складання завідомо неправдивого документа незалежно від подальшого його використання, а при видачі документа – з моменту його передачі зацікавленій особі (формальний склад).

Суб’єктомслужбового підроблення може бути лише службова особа (спеціальний суб’єкт). Внесення в офіційні документи, які не є предметом службової діяльності службової особи, завідомо неправдивих відомостей, виготовлення таких документів (документів, підроблення яких доступне будь-якому громадянину) без використання службового становища тягне за наявності інших необхідних ознак відповідальність за злочин, передбачений ч.ч. 1 або 2 ст. 358 КК. Отже, якщо передбачені ст. 366 КК дії вчиняє приватна особа, то відповідальність може наставати залежно від конкретних обставин справи за ст. 358 КК.

Із суб’єктивної сторони цейзлочин може бути вчинено лише з прямим умислом. Психічне ставлення винного до тяжких наслідків, передбачених ч. 2 ст. 366 КК, може характеризуватись непрямим умислом або необережністю. Мотиви та мета службового підроблення можуть бути різними і на кваліфікацію вчиненого не впливають, однак можуть бути враховані судом при призна­ченні покарання.

Кваліфікуючою ознакою службового підроблення (ч. 2 ст. 366 КК) є спричинення ним тяжких наслідків.

5. Кримінально-правова характеристика хабарництва

Що стосується хабарництва, то в юридичній літературі діяння, що ним охоплюються, традиційно визнаються найнебезпечнішими корупційними злочинами. Хабарництво є невід’ємним атрибутом будь-якої держави, воно завжди присутнє там, де існує публічна влада. Жодна з країн світу не має повного імунітету від хабарництва – воно відрізняється лише обсягами, характером проявів і масштабом впливу на соціально-економічну і політичну ситуації. У тих країнах, де хабарництво поширене значною мірою, воно із соціальної аномалії перетворюється на правило і виступає звичним засобом вирішення проблем, стає нормою функціонування влади і способом життя значної частини членів суспільства.

До злочинів, пов’язаних з хабарництвом, відносяться: 1) одержання хабара (ст. 368 КК); 2) пропозиція або давання хабара (ст. 369 КК); 3) провокація хабара або комерційного підкупу (ст. 370 КК).

Одержання хабара (ст. 368 КК).

Предметом злочину є хабар – незаконна винагорода матеріального характеру; яка може являти собою майно, зокрема вилучене з вільного обігу (гроші, цінності та інші речі), право на майно (документи, що надають право отримати майно, користуватися ним або вимагати виконання зобов’язань тощо), будь-які дії майнового характеру (передача майнових вигод, відмова від них, відмова від прав на майно, безоплатне надання послуг, санаторних або туристичних путівок, проведення будівельних чи ремонтних робіт тощо). Навпаки, не є предметом злочину: послуги, пільги та переваги, що не мають майнового характеру (похвальні характеристика чи виступ у пресі, надання престижної роботи, інтимний зв’язок тощо). Одержання їх може розцінюватись як інша (некорислива) заінтересованість при зловживанні владою чи службовим становищем і за наявності до того підстав кваліфікуватися за відповідною частиною ст. 364 КК. Оскільки від розміру хабара залежить кваліфікація злочину, предмет хабара повинен отримати грошову оцінку в національній валюті України. Це є необхідним і у випадках, коли як хабар було передано майно, яке з тих чи інших причин не купувалося (викрадене, подароване, знайдене тощо). При визначенні вартості предмета хабара слід виходити з мінімальних цін, за якими в даній місцевості на час вчинення злочину можна було вільно придбати річ або одержати послуги такого ж роду та якості.

Як відомо, мінімального розміру хабара не існує. Відтак кваліфікація вчиненого за ч. 1 ст. 368 КК має бути здійснена відповідно до конкретних обставин справи та з урахуванням положень ч. 2 ст. 11 КК (положення про малозначність діяння). Зважаючи на визначення «хабара у значному розмірі», що дається у п. 1 примітки до ст. 368 КК в контексті ч. 2 цієї статті, яка власне і пов’язує відповідальність за одержання хабара з таким розміром, можна зробити висновок, що відповідальність за ч. 1 ст. 368 КК України настає за умови, якщо розмір хабара не перевищує п’яти н.м.д.г.

Одержання (а також давання) як хабара предметів, збут і придбання яких є самостійним складом злочину (вогнепальної (крім гладкоствольної мисливської), холодної зброї, бойових припасів або вибухових речовин, наркотичних засобів, отруйних чи сильнодіючих речовин тощо), утворює сукупність злочинів і кваліфікується за відповідною частиною ст. 368 чи 369 і тією статтею КК, яка передбачає відповідальність за збут або придбання цих предметів (зокрема, ст.ст. 263, 307, 321).

Об’єктивна сторона злочину (ч. 1 ст. 368 КК) полягає в одержанні в будь-якому вигляді хабара (це – прийняття службовою особою незаконної винагороди за виконання чи невиконання дій, котрі вона могла чи повинна була виконати з використанням наданої їй влади, покладених на неї організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських обов’язків, або таких, які вона не уповноважена була вчинювати, але до вчинення яких іншими службовими особами могла вжити заходів через своє службове становище).

Оскільки виконання чи невиконання службовою особою відповідних дій перебуває за межами об’єктивної сторони даного злочину, відповідальність настає незалежно від того, до чи після вчинення цих дій було одержано хабар, був чи не був він обумовлений до їх вчинення, виконала чи не виконала службова особа обумовлене, збиралася чи ні вона це робити. При цьому вчинені хабарником за винагороду дії можуть бути як цілком законними (входити до його компетенції, здійснюватися в установленому порядку тощо), так і неправомірними. Якщо скоєні службовою особою у зв’язку з одержанням хабара дії самі є злочинними (службове підроблення, зловживання владою або службовим становищем тощо), вчинене належить кваліфікувати за сукупністю злочинів (абз. 2 п. 3 ППВСУ «Про судову практику у справах про хабарництво» від 26.04. 2002 р. № 5).

Хабар може отримуватися службовою особою особисто або через посередника. Способи одержання хабара можуть бути різними і для кваліфікації цього злочину значення не мають, однак можна вирізнити дві основні форми:

1) просту (полягає в безпосередньому врученні предмета хабара службовій особі, її рідним або близьким, передачі його через посередника чи третіх осіб);

2) завуальовану (факт одержання хабара маскується під зовні законну угоду та виглядає як цілком законна операція: укладення законної угоди, нарахування й виплата заробітної плати чи премії, оплата послуг, консультації, експертизи тощо). В абз. 2 п. 8 ППВСУ від 26.04. 2002 р. № 5 зазначено про таке: установивши, що хабар було передано в завуальованій формі, суд повинен зазначити це у вироку і навести докази, на підставі яких він дійшов висновку, що гроші, матеріальні цінності чи послуги були передані або надані службовій особі як хабар та що це усвідомлювали і той, хто його дав, і той, хто одержав.

Відповідальність за одержання хабара настає тільки за умови, якщо службова особа одержала його за виконання чи невиконання в інтересах того, хто дає хабар, або третьої особи будь-якої дії з використан­ням наданої їй влади чи службового становища. Третя особа, в інтересах якої винний за хабар має вчинити певні дії з використанням наданої йому влади чи службового становища, – це будь-яка фізична (крім хабародавця) або юридична особа. При цьому склад злочину, передбаченого ст. 368 КК, матиме місце не лише тоді, коли службова особа одержала хабар для себе особисто, а й тоді, коли вона одержала його для близьких їй осіб. Якщо ж службова особа, виконуючи будь-які дії, використовує не можливості, пов’язані з її посадою, а, наприклад, особисте знайомство, дружні, а не службові зв’язки тощо, то у її діях відсутній склад злочину, передбачений ст. 368 КК. Не буде складу цього злочину і у випадку одержання незаконної винагороди не у зв’язку з реалізацією можливостей, обумовлених посадою, а за виконання суто професійних функцій (наприклад, вручення матеріальних цінностей чи грошей лікарю за вдало проведену операцію). Не є кримінально-караним одержання службовою особою подарунків не за певні дії по службі, а з метою підлабузництва, для встановлення з нею «добрих» стосунків.

Одержання хабара, згідно абз. 1 п. 10 ППВСУ від 26.04. 2002 р. № 5, є закінченим з моменту, коли службова особа прийняла хоча б частину хабара (формальний склад).

Суб’єкт злочину – спеціальний (службова особа). Дії особи, яка сприяла у вчиненні злочину тому, хто дав чи одержав хабар, або організувала цей злочин, або підбурила до його вчинення, належить кваліфікувати як співучасть у даванні чи одержанні хабара. При цьому питання про кваліфікацію дій співучасника потрібно вирішувати з урахуванням спрямованості його умислу виходячи з того, в чиїх інтересах, на чиїй стороні і за чиєю ініціативою – того, хто дав, чи того, хто одержав хабар, – він діяв (п. 11 ППВСУ від 26.04.2002 р. № 5).

Суб’єктивна сторона злочину характеризується прямим умислом і корисливим мотивом. Особливістю суб’єктивної сторони складу цього злочину є тісний зв’язок між умислом хабарника і умислом хабародавця. Змістом умислу першого повинно охоплюватися, крім іншого, усвідомлення того, що хабародавець розуміє сутність того, що відбувається, і усвідомлює факт незаконного одержання службовою особою винагороди. Якщо особа, надаючи службовій особі незаконну винагороду, з тих чи інших причин не усвідомлює, що вона дає хабар (наприклад, у зв’язку з обманом чи зловживанням довірою), вона не може нести відповідальність за давання хабара, а службова особа – за одержання хабара. Дії останньої за наявності для того підстав можуть кваліфікуватися як зловживання владою чи службовим становищем, шахрайство тощо.

Кваліфікуючими ознаками злочину (ч. 2 ст. 368 КК) є одержання хабара у значному розмірі (як зазначено в п. 1 примітки до цієї статті, це хабар, що у 5 і більше разів перевищує н.м.д.г.).

Особливо кваліфікуючими ознакамизлочину є одержання хабара:

1) у великому розмірі (згідно з п. 1 примітки до цієї статті, це хабар, що у 200 і більше разів перевищує н.м.д.г.);

2) службовою особою, яка займає відповідальне становище (особи, зазначені у п. 1 примітки до ст. 364 КК, посади яких, згідно зі ст. 25 Закону України «Про державну службу» від­несені до третьої, четвертої, п’ятої та шостої категорій, а також судді, прокурори і слідчі, керівники, заступники керівників органів державної влади та управління, органів місцевого самоврядування, їхніх структурних підрозділів та одиниць);

3) за попередньою змовою групою осіб, тобто якщо злочин спільно вчинили декілька службових осіб (дві або більше), які заздалегідь, тобто до його початку, про це домовилися (як до, так і після надходження пропозиції про давання хабара, але до його одержання);

4) повторно (у цій статті повторним визнається злочин, вчинений особою, яка раніше вчинила будь-який із злочинів, передбачених ст. 368 КК України, або злочинів, передбачених ст.ст. 368-3, 368-4, 369 цього Кодексу);

5) поєднане з вимаганням хабара (згідно з п. 4 примітки до цієї статті, вимаганням хабара визнається вимагання службовою особою хабара з погрозою вчинення або невчинення з використанням влади чи службового становища дій, які можуть завдати шкоди правам чи законним інтересам того, хто дає хабара, або умисне створення службовою особою умов, за яких особа вимушена дати хабара з метою запобігання шкідливим наслідкам щодо своїх прав і законних інтересів);

6) в особливо великому розмірі (згідно з п. 1 примітки до цієї статті, це хабар, що у 500 і більше разів перевищує н.м.д.г.);

7) службовою особою, яка  займає особливо відповідальне становище (особи, зазначені в ч. 1 ст. 9 Закону України «Про державну службу», та особи, посади яких згідно зі ст. 25 Закону України «Про державну службу» віднесені до першої та другої категорій).

Перші п’ять зазначених вище особливо кваліфікуючих ознак зазначено у ч. 3 ст. 368 КК, а решта дві – у ч. 4 цієї статті.

Кваліфікуючі ознаки, які свідчать про підвищену суспільну небезпечність одержання чи давання хабара (наприклад, вимагання, значний, великий або особливо великий розмір хабара, відповідальне чи особливо відповідальне становище службової особи, яка його одержала), належить ставити у вину і співучасникам, якщо ці ознаки охоплювалися їхнім умислом.

При кваліфікації одержання хабара за ознаками значного, великого або особливо великого розміру слід керуватися приміткою до ст. 368 КК виходячи з н.м.д.г., установленого законодавством України на момент вчинення цього злочину. За змістом закону не об’єднане єдиним умислом одержання декількох хабарів, кожен з яких не перевищує відповідно 5, 200 або 500 разів н.м.д.г., не може кваліфікуватись як одержання хабара відповідно у значному, великому або особливо великому розмірах, навіть якщо загальна їх сума перевищує останній. У зв’язку з цим послідовне одержання одного хабара у значному, другого – у великому, а третього – в особливо великому розмірі належить кваліфікувати за сукупністю злочинів, тобто за ч.ч. 2, 3 і 4 ст. 368 КК. Коли ж умисел службової особи при одержанні декількох хабарів був спрямований на збагачення у значних, великих чи особливо великих розмірах (наприклад, у випадках систематичного одержання хабарів на підставі так званих такс або у формі поборів, данини тощо), її дії треба розцінювати як один злочин і залежно від фактично одержаного кваліфікувати за відповідною частиною ст. 368 КК. Якщо при умислі службової особи на одержання хабара у значному, великому або особливо великому розмірі нею було одержано з причин, що не залежали від її волі, лише частину обумовленого хабара, вчинене належить кваліфікувати як замах на одержання хабара у розмірі, який охоплювався її умислом.

Пропозиція або давання хабара (ст. 369 КК).

У ч. 1 та ч. 2 ст. 369 КК передбачена відповідальність за два самостійних злочини, при цьому кваліфікуючі ознаки, про які йдеться у ч.ч. 3, 4 і 5, стосуються лише злочину, передбаченого ч. 2 цієї статті.

Предмет(хабар) цього злочину співпадає з предметом одержання хабара (ст. 368 КК). Загалом пропозиція або давання хабара напряму пов’язані з його одержанням (див. ст. 368 КК).

З об’єктивної сторони злочинхарактеризується двома формами: 1) пропозицією хабара (ч. 1 ст. 369 КК); 2) даванням хабара (ч. 2 ст. 369 КК).

Пропозиція (пропонування) хабара – це звернення до службової особи про готовність здійснення передачі або надання їй незаконної винагороди матеріального характеру (в даному випадку фактично криміналізується злочинний намір). Таке звернення може бути здійснене усно, письмово, через електронну пошту, за допомогою мобільного зв’язку тощо. Спосіб пропозиції хабара на кваліфікацію вчиненого не впливає. Давання хабара – це його передавання службовій особі (при цьому способи вчинення цих дій можуть бути різними та на кваліфікацію не впливають – безпосередньо, через посередника, поштою, переказ грошей на банківський рахунок тощо).

За суттю об’єктивна сторона даного злочину вичерпується самим лише фактом пропозиції або давання хабара, тому для кваліфікації цього діяння не має значення, хто є власником матеріальних благ, що пропонуються чи передаються як хабар, – той, хто його дає, або інші особи; діє він з власної ініціативи або від імені (за дорученням, проханням) та в інтересах інших осіб; чи є ці особи фізичними або юридичними. Якщо предмет хабара викрадений або здобутий іншим злочинним шляхом, дії того, хто дає хабар, кваліфікуються за сукупністю злочинів. Якщо ж пропозиція чи давання хабара відбуваються, наприклад, через психічне або фізичне насильство щодо службової особи, то такі способи мають отримати окрему кримінально-правову оцінку.

Склад злочину, передбаченого ст. 369 КК, у діях службової особи наявний і тоді, коли вона дала підлеглому вказівку домагатися матеріальних благ, пільг чи переваг шляхом підкупу інших службових осіб, виділила або розпорядилась виділити для цього кошти чи інші цінності, надала законного вигляду виплатам у випадках давання хабарів у завуальованій формі тощо. Якщо ж службова особа лише рекомендувала підлеглому домагатися благ, пільг чи переваг у такий спосіб, відповідальність за давання хабара несе той працівник, який, виконуючи таку рекомендацію, дав незаконну винагороду. Дії службової особи в цьому випадку можуть кваліфікуватись як підбурювання до давання хабара (абз. 3 п. 12 ППВСУ від
26.04. 2002 р. № 5).

Злочин, передбачений ст. 369 КК, сформульований законодавцем як формальний склад. Він є закінченим з моменту, коли винний запропонував хабар службовій особі і остання усвідомила надану їй інформацію (у разі пропозиції хабара) або коли службова особа прийняла хоча б частину хабара (у разі давання хабара). У випадках, коли службова особа відмовилася прийняти запропоновані гроші, цінності, послуги, дії того, хто намагався дати хабар, належить кваліфікувати як замах на його давання (абз. 1 п. 10 ППВСУ від 26.04. 2002 р. № 5).

Суб’єкт злочину–загальний, тобто фізична осудна особа, яка досягла 16-річного віку. Суб’єктом цього злочину також може бути й службова особа. Відповідно до  абз. 1 п. 12 ППВСУ від 26.04. 2002 р. № 5 службова особа, яка дала хабар за одержання певних благ, пільг чи переваг для установи, організації, підприємства, несе відповідальність за давання хабара, а за наявності до того підстав – і за інший злочин (зловживання владою або службовим становищем, незаконне заволодіння чужим майном тощо). Дії особи, яка сприяла у вчиненні злочину тому, хто дав хабар, або організувала цей злочин, або підбурила до його вчинення, належить кваліфікувати як співучасть у даванні хабара. При цьому питання про кваліфікацію дій співучасника потрібно вирішувати з урахуванням спрямованості його умислу виходячи з того, в чиїх інтересах, на чиїй стороні і за чиєю ініціативою – того, хто дав, чи того, хто одержав хабар, – він діяв.

Із суб’єктивної сторони злочин, передбачений ст. 369 КК, характеризується лише прямим умислом.

Кваліфікуючими ознаками давання хабара є вчинення його повторно (ч. 3 ст. 369 КК). Спираючись на зміст п. 1 примітки до ст. 369 КК, повторним у цій статті визнається злочин, вчинений особою, яка раніше вчинила такий злочин або будь-який із злочинів, передбачених статтями 368,  368-3 чи 368-4 цього Кодексу.

Особливо кваліфікуючими ознаками давання хабара є вчинення його:

1) щодо службової особи, яка займає відповідальне становище;

2) за попередньою змовою групою осіб (ч. 4 ст. 369 КК);

3) щодо службової особи, яка займає особливо відповідальне становище;

4) організованою групою чи

5) її учасником (ч. 5 ст. 369 КК).

Частина 6 ст. 369 КК передбачає дві спеціальні підстави звільнення особи, яка пропонувала чи дала хабар, від кримінальної відповідальності: 1) якщо стосовно неї мало місце вимагання хабара; 2) якщо після давання хабара вона добровільно заявила про те, що сталося, до порушення кримінальної справи щодо неї органу, наділеному законом правом порушувати  кримінальну справу.

Провокація хабара або комерційного підкупу
(ст. 370 КК).

Предметом злочину є хабар або неправомірна вигода.

З об’єктивної сторони провокація хабара або комерційного підкупу (ч. 1 ст. 370 КК) полягає у штучному створенні службовою особою обставин і умов, що зумовлюють пропонування хабара чи неправомірної вигоди або їх одержання. Можна виділити дві форми вчинення цього злочину: 1) свідоме створення обставин і умов, що зумовлюють пропонування хабара або неправомірної вигоди; 2) свідоме створення обставин і умов, що зумовлюють одержання хабара або неправомірної вигоди. Конкретні способи провокації, які провокатор обирає для досягнення своєї мети (поради, натяки, рекомендації одержати від будь-кого хабар чи дати його кому-небудь), для кваліфікації значення не мають. Провокатор може провокувати одержання хабара або комерційного підкупу  як ним особисто, так і іншими службовими особами, як особисто пропонувати хабар певній службовій особі, так і зумовлювати пропонування хабара або неправомірної вигоди іншими особами.

Те, що давання або одержання хабара або комерційного підкупу відбулися у зв’язку з провокацією, не виключає відповідальності того, хто дав або одержав хабар чи неправомірну вигоду. Якщо з провокаційною метою службова особа організувала давання чи одержання хабара або неправомірної вигоди, підбурила до цього того, хто дав чи одержав хабар або неправомірну вигоду, або сприяла йому у цьому, її дії слід розцінювати і як співучасть у хабарництві і додатково кваліфікувати за відповідними частинами ст.ст. 27 і 369 чи ст.ст. 27 і 368 КК.

Від провокації хабара або комерційного підкупу слід відрізняти правомірні дії, що вживаються для викриття хабарників. Суть провокації полягає у тому, що провокатор сам викликає в інших намір вчинити злочин з метою їх викриття. Тому не є провокацією хабара або комерційного підкупу дії особи, в якої вимагається хабар чи неправомірна вигода, що полягають у передачі відповідній службовій особі незаконної матеріальної винагороди з відома правоохоронних органів.

Злочин є закінченим з моменту вчинення зазначених у ч. 1 ст. 370 КК дій незалежно від того, чи було передано або одержано хабар чи неправомірну вигоду (формальний склад).

Суб’єкт злочину – спеціальний, тобто службова особа як публічного, так і приватного права.

Із суб’єктивної сторони злочин характеризується прямим умислом і спеціальною метою. Винна особа усвідомлює, що її дії носять провокаційний характер стосовно іншої особи, котру вона провокує на одержання чи давання хабара або комерційного підкупу, і бажає вчинити такі дії. Мета вчинення цього злочину спрямована на викриття того, хто дає або одержує хабара чи неправомірну вигоду. Мотиви злочину можуть бути різними та на кваліфікацію вчиненого не впливають.

Кваліфікуючою ознакою злочину (ч. 2 ст. 370 КК) є вчинення провокації хабара або комерційного підкупу службовою особою правоохоронного органу.

Питання для самоконтролю:

1. Дайте визначення злочинам у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг.

2. Визначте об’єкт злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг.

3. Перелічить предмети злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг.

4. Що слід розуміти під істотною шкодою та тяжкими наслідками у злочинах у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг?

5. У чому полягає специфіка суб’єктивної сторони злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг?

6. Хто така службова особа як суб’єкт злочинів, передбачених розділом XVII Особливої частини КК?

7. Хто така службова особа, яка займає відповідальне становище, та службова особа, яка займає особливо відповідальне становище?

8. Чим характеризується склад зловживання владою або службовим становищем із об’єктивної та суб’єктивної сторін?

9. Що відносить судова практика до найбільш характерних випадків перевищення влади або службових повноважень?

10. Які існують форми службового підроблення?

11. Що таке хабар і які його розміри бувають?

12. Що таке неправомірна вигода?

13. Чим характеризується об’єктивна сторона одержання хабара?

14. У чому полягає різниця між пропозицією та даванням хабара?

15. Чим характеризується склад провокації хабара або комерційного підкупуіз об’єктивної та суб’єктивної сторін?

Тема 3.2. Кримінологічні засади запобігання корупції в Україні

1. Поняття, ознаки, стан і тенденції корупції. Форми корупційних діянь.

2. Нормативно-правове забезпечення запобігання та протидії корупції в Україні.

3. Причини та умови корупції в Україні. Заходи запобігання корупції.

1. Поняття, ознаки, стан і тенденції корупції.
Форми корупційних діянь.

У кримінологічному аспекті корупція характеризується низкою ключових ознак:

1) умисне використання наданих службових повноважень та пов’язаних з ними можливостей у публічній та приватній сферах діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб;

2) спеціальна мета – одержання неправомірної вигоди;

3) прийняття пропозицій отримання неправомірної вигоди для себе або інших осіб;

4) пропозиція чи надання неправомірної вигоди особам зазначеним у п. 1, 2, ч. 1 ст. 4 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції»;

5) прийняття пропозиції або надання неправомірної вигоди фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей;

6) її суб’єктом може бути тільки особа, уповноважена на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування чи прирівняних до них осіб або наділена владою чи посадовими повноваженнями, особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або особи, спеціально уповноважені на виконання таких обов’язків в юридичних особах, а також фізичні особи – підприємці, фізичні та юридичні особи.

Розкриваючи стан і тенденції варто зазначити, що за результатами дослідження провідного всесвітнього громадського руху з протидії корупції «Транспаренсі Інтернешнл», у 2010 році Україна посіла 134 місце (у 2006 р. – 99, у 2007 – 118 місце).

Аналіз динаміки протидії корупційним проявам за 2003-2010 рр. свідчить про те, що правоохоронними органами України, у середньому, щорічно до суду направляється 5, 5 тис. адміністративних протоколів про корупційні діяння. З них по
4,8 тис. адміністративних протоколів судами приймається рішення про притягнення до адміністративної відповідальності у вигляді накладення штрафу, що становить 87% від загальної кількості направлених до суду адміністративних протоколів. Значна кількість правопорушень корупційного характеру виявляються серед державних службовців місцевих органів виконавчої влади та службових осіб органів місцевого самоврядування, оскільки саме вонизабезпечує реальне втілення в життя законів та інших правових актів держави. У середньому це понад 50 % від кількості притягнутих судом осіб до відповідальності.

В останні роки простежується позитивна тенденція до зниження відсотку закритих судами адміністративних справ (у 2009 році закрито 923 адміністративні справи (16,1 %) від кількості протоколів, за якими судом винесено рішення. На нашу думку, це може свідчити про підвищення професіоналізму осіб правоохоронних органів, що здійснюють протидію корупції.

З метою підвищення ефективності розгляду адміністративних матеріалів про корупцію в судах необхідно запровадити позитивну практику щодо звернень працівників правоохоронних органів до відділів прокуратури по нагляду за виконанням законів у сфері боротьби з корупцією з метою отримання необхідних консультацій щодо правильної кваліфікації корупційних дій правопорушників, повноти зібраних матеріалів, недопущення інших помилок при підготовці та направленні до суду адміністративних протоколів, а також обговорення подальшої участі прокурорів в судових засіданнях по адміністративних провадженнях.

Збитки, заподіяні корупційними діяннями у 2009 році складають 2 668 716 гривень, це у 2,2 рази більше ніж у
2008 році. Добровільне відшкодування збитків, заподіяних корупційними діяннями складає у 2009 році – 31,6 % від загальної суми збитків та 48% відповідно у 2008 році.

Щодо форм вчинення корупційних діянь Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» відносить :

– використання суб’єктом відповідальності за корупційні правопорушення свого службового становища з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб;

– неправомірне сприяння фізичним або юридичним особам у здійсненні ними господарської діяльності, одержанні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів, пільг, укладанні контрактів (у тому числі на закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти);

– неправомірне сприяння призначенню на посаду особи, яка не має переваг перед іншими кандидатами на цю посаду;

– неправомірне втручання в діяльність інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування або посадових осіб;

– неправомірне надання переваг фізичним або юридичним особам у зв’язку з підготовкою проектів, виданням нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (погодженням) висновків;

– зайняття іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту, що здійснюються в позаробочий час) безпосередньо або через інших осіб, якщо інше не передбачено законом;

– незаконне входження, у тому числі через інших осіб, до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляють інтереси держави в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства), якщо інше не передбачено законом;

– відмова фізичним або юридичним особам в інформації, надання якої передбачено законом, надання недостовірної чи не в повному обсязі інформації;

– здійснення фізичною або юридичною особою фінансування органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, у тому числі надання їм матеріальної та/або нематеріальної допомоги, безоплатне виконання роботи, надання послуг, передання коштів та іншого майна, крім випадків, передбачених законами та чинними міжнародними договорами України, укладеними в установленому законом порядку;

– порушення обмежень щодо одержання подарунків;

– порушення обмежень щодо роботи близьких осіб;

– порушення вимог щодо декларування особистих інтересів;

– порушення вимог фінансового контролю;

– невжиття заходів щодо запобігання та протидії корупції;

– порушення встановленого законодавством порядку фінансування політичних партій та виборчих кампаній в органи державної влади та органи місцевого самоврядування;

– незаконне використання інформації, що стала відома у зв’язку з виконанням посадових повноважень;

– неправомірне використання державного майна;

– зловживання повноваженнями;

– перевищення повноважень;

– зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги;

– комерційний підкуп;

– зловживання владою або своїм службовим становищем;

– одержання хабара, тощо.

2. Нормативно-правове забезпечення запобігання
та протидії корупції в Україні

Особливу роль у числі складових, що можуть забезпечити успішну антикорупційну діяльність, відіграє наявність належного законодавства. Адже зрозуміло: протидія корупції в правовій демократичній державі можлива лише на правовій основі - це стосується як правозастосовної діяльності, прояву політичної волі, так і всіх інших заходів, які вживаються у сфері протидії корупції. Вихід за межі правових рамок в антикорупційній діяльності - це шлях до службових зловживань за яких протидія корупції здійснюватиметься тими ж корупційними засобами.

У вузькому змісті слова, під антикорупційним законодавством слід розуміти закони та інші нормативно-правові акти, якими встановлюються спеціальні законодавчі положення щодо запобігання та протидії корупції, визначаються ознаки корупційних правопорушень та відповідальність за їх вчинення, регулюється діяльність державних органів чи їх спеціальних підрозділів, до компетенції яких входить запобігання та протидія корупції, координація такої діяльності чи контроль та нагляд за нею.

Сутність антикорупційного законодавства полягає у тому, щоб: 1) обмежити, нейтралізувати чи усунути фактори корупції, запобігти конфлікту інтересів (особистих і службових), нормативно визначити рамки правової і етичної поведінки суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення, зробити вчинення корупційних правопорушень справою невигідною і ризикованою, а врешті-решт досягти того, щоб така особа чесно і сумлінно виконувала свої службові обов’язки; 2) чітко визначити ознаки корупційних правопорушень, передбачені адекватні заходи відповідальності та їх вчинення, належним чином врегулювати діяльність органів державної влади та їх окремих підрозділів, які безпосередньо протидіють корупції.

Аналіз чинного законодавства України показує, що нормативну основу протидії корупції становлять близько 100 правових актів, які тією чи іншою мірою присвячені вирішенню проблем протидії корупції.

Чинне антикорупційне законодавство України залежно від його спрямування і предмета регулювання умовно можна поділити на три групи: 1) нормативно-правові акти, які передбачають положення щодо загально соціального та спеціально-кримінологічного запобігання корупції; 2) нормативно-правові акти, які визначають ознаки корупційних правопорушень і встановлюють за них відповідальність; 3) нормативно-правові акти, які регулюють діяльність державних органів та їх окремих підрозділів щодо безпосередньої правоохоронної діяльності у сфері протидії корупції, її координації, здійснення контролю та нагляду за нею.

Якщо характеризувати першу групу такого роду законодавчих актів, то слід зазначити, що положення запобіжного антикорупційного спрямування зосереджені у багатьох нормативно-правових актах, як базових для всіх сфер соціального життя, так і тих, предметом регулювання яких є окрема галузь національної економіки, чи певна сфера суспільних відносин.

Основний Закон нашої держави містить цілу низку положень, які можна віднести до антикорупційних. Ключовим із них є положення, зафіксоване у ст. 19, де сказано: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Ця стаття в принциповому плані визначає рамки правомірної поведінки посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Вона фіксує кілька важливих в антикорупційному плані моментів: 1) визначає, що зазначені особи можуть діяти не інакше, як лише визначеним для них чином; 2) підстави, спосіб їх дій, а також їх повноваження визначаються законом, а не будь-яким іншим нормативно-правовим актом. По суті ст. 19 Конституції України можна визначити як фундаментальну антикорупційну правову норму нашої держави, оскільки вона не допускає будь-яких відхилень в діяльності посадових осіб зазначених органів від визначеної законом їх поведінки.

Ряд інших статей Конституції України встановлює обмеження щодо певних категорій осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямовані на недопущення конфлікту інтересів (статтях 42, 78, 103, 120, 127), чи вимоги до їх поведінки (це, зокрема, стосується декларування доходів та майна (ст. 67), порядку використання коштів з державного бюджету України (ст. 95). Конституція України містить низку інших положень, які можуть бути розцінені як антикорупційні.

Відповідні положення антикорупційного характеру, які стосуються певних вимог та обмежень, пов’язаних зі статусом особи (положення щодо несумісності), уповноваженої на виконання функцій держави, містять, зокрема, закони України «Про статус народного депутата України» (ст. 3), «Про Вищу раду юстиції» (ст. 3), «Про Національний банк України» (ст. 65), «Про Конституційний Суд України» (ст. 16), «Про статус суддів» (ст. 5) «Про прокуратуру» (ст. 46), «Про міліцію» (ст. 18), «Про місцеві державні адміністрації» (ст. 12), «Про службу в органах місцевого самоврядування» (статті 8, 12), «Про дипломатичну службу» (статті 31, 32), «Про державну податкову службу в Україні» (ст. 15), «Про міліцію» (ст. 18), «Про підприємництво» (ст. 2), «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (ст. 8), «Про аудиторську діяльність» (ст. 19), «Про Центральну виборчу комісію» (ст. 7), «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (ст. 8), «Про місцеві державні адміністрації» (ст. 12), Митний кодекс України (ст. 153).

Деякі запобіжні заходи антикорупційного характеру передбачив Закон України «Про державну службу», визначивши, зокрема, певні обмеження, пов’язані із проходженням державної служби, етичні перешкоди перебування на державній службі, недопустимість зловживання своїм посадовим становищем, порушення Конституції та законів України (ст. 3, 10, 12, 13, 16, 31).

Основним нормативно-правовим актом, у якому зосереджені спеціальні антикорупційні положення запобіжного характеру, є Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції». Існування такого Закону відносить Україну до тих небагатьох країн, створених на пострадянському просторі, в яких діє спеціальний антикорупційний закон, що передбачає спеціальні обмеження для осіб, уповноважених на виконання функцій держави, інші вимоги до них, визначає ознаки корупційних правопорушень і відповідальність за їх вчинення (так званий закон прямої дії), а також встановлює процесуальні особливості розгляду справ про такі правопорушення.

Антикорупційна сутність Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» полягає в тому, що він визначає основні засади запобігання та протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних відносин. Його профілактичний характер визначається двома основними моментами: 1) він визначає певні обмеження для суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення, запобігаючи, таким чином, появі корупційних відносин; 2) він встановлює кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність за порушення обмежень, спрямованих на запобігання та протидію корупції.

Ключовим розділом Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» є розділ II «Заходи щодо запобігання та протидії корупції», який містить обмеження щодо суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення, спрямовані на попередження та протидію корупції.

Головна мета заборон та обмежень зазначених у положеннях Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» полягає в недопущенні використання суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушення своїх службових повноважень та інших можливостей, які їм надає офіційний статус, для протиправного особистого збагачення чи збагачення інших осіб.

Друга група антикорупційного законодавства, залежно від характеру вчиненого корупційного правопорушення передбачає кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та цивільно-правову відповідальність.

Кримінальна відповідальність за вчинення корупційних злочинів настає у випадках, передбачених Кримінальним кодексом України.

Адміністративна відповідальність настає, зокрема, за вчинення всіх правопорушень, передбачених Законами України «Про засади запобігання і протидії корупції» та «Про внесення до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення». Особливість санкції норм цього закону полягає в тому, що поряд з адміністративним стягненням вони передбачають дисциплінарну відповідальність, а також встановлюють для винних у вчиненні корупційних правопорушень осіб інші негативні наслідки правового характеру. Адміністративну відповідальність за вчинення корупційних правопорушень передбачено також КУпАП
(статті 184-1, 185-6).

Дисциплінарна відповідальність за корупційні правопорушення встановлена, зокрема, законами України «Про державну службу» (статті 14, 30), «Про службу в органах місцевого самоврядування» (стаття 20) та ін.

До третьої групи антикорупційного законодавства відносяться нормативно-правові акти, які регулюють діяльність державних органів та їх окремих підрозділів щодо протидії корупції, її координації, здійснення контролю та нагляду за нею. До законів, що містять норми, що регулюють вищезазначені аспекти правоохоронної діяльності у сфері протидії корупції слід віднести закони України «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», «Про прокуратуру», «Про міліцію», «Про СБУ», «Про державну податкову службу в Україні».

3. Причини та умови корупції в Україні

З’ясування причин та умов, які детермінують корупційні правопорушення, є необхідною умовою ефективної профілактики цих діянь, а також дозволяє зрозуміти обумовленість такого антисоціального явища, як корупція і, відповідно, визначати її поширеність та характер. Розгляд даного питання є важливим ще й з огляду на те, що корупція є явищем, яке саморозвивається і самодетермінується в межах загальної системи - суспільства в цілому, а також детермінує цілу низку інших негативних соціальних явищ.

Корупційні правопорушення, як й інші види посягань, обумовлює ціла система причин та умов. Причини та умови корупції можна поділити на політичні, економічні, правові, організаційно-управлінські і соціально-психологічні криміногенні фактори.

До політичних факторів корупції можна віднести, зокрема: політичну нестабільність, яка, зокрема, проявляється у нестабільності існуючих політичних інститутів; розгалуженість політичної системи та наявність великої кількості політичних партій і, відповідно, слабкість місцевого самоврядування; дисбаланс функцій та повноважень гілок влади, який породжує викривлення суспільних відносин у функціонуванні владних структур, що не може не позначитися негативно на виконанні владними інститутами своїх функцій, а зрештою - і на результатах їх діяльності. Така ситуація, крім всього іншого, створює сприятливі умови для зловживання владою, прийняття не правових і незаконних рішень; непослідовність у проведенні суспільних перетворень, нерішуче впровадження демократичних засад у різні сфери суспільного життя; відсутність ефективного парламентського та громадського контролю за діяльністю вищих посадових осіб виконавчої гілки влади, у тому числі керівників правоохоронних структур; відсутність належної політичної волі щодо рішучого відмежування політичної діяльності від бізнесу, що призводить до зростання рівня «політичної корупції».

Економічними чинниками, які можуть виступати загальними причинами і умовами корупції та причинами й умовами корупційних правопорушень є, зокрема: нестабільна економічна ситуація в державі та нерозвиненість малого і середнього бізнесу; відсутність сприятливого режиму діяльності підприємств та підприємців, особливо щодо сплати податків, відрахувань до бюджету, одержання державної підтримки, кредитів тощо; відсутність прозорості процесів роздержавлення власності, вирішення різних економічних та господарських питань, оцінки прибутків, обсягу податків, одержання пільг тощо, що створює умови їх вирішення за додаткову «винагороду» для службовця; зниження рівня життя громадян, яке супроводжується безробіттям (рівень якого сьогодні в Україні сягає 7% населення), невиплатою зарплатні, позбавленням соціальних пільг, утворює соціальну основу детермінації злочинів, пов’язаних із задоволенням природних життєвих потреб населення; наявність суперечностей, коли на фоні збільшення кількості заможних і багатих людей, зростання їхніх прибутків значна кількість державних службовців, наділених повноваженнями у забезпеченні умов для прибуткової діяльності, не мають навіть помірного достатку.

Серед соціальних передумов існування корупції необхідно виокремити відсутність дієвої системи соціального, насамперед громадського, контролю, у тому числі за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, політичних та громадських діячів, що робить таку діяльність непрозорою.

Чинниками організаційно-управлінського характеру, які можуть мати форму загальних та безпосередніх причин і умов корупції, зокрема, є: відсутність чіткої регламентації діяльності державних службовців щодо процедури здійснення службових повноважень, прийняття рішень, видачі офіційних документів; наявність у службових осіб надто широких розпорядчо-дозвільних повноважень для прийняття рішень на свій розсуд; поширеність у кадровій політиці випадків заміщення посад службовців не на підставі їхніх ділових і моральних якостей, а через знайомство за колишньою роботою, особисту відданість, близькість політичних уподобань; відсутність порядку спеціальної перевірки, тестування на відповідність професійним та моральним якостям, періодичної ротації, однорівневого переміщення всіх категорій службовців органів виконавчої влади; недодержання умов і формальне ставлення до проведення конкурсу на заміщення посад та атестації; надмірна концентрація функцій управління і повноважень вищими органами державної влади; низька виконавча дисципліна, відсутність належної відповідальності за доручену ділянку роботи та результати діяльності; низька якість, необґрунтованість багатьох управлінських рішень; низький престиж державної служби; послаблений контроль за виконанням державними службовцями законів, інших нормативно-правових актів та рішень керівництва; відсутність реального впливу неурядових організацій на стан справ у сфері боротьби з корупцією в державі; неупорядкованість системи правоохоронних органів, що організовують та здійснюють у повному обсязі виявлення, профілактику та розкриття корупційних злочинів.

Правовими чинниками, які можуть виступати як загальні та безпосередні причини і умови корупції є: недоліки нормативно-правової бази, яка не приведена до вимог Конституції України і зберігає зверхність чиновництва над населенням, надмірну закритість державних органів та службових осіб; відсутність на нормативному рівні цілісної системи засобів запобіжного впливу на причини та умови, що сприяють корупції та корупційним діянням; прогалини та нечіткість законодавства, що передбачає відповідальність за корупційні правопорушення та регламентує діяльність державних органів, які ведуть боротьбу з корупцією; неправильне, передусім в силу вибіркового підходу, застосування правових норм, що, в свою чергу: стимулює розвиток службової злочинності; призводить до того, що виявляються переважно прояви «дрібної» корупції; породжує «легальну» великомасштабну корупцію, яка «прикривається» неправомірними за суттю, але відповідними за формою офіційними рішеннями; обумовлює корупцію у правоохоронних органах та судах, що у свою чергу призводить до зниження рівня довіри населення до таких державних інститутів (за результатами деяких соціологічних досліджень рівень довіри до міліції – 17,4%, прокуратури – 17%, а до суду 14,3%)[11].

Морально-психологічні фактори значного розповсюдження корупції в Україні пов’язані з такими основними моментами як: поширенням деморалізація суспільства та девальвацією моральних цінностей; соціально-економічною і політичною нестабільністю суспільства, яка породжує у громадян, у тому числі осіб, уповноважених на виконання функцій держави, відчуття невизначеності і непевності у завтрашньому дні; послабленням імунітету суспільства до корупції та антикорупційної мотивації суспільства, що обумовлюються: по-перше - перетворенням корупційних відносин з соціальної аномалії на соціальну норму (правило поведінки); по-друге - сприйняттям громадськістю корупції як невід’ємного елемента суспільних відносин; по-третє - зневірою значної частини населення в серйозність намірів політичного керівництва щодо протидії корупції та в можливість відчутних позитивних зрушень у цій сфері; по-четверте - атмосферою правового нігілізму і безкарності за порушення закону; невизнанням значною частиною населення корупції соціальним злом, нерозумінням її суспільної небезпеки для суспільства, держави чи окремої особи; слабкістю інститутів громадянського суспільства та засобів масової інформації, що залежні часто від власників та органів державної влади, здебільшого уникають об’єктивного висвітлення проблем пов’язаних з корупцією[12].

Доречно буде зазначити, що майже кожний п’ятий громадянин України основною причиною корупції вважає моральний занепад суспільства, який породжує апатію, песимізм, падіння довіри до влади та інші негативні емоції.

Соціологічні дослідження свідчать, що значна частина громадян України не оцінює корупцію негативно і вважає для себе за можливе за допомогою корумпованих відносин (давання хабарів, використання службових можливостей родичів, друзів, знайомих, які перебувають на державній службі тощо) вирішувати особисті питання. За деякими опитуваннями, приблизно 75% жителів України переконані, що для позитивного вирішення питань у державних органах потрібно обов’язково давати хабарі [13].

Викладене свідчить про невисоку морально-психологічну готовність населення до рішучої протидії як корупції взагалі, так і корупційним правопорушенням, зокрема, тобто за такої морально-психологічної ситуації суспільство не тільки змирилося з існуючою ситуацією, пристосувавши до неї правила поведінки, але й визнає корупційні відносини припустимими з точки зору моралі й ефективними - з позиції досягнення результату.

Зазначені вище фактори не є сталими і вичерпними, вони лише є частиною основних детермінант, які обумовлюють існування корупції в Україні. Але і вони свідчать про те, що даний перелік обставин є породженням не однієї чи кількох, а цілої системи різних за характером, силою детермінуючого впливу та сфер прояву соціальних передумов, корупції.

4. Заходи запобігання корупції

Запобігання корупції – це стратегічний напрям антикорупційної політики будь-якої держави. Будучи складовою такої діяльності, запобігання корупції водночас є також складовою протидії злочинності. Отже, воно базується на тих загальних засадах запобігання злочинності, які вироблені теорією та практикою протидії злочинності.

Спираючись на базові положення теорії запобігання злочинності, запобігання корупціїможна визначити як особливий вид соціального управління, напрям антикорупційної діяльності, який полягає в усуненні, нейтралізації чи обмеженні дії чинників (детермінант) корупції, цілеспрямованому впливі за допомогою комплексу спеціально розроблених законних засобів на систему суспільних відносин, що складаються у сфері реалізації публічної влади, що має за мету стимулювання осіб, уповноважених на виконання функцій держави, та інших суб’єктів до правомірної поведінки у сфері публічної влади, перешкоджання вступу їх у корупційні відносини та припинення таких відносин.

Основним завданням запобігання корупції є створення такої системи соціальних зв’язків за якої істотно (до мінімуму) зменшується імовірність виникнення ситуацій корумпування службовців. Іншими словами, йдеться про створення сприятливих умов для чесного і законного виконання службовцями своїх службових обов’язків і несприятливих умов для зловживання ними (службовцями) своїми службовими повноваженнями. В результаті виконання такого завдання створюється система, яка, з одною боку, передбачає дієві стимули до правомірної поведінки, з іншого - істотно обмежує для осіб, уповноважених на виконання функцій держави, можливість зловживати владними повноваженнями в корисливих та інших особистих чи корпоративних інтересах. Вона робить корумповану поведінку соціально невигідною.

Запобігаючи корупції, як негативному соціальному явищу, необхідно реалізувати комплекс соціально-економічних, політичних, правових, ідеологічних, виховних, технічних та інших заходів. Відповідно, у будь-якій сфері людської діяльності, яка стосується відносин чиновників з громадянами, потрібно застосовувати запобіжні заходи, тобто створювати умови, які зменшуватимуть або нейтралізуватимуть вплив криміногенних чинників на поширення корупції.

Зазначене можна здійснити шляхом вжиття таких запобіжних заходів:

– забезпечення правової, організаційної, фінансової незалежності судової влади, існування неупередженого і справедливого суду. Незалежний, неупереджений і справедливий суд - запорука дотримання законності у всіх сферах соціального життя, у тому числі в сфері реалізації влади, дотримання прав і свобод людини та громадянина;

– активного сприяння розбудові громадянського суспільства, функціонуванню його базових інститутів. Розвинуте громадянське суспільство - одна з основних передумов ефективного запобігання корупції. Його основні інституції примушують владу працювати в його інтересах. Сприяючи прозорості функціонування владних структур, вони створюють сприятливі умови для запобігання корупції, виявлення фактів корупційних правопорушень та притягнення винних осіб до передбаченої законом відповідальності;

– прийняття закону про відшкодування шкоди, завданої фізичним або юридичним особам незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб під час здійснення ними своїх повноважень;

– проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів, з метою виявлення у проектах таких актів норм, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень;

– формування правила цивілізованого політичного лобізму, прийнявши Закон України «Про лобіювання», оскільки визначення правил демократичного лобіювання має істотно звузити можливості для так званого корупційного лобізму, який базується на кримінальних технологіях (підкупі чиновників та застосуванні інших корупційних засобів;

– внесення змін до законодавчих актів, що регулюють ведення господарської діяльності, з метою обмеження сфери застосування дозвільних процедур або забезпечення спрощення і прозорості таких процедур, зокрема принципу «позитивного адміністративного мовчання» (якщо в установлений строк державний орган не надає відповідь, питання, порушене у відповідному запиті чи клопотанні, вважається вирішеним), а також покладення на органи виконавчої влади здійснення окремих адміністративних процедур (наприклад погодження певних рішень з іншими органами);

– створення системи дійового контролю за діяльністю влади, що, зокрема, передбачає прийняття Закону України «Про державний контроль у системі виконавчої влади України», який би визначив систему, суб’єктів та основні засоби такого контролю;

– проведення перевірки законності утворення організацій (фірм, агентств тощо), діяльність яких пов’язана з виконанням за відповідну плату функцій органів державної влади;

– забезпечення виваженої та поміркованої оптимізації чисельності державного апарату;

– проведення реформування системи оплати праці державних службовців;

– встановлення обов’язку державного службовця щодо звільнення з посади в разі обрання його до виборного органу державної влади;

– створення єдиного державного банку даних про осіб, які були засуджені або притягнуті до адміністративної відповідальності за корупційні діяння, з метою використання цієї інформації під час проведення спеціальної перевірки кандидатів на посади державних службовців та працівників, які вже займають такі посади;

– створення єдиного державного банку даних щодо юридичних осіб (фінансові установи, суб’єкти підприємницької діяльності тощо), причетних до корупції, з метою запобігання їх участі у виконанні державних замовлень;

– спрощення процедур прийняття управлінських та інших рішень, зменшення службової залежності, належного матеріального забезпечення службовців;

– уникнення функціональних конфліктів у діяльності органів виконавчої влади, насамперед стосовно поєднання контрольно-дозвільних та господарських функцій;

– скорочення випадків прийняття державними службовцями відвідувачів сам-на-сам, здійснення контролю за діяльністю державного службовця на робочому місці, влаштування по можливості приміщень із «скляними перегородками» для осіб, що працюють з відвідувачами;

– вжиття заходів щодо зменшення безпосередніх контактів громадян і представників юридичних осіб з державними службовцями, зокрема шляхом впровадження системи електронного документообігу та електронного цифрового підпису;

– постійного врахування рівня службового та психологічного навантаження на кожного підлеглого працівника;

– забезпечення реалізації конституційних положень про свободу слова, законодавства про інформацію, недопущення позасудової розправи із ЗМІ за допомогою репресивних органів, політичної та іншої цензури;

– створення ефективного механізму доступу громадян і, насамперед, журналістів, до інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб;

– недопущення будь-яких проявів монополізації економіки, сприяння природній конкуренції;

– удосконалення системи оподаткування, зменшення податкового тиску на підприємців та інших фізичних осіб, спрощення порядку стягнення податків, розширення сфери застосування фіксованих платежів;

– впровадження принципів гласності та конкурсності у систему державних замовлень, механізми приватизації, оренди державного майна;

– усунення перешкод, що стримують розвиток підприємництва - зокрема, спрощення механізмів та забезпечення рівних умов для суб’єктів господарювання під час видачі ліцензій, реєстрації підприємств і громадян-підприємців, у процедурах митного, прикордонного, екологічного, санітарного та інших видів контролю;

– удосконалення правового регулювання та управлінського механізму фондового ринку, забезпечення конкурсності та максимальної прозорості цієї діяльності, насамперед щодо продажу пакетів акцій підприємств у процесі приватизації державного майна;

– розроблення дійової системи економічних та фінансових засобів контролю та протидії легалізації «брудних» коштів;

– формування ефективної, прозорої, підконтрольної народові та побудованої на наукових принципах системи державного управління, яка б функціонально і процедурно зводила до мінімуму можливість виникнення у службовців ситуацій конфлікту інтересів та зловживання ними владними повноваженнями;

– чіткого визначення приписів і процедур поведінки державних службовців при прийнятті управлінських рішень, що заборонить їм у багатьох випадках діяти на власний розсуд, зловживати наданими їм повноваженнями;

– створення громадських приймалень, телефонів довіри, спеціальних поштових скриньок, Інтернет – ліній, що дасть змогу систематично отримувати від громадян, підприємств, установ та організацій інформацію про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, вчинені посадовими особами;

– формування антикорупційної свідомості громадян і посилення їх антикорупційної мотивації, шляхом виховання у громадян високих моральних цінностей, підвищення рівня правової свідомості населення, вироблення стійкої психологічної установки щодо правомірного способу життя, створення атмосфери суспільної нетерпимості до корупційних форм поведінки та громадського осуду осіб, які вчинили корупційні діяння, подолання пасивності суспільства щодо сприйняття корупції як загрози національній безпеці, реальної загрози кожному членові суспільства, та залучення широких верств населення до активної участі в антикорупційній діяльності;

– введення до загальноосвітніх та просвітницьких програм спеціальних навчальних курсів, проведення конференцій, круглих столів, симпозіумів, диспутів, ток-шоу та інших форм поширення знань про корупцію, її соціальну ціну, способи та засоби протидії їй;

– включення до тематичних планів засобів масової інформації публікацій, теле- та радіопередач, присвячених запобіганню корупції;

– запровадження системи постійного інформування суспільства про вчинені корупційні правопорушення, осіб, винних у їх вчиненні, та заходи правового реагування щодо таких осіб. Така система має, зокрема, включати обов’язкове поширення відповідними правоохоронними органами і судами через свої прес-служби чи в інший спосіб зазначеної інформації;

– інформування населення про розташування органів, що ведуть боротьбу з корупцією, часи їх роботи та контактні телефони посадових осіб цих органів;

– випуск спеціальної літератури: популярних юридичних посібників, збірників актів законодавства, бюлетенів, плакатів тощо;

– визначення механізму взаємодії органів, які ведуть боротьбу з корупцією, з іншими органами, на які згідно із законодавством покладається оперативне, технічне, інформаційне та інше забезпечення боротьби з корупцією;

– запровадження порядку та механізму належної оцінки оперативної інформації щодо корупційних діянь, згідно з якими керівники відповідних правоохоронних органів або їх підрозділів матимуть виняткові повноваження та нестимуть персональну відповідальність за прийняття рішень відповідно до передбачених законом заходів реагування на таку інформацію;

– налагодження співробітництва правоохоронних органів з населенням щодо виявлення фактів корупції в органах державної влади, запровадити механізми заохочення населення за надання об’єктивної інформації про факти корупції;

– запровадження єдиної системи міжвідомчої статистики щодо справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією.

На основі викладеного, слід зазначити, що усунення, нейтралізація чи обмеження дії соціальних передумов корупції потребує системних змін в основних сферах соціального життя, насамперед у функціонуванні публічної влади.

Оскільки корупція продукується певними суспільними відносинами, для зміни ситуації з корупцією слід змінити саме життя в країні. Якісна зміна соціальних відносин в Україні (політичних, економічних тощо) - це той магістральний шлях, який приведе до істотного зниження рівня корупції.

У багатьох випадках особи стають на корупційний шлях лише через те, що ті чи інші життєві питання не можна вирішити законним шляхом. Тобто, якщо не діє закон, то починає процвітати корупція. З огляду на це, центральним напрямом запобігання корупції є забезпечення реалізації принципу законності у всіх сферах соціального життя.

Питання для самоконтролю:

1. Визначте поняття корупції згідно Закону України від 07 квітня 2011 року № 3206-VI. «Про засади запобігання та протидії корупції»?

2. Сформулюйте основні ознаки корупції в Україні?

3. Розкрийте сучасний стан і тенденції корупції в Україні на сучасному її розвитку?

4. Окресліть форми корупційних діянь?

5. Визначте основні чинники, що детермінують корупцію в Україні?

6. Означте правове регулювання запобігання та протидії корупції в Україні?

7. Охарактеризуйте зміни, що внесені у законодавство України у зв’язку з прийняттям законів України від 07 квітня 2011 року № 3206-VI та 3207-VI «Про засади запобігання та протидії корупції» й «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення»?

8. Розкрийте загальносоціальні та спеціально-кримінологічні заходи запобігання корупції в Україні.

9. Визначте антикорупційну стратегію України.

10. Окресліть міжнародний досвід запобігання корупції.

Тема 3.3. Корупційна злочинність: стан, детермінація та запобігання

1. Характеристика корупційних злочинів в органах виконавчої влади.

2. Кримінологічна характеристика осіб, які вчинили корупційні правопорушення.

1. Характеристика корупційних злочинів
в органах виконавчої влади

Поширення корупційних злочинів в різних сферах діяльності та гілках влади робить їх не тільки небезпечним, але і універсальним явищем. Складність протидії корупційним злочинам обумовлена їх здатністю розповсюджуватися в будь-якій сфері суспільного життя.

Особливості способів корупційних злочинів полягають в тому, що вони вчиняються не як одиничні дії, а часто у вигляді системи способів злочинної діяльності, кримінального механізму, що вчиняються насамперед в економічній сфері і нерідко відбуваються протягом тривалого періоду. Спосіб корупційних злочинів нерідко є складовим елементом злочинної діяльності, здійснюваної за єдиним задумом, що перетворюється іноді на кримінальну систему. У той же час ознаки хабарництва та інших проявів корупції нерідко виявляються при розслідуванні економічних злочинів, у тому числі у вигляді використання посадовими особами та іншими державними службовцями підставних осіб і родичів у підприємницьких структурах, зловживання службовим становищем з метою переведення державних грошей у підприємницькі структури і наступною конвертацією їх у готівку, надання необґрунтованих переваг фізичним або юридичним особам шляхом підготовки або прий­няття нормативно-правових актів чи управлінського рішення тощо.

Якщо розглядати, наприклад, господарські злочини, то умовно їх можна розділити на певні блоки – склади злочинів в цих блоках можуть вчинюватися в певних сферах економічної діяльності (і тільки в них), а корупційні злочини можуть бути вчинені в будь-якій сфері суспільного життя (в тому числі і економіки). Отже способів вчинення корупційних злочинів велика кількість – кожні із сфер суспільного життя (або економіки), що контролюється державними органами виконавчої влади притаманні певні способи підготовки, вчинення та приховування слідів корупційних злочинів. Більш того, зазначені способи залежать також від інших факторів – посади, яку займає особа, що готує або вчинює злочин (перша особа органу тощо), функціональних обов’язків або посадових повноважень особи; можливостей щодо самостійного вчинення злочину (одноособове або необхідне залучення інших посадовців органу); ступеня корумпованості конкретного посадовця (одноразовий злочин або участь посадовця у корумпованих схемах); ступеня корумпованості органу (сфери економіки, що контролює орган) тощо. Тому способи вчинення корупційних злочинів ми розглядаємо, ґрунтуючись на аналізі об’єктивної сторони як елементу складу злочину. Фактично всі способи зловживань можна звести до типових (що є об’єднуючим для всіх інших), а саме:

– вчинення посадовцем незаконного діяння в межах службової компетенції може полягати в наступному: неповне виконання певного рішення; повне невиконання певного рішення, тобто бездіяльність; повне невиконання певного рішення та вчинення протилежного йому дії;

– віддання незаконних вказівок, розпоряджень, наказів підлеглим або підконтрольним службовим особам (може полягати в наступному: вчиненні діянь в межах своїх повноважень, але не викликаних службовою необхідністю; у вчиненні дій, що не входять в перелік функціональних обов’язків посадовця);

використання свого службового становища для впливу на вищих службових осіб, у компетенції котрих знаходиться вчинення певного діяння, або для впливу на колегіальний орган (переконання їх у доцільності вчинення такого діяння, ведення в оману при підготовці прийняття того чи іншого рішення);

– використання свого службового авторитету, авторитету посади чи органу, в якому працює посадовець, для впливу на працівників інших організацій, відомств, завдяки чому ті вчиняють незаконне діяння.

Ключові ознаки корупційних злочинів:

1) умисне використання наданих службових повноважень та пов’язаних з ними можливостей у публічній та приватній сферах діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб;

2) спеціальна мета – одержання неправомірної вигоди;

3) прийняття пропозицій отримання неправомірної вигоди для себе або інших осіб;

4) пропозиція чи надання неправомірної вигоди особам зазначеним у п. 1, 2, ч. 1 ст. 4 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції»;

5) прийняття пропозиції або надання неправомірної вигоди фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей;

6) суб’єктом може бути тільки особа, уповноважена на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування чи прирівняних до них осіб або наділена владою чи посадовими повноваженнями, особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або особи, спеціально уповноважені на виконання таких обов’язків в юридичних особах, а також фізичні особи – підприємці, фізичні та юридичні особи.

7) за вказані діяння законом установлено кримінальну відповідальність, передбачену КК України.

До корупційних злочинів належать (КК України):

Стаття 353. Самовiльне присвоєння владних повноважень або звання службової особи

Стаття 358. Пiдроблення документiв, печаток, штампiв та бланкiв, збут чи використання пiдроблених документiв, печаток, штампiв

Стаття 364. Зловживання владою або службовим становищем

Стаття 3641. Зловживання повноваженнями службовою особою юридичної особи приватного права незалежно вiд органiзацiйно-правової форми

Стаття 365. Перевищення влади або службових повноважень

Стаття 3651. Перевищення повноважень службовою особою юридичної особи приватного права незалежно вiд органiзацiйно-правової форми

Стаття 3652. Зловживання повноваженнями особами, якi надають публiчнi послуги

Стаття 366. Службове підроблення

Стаття 367. Службова недбалість

Стаття 368. Одержання хабара

Стаття 3682. Незаконне збагачення

Стаття 3684. Пiдкуп особи, яка надає публiчнi послуги

Стаття 369. Пропозицiя або давання хабара

Стаття 3692. Зловживання впливом

Стаття 370. Провокацiя хабара або комерцiйного пiдкупу

Перевищення влади проявляється в діях службової особи, яка, маючи владні повноваження стосовно підлеглих або більш широкого кола осіб, під час виконання своїх владних чи організаційно-розпорядчих функцій виходить за межі цих повноважень, а перевищення службових повноважень – це дії службової особи, яка має владні повноваження, але у конкретному випадку перевищує не їх, а інші свої повноваження, або перевищує свої владні повноваження стосовно осіб, які не входять до числа підлеглих. Повноваження, за межі яких виходить службова особа при їх перевищенні, повинні бути чітко передбачені відповідним нормативно-правовим актом: законом, декретом, указом, постановою, статутом, положенням, інструкцією, правилами тощо. Якщо ж вказаний акт нечітко регламентує повноваження службовця, які спричинили, наприклад, перевищення влади, службовець не може притягатися до кримінальної відповідальності, бо він вийшов за межі повноважень ненавмисно.

До основних способів перевищення влади (або службових повноважень), ми відносимо:

– вчинення дій, які є компетенцією вищестоящої службової особи цього відомства чи службової особи іншого відомства ;

– вчинення одноособово дій, які могли бути вчинені лише колегіально;

– вчинення дій, виконання яких дозволяється тільки в особливих випадках, або з особливого дозволу, або з додержанням особливого порядку, – за відсутності цих умов;

– вчинення дій, які ніхто не має права виконувати або дозволяти.

Практично кваліфікація дій осіб, які приймали участь у винесенні незаконного рішення (за умови їх обізнаності про незаконність рішення) може бути проведена за окремими статтями КК України, як зловживання чи перевищення посадових повноважень, службове підроблення або отримання хабара, оскільки своє реальне втілення виконавча влада знаходить не в абстрактних інститутах, а в окремих індивідах – носіях влади, положення цих осіб подвійно. З одного боку, це звичайні люди з своїми інтересами, колами спілкування, відносинами, органічно включеними в систему горизонтальних суспільних зв’язків. Їх владні функції – це, по суті, звичайні трудові функції у сфері управління. У цьому, чисто теоретичному сенсі, вони нічим не відрізняються від інших осіб. З іншого боку, вони втілюють суспільно визнаний інститут і його авторитет, що ставить їх в особливе соціальне і частково правове положення.

2. Кримінологічна характеристика осіб, які вчинили корупційні правопорушення

Основним елементом характеристики корупційних злочинів є особа злочинця. Особу злочинця ми розглядаємо з двох позицій – як суб’єкт злочину (тобто, з точки зору наявності необхідних умов для визначення конкретної особи як такої, що може нести відповідальність за вчинення певних дій), а також із суб’єктивної сторони (тобто, з точки зору наявності у особи мотивації, бажання та умислу на вчинення злочину).

Службова особа є одним із різновидів спеціального суб’єкта злочину. Останнім, відповідно до ч. 2 ст. 18 КК України, є фізична осудна особа, що вчинила у віці, з якого може наставати кримінальна відповідальність, злочин, суб’єктом якого може бути лише певна особа. Можна здійснити класифікацію, розподілити за видами службових осіб, а саме: за змістом повноважень (здійснюють функції представників влади; виконують організаційно-розпорядчі обов’язки; виконують адміністративно-господарські обов’язки); залежно від тривалості здійснення повноважень (службові особи, які здійснюють функції представників влади або виконують організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські обов’язки постійно або тимчасово); залежно від того, чи оплачується відповідна діяльність (службові особи, які здійснюють функції представників влади або виконують організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські обов’язки за винагороду або безоплатно); залежно від способу отримання відповідних повноважень (службові особи, які здійснюють функції представників влади або виконують організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські обов’язки за призначенням або в результаті виборів); залежно від статусу, в якому вони виконують організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські обов’язки (службові особи, які виконують ці обов’язки займаючи посади або за спеціальним повноваженням); залежно від форми власності підприємств, установ чи організацій на яких виконуються організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські обов’язки (службові особи, які виконують ці обов’язки на державних, комунальних, приватних підприємствах, установах чи організаціях); залежно від громадянства осіб, які виконують організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські обов’язки (громадяни України; громадяни інших держав, особи без громадянства, які виконують ці обов’язки). Представник влади – це особа, яка постійно або тимчасово здійснює функції представника влади, тобто наділена в межах своєї компетенції правом ставити вимоги, приймати рішення чи застосовувати примусові заходи, обов’язкові для виконання фізичними та юридичними особами, не залежно від їх відомчої належності чи підлеглості. Це, так звані, публічні службові особи. Терміни співвідносяться між собою як філософські категорії – вид і рід. Окрім цього за чинним КК службових осіб поділяють на види за одним критерієм – важливістю виконуваних повноважень,: службові особи, зі звичайним становищем; службові особи, які займають відповідальне становище; службові особи, які займають особливо відповідальне становище.

Визначення поняття «державний службовець» містить ст. 1 ЗУ «Про державну службу». Для цього поняття характерно: обіймання посади в державних органах та їх апараті; професійна діяльність осіб (освіта, підготовка); безпосереднє практичне виконання завдань і функцій держави; одержання заробітної плати, грошового забезпечення за рахунок державних коштів.

Представники влади, відповідно ч. 2 п. 1 Постанови ПВС № 5 від 26.04.2002 р. поділяються на дві категорії: особи, які безпосередньо здійснюють владу (депутати, члени Уряду, судді тощо); особи, наділені владними (розпорядницькими) повноваженнями щодо непідлеглих фізичних осіб і організацій, тобто наділені повноваженнями публічного характеру.

Ми розглядаємо другу категорію, посадовці якої наділені певними особливостями (як представники влади), а саме: наділений владними функціями; має право вчиняти дії, що породжують правові наслідки для всіх чи великої кількості громадян; не зв’язаний у своїй службовій діяльності відомчими рамками. Фактично особи, що є представниками влади наділені владними функціями; мають право вчиняти дії, що породжують правові наслідки для всіх чи великої кількості громадян; не зв’язані у своїй службовій діяльності відомчими рамками – є працівниками, які здійснюють функції влади. Саме елемент владності, обов’язкової підпорядкованості суб’єкта вимогам службової особи, характеризує його як представника влади.

Посадовець, готуючись до вчинення або вчинюючи корупційний злочин повинен усвідомлювати фактичний характер вчинюваного діяння, тобто того, що ним використовується службове становище, і це використання суперечить інтересам служби, а також усвідомлювати небезпечність діяння для правильного, в інтересах служби, порядку здійснення службовою особою своїх службових обов’язків.

Що стосується мотиву корупційного злочину, то він однозначно корисливий. Конкретизуючи поняття корисливих мотивів, зазначимо, що вони можуть проявитись у різноманітних формах, наприклад, при незаконному використанні посадовцем будь-яких майнових прав, наданих йому за посадою (користування державним чи громадським майном, незаконне отримання квартири, використання коштів підприємства в своїх інтересах, без ознак розкрадання), ухиленні від законної оплати за будь-які послуги, від матеріальної відповідальності перед державою чи окремими громадянами, іншому отриманні майнової вигоди без незаконного обернення державних чи колективних коштів на свою користь Під іншими особистими інтересами, як мотивом зловживання владою або службовим становищем, майже всі вчені розуміють прагнення службової особи отримати вигоду немайнового характеру, використовуючи своє службове становище З цього приводу в постанові Пленуму Верховного Суду України «Про судову практику у справах про хабарництво» від 26 квітня 2002 р. № 5 зазначено: «Послуги, пільги і переваги, які не мають майнового характеру (похвальні характеристика чи виступ у пресі, надання престижної роботи тощо), не можуть визнаватися предметом хабара. Одержання їх може розцінюватись як інша (некорислива) заінтересованість при зловживанні владою або службовим становищем і за наявності до того підстав кваліфікуватися за відповідною частиною ст. 364 КК України».

Інші особисті інтереси можуть бути обумовлені такими спонуканнями, як кар’єризм, заздрість, протекціонізм, бажання отримати взаємну послугу, заручитися підтримкою у вирішенні якого-небудь питання, приховати свою некомпетентність тощо. Тут важливим є те, що задовольняються вони незаконним способом, тобто шляхом порушення посадовцем своїх посадових обов’язків і суперечать інтересам служби. У випадку, коли корумпована особа свідомо вчинює зазначені дії, то її дії можуть бути кваліфіковані як співучасть, а у випадку недоведеності обізнаності посадовця з кінцевим результатом своїх дій, його дії кваліфікуються як корупційний злочин. Таким чином, за допомогою вчинення корупційних злочинів особа може задовольняти: лише свій інтерес (свій особисто, членів своєї сім’ї, родичів, друзів); інтерес інших осіб, які не є суб’єктами (учасниками) корупційних відносин (безпосередньо не одержуючи від такого діяння винагороду чи іншу вигоду, службова особа переслідує при цьому свій особистий інтерес); одночасно свій інтерес і інтерес інших осіб, які виступають суб’єктами (учасниками) корупційних відносин.

Питання для самоконтролю:

1. В чому полягають особливості способів вчинення корупційних злочинів?

2. Чим обумовлена складність протидії корупційним злочинам?

3. Назвіть типові (об’єднуючим для всіх інших) способи корупційних зловживань?

4. Що відноситься до основних способів перевищення влади (службових повноважень)?

5. Як класифікуються за видами службові особи – суб’єкти корупційних злочинів?

6. Хто такі публічні службові особи?

7. За яким критерієм чинний КК України здійснює поділ службових осіб на види?

8. На які категорії поділяються представники влади?

9. Який елемент характеризує суб’єкта корупційних злочинів як представника влади?

10. Який мотив корупційного злочину?

11. Що розуміють під іншими особистими інтересами, як мотивом зловживання владою або службовим становищем?

12. Інтереси яких осіб можуть бути задоволені за допомогою вчинення корупційних злочинів?

 

 

 

Тема 3.4. Організація взаємодії органів державної влади з оперативними підрозділами щодо протидії корупції

1. Передумови, сфери, найвразливіші для корупції, та основні форми корупційних діянь.

2. Правове забезпечення, принципи та основні напрями боротьби з корупцією.

3. Органи, що здійснюють боротьбу з корупцією, контроль за ними, їх фінансове та інформаційне забезпечення.

4. Взаємодія правоохоронних органів з органами виконавчої влади в процесі реалізації заходів щодо запобігання та протидії корупції.

1. Передумови, сфери, найуразливіші для корупції,
та основні форми корупційних діянь

З розпадом СРСР у новостворених незалежних державах з’явився розгалужений чорний ринок фінансових, митних, банківських та кримінальних «послуг». В результаті Україна стала першим, після Російської Федерації експортером тіньових капіталів, які за оцінками економістів перевищують десятки млрд доларів. До цього процесу окрім тіньових і кримінальних структур, підключився також тотально корумпований державно-чиновницький апарат - («стара» українська номенклатура), що мав доступ до розподілу бюджетних фінансів, коштів держфондів (пенсійного, чорнобильського, соцстраху та ін.), дешевих державних кредитних ресурсів, міжнародних кредитів і фінансової допомоги.

З тіньовими структурами пов’язані практично всі рівні службовців та депутатів. За інформацією із Служби безпеки України, 60 % мафіозних кланів мають корумповані зв’язки в різних структурах влади та управління.
У корумпованих взаємовідносинах знаходяться майже 40 % підприємців і близько 90 % комерційних структур. Більш ніж 60 % доходів середнього службовця – це хабарі.

У період переходу нашої держави від тоталітарної до демократичної системи, орієнтованої на ринкову економіку, проявилися і інші передумови, що сприяють корупції. Серед них можна виділити загальні передумови, властиві певною мірою всім країнам перехідного типу, та ті, що пов̓язані з прорахунками та іншими недоліками при проведенні економічних реформ безпосередньо в Україні.

Передумови першої групи:

– відсутність тривалий час політичної та економічної стратегії формування нового суспільного ладу, недооцінка ролі державного регулювання у здійсненні цих перетворень, зокрема щодо діяльності управлінського апарату, значне послаблення державного контролю за його роботою;

– наявність легальних і прихованих політичних сил, які прагнуть відновлення колишнього ладу з його державно-управлінською системою та чинять опір запровадженню демократичних засад в усіх сферах суспільства, у тому числі в управлінні ним;

– наявність значних залишків старої командно-адміністративної системи у вигляді надмірно великого державного управлінського апарату з необґрунтовано широкими повноваженнями, зокрема розпорядчо-дозвільного змісту;

– процеси зміни форми власності, приватизації та накопичення значних цінностей, що відбулися в перші роки незалежності, здебільшого неофіційно або напівлегально, сприяли виникненню і зміцненню корпоративних угруповань і кланів, корупційних зв’язків;

– масове прагнення нових підприємницьких структур, включаючи кримінальні, розв’язати через державний апарат свої проблеми;

– масова зміна законодавчих та інших правових норм, послаблення нагляду та контролю за їх виконанням;

– значне збільшення кількості не обізнаних з національним законодавством та правопорядком іноземних підприємців та інвесторів, які стали легкою здобиччю корупціонерів.

Передумови другої групи:

– декларативність багатьох намірів та рішень влади;

– обмеженість, зволікання та непослідовність у проведенні реформ щодо демократизації управління суспільством, діяльності державного апарату, дерегуляції та лібералізації економіки, підтримки підприємництва, малого і середнього бізнесу;

– безперешкодне створення суб’єктів підприємницької діяльності на базі державного майна, переведення державної власності у приватну в інтересах окремих груп, тіньових структур, кланів;

– криміналізація економічних та інших соціальних відносин внаслідок недосконалої грошової та податкової політики, що сприяє тінізації, бартеризації, гальмує розвиток цивілізованого підприємництва, переорієнтовує його з виробничої спрямованості на торговельно-фінансову;

Сфери, найвразливіші для корупційних діянь:

1) надання ліцензій, дозволів, квот на імпорт, паспортів, банківських ліцензій, оформлення митних документів;

2) здійснення цінового контролю;

3) блокування виходу на ринок нових фірм та інвесторів, а також забезпечення монополії;

4) визначення виконавців державних замовлень;

5) надання субсидій, пільгових кредитів, митних пільг;

6) контроль за курсом обміну валют, надмірна регламентація імпорту та відтоку капіталу;

7) розподіл об’єктів нерухомості, телекомунікацій, енергетичної інфраструктури, зерносховищ;

8) безконтрольне та нерегламентоване право службовців використовувати суспільно необхідні регулятивні акти, особливо в ділянках екології та охорони здоров’я (безпідставні перевірки з боку санепідемстанцій);

Корупційні діяння мають такі форми:

– використання суб’єктом відповідальності за корупційні правопорушення свого службового становища з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб;

– неправомірне сприяння фізичним або юридичним особам у здійсненні ними господарської діяльності, одержанні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів, пільг, укладанні контрактів (у тому числі на закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти);

– неправомірне сприяння призначенню на посаду особи, яка не має переваг перед іншими кандидатами на цю посаду;

– неправомірне втручання в діяльність інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування або посадових осіб;

– неправомірне надання переваг фізичним або юридичним особам у зв’язку з підготовкою проектів, виданням нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (погодженням) висновків;

– зайняття іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту, що здійснюються в позаробочий час) безпосередньо або через інших осіб, якщо інше не передбачено законом;

– незаконне входження, у тому числі через інших осіб, до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляють інтереси держави в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства), якщо інше не передбачено законом;

– відмова фізичним або юридичним особам в інформації, надання якої передбачено законом, надання недостовірної чи не в повному обсязі інформації;

– здійснення фізичною або юридичною особою фінансування органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, у тому числі надання їм матеріальної та/або нематеріальної допомоги, безоплатне виконання роботи, надання послуг, передання коштів та іншого майна, крім випадків, передбачених законами та чинними міжнародними договорами України, укладеними в установленому законом порядку;

– порушення обмежень щодо одержання подарунків;

– порушення обмежень щодо роботи близьких осіб;

– порушення вимог щодо декларування особистих інтересів;

– порушення вимог фінансового контролю;

– невжиття заходів щодо запобігання та протидії корупції;

– порушення встановленого законодавством порядку фінансування політичних партій та виборчих кампаній в органи державної влади та органи місцевого самоврядування;

– незаконне використання інформації, що стала відома у зв’язку з виконанням посадових повноважень;

– неправомірне використання державного майна;

– зловживання повноваженнями;

– перевищення повноважень;

– зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги;

– комерційний підкуп;

– зловживання владою або своїм службовим становищем;

– одержання хабара, тощо.

Корупційні діяння можуть бути вчинені також в інших формах, в тому числі в таких, що потребують додаткового визначення законодавством.

Корупційні діяння можуть бути вчинені також в інших формах, в тому числі в таких, що потребують додаткового визначення законодавством.

2. Правове забезпечення, принципи та основні напрями боротьби з корупцією

Система законодавства, що визначає правові підстави для діяльності правоохоронних органів у сфері боротьби з економічною злочинністю та корупцією складається з наступних нормативних актів: 1. Конституція України; 2. Закони України: Кримінальний та Кримінально-процесуальний кодекси України (тобто, кодифіковані збірники законів, що передбачають кримінальну відповідальність за порушення чинного законодавства та нормативних актів, що визначають сам процес притягнення винних до кримінальної відповідальності); Кодекс України про адміністративних правопорушень; «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про прокуратуру»; «Про Службу безпеки України»; «Про міліцію»; «Про державну службу»; 3. Підзаконних нормативно-правових актів.

3. Органи, які здійснюють боротьбу з корупцією, контроль за ними, їх фінансове та інформаційне забезпечення

Суб’єкти боротьби з корупцією поділяються на такі основні групи:

– органи, що здійснюють безпосередньо правоохоронну діяльність, в тому числі спеціально утворені для запобігання корупційним діянням, їх викриття і розслідування;

– органи, які в межах виконання інших своїх функцій забезпечують правоохоронні органи інформацією, що містить відомості про корупційні діяння;

– органи, діяльність яких спеціально або внаслідок виконання інших функцій спрямована на здійснення упереджувального та обмежувального впливу на соціальні передумови корупції, запобігання причинам та умовам, що безпосередньо сприяють корупційним діянням;

– органи, які здійснюють координацію боротьби з корупцією.

Спеціальні підрозділи Міністерства внутрішніх справ України та Служби безпеки України взаємодіють на безоплатній основі з інформаційно-довідковими службами Міністерства статистики України, Генеральної прокуратури України, Міністерства юстиції України, Верховного Суду України, Державної митної служби України, банківських, фінансових, податкових та інших органів і установ, а також одержують від них всю інформацію про реальні прояви корупції.

Що стосується контролю і нагляду за виконанням законів у сфері боротьби зі корупцією, то він здійснюється:

1. Верховною Радою Українишляхом безпосереднього контролю за виконанням законів у сфері боротьби з корупцією і витрачанням коштів, які виділяються на ці цілі, а також Комісією Верховної Ради України з питань боротьби з корупцією і організованою злочинністю.

2. Контроль виконавчої влади.

3. Контроль прокуратури – нагляд за виконанням законів спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю, розслідуванням кримінальних справ про відповідні злочини, а також підтримання державного звинувачення в суді.

4. Взаємодія правоохоронних органів з органами виконавчої влади в процесі реалізації заходів щодо запобігання
та протидії корупції

Боротьба з проявами корупції ґрунтується на поєднанні законодавчих профілактичних та репресивних заходів. При цьому пріоритет надається профілактичним заходам загальносоціального і соціально-кримінологічного спрямування.

Заходи запобігання та протидії корупції поділяються на невідкладні короткострокові, в тому числі надзвичайного характеру, довгострокові та постійного характеру.

Основною метою державної політики у галузі боротьби з корупцією є створення дійової системи запобігання і протидії корупції, виявлення та подолання її соціальних передумов і наслідків, викриття корупційних діянь, забезпечення обов’язкової відповідальності винних у їх вчиненні.

До форм попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів, пов’язаних з корупцією відносяться: 1. Взаємодія державних інститутів на міжнародному, загальнодержавному рівнях, між правоохоронними відомствами та спеціальними підрозділами; 2. Адміністративно-правові, кримінально-правові заходи; 3. Оперативно-розшукова діяльність органів дізнання.

Застосування репресивних методів з попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів, пов’язаних з корупцією складається з кількох етапів: 1. Отримання інформації; 2. Перевірка інформації; 3. Застосування заходів кримінального чи адміністративного впливу.

Оперативне отримання інформації про корупційні дії – головна проблема. Наприклад, притягнення до відповідальності за корупційне правопорушення можливе лише в строк не більше двох місяців з моменту вчинення дії, а буває правопорушення продовжується не більше двох місяців з моменту його виявлення. Тож інформацію про його вчинення необхідно отримати якомога скоріше.

З цією метою застосовуються всі методи, сили та засоби ОРД. Насамперед, відшукується інформація про осіб, що приналежні до корупційних дій та обставини, при яких ці дії вчиняються.

Джерелами інформації можуть бути: відомості засобів масової інформації (преса, радіо, телебачення); матеріали перевірок діяльності суб’єктів підприємницької діяльності (незалежно від форм власності); матеріали, отримані в результаті розслідування чи розгляду в судах кримінальних справ; матеріали оперативно-розшукової чи профілактичної діяльності органів внутрішніх справ; матеріали перевірок, які проводять митні служби; заяви, скарги, повідомлення громадян; інші можливі джерела.

Для забезпечення ефективного пошуку та отримання інформації про конкретні прояви корупційних дій основні зусилля правоохоронних органів спрямовуються на виявлення об’єктів їх прояву та сфер діяльності державних службовців.

Відомості можна отримати аналізуючи діяльність державних структур при встановленні можливих фактів порушення законодавства. Можна відокремити такі ознаки, наявність яких залежно від характеру і обсягу одержаної інформації, дозволяє стверджувати або висунути припущення про існування корумпованих зв’язків, а саме:

– отримання кредитів, придбання цінних паперів, нерухомості чи іншого майна з використанням при цьому пільг чи привілеїв не передбачених чинним законодавством або на які юридична чи фізична особа не має права;

– зайняття державними службовцями безпосередньо, через посередників чи підставних осіб підприємницькою діяльністю з використанням влади чи службових повноважень і пов’язаних з цим можливостей;

– сприяння з використанням службового положення фізичним чи юридичним особам у привілейованому здійсненні ними підприємницької чи іншої діяльності;

– неправомірне втручання з використанням службового становища в діяльність інших державних органів чи посадових осіб з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень чи домагання прийняття неправомірного рішення;

– використання інформації, одержаної у зв’язку з виконанням службових обов’язків, в корисних чи інших особистих інтересах;

– необґрунтована відмова в наданні відповідної інформації, надання невірогідної чи неповної службової інформації;

– простежування в призначенні на посаду кандидата, який за діловими і професійними якостями не має переваг серед інших кандидатів;

– систематичне порушення законодавства про антимонопольну діяльність з метою штучного створення дефіциту на споживчому ринку;

– виявлені факти будь-яких варіантів відхилення від оподаткування (шахрайське зниження прибутку, тіньові, нереєстровані угоди, вступ до позаслужбових відносин з працівниками податкової служби);

– систематичне отримання квот і ліцензій на вивезення за межі держави нафтопродуктів, сировини, рідкоземельних металів комерційними структурами, для яких цей різновид діяльності не є професійним;

– регулярне «переведення у готівку» великих сум грошових коштів;

– усі варіанти фінансових махінацій, спрямовані в результаті на організоване розкрадання державних коштів, які знаходяться в розпорядженні державних чи підприємницьких структур;

– усі варіанти вивезення (в тому числі спроб) сировинних ресурсів, готової продукції, кольорових металів під виглядом відходів виробництва;

– закупки по імпорту (витрата валютних коштів) товарів, придбання яких явно не має комерційної і технологічної перспективи;

– використання посадовими особами свого службового становища для блокування конкурентів певної підприємницької структури з метою підтримання монополії підприємницької діяльності;

– протегування посадових осіб різних управлінських організацій малим підприємствам, спільним підприємствам, асоціаціям, фінансовим компаніям, яке виявляється в переважному наданні приміщень, обладнання, будівельних матеріалів, сировини;

– виявлення зв’язків представників організованих злочинних формувань з іноземцями та іншими особами, про яких є інформація, що вони причетні до махінацій по вивезенню з держави сировинних ресурсів, кольорових металів та ін.;

– виділення великих кредитів банками без відповідної гарантії їх повернення;

Перевірка отриманої інформації може здійснюватися за допомогою: офіційних наказів; негласних сил, методів та засобів ОРД.

Залежно від результатів перевірки приймається певне рішення, якщо в діях особи відсутній склад кримінальних злочинів, та вона підлягає дисциплінарному чи адміністративному стягненню. В такому випадку інформується керівництво особи,  що вчинила корупційні дії, з метою прийняття відповідного рішення, наприклад, звільнення з посади чи позбавлення можливості вчиняти корупційні дії іншим шляхом.

Що стосується адміністративно-правової відповідальності за вчинення корупційних дій, то у випадку викриття правопорушення пов’язаного з корупцією складається адміністративний протокол. Якщо ж у діях особи присутній склад злочину передбачений вищеозначеними статтями Кримінального Кодексу, приймається рішення про порушення кримінальної справи, а в необхідних випадках (якщо дії особи належним чином не зафіксовані) – про заведення ОРС.

Окрім цього оперативні підрозділи здійснюють спеціальну перевірку кандидатів на посаду з використанням при цьому інформаційних  можливостей інших державних органів. Спеціальна перевірка є комплексом обов’язкових організаційно-правових заходів, спрямованих на перевірку відомостей, які подають кандидати на зайняття посад державних службовців. Перевірка здійснюється з дотриманням вимог цього Закону та інших законів України. Необхідність спеціальної перевірки зумовлена гострою потребою ретельного добору на керівні державні посади осіб, які не були причетні до порушень діючого законодавства, зокрема у сфері фінансів, державної безпеки та оборони. Спеціальна перевірка відомостей, які подають особи на зайняття посад державних службовців, має на меті посилити контроль за кадровим забезпеченням органів державної влади та місцевого самоврядування, шляхом здійснення перевірки відомостей, які подають щодо себе кандидати на зайняття посад державних службовців.

Спеціальна перевірка здійснюється у співпраці між центральними органами виконавчої влади та між їх місцевими органами, які реалізують державну політику у сфері освіти та наукової діяльності, охорони здоров’я, податкового законодавства, безпеки та оборони України, охорони правопорядку. Перевірці підлягають відомості щодо стану додержання кандидатом вимог, визначених законодавством з питань державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, захисту державної таємниці, боротьби з корупцією (у тому числі дотримання спеціальних обмежень, перебування під судом і слідством, наявність не знятих судимостей, притягнення до адміністративної відповідальності за корупційні діяння), а також щодо відповідальності державних службовців при виконанні ними своїх службових обов’язків.

За результатами перевірки, посадова особа, яка дала доручення на проведення перевірки приймає рішення про призначення чи відмову у призначенні конкретного кандидата на посаду, на яку він претендував. Перевірка здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом з питань державної служби спільно з іншими органами державної влади. У разі потреби до перевірки може бути залучено органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації. Перевірка здійснюється за наявності письмової згоди кандидата на призначення. У разі ненадання такої згоди перевірка не здійснюється і питання про призначення даного кандидата на відповідну посаду не розглядається.

Перевірка здійснюється на підставі доручень:

– доручення на здійснення перевірки щодо кандидатів, які згідно чинного законодавства призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України, дає Прем’єр-міністр України;

– доручення на здійснення перевірки щодо кандидатів, які згідно чинного законодавства призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, дає Президент України;

– доручення на здійснення перевірки щодо кандидатів, які згідно чинного законодавства призначаються Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, дає Прем’єр-міністр України.

Під час здійснення перевірки за дорученням, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань державної служби запитує в Державної податкової адміністрації України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України, а у разі потреби також в інших органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян відомості про кандидата на призначення. Державна податкова адміністрація України, Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України, Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України та інші органи державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації протягом 10 робочих днів зобов’язані надати спеціально уповноваженому центральному органу з питань державної служби інформацію, яка зазначена в цьому Законі щодо кандидата на призначення.

Правовий статус, порядок діяльності та взаємодії зазначених органів визначаються законами України та Кабінетом Міністрів України.

За наявності іншої інформації про кандидата на призначення, яка прямо не зазначена в цьому Законі, але в межах чинного законодавства перешкоджає прийняттю позитивного рішення щодо зайняття ним відповідної посади, Державна податкова адміністрація України, Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України чи інші органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, зобов’язані надати цю інформацію спеціально уповноваженому центральному органу з питань державної служби (обіг інформації щодо кандидата на призначення здійснюється з дотриманням вимог чинного законодавства залежно від її виду та режиму доступу до неї).

У разі виявлення під час проведення перевірки ознак корупційних правопорушень з боку кандидата на призначення (обрання, включення) на посаду, посадова особа, яка дала доручення на проведення перевірки, повідомляє про це правоохоронні органи.

Загальний строк здійснення перевірки становить 15 робочих днів.

Перевірці підлягають: достовірність відомостей, наданих кандидатом на призначення, про себе у процесі розгляду питання щодо його призначення або погодження на призначення на відповідну посаду, зокрема, ті, що стосуються його доходів та зобов’язань фінансового характеру, судимості (судимостей), освіти, стану здоров’я, наявності громадянства іншої країни (інших країн); стан додержання кандидатом вимог, визначених законодавством про державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, про державну таємницю, про боротьбу з корупцією.

Інформація, яку обов’язково надають органи державної влади:

– Державна податкова адміністрація України надає інформацію про: отримані доходи кандидата, які відповідно до Закону України «Про податок з доходів фізичних осіб» подаються до органів державної податкової служби; перебування кандидата на посадах керівника або головного бухгалтера, засновника, власника та співвласника суб’єкта (суб’єктів) господарювання та обліку його як фізичної особи-підприємця;

– Міністерство внутрішніх справ України надає інформацію про: притягнення кандидатів до кримінальної відповідальності; наявність у кандидатів судимості (судимостей), що не зняті чи не погашені у встановленому законом порядку; притягнення кандидатів до адміністративної відповідальності за дії, передбачені законодавством про запобігання та протидію корупції; виконання вимог Закону України «Про громадянство» в частині наявності громадянства іншої країн (інших країн);

– Служба безпеки України надає інформацію про: притягнення кандидата до адміністративної відповідальності на підставі законодавства про запобігання та протидію корупції, інші достовірні дані, які згідно чинного законодавства перешкоджають прийняттю та перебуванню на державній службі; наявність у кандидата на зайняття посади форми допуску до державної таємниці та виконання ним зобов’язань щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена або довірялась раніше;

– Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України надає інформацію про: достовірність відомостей щодо отриманої освіти та легітимності документів про відповідний рівень освіти; наявність вченого звання;

– Міністерство охорони здоров’я України надає інформацію про: стан здоров’я;

– Державна Атестаційна Комісія України надає інформацію про: достовірність відомостей щодо наукового ступеня наявність відповідних документів (дипломи, посвідчення тощо).

При необхідності спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань державної служби надає інформацію про державного службовця (відносно якого здійснюється перевірка), що відображена в його декларації про доходи.

Декларування доходів осіб, уповноважених на виконання функцій держави, здійснюється відповідно до Закону України «Про державну службу». Ст.13 зазначеного Закону передбачається щорічне подання відомостей про доходи за місцем служби.

Відомості про доходи, цінні папери, нерухоме та цінне рухоме майно і вклади у банках посадових осіб, зазначених у частині першій ст. 9 Закону України «Про державну службу», та членів їх сімей підлягають щорічній публікації в офіційних виданнях державних органів України. До обрання чи призначення кандидата на відповідні посади ці відомості попередньо подаються органу чи посадовій особі, які здійснюють обрання чи призначення на ці посади.

Постановою КМУ від 11.08. 1995 р. № 641 «Про застосування статті 13 Закону України «Про державну службу» передбачено, що декларації державних службовців про доходи та осіб, які претендують на зайняття посади державного службовця, зберігаються в їхніх особових справах за місцем служби (майбутньої служби) і використовуються під час вирішення питання про прийняття на державну службу, просування по службі або її припинення.

У декларації про доходи особи, уповноважені на виконання функцій держави, повинні відображати всі відомості про доходи та зобов’язання фінансового характеру, в тому числі й за кордоном, щодо себе та членів своєї сім’ї.

У декларації про доходи, зобов’язання фінансового характеру та майновий стан державного службовця та особи, яка претендує на зайняття посади державного службовця, щодо себе та членів своєї сім’ї, мають відображатися всі відомості про майно та доходи, у тому числі за кордоном, щодо себе та членів своєї сім’ї (наказ Мінфіну України від 27.02.2002 № 140 ).

Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця третьої-сьомої категорій, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов’язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе та членів своєї сім’ї. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця першої та другої категорій, повинна подати відомості про належні їй та членам її сім’ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери. Такі відомості державний службовець подає щороку.

Постановою КМУ № 641 визначено, що зазначені відомості державні службовці подають у формі декларації про доходи за попередній звітний рік.

Декларація про доходи, зобов’язання фінансового характеру та майновий стан державного службовця та особи, яка претендує на зайняття посади державного службовця, щодо себе та членів своєї сім’ї (Форма № 001-ДС, надалі – декларація), затверджена наказом Міністерства фінансів України від 6.03.1997 р. № 58 складається із шести розділів:

I. Загальні відомості;

II. Доходи, одержані (нараховані) з джерел в Україні та за її межами за 200_ рік;

III. Зобов’язання фінансового характеру, в тому числі за кордоном, за 200 _рік;

IV. Відомості про нерухоме майно, що знаходиться в приватній власності;

V. Відомості про транспортні засоби, що знаходяться в приватній власності;

VI. Відомості про вклади у банках, цінні папери та інші активи.

Розділи I, II, III заповнюють державні службовці всіх категорій, а розділи IV, V, VI - лише державні службовці першої та другої категорій (про це також зазначено, у примітці до декларації). Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця певної категорії, заповнює всі графи, передбачені для заповнення державним службовцем цієї категорії. Для уточнення категорії, до якої відноситься державний службовець (особа, яка заповнює декларацію), слід звернутись до статті 25 Закону України від 16 грудня 1993 року «Про державну службу».

Відомості, що містяться у декларації, є конфіденційною інформацією
(з обмеженим доступом). Організацією, де працює державний службовець
(до якої подана декларація), мають бути вжиті заходи для обмеження доступу до декларацій, а також встановлена система захисту для недопущення розголошення відомостей, що містяться у декларації.

Декларація може бути піддана перевірці на достовірність підрозділами, уповноваженими відповідно до Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», а також щодо дотримання державними службовцями та особами, які претендують на зайняття посади державного службовця, податкового законодавства України та виконання податкових зобов’язань перед державою (ст. 67 Конституції України).

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 11.08.1995 р. № 641 »Про застосування статті 13 Закону України «Про державну службу» відомості, що містяться в деклараціях, є конфіденційними. Особи, винні у неправомірному використанні цих відомостей, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством. Згідно зі статтею 32 Конституції України не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом. Окрім цього, згідно зі статтею 23 Закону України «Про інформацію» від 02.10.1992 р. джерелами документованої інформації про особу є видані на її ім’я чи підписані нею документи, а також відомості про особу, зібрані державними органами влади та органами місцевого і регіонального самоврядування в межах своїх повноважень. Згідно зі статтею 37 зазначеного закону не підлягають обов’язковому наданню для ознайомлення за інформаційними запитами офіційні документи, які містять у собі конфіденційну інформацію. Слід також зазначити, що Законом України від 24.03. 1995 р. »Про оплату праці» (стаття 31) встановлено, що відомості про оплату праці працівника надаються будь-яким органам чи особам лише у випадках, передбачених законодавством, або за згодою чи на вимогу працівника.

Конфіденційна інформація – це відомості, якими володіють, користуються або розпоряджаються окремі фізичні чи юридичні особи і які поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов.

Проте коли результати спеціальної перевірки або документи.

На підставі інформації, одержаної щодо кандидата на призначення від органів державної влади та від органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, спеціально уповноважений центральний орган з питань державної служби, надає суб’єкту владних повноважень, який дав доручення на здійснення перевірки, довідку про результати перевірки. Довідка про результати перевірки додається до документів кандидата на призначення або до особової справи, якщо прийнято рішення про його призначення на посаду чи погодження призначення. На підставі одержаної довідки, суб’єкт владних повноважень в порядку передбаченому чинним законодавством України, приймає рішення про призначення чи погодження на призначення або про відмову у призначенні відповідного кандидата на посаду на яку він претендував (далі – Рішення). Суб’єкт владних повноважень, який дав доручення на здійснення перевірки, у семиденний термін від дня офіційного винесення Рішення обов’язково надсилає його копію спеціально уповноваженому центральному органу з питань державної служби та кандидату на призначення. Рішення, дії чи бездіяльність органів, які проводять перевірку можуть бути оскаржені кандидатом на призначення в порядку передбаченому чинним законодавством. У разі незгоди з Рішенням, кандидат на призначення має право у письмовій формі подати свої зауваження (пояснення) до спеціально уповноваженого центрального органу з питань державної служби чи безпосередньо до органу державної влади до компетенції якого належить надання відповідних відомостей про особу зазначених в цьому Законі з якими не погоджується кандидат на призначення.

Інформація про результати питання щодо призначення (обрання, включення) кандидата на посаду повідомляється органу, що проводив перевірку, посадовою особою, яка дала доручення на проведення перевірки

Відомості щодо особи, яку було призначено (обрано) на посаду з дотриманням порядку передбаченого цим Законом, підлягають повторній перевірці кожні вісімнадцять місяців в разі безперервного здійснення такою особою своєї професійної діяльності на цій посаді.

При необхідності оперативні підрозділи забезпечують захист осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції

При визначенні тенденції державного захисту осіб, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції, необхідно враховувати важливу обставину, що обумовлюється термінологією, яка використовується в Законі. Відповідно до п. п. 1 Закону до корупційних правопорушень відносяться діяння, за які встановлено кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність. Разом з тим п.2 ст. 20 Закону задекларовано, що державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції здійснюється відповідно до Закону України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві». Але суб’єктами зазначеного Закону є виключно особи, які приймають участь у кримінальному процесі – тобто, процесі, який може відбуватися тільки в результаті вчинення злочину
(як діяння, за яке передбачено кримінальну відповідальність). Таким чином, для захисту особи на підставі зазначеного ЗУ необхідна певна умова – особа повинна надавати допомогу в запобіганні та протидії корупції (у формі дій, за які передбачена кримінальна відповідальність). У випадку, коли особа надає допомогу у протидії корупції у формі дій, за які передбачено адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність, заходи, передбачені зазначеним Законом, не можуть бути застосовані.

Забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, тобто у виявленні, попередженні, припиненні, розкритті або розслідуванні злочинів, а також у судовому розгляді кримінальних справ, – це здійснення правоохоронними органами правових, організаційно-технічних та інших заходів, спрямованих на захист життя, житла, здоров’я та майна цих осіб від протиправних посягань, з метою створення необхідних умов для належного відправлення правосуддя.

Право на забезпечення безпеки шляхом застосування заходів, за наявності відповідних підстав має: особа, яка заявила до правоохоронного органу про злочин або в іншій формі брала участь чи сприяла у виявленні, попередженні, припиненні і розкритті злочинів (пов’язаних з корупцією), а також члени сімей та близькі родичі зазначених осіб, якщо шляхом погроз або інших протиправних дій щодо них робляться спроби вплинути на особу, яка надає допомогу в протидії корупції.
До органів, які забезпечують безпеку зазначених осіб, належать державні органи, які: приймають рішення про застосування заходів безпеки та безпосередньо здійснюють заходи безпеки. Рішення про застосування заходів безпеки приймається органом у провадженні якого знаходяться кримінальні справи про злочини, у розслідуванні чи судовому розгляді яких брали або беруть участь зазначені особи, а також органом (підрозділом), що здійснює оперативно-розшукову діяльність, щодо осіб, які брали участь або сприяли у виявленні, попередженні, припиненні і розкритті злочинів, пов’язаних з корупцією. Здійснення заходів безпеки покладається за підслідністю на органи служби безпеки або внутрішніх справ, у складі структур яких з цією метою створюються спеціальні підрозділи. Безпека осіб, яких беруть під захист, якщо кримінальні справи знаходяться у провадженні прокуратури або суду, здійснюється за їх рішенням відповідно органами служби безпеки, органами внутрішніх справ чи органами і установами виконання покарань та слідчими ізоляторами.
Особи, взяті під захист, мають право: подавати клопотання про вжиття заходів безпеки або про їх скасування; знати про застосування щодо них заходів безпеки; вимагати від органу дізнання, слідчого, прокурора, суду застосування додаткових заходів безпеки або скасування здійснюваних заходів; оскаржити незаконні рішення чи дії органів, які забезпечують безпеку, до відповідного органу вищого рівня, прокурору або до суду.
Особи, взяті під захист, зобов’язані: виконувати умови здійснення заходів безпеки і законні вимоги органів, які забезпечують безпеку; негайно інформувати названі органи про кожен випадок погрози або протиправних дій щодо них; поводитися з майном та документами, виданими їм у тимчасове користування органом, який забезпечує безпеку, згідно з установленими законодавством правилами. 
Орган, який приймає рішення про застосування заходів безпеки, має право: витребувати необхідні матеріали та одержувати пояснення без провадження слідчих дій за заявами і повідомленнями про загрозу безпеці осіб, щодо яких приймається рішення про застосування заходів безпеки; вимагати від органів, які здійснюють заходи безпеки, вжиття додаткових заходів; скасовувати здійснювані заходи повністю або частково.
Органи, які здійснюють заходи безпеки, мають право: визначати заходи безпеки, засоби та методи їх застосування, в разі необхідності змінювати і доповнювати ці заходи; вимагати від осіб, взятих під захист, додержання умов здійснення заходів безпеки, а також виконання законних розпоряджень, пов’язаних із застосуванням цих заходів; звертатися до органу дізнання, слідчого, прокурора, суду, у провадженні якого знаходиться кримінальна справа, з клопотанням щодо прийняття рішення про застосування заходів безпеки при провадженні процесуальних дій або про скасування здійснюваних заходів.
Органи, які забезпечують безпеку, зобов’язані: негайно реагувати на кожен випадок протиправних дій (що став їм відомим) стосовно зазначених осіб; забезпечувати захист життя, здоров’я, житла і майна відповідно до характеру загрози; своєчасно повідомляти осіб, взятих під захист, про зміну або скасування заходів щодо їх безпеки.
Відомості про заходи безпеки та осіб, взятих під захист, є інформацією з обмеженим доступом. 
Заходами забезпечення безпеки є: 
– особиста охорона, охорона житла і майна, тобто, у разі необхідності органами, які забезпечують безпеку, здійснюються особиста охорона, охорона житла і майна осіб, взятих під захист, житло і майно осіб можуть бути обладнані засобами протипожежної та охоронної сигналізації, можуть бути замінені номери їх квартирних телефонів і державні номерні знаки транспортних засобів, що їм належать; 
– в разі наявності небезпеки для життя і здоров’я осіб, взятих під захист, їм можуть видаватися з додержанням вимог чинного законодавства спеціальні засоби індивідуального захисту та сповіщення про небезпеку; 
– в разі наявності загрози вчинення насильства або інших протиправних дій щодо осіб, взятих під захист, за письмовою заявою цих осіб або за їх письмовою згодою може проводитися прослуховування телефонних та інших переговорів. У ході прослуховування цих переговорів може застосовуватися звукозапис; 
– у разі необхідності можуть бути проведені заміна документів, що посвідчують особу, інших документів особи, взятої під захист, а також зміна її зовнішності; 
– якщо усунення загрози безпеці особи, взятої під захист, вимагає залишення старого місця роботи або навчання, цій особі за її клопотанням чи її згодою допомагають влаштуватися на нове місце роботи або навчання. Час вимушеного прогулу особи, взятої під захист, включається до трудового стажу, а за вказаний період виплачується компенсація, при більш низькому заробітку на новому місці роботи виплачується різниця у заробітній платі відповідно до чинного законодавства і в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України; 
– особи, взяті під захист, з метою забезпечення їх безпеки можуть бути тимчасово або постійно переселені в інше місце проживання. Вирішення питань переселення в інше місце проживання особи, надання жилої площі, матеріальної допомоги в розмірі мінімальної заробітної плати та працевлаштування забезпечується органом, який прийняв рішення про застосування заходів безпеки, в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. В разі тимчасового переселення в інше місце проживання жила площа за постійним місцем проживання підлягає бронюванню. Заміна документів, зміна зовнішності та переселення в інше місце проживання можуть бути проведені лише за клопотанням або за згодою особи, взятої під захист, а також за санкцією прокурора або ухвалою суду і тільки у виняткових випадках за наявності обставин, коли загроза життю та безпеці особи, взятої під захист, не може бути усунута іншими заходами; 
– для забезпечення безпеки неповнолітніх за письмовою згодою батьків або інших законних представників вони можуть бути тимчасово поміщені до дошкільних виховних установ, а повнолітні непрацездатні особи - до установ органів соціального захисту населення; 
– забезпечення конфіденційності даних про особу. Нерозголошення відомостей про осіб, взятих під захист, може здійснюватися шляхом: обмеження відомостей про особу в матеріалах перевірки (заявах, поясненнях тощо), а також протоколах слідчих дій і судових засідань, заміни прізвища, імені, по батькові в цих документах псевдонімами за постановою органу дізнання, слідчого, прокурора або за ухвалою суду про зміну анкетних даних ( ці постанови (ухвали) до матеріалів справи не приєднуються, а зберігаються окремо в органі, у провадженні якого знаходиться кримінальна справа); проведення упізнання особи поза візуальним спостереженням того, кого впізнають, з дотриманням вимог кримінально-процесуального законодавства; не включення до списку осіб, які підлягають виклику в судове засідання, дійсних анкетних даних про особу, взяту під захист; виклику до суду цієї особи виключно через орган, який здійснює заходи безпеки; накладення тимчасової заборони на видачу відомостей про особу, взяту під захист, адресними бюро, паспортними службами, підрозділами державтоінспекції, довідковими службами АТС та іншими державними інформаційно-довідковими службами; 
– у випадках, коли цього потребують інтереси безпеки осіб, взятих під захист, за мотивованою ухвалою суду може проводитися закритий судовий розгляд. Для забезпечення безпеки особи, взятої під захист, суд за власною ініціативою або за клопотанням прокурора чи іншого учасника судового розгляду виносить мотивовану ухвалу про проведення допиту цих осіб за відсутності підсудного. За цих же підстав допускається також допит одного підсудного за відсутності інших. Після повернення підсудного до залу судового засідання суд зобов’язаний ознайомити його із свідченнями, які було дано за час його відсутності, і надати йому можливість дати пояснення з приводу цих показань. Суд у виняткових випадках може звільняти потерпілих і свідків, щодо яких здійснюються заходи безпеки, від обов’язку з’являтися у судове засідання за наявності письмового підтвердження свідчень, даних ними раніше.
У разі відмови особи від захисту заходи безпеки щодо такої особи, не проводяться. За наявності загрози настання тяжких наслідків за санкцією прокурора або за ухвалою суду стосовно цих осіб можуть здійснюватися заходи щодо особистої охорони, охорони житла і майна, використовуватися технічні засоби контролю і прослуховування телефонних та інших переговорів.
Про застосування зазначених заходів, а також про право їх оскарження повідомляється особа, яка відмовилася від захисту. 
Підставою для вжиття заходів забезпечення безпеки зазначених осіб є дані, що свідчать про наявність реальної загрози їх життю, здоров’ю, житлу і майну. Приводом для вжиття заходів забезпечення безпеки учасників кримінального судочинства, членів їх сімей та близьких родичів може бути: заява особи, яка надає допомогу в запобіганні та протидії корупції, члена його сім’ї або близького родича; звернення керівника відповідного державного органу; отримання оперативної та іншої інформації про наявність загрози життю, здоров’ю, житлу і майну зазначених осіб. 
Підставою для скасування заходів безпеки може бути: закінчення строку конкретного заходу безпеки; усунення загрози життю, здоров’ю, житлу і майну осіб, взятих під захист; систематичне невиконання особою, взятою під захист, законних вимог органів, що забезпечують безпеку, якщо ця особа письмово була попереджена про можливість такого скасування.
Приводом для скасування заходів забезпечення безпеки може бути: заява особи, члена його сім’ї або близького родича, щодо якого були застосовані заходи безпеки; отримання достовірної інформації про усунення загрози життю, здоров’ю, житлу і майну зазначених осіб. 
Заходи щодо безпеки осіб, взятих під захист, застосовуються тільки за наявності зазначених підстав. Орган, який здійснює оперативно-розшукову діяльність, дізнання, слідчий, прокурор, суд, одержавши заяву або повідомлення про загрозу безпеці зазначеній особі, зобов’язані перевірити цю заяву (повідомлення) і в строк не більше трьох діб, а у невідкладних випадках – негайно прийняти рішення про застосування або про відмову у застосуванні заходів безпеки. На своє рішення вони приймають мотивовану постанову чи ухвалу і передають її для виконання органу, на який покладено здійснення заходів безпеки. Ця постанова чи ухвала є обов’язковою для виконання вказаними органами. Про прийняте рішення терміново в письмовій формі повідомляється заявник.
Орган, якому доручено здійснення заходів безпеки, встановлює перелік необхідних заходів і способів їх реалізації, керуючись при цьому конкретними обставинами справи і необхідністю усунення існуючої загрози. Про заходи безпеки, умови їх здійснення та правила користування майном або документами, виданими з метою забезпечення безпеки, повідомляється особа, взята під захист. Про вжиті заходи безпеки та їх результати орган, який здійснює заходи, інформує орган дізнання, слідчого, прокурора, суд або суддю, у провадженні якого знаходиться кримінальна справа, а в разі усунення загрози подає відповідному органу за місцем перебування особи, взятої під захист, клопотання про скасування заходів безпеки. Орган, який здійснює заходи безпеки, і особа, яка береться під захист, можуть укласти договір про умови застосування цих заходів та відповідальність сторін. За наявності підстав для скасування заходів забезпечення безпеки органом, який здійснює оперативно-розшукову діяльність, дізнання, слідчим, прокурором, судом виноситься мотивована постанова чи ухвала про їх скасування, яка письмово доводиться до відома зазначеної особи.
Рішення органів, що забезпечують безпеку, прийняті в межах їх компетенції, є обов’язковими для виконання відповідними органами, підприємствами, установами, організаціями та їх посадовими особами. 
Неприйняття, несвоєчасне прийняття рішення, невжиття, несвоєчасне вжиття або невжиття достатніх заходів щодо безпеки зазначених осіб, працівниками суду і правоохоронних органів тягне за собою дисциплінарну або кримінальну відповідальність. 
Розголошення відомостей про заходи безпеки особами, які прийняли рішення про ці заходи, або особами, які їх здійснюють, тягне за собою дисциплінарну відповідальність, а у випадках, коли розголошення таких відомостей спричинило тяжкі наслідки, - кримінальну відповідальність згідно з чинним законодавством. Розголошення таких відомостей особою, взятою під захист, тягне за собою адміністративну, а якщо це призвело чи могло призвести до тяжких наслідків, – кримінальну відповідальність. 
Контроль за забезпеченням безпеки зазначених осіб, членів їх сімей та близьких родичів здійснюють відповідно Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України чи центральний орган виконавчої влади з питань виконання покарань. Нагляд за дотриманням законності при забезпеченні безпеки учасників кримінального судочинства, членів їх сімей та близьких родичів здійснюється Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами.

Питання для самоконтролю:

1. В яких формах можуть бути вчинені корупційні діяння?

2. Назвіть загальні передумови що сприяють корупції в Україні?

3. Назвіть основні складові системи антикорупційного законодавства?

4. На які основні групи поділяються суб’єкти боротьби з корупцією?

5. Які органи здійснюють контроль і нагляд за виконанням законів у сфері боротьби з корупцією?

6. Назвіть основну мету державної політики у галузі боротьби з корупцією?

7. Назвіть основні форми попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів, пов’язаних з корупцією?

 

Тема 3.5. Особливості запобігання та протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом,
як засіб боротьби з корупцією

1. Сутність феномена «відмивання коштів» та його соціально-правова природа. Співвідношення «відмивання коштів» і «корупції».

2. Стандарти правового забезпечення запобігання та протидії відмиванню коштів.

3. Фінансовий моніторинг – центральна ланка в системі запобігання відмиванню коштів в Україні.

 

1. Сутність феномена «відмивання коштів»
та його соціально-правова природа. Співвідношення «відмивання коштів» і «корупції»

«Відмивання» коштів почалося у США у 20-30 роках минулого століття за часів так званого «сухого закону». Біля витоків його стояв відомий гангстер Аль Капоне. З метою надання законного вигляду прибуткам у готівці від нелегального продажу алкогольних напоїв, азартних ігор, рекету гангстери придбали пральні за допомогою яких, шляхом змішування офіційних прибутків і «брудних» грошей маскували справжнє джерело останніх. У 1931 році його викрили і засудили за ухилення від сплати податків.

Природно, що злочинці прагнули приховати від правоохоронних органів прибутки від своєї протизаконної діяльності з метою їх наступної легалізації. При цьому і виникло нове своєрідне явище, яке отримало узагальнюючу назву «відмивання» грошей.

Легалізація доходів, одержаних злочинним шляхом, на сьогоднішній день набула глобального характеру. За різними оцінками міжнародних експертів, щорічно у світі включаються у законний обіг від 150 до 500 мільярдів доларів, здобутих злочинним шляхом. За підрахунками міжнародного валютного фонду, щорічні прибутки злочинних організацій становлять майже 500 млрд доларів США, що дорівнює приблизно 2% всесвітнього валового продукту. Їх легалізація сприяє зростанню організованої злочинності та її проникненню в легальну економіку. Найбільш сприятливі для відмивання грошових коштів нові фінансові ринки, що виникають в країнах із недостатньо стабільними фінансовими системами. Саме в державах із перехідною економікою, у законодавстві яких завжди багато прогалин, створюються сприятливі умови для економічної злочинності. За статистичними даними, щорічно в Україні «відмивається» близько 4 млрд. доларів США отриманих від контрабанди, торгівлі зброєю, людьми, наркотичними засобами та прекурсорами, ухилення від сплати податків, проституції тощо.

Тільки у 2002 році з України вивезено 2,27 млрд. доларів США. Разом з тим більша частина коштів, що легалізуються, здобувається в результаті вчинення корупційних злочинів – у 2003 році виявлено 13647 корупційних злочинів, у 2004 р. – 14295, у 2005 р. – 15527, у 2006 р. – 14420, у 2007 р.-15330, у 2008 р. – 13954, у 2009 р. – 12749, тобто, у період з 2003 року до 2009 року рівень виявлення корупційних злочинів знизився на 18,5 %.

Процес легалізації доходів складається з трьох етапів, на кожному з яких злочинці використовують певні способи і мають чітку проміжну мету.

Перший етап – інсценування. Мета – надання вигляду законності введенню грошової маси (готівки) в легальний господарський обіг. Основні способи, до яких вдаються на першому етапі :

1. Контрабанда валюти. Кур’єри перевозять гроші, в основному, в американських доларах, в іншу країну, де на «чорному ринку» існує високий попит саме на цю валюту. Кошти транспортуються в іншу державу, серед яких перевага надається тим, де не проводиться валютний контроль та існує законодавство з охорони банківської таємниці. У такій країні готівка лягає на депозитний рахунок у банку або іншій фінансовій організації, звідси по закінченню визначеного періоду часу гроші можуть бути переведені в будь-якому напрямку за бажанням клієнта.

2. Обмінні операції – організований обмін грошей на купюри іншого номіналу або іншу валюту без використання банківських рахунків. Обмін валюти – один з найбільш відомих злочинцям засіб використання численних центрів і окремих офісів по обміну наявної валюти в значних розмірах. У країнах, де недостатньо врегульовані валютний контроль і податкове законодавство, заклади по обміну валюти на бажання замовника обмінюють гроші, отримані внаслідок злочинної діяльності, на грошові знаки інших країн або для переказу за допомогою електронної пошти у відповідну країну або для оберненого обміну, але вже в «чистому» виді, у грошові знаки своєї держави. У таких випадках ці заклади, з метою приховання трансакції, ніяких записів у реєстраційній документації, як правило, не роблять або ж роблять частково. Правопорушники можуть самі відкрити мережу закладів по обміну валют і використовувати їх як «коралові» компанії. Їхня діяльність показується тільки на папері. Фактично ж фальсифікуються записи по купівлі-продажу валюти, а «брудні» гроші стають «відмитими» і фігурують як комісійні (різниця між купівлею і продажом валюти).

3. Бізнес з готівкою – шляхом використання підприємств з великим готівковим обігом, в яких до легально отриманої готівки додаються «брудні» кошти. Досить часто для приховання грошей, що були отримані протиправним шляхом, суб’єкт займається бізнесом із готівковим капіталом. Наприклад, особа купує ресторани, бари, готелі, ігрові автомати, пункти миття автомашин і тому подібне, тобто займається бізнесом з великими сумами готівки. В організаціях такого роду складно провести аудиторську перевірку, та й визначити фактичну суму, на яку була реалізована продукція або кількість помитих автомобілів протягом дня, тижня, місяця фактично неможливо. Таким чином, здійснюється злиття «брудних» грошей, які отримані, наприклад, внаслідок збуту партії наркотиків, із прибутком з легального бізнесу.

Другий етап – відокремлення злочинних доходів від джерел їх походження. Здійснюється шляхом проведення комплексу фінансових операцій. Мета - обірвати ланцюг слідів та забезпечити анонімність майнових цінностей, мінімізувати можливість раптового виходу правоохоронних та контролюючих органів на реальних власників тіньових коштів.

Операції другого етапу часто носять міжнародний характер.

Для проведення операцій цієї стадії велику роль відіграють офшорні зони та країни з м’яким податковим режимом та слабо розвинутою системою фінансового контролю. Основні способи, до яких вдаються на другому етапі:

1. Використання офшорних і «коралових» компаній. Капітали проходять через фінансові і банківські органи невеликих країн, у тому числі і через країни з пільговим податковим режимом, а потім їх вкладають у фінансові заснування країн із розвинутими податковими системами, проте так, щоб не можна було визначити їхнього реального власника. При цьому застосовують наступні механізми реалізації:

а) оберненої позики – «відмита» готівка повертається і використовується у прихованій формі: позики, інвестиції. Злочинець депонує готівку на банківські рахунок «коралової» або офшорної компанії у країні з пільговим режимом оподаткування де обов’язково зберігається таємниця банківських внесків. Потім він переказує їх у банк будь якої іншої країни, після чого звертається в банк своєї країни з проханням видати йому позику, використовуючи як додаткове забезпечення гроші, що знаходяться на депозиті іншої країни. Гроші стають законними, а наявність відсотків знижує ставку податку. Трансконтинентальні фінансові операції по поверненню фондів здійснюються шляхом електронного переказу, що є швидким, надійним та безпечним і викликає багато ускладнень з приводу організації контролю за трансакціями з боку правоохоронних органів;

б) маскування від прибутків – гроші, які з’являються в результаті злочинної діяльності є нібито результатом вдало проведеної фінансової операції. Це може бути повернення «відмитих» коштів через акції компаній, нерухомість, отриману валюту в успішній закордонній фінансовій операції або купівля-продаж товарів та майна («коралова» компанія використовує гроші з рахунку в банку для придбання товарів чи майна, починає законну комерційну діяльність а потім продає свій бізнес іншій «кораловій» компанії, що таємно контролюється однією і тією ж особою. Прибуток акумулюється цією компанією і вкладається на рахунок у банку). Підприємець сплачує належні податки на фінансову операцію і повертає свій прибуток.

2. Створення власних фіктивних підприємств, використання підставних осіб та фіктивних фірм які декларують «брудні» кошти в якості прибутку, виставляють фіктивні рахунки, як підстава для перерахунку грошей.

Так звані «підпільні» концерни, в які входять підприємства однієї галузі, які мають вертикальні та горизонтальні зв’язки. Одна з схем по якій працюють «підпільні» концерни – «брудні» кошти залучають в обіг через різних підприємців в якості виручки від здійснення торгівельних операцій. На ці кошти в мережі оптової торгівлі здійснюється закупівля продуктів харчування з обмеженим терміном вживання, які в подальшому списуються як такі що прийшли у непридатність.

В Україні, як і в Росії, введення «брудних» коштів в легальний обіг значно полегшується завдяки нелегальному готівковому обігу між легальними підприємствами. Організованими злочинними угрупованнями спеціально створюються фіктивні фірми, які займаються продажем легальним підприємствам «брудної» готівки за безготівковий розрахунок. В якості власників та керівників таких фірм використовують наркоманів, пияків, психічно хворих, осіб, які не мають коштів для існування. Поширена також практика реєстрації таких фірм по фальшивим або втраченим документам. Операції по перетворенню безготівкової маси в готівку здійснюються за допомогою спеціально створених структур – конвертаційних центрів.

Конвертаційний центр – організоване злочинне формування з чітким розмежуванням функцій, яке складається з керівника, диспетчера-координатора, низових ланок (легальних та фіктивних фірм) та мережі клієнтів. Організаторами конвертаційних центрів виступають, як правило, досвідчені фахівці саме у сфері економічних та фінансових відносин, які мають корумповані зв’язки з посадовими особами відповідних банківських установ, місцевих органів влади та управління, а також з керівниками ОЗГ. Тому фіктивне підприємництво, пов’язане з незаконною конвертацією грошових коштів, носить яскраво виражений організований характер, що підтверджується наявністю таких ознак: створенням злочинної групи на постійній основі, ретельною підготовкою та плануванням злочинів з розподілом ролей, наявністю сталих корумпованих зв’язків, додержанням вимог конспірації.

Наведемо найбільш розповсюджену структуру конвертаційного центру, до якої входять : Центр роботи з клієнтами; Центр реєстрації фіктивних фірм; Центр керівництва фіктивними фірмами.

Центр роботи з клієнтами займається прийомом замовлень на проведення незаконних фінансових операцій, а саме: готує пакет документів, які є прикриттям для клієнтів (договори, рахунки-фактури, накладні, податкові накладні тощо), які необхідні для надання вигляду законності проведеної операції, видає або приймає готівку. В центрі працюють виконавці : диспетчер, касир, оформлювач документів для клієнтів. Центр реєстрації фіктивних фірм займається створенням комерційних структур за фіктивними документами. Центр керівництва фіктивними фірмами з рахунків фіктивних фірм перераховує на кодований рахунок в банку-нерезиденті (за кордоном України), здійснює управління платежами, що проводяться з кодових рахунків, готує виписку щодо руху безготівкових коштів на рахунках фіктивних фірм, через кур’єра ці виписки передаються у центр роботи з клієнтами. Конвертаційні центри працюють в двох напрямках : внутрішній та зовнішній транзит.

Внутрішній транзит: тобто операції по переведенню безготівкових коштів у готівкові (гривні та валюту) без залучення рахунків в іноземних банках. Для цього конвертаційні центри мають постійно існуючу розгалужену мережу фіктивних фірм, а також власні банки (або відповідні зв’язки з посадовими особами банківських установ, що дозволяє тісно співпрацювати з ними), декілька офшорних фірм за кордоном (для розміщення безготівкової іноземної валюти поза межами України), валютні рахунки на фізичних осіб в банках України (для подальшого переведення у готівку вільно конвертовану валюту), широке коло постійних клієнтів, яке забезпечується наявністю дилерської мережі в різних регіонах. Для таких фірм саме незаконна конвертація є основним засобом отримання прибутку. Схема внутрішнього транзиту наступна: клієнт – резидент України має можливість придбати не облікований товар (викрадена продукція, контрабандний товар тощо). Власник цього товару бажає отримати за нього оплату готівкою. З метою легалізації не облікованого товару та подальшими торговими операціями з ним клієнту необхідні документи прикриття, які б дозволили легалізувати чи показати законність надходження товару. Клієнт зв’язується по телефону з диспетчером центру роботи з клієнтами, від якого отримує інформацію про реквізити фіктивної фірми, на рахунок якої необхідно перерахувати безготівкові кошти. Він домовляється з диспетчером про комісійні відсотки за проведення трансферу та терміни виконання замовлення. Клієнт перераховує кошти з свого банківського рахунку на рахунок фіктивної фірми, повідомляє про здійснену операцію диспетчера, а також вказує суму перерахованих коштів, номер платіжного доручення, дату платежу, готові документи прикриття під відправлені кошти. Диспетчер конвертаційного центру повідомляє центру повідомляє операціоніста центру управління фіктивними фірмами про намір клієнта здійснити перерахування коштів на рахунок фіктивної фірми, а після перерахування повідомляє йому номер платіжного доручення, дату перерахунку та суму. Операціоніст через систему «банк-клієнт» перевіряє факт надходження грошових коштів клієнта на рахунок фіктивної фірми, готує документи для легального зняття необхідної суми з поточного рахунку фіктивної фірми за допомогою чекової книжки. Документи передає кур’єру. Кур’єр через банк, де відкрито рахунок фіктивної фірми, отримує в касі готівку. Гроші доставляються в центр роботи з клієнтами. Диспетчер зв’язується з клієнтом і призначає час прийому. Клієнт приходить в центр роботи з клієнтами де отримує готівкові кошти у касира. Потім клієнт направляється до оформлювача документів, який підроблює на поданих клієнтом документах підписи директора фіктивної фірми та ставить відбиток печатки (тобто клієнт отримує документи прикриття). Термін існування фіктивної фірми 10-30 діб, обіг проведених операцій складає 10-15 млн. грн. Після чого рахунок фіктивної фірми закривається під будь яким приводом. Процедура закриття фіктивної фірми в офіційному порядку не проводиться.

Зовнішній транзит: тобто операції по переведенню безготівкових коштів у готівкові із залученням рахунків іноземних банків. З метою проведення цих операцій конвертаційні центри використовують досить незначну кількість фіктивних фірм для обслуговування саме власних потреб. Водночас для відмивання грошових коштів використовуються вже конвертацій ні фірми з «повним циклом» (про які вже йшлось). Такі фірми мають порівняно невеликий обіг грошових коштів на своїх рахунках, основною метою їх діяльності є ухилення від сплати податків, у разі контрабандного ввезення товарів – митних платежів (або, навпаки, повернення коштів за рахунок державного бюджету при проведенні фіктивного експорту). Клієнт займається зовнішньоекономічною діяльністю – ввозить в Україну товар, має корупційні зв’язки в митних органах (завдяки яким може закупити обсяг товарів у декілька разів більший, ніж оплачений офіційним шляхом і завезти його з-за кордону через спеціальні «вікна» на митниці). Клієнт офіційно перераховує зі свого валютного рахунку на рахунок зарубіжного партнера суму, яка відповідає вартості товару, офіційно проведеного по митних документах, з якої сплачує всі офіційні платежі та збори. Для обґрунтування платежів банкам надаються фіктивні угоди про придбання товарів, оплату виконаних робіт чи надання послуг. Кошти під приводом взаєморозрахунків за аналогічними фіктивними угодами із зарубіжними комерційними структурами, як правило, також не існуючими, перераховуються на кореспондентські рахунки іноземних банків і розміщаються на валютних рахунках фізичних і юридичних осіб або конвертуються. Після здійснення ряду великомасштабних трансакцій протягом певного періоду до надання звітів податковим органам такі структури свою діяльність згортають. Надалі для проведення незаконних фінансових операцій використовуються нові фіктивні підприємства.

Третій етап – інтеграція (об’єднання частин у ціле). Мета – надання грошам вигляду законного походження і вони можуть інвестуватись в легальну економіку. Основні способи:

1. Угоди з заниженням ціни. В якості прикладу можна привести операції з нерухомістю. Купується будинок по заниженій вартості. Різниця з реальною ціною виплачується «чорною» готівкою. Після цього «проводяться ремонтні роботи» і будинок продається по більш високій ціні. В результаті утворюється легальний прибуток;

2. Угоди з завищенням ціни та відправлення фірмі-покупцю фіктивних рахунків-фактур на оплату без фактичної реалізації товарів та послуг. В документах фінансово-господарської діяльності проводяться угоди на купівлю-продаж товарів, що фактично не були реалізовані. Отримані як плату суми часто містять в собі витрати на страхування, перевезення, консалтингові послуги тощо. Такі угоди мають місце в біржовому оберті, в операціях з витворами мистецтва, на аукціонах. Речі, вартість яких можливо визначити лиш умовно, оціночно, продаються по завищеній ціні. В результаті утворюється високий реальний прибуток;

3. Трансферпрайсінг. Розповсюджений в експортно-імпортних операціях. Укладаються дві угоди: реальна і фіктивна (з завищеною сумою умов угоди). По фіктивній угоді гроші перераховуються фірмі-посереднику, як правило зареєстрованій в офшорній зоні. Різниця між реальною та фіктивною ціною залишається на рахунку фірми в якості прибутку.

4. Структурування. Угода штучно розбивається на декілька маленьких одиничних операцій з невеликими сумами.

5. Легалізація через казино та лотереї.

До основних ознак злочинів, пов’язаних з легалізацією доходів, отриманих в наслідок злочинної діяльності можна віднести:

– це особлива форма незаконної діяльності у кредитно-фінансовій сфері економіки;

– зміст цієї діяльності полягає у приховуванні доходів, маскуванні незаконного джерела походження доходів;

– метою такої діяльності є надання правомірного вигляду злочинним доходам

– залучення коштів, отриманих незаконним шляхом, в легальну економіку здійснюється переважно через банківську систему

– »відмивання» коштів тісно пов’язано з порушеннями правил бухгалтерського обліку та зберігання облікових документів

– спеціальний предмет злочину – гроші та цінні папери, рухоме та нерухоме майно, майнові права та інші об’єкти права власності, здобуті злочинним шляхом.

2. Стандарти правового забезпечення запобігання
та протидії відмиванню коштів

За радянських часів однією з найважливіших задач, яка стояла перед правоохоронними органами – була задача по відшкодуванню збитків, заподіяних злочинами, а одним з найбільш дієвих шляхів досягнення цієї мети – жорсткий контроль за витратами громадян. Тобто, особа, шляхом вчинення злочинів та різного роду правопорушень, старанно маскуючись, могла заробити гроші але витратити їх, не привертаючи увагу правоохоронних органів – не мала змоги. Така організація роботи переслідувала мету не тільки виявлення осіб, що живуть не на «трудові доходи», але й була потужним стримуючим, профілактичним чинником в руках держави – який сенс вчинювати злочин, якщо не має можливості скористатись його результатами.

За часів перебудови, а також в перші роки існування молодої незалежної держави в Україні проходив процес розподілу інтересів та сфер впливу, накопичення первинного капіталу, і тому на фоні цих явищ активна діяльність правоохоронних органів щодо відслідковування та виявлення джерел накопичення та подальшого використання коштів була невигідна деяким посадовим особам органів влади та управління і тому дане завдання в повному обсязі не виконувалось.

В зв’язку з тим, що процес легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом реалізується переважно шляхом використання міжнародних злочинних зв’язків, світова практика пішла по шляху створення міжнародних спеціальних організацій, які здійснюють координацію роботи по виявленню, недопущенню та припиненню фактів «відмивання брудних» коштів. До міжнародних спеціальних органів, які займаються боротьбою з відмиванням коштів відносяться:

1. »Група розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей» (ФАТФ ) – здійснює координацію роботи по боротьбі з відмивання коштів, з метою розкривати намагання «відмивання» злочинних коштів. До основних завдань входить також перевірка підготовленості національних служб, які відслідковують легалізацію незаконно отриманих коштів. В першу чергу це відноситься до поліції, банківської системи та службам по боротьбі з економічною злочинністю.

У 1990 році ця організація прийняла 40 рекомендацій, які на сьогодні вважаються взірцем механізму по недопущенню відмивання коштів. Вони визначають ідентифікацію діючих суб’єктів банківських операцій, ведення обліку, який дозволяє державним органам відновлювати операції, а також правовий захист при повідомленнях про підозрілі операції.

2. »Група міжнародних фінансових дій» (ГАФІ) – створена в 1989 році за ініціативою Президента Франції Ф. Мітерана. Мета діяльності – оцінка результатів співтовариства по припиненню використання банків та фінансових інститутів для відмивання коштів та його подальшого удосконалення. В рамках нарад ГАФІ, відпрацьовуються конкретні рекомендації щодо розвитку та удосконалення національного і кримінального законодавства, пропозиції щодо розвитку міжнародного співробітництва в галузі боротьби з легалізацією коштів.

3. »Міжнародна організація кримінальної поліції» – Інтерпол здійснює координацію діяльності правоохоронних органів країн-учасниць в попередженні та розслідування легалізації коштів, розробляє та приймає рекомендації.

У нашому цивільному законодавстві є норми, що ускладнюють легальний оборот незаконно отриманих прибутків. Відповідно до ст.ст. 48, 49, 50 Цивільного кодексу України, угоди, що суперечать вимогам закону, укладені з метою, суперечною інтересам держави і суспільства, або угоди юридичної особи, що суперечать її цілям, є недійсними.

Спочатку за законодавством України відмивання грошових коштів, отриманих злочинним шляхом не кваліфікувалось як самостійний склад злочину, тому і правова відповідальність за такі дії була відсутня, що сприяло поглибленню криміногенних процесів в наслідок чого в Україні утворились умови для легалізації кримінальних капіталів (у т.ч. закордонних), а досвіду боротьби з цим явищем в нашій країні не було. У багатьох випадках відмивання «брудних» коштів переслідувалось у сукупності з протиправними діями, результатом яких стало отримання незаконних прибутків, особливо в економічній та фінансовій сферах. Кримінальне законодавство визнавало «брудними» тільки ті кошти, що були отримані від торгівлі наркотиками, прекурсорами та психотропними речовинами. Гроші, що отримувались наприклад в наслідок торгівлі людьми, отриманих хабарів і т.і. «брудними» не вважались.

Україна, врахувавши позитивний, передовий досвід, розробила та впровадила ряд законів та підзаконних нормативно-правових актів в сфері протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом. Національне законодавство в Україні щодо запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом на сьогодні представлено Законом України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» від 28 листопада 2002 року, Указами Президента України «Про заходи щодо легалізації доходів фізичних осіб, з яких не сплачено податки» від 31 березня 2000 року № 552/2000, «Про заходи щодо запобігання легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» від 10 грудня 2001 року № 1199/2001, Постановами Кабінету Міністрів України «Про Сорок рекомендацій групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF)» від 28 серпня 2001 року № 1124, «Про затвердження програми протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом на 2003 рік» від 29 січня 2003 року № 140, Наказом Державного департаменту фінансового моніторингу Міністерства фінансів України «Про затвердження Вимог до організації фінансового моніторингу суб’єктами первинного фінансового моніторингу у сфері запобігання та протидії запровадженню в легальний обіг доходів, одержаних злочинним шляхом та фінансуванню тероризму» від 24 квітня 2003 року № 40 та інші, а до нового Кримінального кодексу України, який вступив у дію з 1 вересня 2001 року включено такі кримінально-правові норми як придбання, отримання чи збут майна, одержаного злочинним шляхом (ст. 198), легалізація (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом (ст. 209), умисне порушення вимог законодавства про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом (ст. 209-1, 306).

Згідно з Законом України «Про запобігання та протидію (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» до легалізації відносяться дії, спрямовані на приховування чи маскування незаконного походження коштів або іншого майна чи володіння ними, прав на такі кошти або майно, джерела їх походження, місце знаходження, переміщення, а так само набуття, володіння або використання коштів або іншого майна, за умови усвідомлення особою, що вони були доходами.

Предметом злочину є грошові кошти та інше майно, які обов’язково здобуті (безпосередньо чи опосередковано) в результаті вчинення попереднього (предикадного) злочину, що їх здобуття відбулось заздалегідь і було поєднано з порушенням норм тільки кримінального законодавства, тобто обов’язковою ознакою предмету злочину є вказівка законодавця на його злочинне походження.

Об’єктивна сторона злочину містить три альтернативні форми діяння:

1. Вчинення фінансової операції чи укладення угоди з коштами або іншим майном, одержаними внаслідок вчинення суспільно небезпечного протиправного діяння, що передувало легалізації (відмиванню) доходів. Фінансова операція – це будь-яка операція, пов’язана із здійсненням або забезпеченням здійснення платежу за допомогою суб’єкта первинного фінансового моніторингу, зокрема: внесення або зняття депозиту (внеску, вкладу); переказ грошей з рахунку на рахунок; обмін валюти; надання послуг з випуску, купівлі або продажу цінних паперів та інших видів фінансових активів; надання або отримання позики або кредиту; страхування (перестрахування); надання фінансових гарантій та зобов’язань; довірче управління портфелем цінних паперів; фінансовий лізинг; здійснення випуску, обігу, погашення (розповсюдження) державної та іншої грошової лотереї; надання послуг з випуску, купівлі, продажу і обслуговування чеків, векселів, платіжних карток, грошових поштових переводів та інших платіжних інструментів; відкриття рахунку.

2. Вчинення дій, спрямованих на приховання чи маскування незаконного походження таких коштів або іншого майна чи володіння ними, прав на такі кошти або майно, джерела їх походження, місце знаходження, переміщення;

3. Набуття, володіння або використання коштів чи іншого майна, одержаних внаслідок вчинення суспільно небезпечного протиправного діяння, що передувало легалізації (відмиванню) доходів.

3. Фінансовий моніторинг – центральна ланка в системі запобігання відмиванню коштів в Україні

Розвиток ринкової економіки в Україні викликав необхідність створення дієвої системи протидії легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом.

В Україні на підставі Закону «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом». запроваджено систему фінансового моніторингу, яка складається з двох рівнів – державного та первинного. Суб’єктами державного фінансового моніторингу, згідно з законом є центральні органи виконавчої влади, Національний банк України та Державний департамент фінансового моніторингу Міністерства фінансів України (далі –Держмоніторинг). Вказаним законом на Держмоніторинг покладені наступні завдання спрямовані на протидію легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом:

– збір, обробка і аналіз інформації про фінансові операції, що підлягають обов’язковому фінансовому моніторингу; (обов’язковий фінансовий моніторинг – це сукупність заходів спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань фінансового моніторингу з аналізу інформації щодо фінансових операцій, що надається суб’єктами первинного фінансового моніторингу, а також заходів з перевірки такої інформації відповідно до законодавства України);

– створення та забезпечення функціонування єдиної державної інформаційної системи у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів і фінансуванню тероризму;

– налагодження співробітництва, взаємодії та інформаційного обміну з органами державної влади, компетентними органами іноземних держав та міжнародними організаціями в зазначеній сфері;

– забезпечення представництва України в установленому порядку в міжнародних організаціях з питань запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів і фінансуванню тероризму.

Суб’єктами первинного фінансового моніторингу є: банки, страхові та інші фінансові установи; платіжні організації, члени платіжних систем, еквайрингові та клірингові установи; товарні, фондові та інші біржі; професійні учасники ринку цінних паперів; інститути спільного інвестування; гральні заклади, ломбарди, юридичні особи, які проводять будь-які лотереї; підприємства, організації, які здійснюють управління інвестиційними фондами чи не державними пенсійними фондами; підприємства і об’єднання зв’язку, інші не кредитні організації, які здійснюють переказ грошових коштів.

Суб’єкт первинного фінансового моніторингу на підставі та на виконання цього Закону зобов’язаний:

– проводити ідентифікацію особи, яка здійснює фінансову операцію, що підлягає фінансовому моніторингу забезпечувати виявлення і реєстрацію фінансових операцій, що підлягають фінансовому моніторингу;

– надавати Держмоніторингу інформацію про фінансову операцію, що підлягає обов’язковому фінансовому моніторингу, не пізніше ніж протягом трьох робочих днів з моменту її реєстрації;

– сприяти працівникам Держмоніторингу у проведенні аналізу фінансових операцій, що підлягають обов’язковому фінансовому моніторингу;

– надавати відповідно до законодавства додаткову інформацію на запит Держмоніторингу, пов’язану з фінансовими операціями, що стали об’єктом фінансового моніторингу, в тому числі таку, що становить банківську та комерційну таємницю, не пізніше, ніж протягом трьох робочих днів з моменту отримання запиту;

– сприяти суб’єктам державного фінансового моніторингу з питань проведення аналізу фінансових операцій, що підлягають фінансовому моніторингу;

– зберігати документи, які стосуються ідентифікації осіб, якими здійснено фінансову операцію, та всю документацію про здійснення фінансової операції протягом п’яти років після проведення такої фінансової операції.

Крім вищезазначених органів в державі функціонує ряд органів державної виконавчої влади, які в межах своїх прав та обов’язків виконують функції по протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом, а саме:

1. Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку (ДКЦП та ФР). Первинна функція Комісії полягає в ліцензуванні та регулюванні ринку цінних паперів в Україні з метою захисту прав та законних інтересів інвесторів. Вона має центральні та регіональні представництва. ДКЦП та ФР виконує такі основні функції, як видача ліцензій, ринкового регулювання, аналітична та дослідницька діяльність на ринку цінних паперів, підтримка міжвідомчих відносин. Окрім регулюючої функції, Комісія має повноваження розслідувати випадки зловживань на фондовому ринку.

2. Міністерство юстиції України. Комітет з питань юридичної реформи і законотворення цього міністерства відповідає за розробку законодавства і створення плану дій по боротьбі з відмивання грошей.

3. Державна податкова адміністрація, яка згідно Закону України «Про державну податкову службу в Україні» має функції, якими визначено, що її органи координують свою діяльність з іншими державними органами виконавчої влади України та зарубіжжя.

4. Органи Державного Митного комітету України,

5. Генеральна прокуратура

6. Служба безпеки України

7. Органи внутрішніх справ України

З метою організації ефективної діяльності правоохоронних органів у сфері протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом взаємодії між ОВС та відповідними державними органами здійснюється таким чином:

Суб’єкти первинного фінансового моніторингу (надалі СПФМ) зобов’язані переконатись в особистості та адресі своїх клієнтів до відкриття рахунку або видачі ощадної книжки, прийняття у своє ведення цінних паперів, цінностей, виділення сейфу або встановлення будь-яких інших ділових стосунків. Перевірка особистості фізичної особи здійснюється на підставі пред’явлення офіційних документів, термін використання яких не скінчився і які забезпечені фотографією (оригінали або належним чином завірені копії паспорта (або іншого документа, що засвідчує особу), ідентифікаційний номер згідно з Державним реєстром фізичних осіб – платників податків та інших обов’язкових платежів). Перевірка адреси фізичної особи здійснюється на підставі пред’явлення офіційних документів, які видані державними установами не пізніше ніж за три місяця до перевірки. Встановлення особистості юридичних осіб здійснюється на основі пред’явлених статутних та офіційних документів, які видані не пізніше ніж за три місяці до перевірки і які засвідчують існування цих юридичних осіб (перевіряється юридична адреса, документи про підтвердження державної реєстрації, включаючи установчі документи, інформацію щодо посадових осіб та їх повноваження, ідентифікаційний код згідно з Єдиним державним реєстром підприємств та організацій України, реквізити банку, в якому відкрито рахунок та номер банківського рахунку). Посадові особи, співробітники і представники, яким доручено відкривати або вести розрахункові рахунки, повинні надавати, крім передбачених документів, документи, які свідчать про делегування доручених їм повноважень (доручення, довіреність). СПФМ повинні ідентифікувати своїх власних клієнтів, навіть якщо їх представляють юристи, з тим, щоб визначити та запобігти проведенню підозрілих фінансових операцій, а також бути спроможними швидко відреагувати на вимогу компетентних органів щодо направлення інформації або накладання арешту. Відповідно така ж процедура повинна проводитись у разі, коли юрист діє як посередник у наданні фінансових послуг. Якщо стає зрозумілим, що клієнт діє не від свого особистого імені, то фінансова установа наводить про нього довідки за допомогою будь-яких розумних заходів про особистість особи, що фактично віддала розпорядження про проведення фінансової операції.

СПФМ в порядку своєї звичайної професійної діяльності, які займаються фінансовими операціями, зобов’язані: а) направляти, до початку здійснення операції, заяву про свою професійну діяльність до Держмоніторингу; б) переконатись в особистості клієнта, вимагаючи пред’явлення паспорта до здійснення будь-якої операції на суму, яка перевищує межі, встановлені законом; в) реєструвати подібні операції у хронологічному порядку із зазначенням повних даних (прізвищ, імен, адрес) клієнтів у реєстраційній книзі, з наданням відповідного номеру та зберігати книги протягом щонайменш п’яти років після дати реєстрації останньої операції.

Надалі СПФМ повинні (на основі Закону) здійснювати постійний фінансовий моніторинг своїх клієнтів, який безпосередньо полягає у наступних діях:

1) кредитно-фінансові установи і будь-які інші особи, що при виконанні своїх професійних зобов’язань здійснюють операції, пов’язані з переміщенням фінансових потоків, або надають консультації в цій галузі, зобов’язані подавати заяви до Держмоніторингу щодо коштів, відносно яких є підозри, що вони отримані в результаті вчинення злочинів, а також про операції, пов’язані з такими коштами;

2) СПФМ повинні негайно направляти заяви щодо таких коштів до Держмоніторингу, який підтверджує їх отримання. В заявах зазначаються установчі дані та адреса заявника або особи, яка видала розпорядження про операцію, характер і назва рахунку, характер і вид операції, а також термін, протягом якого вона повинна бути здійсненна, або причина, через яку її здійснення не може бути відкладене.

Підтвердження отримання заяви Держмоніторингом надається СПФМ протягом відстрочки, яка передбачена для здійснення операції. До нього може додаватись «заборона», згідно з якою здійснення операції повинно бути відкладене на термін, який не може перевищувати 24 години. Якщо підтвердження отримання заяви не супроводжується «забороною», або якщо минув термін дії «заборони» і заявнику не повідомляється про рішення блокувати кошти, він може здійснити операцію. Якщо протягом встановленого терміну (затримки здійснення операції) джерело відповідних коштів встановити неможливо, голова Держмоніторингу може віддати розпорядження про блокування коштів, рахунків чи цінних паперів, про яке йдеться мова в заяві. Позитивне рішення, прийняте Держмоніторингом, підлягає негайному виконанню.

У випадку, коли фінансові установи мають серйозні підозри щодо законності операцій свого клієнта, але вони не зобов’язані повідомляти про них компетентні органи, вони можуть відмовити у проведенні операції цьому клієнту, розірвати відносини і закрити його рахунок. Фінансовим установам, їх керівникам та працівникам заборонено попереджати своїх клієнтів про подання інформації щодо них компетентним органам. Фінансові установи повинні зберігати, протягом п’яти років всі необхідні записи щодо грошових операцій, як внутрішніх так і міжнародних, щоб у разі потреби швидко надавати інформацію відносно таких операцій компетентним органам на їх прохання. Такі записи можуть бути достатніми для відновлення окремих грошових операцій (включаючи суми та типи валют, якщо гроші переведені в них) з тим, щоб при необхідності використати їх в якості доказів в кримінальному судочинстві;

3) заяви про будь який переказ за кордон або з-за кордону грошових коштів, цінних паперів чи цінностей на суму, яка перевищує межу, встановлену Законом, повинна надаватися Держмоніторингу обов’язково. У заяві вказується характер та сума переказу, а також установчі дані та адреси відправника та одержувача.

Кредитно-фінансова установа зобов’язана надавати заяви про проведення операції навіть у тих випадках, коли відкласти їх здійснення неможливо, або коли вже після операції з’ясовується, що вона пов’язана з коштами, які одержані злочинним шляхом. Якщо фінансова установа приймає рішення провести цю операцію, вона складає письмовий звіт, в який включається вся корисна інформація про вищенаведені моменти, а також про особу, яка віддала розпорядження про проведення операції. Звіт направляється у центральний орган Держмоніторингу співробітнику, який несе відповідальність за застосування заходів, спрямованих на попередження легалізації коштів.

Інформація, яка зібрана Держмоніторингом, не може використовуватись інакше як з метою переслідування за правопорушення (злочини). Відомості і документи можуть надаватися компетентним правоохоронним органам, співробітникам митниці та співробітникам центрального органу Держмоніторингу.

Держмоніторинг аналізує отримані заяви на основі відомостей, які він має (зокрема, накопичує шляхом отримання інформації від подібних установ та адміністративних органів) з метою встановлення джерела грошових сум, або характеру операцій (які є предметом заяви). Якщо у фінансових операціях осіб (фізичних або юридичних) Держмоніторингом вбачаються дії, що формально підпадають під дію Закону, то негайно інформуються правоохоронні органи, які в межах своєї компетенції розглядають питання щодо порушення кримінальної справи та здійснення комплексу оперативно-розшукових заходів та слідчих дій з метою отримання доказової інформації в інтересах кримінального судочинства.

Необхідну інформацію правоохоронні органи отримують, як від Держмоніторингу, так і від СПФМ. СПФМ також зобов’язані надавати будь-яку інформацію, яка може підтвердити або зняти підозри компетентним правоохоронним органам у провадженні яких знаходяться отримані матеріали. СПФМ забороняється посилатися на банківську таємницю як на перешкоду проти застосування оперативно-розшукових заходів правоохоронними органами, або як на основу для відмови від надання свідчень у зв’язку із фактами, які можуть бути доказами при розгляді порушень чинного законодавства щодо протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом.

Питання для самоконтролю:

1. В чому полягають особливості способів вчинення корупційних злочинів?

2. В чому проявляється перевищення влади?

3. Що таке службове підроблення і хабарництво?

4. Що розуміють під легалізацією (відмиванням) доходів від злочинної діяльності? В яких формах проявляється об’єктивна сторона цього злочину?

5. З яких етапів складається процес легалізації доходів?

6. Які міжнародні спеціальні органи займаються боротьбою з відмиванням коштів?

7. Які органи є суб’єктами державного фінансового моніторингу в Україні?

8. Назвіть суб’єкти первинного фінансового моніторингу?

9. В чому полягає постійний фінансовий моніторинг клієнтів?

 

МОДУЛЬ 4
ЮРИДИЧНА ПСИХОЛОГІЯ

Тема 4.1. Психологічні особливості спілкування керівників, на яких покладено функції щодо запобігання та протидії проявам корупції

Професійне спілкування працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, на відміну від процесу побутового спілкування (без спеціальних зусиль) має значну специфіку, зумовлену змістом вирішуваних завдань державного значення.

Виділяють такі етапи професійного спілкування:

1. Формування першого враження та уточнення актуального емоційного стану.

2. Усунення (нейтралізація, послаблення) психологічних бар’єрів і встановлення психологічних контактів.

3. Досягнення мети (здійснення психологічного впливу й отримання необхідної інформації чи зміна поведінки в бажаному напрямі).

5. Завершення спілкування та вихід з контакту.

6. Оцінка та корекція процесу взаємодії.

Оскільки державна служба в силу своєї нормативної специфіки потребує вміння приймати рішення у випадках дефіциту часу, працівники органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, повинні уміти самостійно, за допомогою експрес-методів визначити основні ознаки тих чи інших особливостей об’єкта службової діяльності, що впливають на встановлення довірчих відносин.

Довірчі відносини в службовій діяльності працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, – це відносно усталений стан міжособистісної взаємодії між посадовою особою і громадянином, який дозволяє з максимальною ефективністю, без конфліктів і емоційних перешкод вирішувати основні завдання державної служби.

Враховуючи, що під феноменом довірчості в юридичній психології розуміється особливість міжособистісного спілкування, яка виявляється у виникненні в осіб, які спілкуються, почуття «ми» та своєрідної ізоляції від «чужих», професійне спілкування працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, може бути довірчим лише за наявності двох умов:

1) ексклюзивність та конфіденційність предмету спілкування (він ніколи не повідомляється іншим особам);

2) особливе (специфічне) ставлення до партнера, що виявляється в суворому дотриманні принципу «діади» (довірчі відносини існують лише між двома особами, при втручанні в предмет спілкування третьої особи відносини втрачають довірчість).

Процес спілкування, як правило, починається зі знайомства. Для більшості людей вступ у контакт із незнайомою людиною, як правило, пов’язаний із серйозними труднощами. Знання загальних положень цього процесу, спеціальні тренування і відповідна підготовка значно полегшують знайомство.

Професійне спілкування працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, з об’єктами службової діяльності (підлеглими, колегами, громадянами тощо) забезпечується ретельним плануванням процесу знайомства.

При плануванні знайомства обов’язково слід враховувати індивідуально-психологічні особливості об’єкта:

– зацікавленість у спілкуванні (наявність інтересних для співрозмовника тем або взаємовигідного предмету розмови);

– психологічний і соціальний тип (соціальний статус, риси характеру, життєвий досвід співрозмовника, специфіка сприймання ним значимої інформації);

– мотивація поведінки (наявність у співрозмовника нагальних особистих та особистісних потреб).

Окрім цього, велике значення має вибір приводу для знайомства. Часто пряме звертання викликає у людини психологічний дискомфорт і накладає негативний відтінок на перше враження.

Необхідно, також, надати можливість співрозмовнику відчути себе значущим. Працівники органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, повинні пам’ятати, що вміння слухати співрозмовника – це мистецтво. Для того, щоб досягти успіху в спілкуванні з людьми, потрібно оволодіти цим мистецтвом.

Ефективність довірчого спілкування працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, з об’єктами службової діяльності багато в чому залежить від уміння будувати довірчі взаємовідносини, від знання психології об’єкта.

При встановленні та розвитку довірчих відносин в професійному спілкуванні працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, важливим є таке правило: керувати і розпоряджатись ініціативою в контакті набагато корисніше, ніж просто володіти нею.

Це означає, що потрібно час від часу передавати ініціативу партнерові, особливо в питаннях, де він є фахівцем чи просто більш досвідчений. При цьому «лідером» контакту повинен бути працівник органу державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції.

Розвиток контакту між людьми в психологічному плані проходить три стадії:

1) взаємне оцінювання;

2) взаємна зацікавленість;

3) відокремлення в діаду (виникнення почуття «ми»).

Перше враження про людину складається на основі сприйняття:

– зовнішнього вигляду;

– експресивних реакцій (міміки, жестів, ходи тощо);

– голосу і мовлення.

Особливість пізнання працівником органу державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, властивостей об’єктів службової діяльності (підлеглих, колег, громадян тощо) полягає в тому, щоб зрозуміти не тільки обумовленість зовнішніх ознак об’єктів, але також їх наміри, плани та суб’єктивний світ.

Процес формування першого враження логічно розпадається на такі етапи.

Перший етап – це сприйняття об’єктивних характеристик. Тут об’єкт службової діяльності сприймається скоріше як фізичний індивід із зовні зрозумілими особливостями (стать, зріст, міміка, одяг, хода, рольові ознаки тощо). Це – якості, які говорять самі за себе. У цьому зв’язку їх і називають невербальними компонентами спілкування.

Другий етап – це сприйняття більш глибинних емоційних і поведінкових проявів об’єкту службової діяльності та його загального психічного стану.

Третій етап – це синтез раціональних висновків, емоційних вражень, поєднання минулого досвіду і власних намірів працівника органу державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, щодо об’єкта службової діяльності і створення так званого динамічного образу, який включає оціночні уявлення про співрозмовника як власника соціально-рольових та індивідуально-особистісних рис, що роблять його придатним або непридатним для спілкування за таких умов.

У процесі спілкування між працівником органу державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, і об’єктом професійного спілкування виникає симпатія або антипатія, які складаються звичайно на підсвідомому рівні. Розвиток контакту триває, природно, тільки за наявності позитивного ставлення осіб, що спілкуються, тобто коли є взаємна симпатія. Цілком зрозуміло, що для розвитку контакту працівникові органу державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, необхідно викликати до себе почуття симпатії з боку об’єкта професійного спілкування.

Щоб викликати симпатію до себе, потрібно іноді мистецьки відігравати роль однодумця. Люди з подібними ціннісними орієнтаціями мають тенденцію зближатися, вони викликають симпатії один в одного. Приводом до цього є психологічні механізми наслідування та копіювання, що криються в глибі людської підсвідомості. За загальними психологічними законами поведінки людини, як живої істоти, ці механізми найбільш активно включаються на початкових стадіях процесу спілкування. Потім вони здебільшого обумовлюють первісне сприймання й ототожнювання співрозмовника при подальших міжособистісних контактах. Наприклад, якщо в підсвідомості людини стосовно співрозмовника первісно виник усталений стереотип негідника та поганої людини, цей стереотип упродовж тривалого часу буде відігравати провідну роль при впізнанні та ідентифікації співрозмовника незалежно від будь-яких інших, навіть, самих позитивних образів.

Окрім цього, при налагодженні первісного контакту слід обов’язково враховувати особистісні цінності об’єкта спілкування. У людській природі існують цінності, притаманні майже всім представникам сучасного суспільства. Їх можна ефективно використовувати в ситуаціях дефіциту інформації про об’єкт.

Найбільш поширеними особливо важливими для багатьох людей особистісними цінностями є:

– ставлення до добра і зла,

– загальнолюдські норми моралі,

– джерела збагачення,

– різні аспекти пізнання й т.ін.

Велику значущість також мають соціальні цінності й установки, що регулюють життя більшості людей. Соціально усталена людина завжди шукає зближення з тими, хто її підтримує. Люди завжди прагнуть спілкування з тими, хто розглядає їх як особистість, наділену певними позитивними якостями.

Отже, одним із проявів турботи з боку працівника органу державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, може стати прагнення зрозуміти внутрішні переживання особи, яка є об’єктом професійного спілкування.

Працівник органу державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, має враховувати, що найбільший інтерес до своєї особистості, а також до спілкування він може викликати в процесі самої бесіди. Навіть у тому випадку, якщо об’єкт спочатку матиме до нього певне почуття ворожості, бесіда може виправити становище. Варто враховувати, що спільну розмову буде підтримано далеко не кожним співрозмовником.

Недоречна тема розмови також може привести до негативних наслідків, зокрема – створити непорозуміння між співрозмовниками та викликати психологічний бар’єр несумісності.

Для успішного встановлення і розвитку психологічного контакту працівникові органу державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, доцільно розробити примірний план, в якому мають бути відображені особистісні риси об’єкта службової діяльності:

– вибір кандидатури об’єкта;

– збір максимально можливої інформації про об’єкт (його біографія, професійні інтереси, хобі тощо);

– складання психологічного портрету об’єкта (психологічні риси, сильні та слабкі сторони, професійно-психологічна готовність та придатність особи до тієї чи іншої діяльності тощо);

– розробка стратегії проведення первинного контакту на підставі первинної інформації та психологічних рис;

– підготовка вигідних обставин першої зустрічі.

Формування інтересу до контакту здійснюється шляхом забезпечення зацікавленості об’єкта в особистості працівника органу державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, і спілкуванні з ним.

Плануючи побудову проблемної ситуації в бесіді, треба звертати увагу на характерологічні особливості об’єкта, його ерудицію, соціально-психологічні дані. Основну увагу слід звертати й на «соціальний статус» об’єкта в суспільстві.

Незважаючи на те, що працівники органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, часто відчувають дефіцит часу, необхідно також винайти в собі бажання та набути професійні навички слухати співрозмовника.

За манерою слухання співрозмовника слухачі діляться на три групи:

1) уважні слухачі – створюють сприятливу атмосферу бесіди, стимулюють співрозмовника до активності;

2) пасивні слухачі – викликають у співрозмовника апатію і тому гасять його мовленнєву активність;

3) агресивні слухачі – викликають у співрозмовника негативні емоції.

Іноді слухач має бути щиро зацікавленим у тому, що говорить співрозмовник, однак у силу своїх індивідуально-психологічних особливостей погано сигналізує йому про це. Наприклад, працівник органу державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, прислухаючись тільки до слів співрозмовника, випускає із поля зору співрозмовника, який, не відчуваючи на собі погляду слухача, починає нервувати й шукати привід перервати розмову й піти. Тому необхідно привчити себе не відволікатися на телефонні дзвінки, стежити за тим, яким тоном висловлюється співрозмовник, якими є його міміка, жести, рухи.

Уміння слухати полягає також у тому, щоб зрозуміти не тільки те, що говорить співрозмовник, але й те, як він це говорить, що він хоче висловити, чого він не хоче або не може сказати. Важливо вміти ставити уточнюючі, навідні запитання. Працівникові органу державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, необхідно це робити так, щоб у співрозмовника виникло бажання докладно відповідати на запитання, йому хотілося б розповідати про себе, свої переживання, думки, почуття, про певні факти.

Працівник органу державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, має показати своєму співрозмовнику, що він уважно його слухає: періодично дивитися йому в очі, кивати головою і робити відповідні жести, що свідчитимуть про підтримку його слів і висновків.

При організації довірчої бесіди та підготовці до неї слід враховувати наступне:

1) учасники бесіди повинні мати у своєму розпорядженні час, достатній для проведення спокійної, докладної розмови;

2) варто передбачити обставини, що можуть перешкоджати бесіді, і виключити їх (музика, шум, можливість втручання в бесіду інших осіб тощо);

3) до бесіди потрібно чітко продумати привід і відпрацювати легенду зустрічі;

4) в об’єкта професійного спілкування (співрозмовника) не повинно бути підозри в тому, що його вивчають, тому в процесі бесіди не варто робити нелегендованих записів при фіксуванні отриманих даних;

5) необхідно оптимально налаштуватись на бесіду, ніби відокремлюючись від переживань, що могли б негативно вплинути на готовність до спілкування;

6) необхідно придушити в собі почуття, що можуть негативно впливати на сприйняття та оцінку особистості об’єкта;

7) при підготовці до бесіди варто скористатись усією можливою інформацією про об’єкт, яку можна отримати;

8) слід прагнути заздалегідь передбачати можливі запитання, які може висловити об’єкт, і бути готовим на них відповісти.

Отже, неухильне дотримання принципів поваги до особи, демонстрування власної зацікавленості, загальної та спеціальної обізнаності, акцентування на значимості предмету спілкування, вираз доброзичливості й шанобливості, прояви співчуття та симпатії до об’єкту, уміле балансування стану переваги та підлеглості (залежності), ввічливість, принциповість, а порою й наполегливість і впертість, в умілих руках грамотного працівника державної служби, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, можуть стати грізною непереможною зброєю в боротьбі з відкритими і латентними проявами корупції.

При підготовці працівникаоргану державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, до довірчої бесіди з об’єктом професійної уваги необхідно дотримуватися наступних правил:

– потрібно добре орієнтуватися у проблемі, яка обговорюється, стримуватися від необґрунтованих висловлювань;

– розташування за столом один навпроти одного створює атмосферу конкуренції, знижуючи тим самим шанси на успішність переговорів;

– непотрібна присутність незацікавлених осіб і всілякі непередбачені відволікання (дзвінок по телефону, раптовий шум, випадковий відвідувач тощо), що заважає довірливому спілкуванню, ламає встановлений настрій бесіди;

– неправильна мова негативно впливає на сприйняття повідомлення;

– невідповідність мовлення стандартним значенням або прийнятим стилістичним канонам викликає негативні емоції (зайві пишномовні вирази смішать, банальні – дратують, помилкова лексика налаштовує на іронію);

– миттєвий перехід від дружелюбності до немотивованої ворожості здатний викликати розгубленість, оціпеніння, страх;

– для більшості пересічних співрозмовників абсолютно нові відомості, які ніяким чином не зістиковуються з їхніми знаннями, не викликають зацікавлення (чим більше людина знайома з предметом бесіди, тим більше її цікавлять нюанси);

– першим отриманим відомостям довіряють значно більше, ніж отриманим у подальшому;

– люди, як правило, перебільшують інформаційну цінність подій, що підтверджують їхню гіпотезу, та недооцінюють інформацію, що суперечить цій гіпотезі (ефект афективного мислення);

– чим краще усвідомлюється предмет бесіди, тим легше її запам’ятовують;

– інформацію для запам’ятовування краще подавати на початку бесіди, а прохання сформулювати у кінці.

Працівникові органу державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, спілкуючись з людиною слід усвідомлювати, що:

– люди нерідко починають мислити лише в той момент, коли починають розмовляти;

– чим менше у співрозмовника впевненості, тим пізніше він у бесіді приступає до головного;

– небезпечно піддаватися пливу емоцій співрозмовника, інакше можна втратити весь сенс повідомлення;

– відчуваючи пресинг поспіху або сильного бажання відправити природні потреби, людина не здатна повноцінно мислити;

– прикидаючись, ніби потрапив у розставлену співрозмовником пастку, значно легше маніпулювати ним (обманути людину легше за все тоді, коли вона вважає, що обманула вас).

Розраховуючи отримати будь-яку інформацію, не слід забувати, що:

– приголомшивши людину якоюсь інформацією, вибивши її із звичної колії, можна нерідко отримати доволі неочікувану та корисну інформацію;

– вставляючи під час висловлювань партнера свою фразу «не може бути», ви провокуєте його на відвертість (люди нерідко лише тоді повідомляють цікавлячі повідомлення, коли їм заперечують);

– якщо створити переконливе враження, що володієте значно більшим обсягом інформації, ніж співрозмовник, останній сам розповість вам все, що знає;

– закриті питання (такі, що вимагають простих відповідей «так» чи «ні») як правило порушують хід думок співрозмовника, а тому слід надавати перевагу відкритим запитанням;

– відкриті запитання доцільні при позитивному або нейтральному ставленні співрозмовника, коли необхідно отримати додаткові повідомлення або прояснити його реальні мотиви і позицію.

Для збереження необхідної доброзичливості з боку співрозмовника працівникові органу державної влади та місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, корисно пам’ятати, що:

– співрозмовника можна привести у гарний настрій, пішовши йому на деякі поступки;

– при всякому можливому випадку слід активно визнавати правоту партнера, що може бути корисним, навіть якщо він у чомусь не правий;

– самокритичне ставлення до власних помилок обеззброює противника;

– коли висловлюється абсолютно неприйнятна позиція, не варто відкидати її, краще сказати, що вона поки що не зрозуміла.

Прагнучі переконати співрозмовника у чомусь доцільно:

– намагатися виявити у співрозмовника всі причини внутрішніх коливань, і саме на них сконцентрувати вплив;

– впливати лише тими аргументами, які людина здатна сприйняти;

– не обмежуватися голим наведенням фактів і доказів, а чітко розкривати весь їх сенс;

– спочатку дати відповідь на аргументи співрозмовника, а лише потім висловлювати власні міркування;

– надавати окремим твердженням форму нейтрального питання (інколи риторичного, а то й орієнтованого на обдумування), тоді співрозмовник не відчує стороннього тиску і зв’язаного з ним глибинного контексту та зможе сприйняти подібну подачу як власну думку;

– утримуватися від питань, на які співрозмовник може відповісти «ні» – коли людина привселюдно повідомила про свою позицію, то як правило не реагує на всі наступні «атаки».

Для того, щоб приголомшити співрозмовника та запобігти прийняттю ним небажаного для Вас рішення доцільно використовувати такі нетактовні прийоми:

– запізнення на зустріч;

– насмішки, образи, звинувачення;

– демонстративна зневага;

– повідомлення чогось неприємного;

– розігрування «нерозуміння»;

– тиск «браком часу»;

– приголомшення напором;

– установлення нереальних термінів;

– затягування переговорів.

Коли за позою людини стає зрозумілим, що співрозмовник має намір закінчити бесіду, слід брати ініціативу у свої руки і першому запропонувати завершити контакт, тому що це дозволяє зберегти психологічну перевагу та контроль над ситуацією.

 

 

Тема 4.2. Використання маніпуляційних тактик спілкування в процесі виявлення осіб, схильних до корупційної діяльності

За весь період існування людства найактуальнішим питанням усіх часів і народів було питання «У чому сутність буття?». Прогресивна філософська думка давно дала на це запитання універсальну відповідь, яка, до речі, й формує дотепер поведінку людини як істоти соціальної. Суть буття за класичною філософською думкою складається із двох компонентів: хліба й видовищ (рис. 1).

 

                         

ХЛІБ (біологічні засади людства)

 

 

 

 

СУТНІСТЬ БУТТЯ

                          ВИДОВИЩА (соціальні засади людства)

 

Рис. 1. Класичне тлумачення сутності буття людства

Саме ці два компоненти й визначають біологічні та соціальні складові людського життя. За аналогічним принципом у людському середовищі будуються будь-які стосунки та відносини. Для того, щоб тримати суспільство в стані залежності й напруженості один із цих двох компонентів (або «хліб», або «видовища») штучно й усвідомлено пригнічуються. Цей механізм функціонує упродовж існування всього людства.

Для того, щоб пригнітити одну із нагальних потреб людини необхідно бути озброєним певними засобами насильницького пригнічення. У суспільному житті людини в якості таких засобів виступають засоби психологічного і фізичного впливу.

За даними сучасних наукових досліджень 95% засобів психологічного впливу відбуваються через природні психічні функції людини (приміром, інстинкти, відчуття, почуття тощо) та її природні потреби (приміром, в їжі, теплі, спілкуванні, сексі тощо).

Зовнішні прояви поведінки людини як істоти біологічної обумовлюються функціонуванням психічних процесів в її організмі. Серед основних природних психічних процесів, що, врешті, й складають різні форми поводження людини як соціальної істоти, є:

– мислення;

– відчуття;

– мовлення;

– сприймання;

– представлення;

– пам’ять;

– уява;

– увага, тощо.

Ці психічні процеси протікають у людини самі собою, природним шляхом, якщо не зазнають стороннього впливу.

У специфічних умовах, коли ці процеси протікають під впливом певної сторонньої сили, викликаються або спонукаються певними зовнішніми подразниками, механізм здійснення цього впливу набуває ознак технологічності.

Свідомий, цілеспрямований вплив на психічні процеси людини називається психологічною технологією.

Будь-яка природна дія перестає бути природною, тільки-но до неї втручається людська свідомість. Звичайні природні дії, застосовані за умов втручання свідомого впливу людини, перетворюються на технологічні. Від звичайних природних дій технологічні вирізняються низкою суттєвих ознак.

Кваліфікаційні ознаки впливу на свідомість людини психологічної технології:

1) вплив здійснюється спеціально підготовленою для цього людиною (фахівцем, спеціалістом, виконавцем);

2) вплив здійснюється з конкретно встановленою метою (для чогось конкретного, а не просто так);

3) вплив здійснюється за спеціально (заздалегідь) розробленим планом, визначеним чи встановленим алгоритмом або правилом.

Ефективність застосування психологічних технологій залежить від порогу чутливості об’єкта психологічного впливу (рис. 2). Рівень розвиненості порогів сприйманості та чутливості коливається в межах двох екстремумів (полюсів), які на рис. 1 умовно позначаються як  «абсолютне благополуччя» –  критично високий рівень сприйманості й чутливості, а також «відсутність інстинкту самозбереження» – критично низький рівень сприйманості й чутливості.

 

Абсолютне благополуччя (вплив марний, засоби впливу не можуть дати належного ефекту)

+

 

–        можна впливати (засоби впливу

      можуть дати ефект)

 

 

 

 

 

 

_

 

Відсутність інстинкту самозбереження (вплив марний, засоби впливу не можуть дати належного ефекту)

 

Рис. 2. Пороги сприйманості (чутливості)
засобів психологічного впливу

Чим вище, або чим нижче поріг сприйманості (чутливості), тим менш дієвими стають засоби психологічного впливу. Максимально ефективно вплинути на особистість можливо лише в межах помірного рівню сприйманості (чутливості). При досягненні екстремумів (полярних полюсів «–» або «+») у свідомості втрачається відчуття реальності, а тому психологічний вплив стає марним.

З урахуванням полярності порогів чутливості й сприймання об’єкту службової діяльності психологічний вплив здійснюється за допомогою трьох основних методів:

-     через регулювання психологічної напруженості;

-     через психологічний стрес;

-     через психологічне травмування.

Отже, розглянемо їх докладно.

Психічна напруженість – це сукупність особистісних труднощів, потребуючих негайного подолання, які формують єдине психологічне навантаження, що виявляється цілісним особистісним психологічним станом.

За ступенем розвиненості стан психічної напруженості сягає певних меж (рос.: предел). За класичною класифікацією вирізняються такі межі психічної напруженості:

-     межа корисності;

-     мотиваційна межа;

-     непереносима межа.

Доки психічна напруженість не перевищує межу корисності, вона сприяє діям об’єкта психологічного впливу, який стає більш енергійним, активним і швидким. Поліпшується увага, посилюється мотивація, виявляється рішучість і сміливість, відчувається внутрішній підйом, почуття сили, інтерес.

У випадку, коли інтенсивність психічної напруженості в конкретній ситуації перевищує межу корисності, виникає перенапруженість, яка негативно відбивається на діях об’єкта психологічного впливу. Утрачається гнучкість і спроможність діяти з урахуванням виниклої ситуації, нездатність зосередитись, погіршується спостережливість, уважність, утрудняється виконання розумових операцій, губляться думки, виникають «провали пам’яті», з’являється тремор м’язів, змінюється мовлення (голос зривається, з’являється ікота, візгливість), порушується координація рухів, загальмовуються рухові реакції, виникає почуття безсилля, слабкість у ногах, з’являються безглузді помилки в професійних діях, навичках і вміннях.

У випадках, коли інтенсивність напруженості сягає ще вище і перетинає мотиваційну межу, напруженість стає межовою. Характеризується порушеннями в поведінці, послабленням мотивації досягнень і прагнення до успіху, загостренням мотивації самозбереження, появою розгубленості, боязкості, сильного страху, боягузтва, обману, відмовлень і ін.

Подальше підвищення психічної напруженості призводить до непереносимої межі, вона стає замежовою.

У таких випадках можливий повний зрив психічної діяльності, афекти, гострі психози, втрата усвідомлення дійсності.

Усі межі психічної напруженості (межа корисності, мотиваційна межа, непереносима межа) не є однаковими для всіх людей. Вони є суто індивідуальними і перебувають у залежності від основних властивостей особистості об’єкта психологічного впливу, різними для різних дій, знижуються під впливом стомлення, страху, невдач, неготовності, розслаблення та підвищуються при сильній мотивації досягнень, почутті обов’язку, відповідальності, патріотизму, колективізму, любові, тощо.

Структурним компонентом цілісного психічного стану особистості в певний проміжок часу є психологічний стрес – неспецифічна психологічна активність особистості, викликана новою, неспецифічною для неї ситуацією і споряджена із зміною загального стану організму.

Не варто сприймати стрес як суто негативне явище. Психологічний стрес являє собою універсальне явище, спроможне тягнути за собою як конструктивні, так і деструктивні (руйнівні) функції.

У залежності від інтенсивності впливу на об’єкти службової діяльності розрізняють такі види психологічного стресу:

1)  психологічний еустрес – оптимальна, бездоганно сприятлива для об’єкта психологічного впливу і його життєдіяльності неспецифічна активність психічної діяльності;

2)  психологічний дистрес – надмірна (для конкретної особистості), пов’язана з висуненням ситуацією підвищених вимог психологічна активність, що несприятливо впливає на поведінку об’єкта психологічного впливу;

3)  психологічний гіперстрес – надінтенсивна неспецифічна психологічна активність, яка внаслідок нестерпності за навантаженням руйнує психічну діяльність і поведінку об’єкта психологічного впливу.

Проблема керування стресом в екстремальній ситуації вирішується з урахуванням наступних чинників:

–    стрес є нормальною реакцією на ситуацію, що висуває підвищені вимоги особистості;

–    стрес виконує корисну адаптивну функцію, підготовляє об’єкт психологічного впливу до активної дії.

Відсутність завчасної допомоги в усуненні наслідків дистресу і гіперстресу в об’єктів психологічного впливу, що зазнали їх у надзвичайних ситуаціях, як правило, призводить до виникнення й розвинення психологічних травм.

Психологічна (психічна) травма – психологічний слід, відбиток у пам’яті чи свідомості пережитих об’єктом психологічного впливу неординарних екстремальних і гіперекстремальних ситуацій, що проявляється в несприятливо віддзеркалених на поведінці ускладнених психічних станах, які містять загрозу виникнення хворобливих психічних розладів.

Окрім того, що психологічна травма є продуктом безпосереднього впливу на об’єкт психологічного впливу надзвичайних ситуацій, вона також є результатом:

–    величезної психологічної значимості надзвичайних ситуацій для об’єкта психологічного впливу;

–    недостатньою психологічною підготовленістю об’єкту психологічного впливу до надзвичайної ситуації;

–    слабкою психологічною надійністю об’єкту психологічного впливу та його недостатньою нервово-психічною стійкістю.

Психотравмуючими можуть стати ситуації смертельного ризику, масової загибелі людей, смерть близької людини, тяжкі події в родині, позбавлення життя іншої людини, потрапляння в катастрофу, позбавлення волі, обмеження дієздатності, втрата життєвих перспектив, отримання каліцтва тощо.

За класичною схемою реакція на психотравмуючі події проходить три фази:

1 фаза – психологічний шок, характеризується психологічною приголомшеністю, загальмованістю, порушенням орієнтування в навколишній обстановці, дезорганізацією здійснюваної діяльності.

2 фаза – суто вплив, проявляється у виражених емоційних реакціях на подію і її наслідки. Це можуть бути відверті й інтенсивні емоції – сильний страх, жах, тривога, гнів, плач, звинувачення. Поступово вони змінюються на реакцію критики або сумніву в собі, що плине за типом «що було б, якби...» і супроводжується хворобливим усвідомленням власного безсилля і самобичуванням.

Ця фаза являється критичною внаслідок того, що після неї або починається процес відновлення (відреагування, сприйняття реальності, адаптація до нових умов), і настає –

3 фаза – фаза нормального реагування,

або, у випадку нерозвинення 3-ї фази настає фіксація на травмі, що обумовлює виникнення дезадаптивного посттравматичного стресового стану.

Для подолання негативних наслідків впливу психотравмуючих ситуацій і умов психологами використовуються різноманітні засоби і методи, зокрема – здійснення психодіагностики і надання невідкладної психологічної допомоги.

Найдавнішою сферою усвідомленого або професійного застосування психологічних технологій, що з давніх часів мається на озброєнні людства, є шахрайство.

У шахрайства, як соціального явища є кілька кваліфікуючих ознак. Серед них чільне місце посідають усвідомленість, обумовленість і технологічність дій.

У фундаментальній психології існує таке узагальнене універсальне визначення шахрайства: шахрайство – це професійне маніпулювання свідомістю людей.

Психологічні технології при вчиненні шахрайських дій, спрямованих на свідомість людини, реалізуються за допомогою спеціальних засобів і методів психологічного впливу, зокрема:

-    заборона;

-    вимога;

-    погроза;

-    переконання;

-    примус;

-    попередження;

-    шантаж;

-    конфронтація;

-    протиборство;

-    сугестія, навіювання (рос.: внушение).

За механізмом втручання психологічний вплив буває активним та пасивним.

Найбільш активно при здійсненні технологічних шахрайських дій використовуються такі форми й методи психологічного впливу як сугестія, маніпулювання, міфологізація, психологічне насилля чи нав’язування.

Чинна на сьогоднішній день класифікація шахраїв найбільш різноманітна, ніж злодійська. Вона залежить від багатьох економічних чинників, психології людини, її кмітливості та винахідливості.

У сучасній кримінології нараховується понад 40 видів кримінального обману (шахрайства), кожний з яких у свою чергу має значну кількість підвидів або фахів. При цьому більш, ніж 20 видів кримінального обману збереглися у сучасному світі з 20-х років минулого століття.

Найбільш яскраво кваліфікація виявляється серед таких категорій шахраїв:

-    ігорні злочинці;

-    особи, що вчиняють обман за допомогою підміни одних предметів (речей) іншими;

-    особи, які викрадають гроші чи цінні папери під час їх розміну чи обміну;

-    особи, що вчиняють обман під виглядом послуг, купівлі-продажу чи обміну (махінації з нерухомістю й ін.);

-    комп’ютерні злочинці.

Найбільш кваліфіковані професійні злочинці-шахраї в умовах сьогодення:

-    особи, що обманюють при купівлі-продажу нерухомості;

-    особи, що обманюють при купівлі-продажу автотранспорту;

-    особи, що продають фальшиві дорогоцінні метали чи вироби з них, підроблені та фальшиві предмети антикваріату, картини, ікони й ін.;

-    особи, що продають підроблені залізничні й інші квітки;

-    особи, що обманюють під виглядом гадання, ворожіння та знахарства;

-    особи, що діють під виглядом потенційних наречених (альфонси, жиголо);

-    особи, що діють під виглядом продавців, лікарів, держслужбовців, працівників правоохоронних органів й ін.;

-    особи, що за вигаданим іменем збирають кошти на благодійні потреби;

-    особи, що видають себе за «героїв», учасників війн чи інвалідів.

В організованих злочинних угрупуваннях склад шахрайських груп поділяється за фахом таким чином:

-    керівники, лідери, генератори ідей, організатори;

-    фахівці із залучення жертв (громадян чи клієнтів) в шахрайські дії;

-    фахівці зі спеціальних прийомів та методів психологічного впливу на жертву;

-    фахівці з проведення розвідувальних заходів та забезпечення безпеки під час здійснення шахрайських дій.

Незважаючи на розмаїття шахрайських фахів і спеціалізацій, найбільш розповсюдженим видом злочинного шахрайства завжди був і залишається й до сьогодні – картковий обман (шулерство).

Найбільшу соціальну небезпеку містять у собі шахрайські дії, пов’язані з купівлі-продажу нерухомості та автотранспорту. Доволі часто ці дії супроводжуються з насильницькими діями проти особи, тобто – межують з насильницькими злочинами (вимаганням, розбоями, позбавленням волі, катуванням, вбивствами, нанесеннями фізичних ушкоджень, тощо).

Для досягнення мети злочинної діяльності професійні шахраї часто використовують різноманітні техніки класичного навіювання наяву.

З метою підвищення рівня професіоналізму працівникам органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, корисно не лише володіти такою ефективною методикою психологічного впливу як навіювання на яву, але й знати основні принципи «шахрайського» навіювання. Ці два види навіювання хоч і базуються на однакових психологічних та психофізіологічних засадах, але вирізняються за способом здійснення.

Технології сугестивного навіювання, що використовують шахраї, традиційно провадяться в два етапи.

Першим етапом є правильний вибір об’єкта психологічного впливу. Він полягає у пошуку людини, яка є підвищено навіюваною від природи або такою, що перебуває у гіперсугестивному стані. Другим етапом шахрайського навіювання є повне заволодіння увагою людини. Сягається воно виключно завдяки застосуванню спеціальних сугестивних технік.

Сугестивний психологічний вплив відноситься до розряду найбільш небезпечних у кримінальному сенсі видів психологічного впливу. Це обумовлюються тим, що сугестія – це явище, яке торкається глибин людської підсвідомості. Враховуючи це, влада сугестів над свідомістю є практично безмежною.

Технологічно сугестивний психологічний вплив здійснюється у три послідовні етапи.

Першим, ключовим етапом сугестивного психологічного впливу є переконання – змінення психічної діяльності людини шляхом обмірковування та осмисленого опрацювання пропонованої їй інформації. Провадиться завжди на раціональному рівні, у звичайному непримітному режимі, на зовні – не помітно для об’єкта впливу.

Другим, більш серйозним етапом шахрайського навіювання є безпосередньо суто навіювання – прищеплення психічного стану від однієї особи іншій без участі волі та ясної свідомості об’єкту впливу. Суто навіювання як інформаційний патерн не потребує доказів і логічного доведення. Воно впливає на психіку людини безпосередньо через сенсорні органи шляхом привабливого, схвильованого мовлення, жестів, міміки тощо.

Третім, найбільш небезпечним за наслідками злочинного впливу, етапом шахрайського навіювання є гіпноз. Враховуючи злочинну спрямованість застосування цих технологій говоритимемо про кримінальний гіпноз.

Кримінальний гіпноз – це штучно викликаний видозмінений нормальний сон, при якому зберігається контакт з гіпнотизером, що застосовується з метою пригнічення волі, формування світогляду, установок і переконань, трансформації свідомості й зомбування об’єктів психологічного впливу, а також прагматичного використання їх безпорадного стану.

Кримінальний гіпноз за технологією провадиться в три послідовні стадії. При цьому кожна послідуюча стадія не може настати без повного провадження попередньої.

Перша стадія – сонливість. Характеризується легкою м’язовою слабкістю і дрімотою. Головною відмінною ознакою стадії сонливості є те, що об’єкт впливу ще зберігає можливість відкрити очі й перервати контакт. Але, перервати контакт він може лише за умов наявності стійкого бажання зробити це та за наявністю устояного контролю за власними відчуттями і свідомістю.

Друга стадія – гіпотаксія. Характеризується повною м’язовою слабкістю та вираженим небажанням виходу із цього стану. Головною відмінною ознакою стадії гіпотаксії є повна відсутність бажань і потягів до переривання контакту внаслідок яскравого відчуття тілесного і душевного комфорту при збереженні реальної можливості перервати контакт з гіпнотизером.

Третя стадія – сомнамбулізм. Ця стадія характеризується повною утратою сприймання сторонніх подразників зі збереженням контакту з гіпнотизером. Головною відмінною ознакою стадії сомнамбулізму є контакт виключно з гіпнотизером без реагування на оточення. На цій стадії гіпнотизер може навіяти галюціногенні переживання, змінити характер реакцій на зовнішні подразники, примусити людину рухатися, пересуватися, ходити, відповідати на запитання, досягти повної втрати чутливості до больових дратівників, вимусити здійснити та завершити певну дію тощо.

Введення об’єкту психологічного впливу в стан глибинного гіпнозу (стадія сомнамбулізму) підвладно лише спеціалістам відповідного фаху. До стану гіпотаксії людину може довести спеціально підготовлена особа, обізнана з психіатрії, психології та психотерапії за допомогою традиційних технік шахрайського сугестивного впливу.

Найбільш поширеним різновидом шахрайського сугестивного впливу внаслідок своєї технологічної нескладності завжди було й залишається донині шахрайське навіювання з уведенням об’єкту впливу в першу стадію гіпно-сугестивного стану – сонливість.

Як уже зазначалося, основною кваліфікуючою ознакою цього стану є стан дрімоти. У повсякденному житті такий стан зустрічається доволі часто (приміром, під час прослуховування нудної лекції, при їзді в громадському транспорті, при очікуванні черги тощо). Завдяки легкості й простоті самостійного входження до цього стану людей, цей засіб набув значного поширення.

Незважаючи на існуючі правила, методи й закони провадження технологій шахрайського сугестивного впливу, ефективність їх практичного застосування залежить від зовнішніх об’єктивних умов. Традиційно до допоміжних засобів шахрайського навіювання та кримінального гіпнозування відносять цілий ряд технологічних дій.

Допоміжні засоби шахрайського навіювання та кримінального гіпнозування.

  1. Ефект маятника. Сугестивний вплив на особу повинен супроводжуватися спогляданням нею зворотно-поступальних рухів певних об’єктів (предметів), що циклічно коливаються. Приміром, хитання обручки чи голки на нитці, коливання промінів світла, ходіння в зад-вперед тощо. Такі циклічні рухи зосереджують увагу об’єкту впливу на одній конкретній темі.
  2. Гучна ритмічна музика. Музика за гучністю повинна перекривати звичайний голосовий бар’єр об’єкта впливу. Бажано, щоб музика лунала в ритмі «техно» або «рок». Ритмічні струси повітря (особливо з переважанням басів) понижують пороги чутливості, притупляють відчуття, пригнічують психіку.
  3. Стереоефект. Програвання музики, проголошення промов у запису обов’язково повинно лунати в стереоефекті. Якщо текст промовляється вголос, стереоефект досягається голосовим дублюванням. Приміром, гадалки завжди просять повторювати за нею певні слова чи речення. Такі слова чи речення, як правило, промовляються хором саме для досягнення стереоефекту.
  4. Наслідування. Цей засіб являє собою копіювання певних стереотипних форм людського поводження. Немає нічого заразнішого, ніж наочний приклад ближнього. Реалізація цього засобу, як правило, покладається на підставних осіб. Приміром, навколо «наперсників» завжди є «щасливі» володарі крупних виграшів, які своїм власним прикладом втягують в азартні ігри пересічних громадян.
  5. Мінлива турбота. Безпідставна турбота, яка не є відвертою і щирою, виявляється, як правило, у вигляді пропозицій безкоштовного та безкорисного надання певних послуг, води в склянці, хусточки, рушника, свічок, сірників тощо.
  6. Заговорювання. Російською мовою: забалтывание. Надлишок текстового мовлення від гіпнотизера. Вирізняється надмірним безглуздим говорінням, часто – заповненням промови молитвами, заговорами, термінами, причитаннями тощо.
  7. Приглушене світло. Сугестивний вплив майже втрачає свою силу при спрямуванні яркого світла в очі об’єкту впливу. Шахрайське навіювання та гіпноз повинен здійснюватися при помірному (сутінковому) освітленні. Відомо, що дрімати зручніше в сутінках. Приміром, шахрайки-гадалки завжди відвертають своїх «клієнтів» від сонячних променів або відводять їх у тінь. При проведення шахрайських сеансів у глядацьких залах глядачі, здебільшого, перебувають поза світлом.
  8. Фоновий подразник. При здійсненні сугестивного впливу доцільно застосовувати приховані джерела слабких звукових чи світлових подразників. Приміром, зумер, писк, метроном, мерехтіння кольорових неонових лампочок, блимаючи сині чи зелені вогники тощо.

Сугестивний вплив на різних людей діє по різному. У психотерапії, навіть, існує таке поняття, як індивідуальний сугестивний бар’єр. Це означає, що поріг  сугестивної сприйманості у кожної людини притаманний лише їй самій.  Але, на практиці можна виділити кілька категорій людей, які складають так звану «групу сугестивного ризику». Серед усіх людей найбільш підтверджені сугестивному впливові:

-    люди в стані стресу чи пригніченості;

-    жінки похилого віку;

-    дівчатка-підлітки;

-    особи з низьким рівнем освіченості й інтелекту;

-    особи у стані алкогольного чи наркотичного сп’яніння.

Для того, щоб ефективно боротися зі злочинами, пов’язаними з шахрайським навіюванням та кримінальним гіпнозом, а також, щоб самому не стати жертвою шахрайського навіювання чи кримінального гіпнозу, слід дотримуватися існуючих правил запобігання сугестивного впливу.

Правила «Як запобігти шахрайського навіювання та гіпнотичного впливу»:

  1. Не глядіти співрозмовнику прямо в очі. Для реалізації цього правила слід обрати на обличчі співрозмовника точку між його очей на лінії надбрівних дуг і дивитися прямо в неї. Це надасть можливість створити ілюзію погляду прямо в очі співрозмовника, але при цьому уникнути впливу його очей.
  2. Не вступати в розмову. Будь-який мовленнєвий контакт спонукає людину на елементарні взаємовідносини та побудову певних взаємостосунків, що являє собою благотворне підґрунтя для застосування технік навіювання наяву. Саме тому шахраї використовують будь-які причини, щоб примусити об’єкт впливу вступити в мовленнєвий контакт. Приміром, запитують, як пройти в бібліотеку, котра зараз година, чи не бажаєте дізнатися своє майбутнє й ін.
  3. Не відповідати на запитання. У випадку, коли уникнути мовленнєвого контакту неможливо, слід ігнорувати будь-які запитання з боку співрозмовника. Поширена в шахрайському середовищі техніка примусового залучення до психологічного контакту «Капкан довіри» саме й будується на принципі «запитання-відповідь». Зазвичай, ці запитання ґрунтуються на таких семантичних основах «Як Ви вважаєте…», «Як Ви думаєте…», «Як на Ваш погляд…» й т.ін. Якщо не відповідати на запитання неможливо (не прийнято чи не культурно), принаймні, слід зменшити ступінь мовленнєвої контактності. Тобто – відповідати однозначно «Так» чи «Ні», або взагалі замінити мовленнєві відповіді кивками голови чи підйомом-опусканням плеч.
  4. Уникати тактильного контакту. Тактильний контакт підсвідомо свідчить про високий ступінь довіри. Люди, які допускають обопільні тілесні дотики, нібито говорять «Так, я тобі цілком довіряю…». Цю підсвідому властивість людської психіки активно використовують шахраї для налагодження психологічного контакту.

Поряд з дотриманням цих правил, не слід забувати, що кращим засобом проти сугестивного впливу є здоровий СКЕПСИС.

Враховуючи це, у психологічній науці використовується поняття антисугестивний бар’єр – це негативна установка на психотерапію як таку, і на всі інші методи впливу на свідомість. Іншими словами – це внутрішня здатність протидіяти тому, що нав’язується із зовні.

Отже, враховуючи визначення кваліфікуючих ознак, психологічні технології – це здійснення керованого психологічного впливу з метою досягнення певних прагматичних цілей. Серед розмаїття психологічних технологій, існуючих на сьогоднішній день чільне місце посідають:

-     психологічні маніпуляції;

-     психологічна міфологізація (міфи);

-     психологічне насилля.

Розглянемо кожну з них їх окремо.

Для того, щоб зрозуміти, що являє собою психологічна маніпуляція, нам потрібно визначитись, що є маніпуляцією у звичайному її розумінні.

Маніпуляція – це різновид цілеспрямованого усвідомленого впливу на свідомість, здійснення якого призводить до прихованого спонукання в людині намірів, що не збігаються з її дійсними бажаннями.

Враховуючи дане визначення, психологічна маніпуляція – це:

1)    по-перше – система засобів психофізіологічного, ідеологічного, морального і духовного впливу на свідомість із метою нав’язати певні переконання, ідеї, цінності;

2)    по-друге – цілеспрямований вплив на думки й поведінку для спрямування їх у заданому напрямку.

З урахуванням активної ролі засобів масової комунікації в житті сучасної людини психологічні маніпуляції поділяються на два напрямки:

-    апологетичний (маніпулювання як засіб управління свідомістю мас);

-    соціально-критичний (маніпулювання як принципово нове сприйняття соціальної дійсності).

Психологічні маніпуляції бувають двох видів:

-    міжособисті;

-    масові.

Психологічне маніпулювання як процес існує у вигляді маніпулятивних технологій.

Кваліфікаційні ознаки психологічної маніпулятивної технології:

-    впровадження у свідомість під виглядом об’єктивної інформації несправжнього, але бажаного для окремих груп змісту;

-    вплив на больові точки свідомості, що спричиняють страх, тривогу, ненависть;

-    реалізація певних прихованих цілей, досягнення яких об’єкт маніпуляції пов’язує з підтримкою суспільством (чи громадською думкою) своєї позиції.

Мета здійснення маніпулятивних психологічних технологій єдина для всіх маніпуляторів – підпорядкувати власній волі іншу людину чи групу людей.

Найбільш розповсюдженим засобом маніпуляції в державній службі є формування думок об’єкту службової діяльності за допомогою власних особистісних рис, якостей, здібностей та умінь.

Основним змістом психологічних маніпуляцій в службовій діяльності є спекуляції на людських емоціях і почуттях.

Саме цей психологічний компонент психологічного маніпулювання, як правило, стає приводом для виникнення внутрішнього конфлікту у свідомості об’єкта службової діяльності. Найбільш вразливими елементами людського поводження, що безперешкодно піддаються маніпулюванню, є віросповідання, релігійні установки, стосунки з особами протилежної статі, сексуальна орієнтація, різні види фанатизму, екстремізму та інші, основою яких є вторгнення в глибинні почуття не лише окремих людей, а й цілих народів і націй.

З метою здійснення маніпулятивного впливу суто технологічно використовуються безліч психологічних прийомів, зокрема:

-    виразна мова жестів, наближений до народного стиль мовлення з елементами діалектів;

-    окремі характерні звички;

-    використання в мові слів-паразитів, неологізмів, сінлогізмів, незвичайних словесних обертів та метафор.

При маніпулюванні свідомістю мовленнєві чи поведінкові недоліки й відхилення від морально-етичних норм, незважаючи на спроможність позбавлення від них та легку можливість їх ліквідації або корекції, безпосередньо слугують на користь працівникам органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції. Певним чином вони створюють уявлення про їх наближеність до об’єкту службової діяльності, створюють образ звичайної людини, приземляють їх до потрібного соціального рівня.

Але, найсильніше й найрезультативніше психологічне маніпулювання здійснюється за допомогою преси, радіо, телебачення, реклами та інших засобів комунікації.

Через засоби масової інформації створюються і успішно використовуються в якості маніпулятивних технологій:

-    різноманітні іміджі;

-    формування установок і образів;

-    умовні формули і штампи;

-    стереотипи поведінки;

-    заздалегідь заготовлені відповіді на запитання;

-    навмисне перекручування реального стану речей шляхом замовчування одних фактів і нав’язування інших;

-    публікація нереальних (брехливих) повідомлень;

-    пробудження в аудиторії негативних емоцій за допомогою візуальних засобів або словесних образів.

Серед численних технологій психологічного маніпулювання свідомістю окремо виділяється психологічна демагогія – свідоме обдурювання людей, спекуляція на реально існуючих труднощах і проблемах, потребах і сподіваннях громадян.

Психологічна демагогія як маніпулятивна технологія передбачає такі засоби:

-    перекручування дійсності;

-    популізм;

-    підтасовування фактів;

-    виголошування безвідповідальних заяв;

-    сміливі обіцянки;

-    облудні присягання;

-    визначення винних і ворогів, боротьба з якими нібито поліпшить існуюче становище.

Для досягнення максимальної ефективності від застосування маніпулятивних технологій у формі психологічної демагогії, працівникові органу державної влади чи місцевого самоврядування, на якого покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, іноді потрібно переконливо зіграти роль справжнього демагога. Задля цього йому назовні необхідно проявити індивідуально-психологічні якості, притаманні класичним демагогам, зокрема: користолюбство; брехливість; нещирість; авантюризм; безвідповідальність; нечесність.

Втілити в життя ці негативні індивідуально-психологічні якості допоможуть різні прийоми рольового поводження.

Особливого поширення в суспільних процесах сьогодні набувають психологічні міфи.

Міф у звичайному розумінні – це символічне відображення певних подій, що існували в певних етносах у певний час, як правило, на початку їх історії.

На відміну від звичайного визначення, психологічний міф – це драматичне, символічно сконструйоване уявлення реальності, яке люди сприймають на віру.

У психологічні міфи люди вірять тому, що це дає змогу зрозуміти невідоме або віддалене минуле. Їх, як правило, використовують з метою мобілізації людей на певні дії (наприклад, на підтримку непопулярних дій, рухів чи режимів). Процес створення, розповсюдження та поширення міфів називається міфологізацією.

Міфологізація – це процес створення, розповсюдження та поширення міфу (міфів).

Психологічні міфи майже на 100% фізіологічно сприйнятливі для людей, що потребує значних зусиль для їх спростування і деміфологізації. Конструюються міфи суб’єктами здійснення психологічного впливу – працівниками органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції. Поширюються міфи засобами міжособистісної комунікації (плітки, чутки, розповіді по-секрету тощо), а іноді й засобами масової інформації (листи, оголошення, телебачення, газети, радіо, кіно тощо).

Процес міфологізації можна визначити за такими кваліфікуючими ознаками:

-    наявність понять, назв, визначень або термінів, в основу яких покладені реально неосвоєні, непізнані та невідомі суспільству факти, події і явища, які мають бути представлені як схвально сприйняті;

-    неможливість раціонально пояснити певні факти, події, явища чи радикальні зміни;

-    нагальна необхідність суспільства в розумінні процесів (соціальних, економічних, воєнних і т.п.) історії чи сучасності.

У залежності від об’єкту спрямованості існують такі типи психологічних міфів:

1)   головні (провідні) міфи – формування колективної чи загальнонародної свідомості (наприклад, міфи про працівників ДАІ, про окремі нації: американська нація як світовий жандарм, єврейська нація, чукчі);

2)   міфи за структурою «ми і вони» – виокремлення певних соціальних структур та їх протиставлення іншим з метою подати себе у виграшному вигляді (приміром, правоохоронці та злочинці);

3)   героїчні міфи – видання в якості ідеалів та взірців для наслідування образів певних осіб;

4)   псевдоміфи – міфи тимчасової, короткотривалої дії, які створюються для швидкого досягнення мети спеціально під визначену ситуацію (наприклад, створення непримиримого образу борця з корупцією і тіньовою економікою з обіцяннями покінчити з цими негативними явищами протягом двох-трьох місяців).

Життя кожного суспільства регламентується певним зведенням як писаних, так і не писаних моральних норм, правил поводження та законів. Серед них є такі, дотримуватися яких необхідно у зв’язку з тим, що від цього залежить життя, здоров’я, благополуччя, комфортність, моральний стан більшості членів суспільства. Але, поряд з цим, є й такі правила і норми, дотримуватись яких люди вимушені, бо цього потребують інші люди, які вимагають діяти саме так.

У суспільному житті, а особливо в правоохоронній діяльності, часто використовуються далекі від моральних норм форми і методи впливу на інших людей.

Серед них, зокрема, психологічне насилля – це форма отримання, збереження та зміцнення панівного становища, переваги чи влади окремою особою чи групою осіб для досягнення певної прагматичної мети.

Види психологічного насилля:

1)    пряме психологічне насилля – погроза, заборона, вимога, примус, залякування, шантаж;

2)    приховане психологічне насилля – духовний тиск, спекуляція на цінностях, переконання, конфронтація, протиборство, навіювання, обдурювання, шахрайство.

Окрім цього, існує й така класифікація психологічного насилля:

1)    за ступенем жорстокості – ставлення до особистості та членів суспільства;

2)    за способом обґрунтування – привод застосування насилля;

3)    за ставленням суспільства до актів насилля – усвідомлені, зрозумілі, терпимі, сприйнятливі чи навпаки;

4)    за суб’єктом – індивідуальне чи колективне.

Тема 4.3. Психологічні аспекти запобігання корупційним правопорушенням в органах державної влади та місцевого самоврядування

Закон України «Про боротьбу з корупцією» під поняттям корупції визначає діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, що спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг.

За спрощеним визначенням корупцію можна представити як використання посадовою особою наданих їй державою прав та повноважень для особистого збагачення.

Онтологічний підхід до тлумачення поняття корупції (як нормативно-правового, так і науково-методологічного), наочно виявляє її суто гуманітарну забарвленість.

Вітчизняні дослідники соціально-психологічних засад корупції як гуманітарного явища (В.С. Медведєв, В.Ю. Мейтус, М.І. Мельник, О.В. Шаповалов) серед основних причин її виникнення, зокрема, визначають:

– психологічну схильність до вчинення правопорушних дій;

– наявність певної соціальної, афективної чи моральної патології особистості;

– недосконалість (відсутність) належного психологічного супроводження в органах державної влади.

У зазначених чинниках наявно виявляється психологічна складова корупції як форми соціальної девіації.

Наші власні дослідження свідчать, що потенційну корупційність як гуманітарний феномен складають певні соціальні, моральні, етичні, індивідуально-психологічні та моральнісні компоненти.

Зокрема, підвищену корупційну загрозу особистості становлять соціально-психологічні вади, які в кримінальній психології відносяться до категорії соціальних патологій: корупційна спрямованість; корупційна мотивація; корупційні схильності; корупційні здібності.

У залежності від джерел та умов буття людини як соціальної істоти сутність зовнішніх поведінкових форм потенційного корупціонера обумовлюється: 1) індивідуально-психологічними рисами; 2) біологічними засадами; 3) умовами виховання; 4) впливом на психіку навколишнього середовища і соціуму.

Біологічні засади корупційної схильності особистості до порушень установлених норм права, моралі та етики, соціальних обмежень чи перешкод обумовлює суспільна сутність людини.

Практично всім людям у світі, як окремому біологічному ряду, притаманні такі основні види правопорушної поведінки:

– девіантна поведінка (різноманітні відхилення від норми);

– делінквентна поведінка (злочинне поводження);

– аддиктивна поведінка (пов’язана з різними залежностями чи зловживанням психотропних речовин).

Враховуючи суто гуманітарну основу корупції як соціального явища, провідним спонукальним чинником виникнення корупційної поведінки є девіалізація особистості. Тобто – патологічна схильність не підпорядковуватися встановленим нормам.

Цікаво, що переважна більшість девіантів належить до «благополучних» верств населення. На думку Л.Б. Філонова схильність до вчинення правопорушень представників соціально благополучних прошарків населення (особливо – заможних соціальних груп) з точки зору соціальної психології обумовлюється усвідомленим ігноруванням чинних соціальних норм саме через їх неприйняття в якості соціально-значимих обмежень.

Тобто, переважна частка норм соціальної поведінки та суспільного поводження представниками заможних соціальних груп сприймається в якості небажаних обмежень.

Таким чином, виникає підсвідоме прагнення уникати природні обмеження та перепони на шляху до соціального благополуччя.

На ґрунті підсвідомого небажання сприймати чинні соціальні норми формується девіанто-делінквентна поведінка, яка на більш високому рівні розвитку виявляється уже в усвідомленому порушенні чинних правових, моральних чи етичних норм. Тобто, поведінка людини зі звичайної девіантної перетворюється на свідомо делінквентну.

Враховуючи, що даний механізм полягає в дискурсі соціального буття благополучних прошарків населення (заможних соціальних груп), яким не притаманне вчинення соціально-небезпечних, жорстоких та зухвалих злочинів, свідома делінквентна поведінка в дорослому віці благополучних людей виявляється саме в корупційних діях.

За даними наших власних психологічних досліджень процес формування власного внутрішнього світу (уявлення, світогляду) потенційного корупціонера складається із таких елементів:

– прояв індивідуальності (протест);

– визнання оточення чи соціуму (формального і неформального);

– схвалення значимих людей.

Самі собою окремо кожен з цих компонентів не містить у собі жодних ознак загрозливості чи небезпеки, але, сукупність цих чинників у єдиному симптомокомплексі тягне за собою виникнення латентної делінквентної поведінки, як правило – корупційної.

Потенційна схильність особистості до вчинення усвідомлених латентних правопорушних дій (зокрема – корупційних) виникає в соціально благополучній особистості (у законослухняної людини) внаслідок таких морально-психологічних чинників:

– відчуття соціальної нерівності;

– відчуття неповноцінності чи ущербності;

– відчуття другорядності чи непотрібності.

У комплексі ці морально-психологічні чинники створюють потенційну налаштованість (якнайменше – готовність) на вчинення усвідомлених латентних правопорушник дій, зокрема, корупційних.

Розроблений нами типовий психологічний портрет потенційного корупціонера дозволяє встановити, що підґрунтям виникнення правопорушної поведінки корупційного характеру у чоловіків активного репродуктивного віку (25-45 років), як правило, є порушення статтєво-рольової ідентифікації в ранньому дитинстві.

Симптомокомплекс правопорушної поведінки корупційного характеру у чоловіків дорослого віку (понад 25 років від народження) здебільшого обумовлюється пролонгованими вадами у соціально-психологічній сфері особистості (що формується навколишнім соціальним середовищем), які виникли в дитинстві й розвивалися в юнацтві внаслідок впливу таких чинників:

відсутність акцентів на маскулінних заняттях сина з боку матері (провокує гіперкомпенсацію маскулінних проявів у соціальній діяльності);

– відторгненість батьком (вітчимом);

– пуританський характер матері;

– гіперопіка та гіперлюбов матері до сина (позиція улюбленця);

– прагнення матері бути в центрі уваги сина;

– боязнь отримання травм у дитинстві (на фобічному рівні);

– уникнення бійок, змагальних ігор та ситуацій;

– відчуття й почуття одинокості.

Окреслені психологічні чинники є орієнтовними маркерами ймовірності виникнення корупційних проявів у поведінці людини, які ґрунтуються на підсвідомому прагненні до самоствердження в соціумі.

Їх врахування має забезпечуватися повним комплексом заходів соціально-психологічного вивчення особистості та методів психологічного портретування.

Завчасна діагностика та виявлення провокуючих чинників, що обумовлюють потенційну схильність працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, до вчинення правопорушних дій корупційного характеру, дозволить суттєво знизити потенційний ризик виникнення безпосередньо корупційної поведінки.

При здійсненні посадових функцій працівники органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, вступають у психологічний контакт з об’єктами професійної діяльності (як фізичними, так і юридичними особами) переважно в емоційно напружених умовах, коли результат міжособистісного протиборства здебільшого залежить від рівня психологічної готовності швидко й ефективно застосовувати прийоми психологічного самозахисту.

Сучасне життя вимагає сьогодні від працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, не лише високого рівню спеціальної та професійної підготовленості, але й значного обсягу розвинутих морально-вольових та психологічних якостей.

Запорукою забезпечення корупційної безпеки працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, а також гарантом забезпечення ефективності їх професійної діяльності та особистісної успішності є дотримання ним правил психологічної безпеки.

Вітчизняна наука визначає психологічну безпеку як систему організаційно-правових, фізичних і спеціальних психологічних заходів, що дозволяють забезпечити високий рівень працездатності й психологічної надійності персоналу, а також тримати на високому рівні ефективність і продуктивність посадових функцій.

Забезпечення психологічної безпеки працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, здійснюється комплексом заходів, спрямованих на зниження рівня професійно-корупційного ризику до реально можливого мінімуму, який дозволяє, за умов ефективного вирішення службових задач, гарантувати персоналу збереження належного рівню психологічної надійності, нормального психічного стану та працездатності.

Провідними напрямками забезпечення психологічної безпеки працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, є:

–    спеціально орієнтований відбір кандидатів на державну службу, що передбачає прогнозування поведінки в психологічно напружених умовах діяльності;

–    постійне спостереження за поведінкою працівників та її змінами;

–    аналіз критичних інцидентів (надзвичайних подій), що виникають у професійному середовищі;

–    навчання психолого-тактичних прийомів забезпечення власної особистої безпеки в типових ситуаціях службової діяльності;

–    надання знань, необхідних для формування індивідуальних та групових алгоритмів корупційно-безпечної поведінки;

–    навчання тактиці й методів забезпечення психологічної безпеки та надійності в ситуаціях шантажу та провокації;

–    навчання прийомів безконфліктного вирішення психологічно складних ситуацій;

–    навчання прийомів протидії маніпулятивному та сугестивному впливу;

–    навчання прийомів безпечного спілкування;

–    навчання прийомів нейтралізації післястресових симптомів;

–    надання рекомендацій щодо забезпечення психологічної безпеки в позаслужбовий час, безпеки сім’ї;

–    формування навичок постійного контролю стану власної особистої безпеки та психологічної надійності.

Гарантом забезпечення психологічної безпеки і надійності працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, з боку держави та органів виконавчої влади виступає система професійної захищеності.

Професійна захищеність – це звільнення працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, від необхідності особисто вирішувати комплекс проблем, що безпосередньо впливають на корупційну безпеку, розв’язання яких лежить поза межами його реальних можливостей або компетенції.

Професійна захищеність працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, складається з таких елементів:

1)    правова захищеність – відповідність правової та нормативної бази об’єктивним умовам та завданням державної служби;

2)    організаційна захищеність – забезпечення організаційно-управлінськими заходами згідно з чинним законодавством;

3)    кадрова захищеність – забезпечення професійної придатності, кваліфікаційного рівня та можливості подальшого вдосконалення професійної майстерності держслужбовців;

4)    матеріально-технічна захищеність – наявність необхідних для ефективного вирішення службових завдань сучасних технічних засобів, організаційної техніки та канцелярії, транспорту, індивідуальних засобів зв’язку, спеціальних знарядь праці тощо;

5)    економічна захищеність – можливість задоволенняматеріальнихпотреб працівника та членів його сім’ї;

6)    соціальна захищеність – наявність соціальних гарантій працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, (обов’язкове страхування, медичне обслуговування, відповідні побутові умови для праці та відпочинку під час тривалих чергувань тощо) та формування позитивного іміджу професійної діяльності;

7)    фізична захищеність – уміння застосовувати профілактичні заходи збереження життя та здоров’я, профілактика професійного травматизму, психопрофілактика (контроль за станом фізичного здоров’я, володіння засобами психосоматичної регуляції тощо);

8)    психологічна захищеність – сформований стан психологічної готовності до дій у психологічно складних та емоційно напружених умовах, здійснення профілактики негативних наслідків психотравмуючих впливів та професійної деформації, наявність відповідних знань і навичок безпечної професійної діяльності, створення позитивного соціально-психологічного клімату та керованих службових і особистісних взаємин у колективі;

9)    технологічна захищеність – наявність і запровадження в практичну діяльність працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, технологій, що забезпечують найменший ризик при виконанні службових завдань.

Найважливішим чинником психологічної безпеки працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, що вимагає перебудови стереотипів соціальної поведінки, є уміння протистояти провокаціям.

Провокаційні дії в службовій діяльності працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, трапляються часто.

Для того, щоб зрозуміти, що являє собою провокація, як аспект службової діяльності працівники органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, розглянемо її структуру.

Першим компонентом структури провокаційної дії являється її мета, другим компонентом – засоби досягнення поставленої мети, третім – види провокаторів, і, врешті, четвертим компонентом провокації є психологічний портрет жертви провокації.

Отже, за структурно-логічною схемою провокаційна дія виглядатиме таким чином:

По-перше: «Для чого?» – мета провокаційної дії;

По-друге: По-друге: «Яким чином?» – засоби досягнення мети провокації (ознаки провокаційних дій);

По-третє: По-третє: «Хто?» – види провокаторів, їх психологічний портрет;

По-четверте: «Стосовно кого?» – риси особистості «жертви» провокації.

Наочно структуру провокації в службовій діяльності можна представити таким чином:

 

Мета провокації

Засоби досягнення мети провокації (провокаційна дія)

Види провокаторів (особистісні риси)

Вид та риси особистості «жертви» провокації

П  Р  И  К  Л  А  Д

Отримання кримінально-значимої інформації для вчинення злочинів

«Спонсорська» допомога

Спеціально підготовлені представники криміналітету

Завищена самооцінка

Отримання інформації для уникнення сплати податків чи кримінальної відповідальності

Нав’язування знайомства, кредити, надання особистих послуг

Об’єкти службової діяльності та їх оточення

Стереотипне мислення

Отримання інформації про службові заходи, що плануються на території корупційного інтересу

«Дружні» зустрічі за столом, у сауні тощо

Особи, що мають зв’язки з кримінальними структурами та антисоціальну спрямованість поведінки

Невміння контролювати свої почуття і емоції

Втягнення працівника у корупційну діяльність

Підтримка бізнесу членів сім’ї працівника

Держслужбовці, звільнені за негативними мотивами

Надмірна довірливість

Вплив на держслужбовця з метою недопущення його до виконання своїх функціональних повноважень

 

Пропозиція інтимних послуг

Особи з незрілою моральною орієнтацією та неадекватним реагуванням не ситуацію

Невміння передбачити наслідки своїх учинків

Дискредитація «небажаних» для злочинців працівників

Подарунки і сувеніри працівникам та членам їх сімей

«Добродії» з кола близьких і знайомих

Навіюваність

Використання працівників із корисливими намірами

Обслуговування в крамницях, на базах, фірмах «за оптовими цінами»

Знайомі та члени сім’ї працівника з негативним ставленням до нього

Неспроможність розуміти інших людей, невміння слухати

 

Немотивоване виникнення конфліктних ситуацій у присутності працівника

представники правоохоронних структур (СБУ, прокуратура, міліція)

Неспроможність правильно оцінювати службові і життєві ситуації

 

 

Корисливі політичні і громадські діячі

 

 

 

Керівники комерційних структур та представники їх спеціалізованих підрозділів (служб безпеки)

 

 

 

Певна категорія держслужбовців, що мають корисливі інтереси

 

 

За результатами наших власних наукових досліджень нами був визначений перелік найпоширеніших провокаційних дій, які працівники органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, визначають для себе найбільш небезпечними.

Небезпечні види провокаційних дій, які можна очікувати з боку провокаторів у рейтинговому значенні:

1)         залякування і психологічний тиск (вплив);

2)         негласна перевірка спецслужб;

3)         наказ про виконання незаконних дій з боку керівництва;

4)         позичання в борг;

5)         скидки й пільги при здійсненні торгівельних операцій;

6)         надання послуг з метою постановки в залежність;

7)         пропозиції просування по службі;

8)         спонсорська допомога;

9)         тиск на політичну свідомість;

10)     політична агітація;

11)     статево-рольове поводження;

12)     флірт і нав’язування інтимних стосунків;

13)     нав’язування дружніх стосунків;

14)     дача хабарів, дарування подарунків.

Водночас, працівниками органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, були визначені найбільш поширені аспекти власного поводження, що обумовлюють (викликають) провокаційні дії з боку провокаторів.

Власна поведінка, що може викликати провокаційні дії:

1)         нахабне поводження;

2)         висловлювання негативного характеру в адресу громадян;

3)         необережні і необдумані висловлювання;

4)         неохайний вигляд;

5)         п’яний вигляд;

6)         порушення правил носіння форменого одягу чи встановленого дресс-коду;

7)         помилки в професійній діяльності;

8)         корупційні діяння;

9)         емоційне реагування на грубість з боку провокаторів з метою виклику агресивних дій;

10)     зниження порогу відчуття безпеки;

11)     утрата пильності;

12)     завищена оцінка власних сил і можливостей;

13)     недостатня кваліфікація дій безпосереднього керівництва;

14)     стрес, психічна неврівноваженість;

15)     свідоме порушення законності;

16)     кумівство;

17)     прояви агресії.

Отже, працівники органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії проявам корупції, повинні пам’ятати, що їх легкодухість, вади характеру, необережне і нерозбірливе ставлення до «вигідних» пропозицій, спонсорства, подарунків та сувенірів, випадкових зустрічей і знайомств чи підтримка у сфері бізнесу, яким займаються члени їх родин, можуть бути першими індикаторами та ознаками початку провокуючого і дискредитуючого тиску.


МОДУЛЬ 5
ЮРИДИКО-ЛІНГВІСТИЧНІ АСПЕКТИ
ДІЛОВОГО СПІЛКУВАННЯ

Тема 5.1. Справочинство в діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання проявам корупції. Службовий документ: загальні вимоги до його тексту щодо упередження корупційної мотивації

  1. Документ як носій юридичної інформації.
  2. Справочинство в діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання проявам корупції, та нормативні акти, що регламентують цю діяльність.
  3. Реквізит документа. Мовні та технічні вимоги до оформлення реквізитів документа.
  4. Текст як основний реквізит службового документа. Правові вимоги до тексту документа.
  5. Лінгвістичні норми тексту службового документа.
  6.  Загальні вимоги до створення тексту службового документа щодо упередження корупційної мотивації.

 

У реалізації політики Української держави чільне місце належить органам виконавчої влади в центрі й на місцях, органам місцевого самоврядування, які стоять найближче до громадян і місцевих громад. Діяльність цих органів нерозривно пов’язана з аналізом і узагальненням практики як власної роботи, так і роботи підприємств, установ та організацій, стану соціального і культурного життя країни, областей, районів, міст, селищ і сіл. Управлінські дії фіксують у відповідних документах, які оформлюють за встановленими правилами на паперових або магнітних носіях. Підготовка, реєстрація, облік усіх службових документів органів державної та місцевого самоврядування, передусім тих, на які покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання проявам корупції, повинні здійснюватися за єдиною формою з дотриманням установлених правил, норм, вимог, прецедентів, стилю, традицій.

1. Документ як носій юридичної інформації

Документ – це засіб фіксації певним способом на спеціальному матеріалі інформації про факти, події, явища об’єктивної дійсності і розумової діяльності людини. Це результат відображення конкретної інформації на спеціальному матеріалі, за певним стандартом і формою. Документи – джерела й носії інформації, зберігають  досвід, а тому мають вагоме значення для історії.

Юридичний документ (лат. documentum – зразок; свідоцтво, доказ) – це матеріальний об’єкт, що містить юридично важливу інформацію у зафіксованому вигляді та спеціально призначений для її одержання, зберігання, використання та поширення у часі та просторі.

Юридичні документи мають правове значення, бо вони є засобом посвідчення і доказу певних фактів.

За походженням юридичні документи поділяються на службові та особисті.

Службовий документ – юридичний документ, який складається або отримується у процесі діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень та оформлюється згідно зі встановленими вимоги.

Основними ознаками службового документа є його юридична сила, інформативність, функціональна визначеність та засвідчення відомостей у формі, передбаченій чинними нормативними актами.

2. Справочинство в діяльності органів державної влади
та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки
з організації роботи щодо запобігання проявам корупції,
та нормативні акти, що регламентують цю діяльність

Справочинство (діловодство) – важлива складова роботи органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, обробленні, розсиланні та доведенні до виконавців, контролі за виконанням, систематизації, обліку і зберіганні, використанні документів, істотно важливих і необхідних для успішного здійснення їх функцій та поставлених перед ними завдань.

Процес справочинства в діяльності органів державної та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання проявам корупції, чітко регламентований державними нормативно-правовими актами, методичними матеріалами, які встановлюють вимоги до змісту, будови й оформлення документів.

Так, правові засади функціонування системи обов’язкового примірника документів та регулює інформаційні відносини, пов’язані з поповненням національного інформаційного фонду України, визначає Закон України «Про обов’язків примірник документа» від 9 квітня 1999 року. Право громадян України на інформацію, правові основи інформаційної діяльностізакріплює  Закон України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 10 травня 2011 року.

Суспільні відносини, пов’язані з віднесенням інформації до державної таємниці, засекречуванням, розсекречуванням її матеріальних носіїв та охороною державної таємниці з метою захисту національної безпеки України регулює Закон України «Про державну таємницю» від 21 січня 1994 року.

Основним документом, який безпосередньо регулює питання справочинства в органах державної влади та місцевого самоврядування в Україні, є Типова інструкція з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 р. № 1242 (Примірна інструкція з діловодства в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 7 жовтня 1997 року № 1153, втратила чинність).

На основі Конституції й законів України, нормативно-правових актів найвищих органів державної влади,  відповідно до державних стандартів на організаційно-розпорядчу документацію Інструкція встановлює загальні правила документування управлінської діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади і регламентує порядок роботи з документами з моменту їх створення або надходження до відправлення або передачі в архів установи.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об’єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року та постанова Кабінету Міністрів України № 348 від 14 квітня 1997 року «Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації».

Важливу роль у роботі зі службові документами відіграють державні стандарти, зокрема, такі:

ДСТУ 4163-2003. Національний стандарт України. Державна уніфікована система документації. Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлювання документів (визначає сферу застосування,   склад реквізитів документів, вимоги до змісту та розташовування цих реквізитів, вимоги до бланків документів та оформлювання документів, а також вимоги до документів, що їх виготовляють за допомогою друкувальних засобів).

ДСТУ 3582-97. Державний стандарт України. Інформація та документація. Скорочення слів в українській мові у бібліографічному описі. Загальні вимоги та правила (встановлює загальні вимоги та правила скорочень слів в українській мові).

ДСТУ 2392-94. Інформація та документація. Базові поняття. Терміни та визначення (встановлює терміни та визначення базових понять у галузі інформації та документації).

У грудні 1999 р. постановою № 2263 Кабінет Міністрів затвердив Типовий регламент місцевої державної адміністрації, який, відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації», регулює організаційно-процедурні питання роботи місцевих органів виконавчої влади. Потім до Типового регламенту було внесено зміни, спрямовані на вдосконалення роботи місцевих державних адміністрацій, зокрема на підвищення якості підготовки розпоряджень.

Укладання документів з огляду на упередження корупційної мотивації  повинне спиратися на положення таких документів:

Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 07.04.2011 № 3206;

Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» від 07.04.2011 № 3207;

постанова Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2009 р. № 1346 «Про затвердження методології проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів»;

наказ Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 «Про затвердження методичних рекомендацій щодо проведення експертизи проектів нормативно-правових актів на наявність корупціогенних норм».

Знати зміст, вимоги зазначених законодавчих актів, інструкцій, стандартів повинен кожний державний службовець, працівник органів державної влади та місцевого самоврядування. Уміння грамотно, якісно, своєчасно і оперативно готувати документи – мистецтво, яке вимагає глибоких знань, значного особистого досвіду, спеціального навчання і постійної самостійної роботи.

3. Реквізит документа. Мовні та технічні вимоги
до оформлення реквізитів документа

Реквізити документа (лат. requisitum – необхідне, потрібне) – це сукупність встановлених законом обов’язкових, формальних елементів у складі службового документа, відсутність яких позбавляє цей документ юридичної сили.

Згідно з ДСТУ 4163-2003, укладаючи та оформлюючи документи, потрібно використовувати такі реквізити:

01 – зображення Державного Герба України, герба Автономної Республіки Крим

02 – зображення емблеми організації або товарного знака (знака обслуговування)

03 – зображення нагород

04 – код організації

05 – код форми документа

06 – назва організації вищого рівня

07 – назва організації

08 – назва структурного підрозділу організації

09 – довідкові дані про організацію

10 – назва виду документа

11 – дата документа

12 – реєстраційний індекс документа

13 – посилання на реєстраційний індекс і дату документа, на який дають відповідь

14 – місце складення або видання документа

15 – гриф обмеження доступу до документа

16 – адресат

17 – гриф затвердження документа

18 – резолюція

19 – заголовок до тексту документа

20 – відмітка про контроль

21 – текст документа

22 – відмітка про наявність додатків

23 – підпис

24 – гриф погодження документа

25 – візи документа

26 – відбиток печатки

27 – відмітка про засвідчення копії

28 – прізвище виконавця і номер його телефону

29 – відмітка про виконання документа і направлення його до справи

30 – відмітка про наявність документа в електронній формі

31 – відмітка про надійдення документа до організації

32 – запис про державну реєстрацію.

Окремі реквізити з наведених вище є обов’язковими для всіх документів, решта використовується при оформленні лише деяких з них.

Залежно від призначення кожний документ має визначений склад реквізитів.

Склад обов’язкових  реквізитів та їх розташування встановлюються ДСТУ 4163-2003, постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1997 р. № 1153 тощо.

4. Текст як основний реквізит службового документа. Правові вимоги до змісту службового документа

Текст службового документа – це зміст письмового документа, що є головним його реквізитом.

Виокремлюють загальноприйняті вимоги, яких варто дотримуватися при укладанні текстів службових документів. Вагомість деяких з них у аналізованому контексті передбачена положеннями Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», а саме у статті 16 зазначено про  таку вимогу до інформації, як прозорість, а також про своєчасність, достовірність та повноту інформації.

Офіційність. Правова інформація за своїм  характером є офіційноюта відображає ділові стосунки між людьми. Учасники офіційного спілкування виступають від імені юридичних осіб – установ, організацій, підприємств, фірм. Офіційний характер виявляється і у тому, що документ має підпис конкретної посадової особи, у деяких випадках засвідчується штампом, печаткою органу.

Ділові папери є джерелом офіційної інформації, самі слугують джерелом потрібної інформації; мають правову вагу, господарське значення, оскільки можуть служити письмовим доказом, засобом свідчення чого-небудь, можуть бути довідковим джерелом; уможливлюють вилучення інформації з архівів і обробку її в поточній діяльності.

Консервативний характер. Мова документів найменше піддається змінам. Такий стан можна пояснити кількома причинами. По-перше, усталені конструкції приводять до однакової, усталеної реакції на них, до однакового розуміння і тлумачення текстів, що досить важливо для суспільного життя. По-друге, зміна конструкцій, засобів, уведення нового призводить і до їх різного трактування, що особливо небажано для діяльності органів державної та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання проявам корупції. По-третє, така консервативність уможливлює стандартизацію документів, виготовлення великої кількості бланків, копій.

Нейтральний тон викладу змісту.  Важливою умовою ефективності правового регулювання є рівний, стриманий і спокійний тон викладу.

Особливістю службових документів є нейтральність, неупередженість укладача, відсутність будь-якої оригінальності чи різко вираженої стильової індивідуальності викладу правового матеріалу, що не викликає додаткових асоціацій, непотрібних емоцій. Суб’єктивний особистісний момент у службових документах повинен бути зведений до мінімуму. Прояви індивідуальності у мові службових документів вважаються відступами від норми. Не допускається вживання у службових документах помпезних слів, пишномовних фраз, лозунгів, запитань, знаків оклику і питання.

Об’єктивність. Об’єктивність змісту документа виражається у реальному відображенні дій, констатації фактів, які мали чи матимуть місце. Повна об’єктивність досягається і високим ступенем безособовості, що передбачає відсутність у мові документів засобів емоційності, експресивності, образних засобів (епітети, порівняння, метафори, вигуки, слова із суфіксами оцінно-розмірного порівняння тощо) – з одного боку, і широке використання безособових і наказових форм, абстрактно-узагальненої лексики – з іншого. Безособовість правового тексту досягається за допомогою: а) слів постановив, наказую, може, має право, нести (відповідальність), відповідати (за шкоду), виділити (кошти), виконати; б) інфінітивних і безособових речень (напр., на сесії мають право бути присутніми...) тощо.

Документальність.Кожний офіційний папір повинен мати характер документа, що передбачає   наявність реквізитів, котрі мають свою черговість, що дозволяє зберігати традиційні стабільні форми.

Точність та ясність (зрозумілість) викладу. Це дві тісно пов’язані між собою вимоги до тексту документа. Між ними існує такий зв’язок: чим глибше працівник проникає в сутність справи, про яку йдеться в службовому документі, тим точніше він про неї висловлюється, тим яснішою вона буде для всіх, хто знайомиться з цим документом. Текст вважається ясним, якщо при першому його сприйманні адресат зрозумів той смисл, який був у нього закладений автором. Будь-який документ треба складати так, щоб його текст був зрозумілий як тому, хто його писав (затверджував), так і усім тим, хто мусить ним керуватися.

Ясність викладу базується на правильному доборі слів та словосполучень, граничній точності формулювань, значній чіткості висловлюваної думки. Тобто ясність забезпечується точним добором потрібного слова, правильним вживанням його у контексті, правильним використанням термінів, уникненням професіоналізмів, вдалим виділенням і наголошенням основної думки.

Зрозумілим має бути кожне окреме слово тексту, кожний зворот. Необхідно виключити з тексту архаїзми, невиправдані неологізми, слова іншомовного походження, які не стали загальновживаними.

Потрібно, щоб загальновживані слова використовувалися у значенні, яке вони мають у літературній мові. Терміни спеціальні, запозичені з інших галузей знань повинні вживатися в їх прямому значенні, тобто у тому, у якому вони застосовуються у відповідній галузі знань. У протилежному випадку слід зазначити це шляхом тлумачення.

Термінологія актів нижчого порядку не повинна відходити від термінології, яка вживається в актах вищого порядку, з якими вони пов’язані. Саме терміни, що позначають певні поняття, здатні найбільш точно формулювати правові приписи, виражати волю укладача документа.

Точність передбачає використання термінів, термінологічних зворотів,  які відображають відповідне поняття вичерпно, конкретно, в усіх подробицях і деталях. Недоліком службового документа є вживання в ньому полісемії, синонімії й омонімії термінів.

 Велике значення має чітке і точне формулювань прохань, пропозицій, наказів, вдале виокремлення і наголошення основної думки. Тут особливо виразно виявляється принцип доцільності, який полягає у виборі серед близьких між собою слів і словосполучень найдоцільнішого в цій конкретній ситуації.

Точності в мові сприяють такі чинники:  використання слів тільки в прямому значенні, щоб уникнути різнотлумачень; наявність словесних повторів, уникнення небажаної синонімії; використання відповідної професійної термінології;  вживання великої кількості однорідних членів речення, цифр, точних вказівок на факти. Точність досягається і через уточнення, пояснення слів, детальне виписування важливих положень.

Зрозумілістьписьмового тексту також залежить від його оформлення, зокрема, виразності шрифту (розбірливості почерку), розмірів абзацних відступів, кількості різних графічних виділень. Текст важко читається, якщо в ньому багато помилок, помарок, підкреслень, неоднакових інтервалів між словами, різних шрифтів.

При складанні службових документів необхідно постійно пам’ятати, що неправильне написання слів, словосполучень, неузгодженість відмінків речень і відмінкових закінчень, відсутність необхідних розділових знаків чи їх неправильне застосування, орфографічні, синтаксичні, пунктуаційні помилки ускладнюють зрозумілість тексту юридичного документа, створюють погане враження.

Логічність і аргументованість викладу. Якщо точність пов’язана з лексичним рівнем, то логічність мовлення виявляється на синтаксичному рівні. Основними умовами логічності є такі: 1) несуперечливість поєднання слів; 2) правильний порядок слів у реченні (підмет передує присудкові, означення – перед означуваними словами; вставні слова – на початку речення); 3) правильний зв’язок окремих висловлювань у тексті; 4) позначення переходів від однієї думки до іншої; 5) графічне оформлення письмових текстів (членування на частини, абзаци і цифрове позначення частин, певний порядок розташування частин на сторінці) тощо. Кожен документ, навіть викладений однією фразою, умовно поділяється на дві частини: обґрунтування і висновки (або пропозиції, рішення, прохання, розпорядження тощо). Недостатньо чітка композиція, непрозорість структури документа ускладнюють сприймання тексту, роблять слабкими його переконливість і дієвість.

Ця риса службових документів передбачає відображення правильного стану речей (розкриття суті питання, причин і мети викладу, наявності доказів, висновків, посилань на інші правові акти, відсутність зайвих слів), послідовність і об’єктивність фактів і оцінок, нейтральність тону. Крім того логічність досягається через розповідний характер викладу. Сприяє логічності змісту документа використання ввідних слів, проте не варто ними зловживати.

Тобто у тексті не повинно бути алогізмів, розривів і перескакування думок, внутрішніх суперечностей, тавтологічності тощо. Логічним називається мовлення, яке забезпечує змістовні зв’язки між словами і реченнями в тексті. 

Висловлюючи думку необхідно дбати про вмотивоване використання мовного матеріалу, що забезпечує аргументованість викладу. Це уможливлює якнайшвидше прийняття управлінського рішення.

Максимальна стислість при повноті інформації. Повнота інформації полягає в тому, що всі необхідні для правильного розуміння документа складові мають у тексті своє словесне вираження, ніщо не пропущене, нічого не треба домислювати. Важливо, щоб у тексті не було двозначностей, щоб думка і її словесне вираження якомога щільніше збігалися, поєднувалися. Повним називають документ, зміст якого вичерпує всі обставини, зв’язані з вирішенням питання, що розглядається.

Лаконічність викладу досягається попереднім обдумуванням змісту документа, складанням його плану, добором аргументів. Лаконічним вважається такий текст, у якому немає зайвих слів, повторень, розтягненої, багатослівної аргументації тощо.

Надмірна деталізація тягне за собою невиправдане зростання обсягу документа, породжує його громіздкість. А це, у свою чергу, утруднює користування документом, пошук у ньому необхідних положень чи вказівок.

Стислість свідчить про досконалість тексту, якщо не йде на шкоду змісту, позаяк він має бути викладений не лише коротко, але й достатньо повно, вичерпно. Тексти законодавчих й інших нормативно-правових актів не можуть бути розповіддю чи описанням певного явища чи події, тому мовні засоби в них використовувати слід максимально доречно і лаконічно. На заваді стислості стоять такі явища, як невиправдані повторення (тавтологія), ускладнені речення (невиправдані дієприслівникові звороти), багатослівні формулювання.

Правові норми слід викладати щонайбільш обмеженою кількістю слів і речень. Для викладу змісту правових приписів уживання довгих речень не зможе приводити до потрібних наслідків. Складні, громіздкі, тобто великі за обсягом речення не сприяють ясності та доступності службового документа. Проте слід зазначити, що громіздкість складнопідрядних речень зумовлена прагненням укладача висловити в одному реченні всю думку. Завдяки стислому викладу  службовий документ зможе найефективніше регулювати певні суспільні відносини. Проте лаконічність не може бути досягнута за рахунок обмеження змісту тексту службового документа.

Достовірність. Достовірність інформації досягається відображенням фактичного стану справ, неупередженим описом, оцінкою подій.

Доречність. Доречність змісту – це добір мовних засобів відповідно до мети та цілей створення документа.Усі мовні засоби також треба вживати відповідно до їх прямого (головного) призначення.

Формальність мови. Мова службових документів вимагає певної формальності мови, застосування стандартних термінів, усталених мовних конструкцій із суворо встановленими правилами їх тлумачення. Тобто формальністьмови документів досягається використанням стандартних мовних зворотів. Незмінність викладу (тотожність, ідентичність) конкретних правових положень, управлінських рішень сприяє однаковому розумінню та застосуванню службового документа, єдності законності. Зокрема, розрізняють загальнодокументальні (сімейний стан, грошові засоби, формування комісії, письмова форма документа) та власне юридичні (укласти договір, юридичні сторони, погодження сторін) стійкі звороти. Стандартність юридичного мовлення зумовлена прагматичністю мови як засобу спілкування та прагматичністю самих норм права. Наявність стандартних висловів полегшує, скорочує процес укладання текстів, приводить до однотипності засобів в однакових ситуаціях. Основна вимога до стійких зворотів – їх точне і моносемічне відтворення.

У правовій сфері спілкування необхідно вживати юридичні кліше, які зумовлюють точність найменування понять, і уникати штампів – готових зразків до висловлення думки, які порушують такі вимоги юридичної техніки, як точність, чіткість, стислість, стандартність.

Кліше – усталені словесні формули, закріплені за певною ситуацією, які сприймаються як звичайний, обов’язковий компонент. Це мовні конструкції, яким властивий постійний склад компонентів, їх порядок та звичність звучання. Наприклад: установити контроль, слідством установлено, згідно з оригіналом, відповідно до, до наказу, взяти участь, надати перевагу тощо.

Варто уникати канцеляризмів – складних, громіздких слів і фрази. За формою вони відповідають нормам літературної мови, що утруднює боротьбу з ними:

Порушено кримінальну справу про кримінальний злочин…

У справі підвищення кваліфікації на сьогоднішній день ми маємо…

Приступили до конкретної реалізації намічених планів…

У службових документах доречно іноді використовувати фразеологізми, допустимі для офіційно-ділового стилю мовлення. Цілком природно будуть вжиті такі стійкі сполуки, як: круглий стіл, докласти зусиль, стати у пригоді тощо.

Нормативність мовних засобів. Це вимога передбачає грамотність, правильне вживання усіх мовних засобів – відповідно до норм української літературної мови, правил «Українського правопису»[14].

Фактично ж вимога грамотності набагато ширша: крім власне мовного, існує професійно-мовний і комунікативний рівень грамотності. Всі терміни, спеціальні поняття, конструкції, що сформувалися під впливом особливостей професійного мислення, повинні відповідати сучасному рівню правових знань, вживатися лише тоді, коли вони справді необхідні.

5. Лінгвістичні норми тексту службового документа

5.1. Мовна норма. Мова службового документів повинна, насамперед, відповідати нормам сучасної української літературної мови.

Поняття мови документів нерозривно пов’язане з поняттям мовної норми.

Мовна норма – це той мовний варіант у сфері вимови, слововживання, словозміни, який закріплений практикою і рекомендований до вжитку як обов’язковий. Мовна норма виконує роль своєрідного «мовного фільтра» і визначає, що правильно, а що неправильно, рекомендує одні мовні засоби та відкидає інші. Порушення тих чи інших  мовних норм спричиняє появу в усному і писемному мовленні різного роду помилок.

Виокремлюють такі різновиди мовних норм:

1) орфоепічні – норми вимови голосних і приголосних звуків, що урегульовують фонетичну організацію висловлювання, сприяють уникненню незграбності у поєднанні звуків під час мовлення;

2) акцентуаційні – норми наголошування слів;

3) лексичні – урегульовують вживання слів у властивому їм значенні і норми сполучуваності слів у реченні;

4) морфологічні – це норми словозміни самостійних частин мови (іменників, прикметників, числівників, займенників, дієслів), тобто правила відмінювання, форм чоловічого, жіночого і середнього тощо;

5) синтаксичні – урегульовують побудову синтаксичних конструкцій – словосполучень і речень;

6) стилістичні – це  норми вживання в тому чи іншому функціональному стилі властивих йому засобів мови;

7) орфографічні – це система загальноприйнятих правил написання слів та їх значущих частин, правил написання слів окремо, разом чи через дефіс, правил уживання великої літери;

8) пунктуаційні – визначають загальноприйняті правила уживання розділових знаків;

9) фразеологічні – урегульовується використання фразеологічних зворотів у властивому їм значенні.

5.2. Граматичні особливості документів. Граматика – один з основних розділів мовознавства, який часто плутають з морфологією і орфографією. Між тим до граматики належить не тільки морфологія, а й синтаксис, оскільки системні принципи мови охоплюють перш за все особливості будови слів певного класу та їх поєднання у речення задля отримання та передачі інформації, впливу тощо. При цьому орфографія, спираючись на фонетичну і граматичну системи, дозволяє залежно від ступеня обізнаності з нею адекватно або неадекватно передавати живе мовлення у практичну площину писемної форми спілкування.

Враховуючи, що мова документів реалізується саме в писемній формі мовлення, знання граматики набуває  особливого значення й особливої ваги. Правильне розуміння основних розділів граматики – морфології (залишає за межами свого інтересу лексичне значення слова, а вивчає лише його загальне граматичне значення і граматичну структуру – будову слова, класи слів за їх будовою і формами словозміни) і синтаксису (вивчає типи словосполучень і типи речень, уможливлює з’єднання абсолютно різних за будовою і класом слів у речення) набуває не абстрактного, а цілком конкретного значення,  гарантує дотримання основної вимоги до мови документів – ясності й точності.

У цьому розділі буде наведена  специфіка правопису та вживання лише тих граматичних форм, які викликають при укладанні та оформленні документів особливі труднощі.

Морфологія та правопис документів. Так, аналіз специфіки відмінювання іменників в українській мові дозволяє виокремити ті випадки, які мають особливий резонанс у практиці юридичного мовлення та призводять до помилок. Вимова і правопис відмінкових закінчень в українській мові є досить важливими, адже, на противагу російській, можуть мати паралельні варіанти і виконувати функцію розрізнення значень одного і того ж слова.

Багато помилок припадає на вживання родового відмінку чоловічого роду, де одні закінчуються  на -а, -я (документа, предмета, суб’єкта), а інші на -у, -ю (протоколу, принципу, факту). Варто нагадати, що закінчення

1. -а, -я мають:

а) назви осіб, власні імена та прізвища: промовця, студента, учителя, Андрія, Дорошенка;

б) назви тварин і дерев: вовка, дуба, пса, ясеня, коня;

в) назви конкретних предметів: замка, малюнка, стола
(й –у), предмета;

г) назви населених пунктів: Луцька, Парижа, Києва; але -у, -ю пишеться у складених назвах з іменником із зак. –у, -ю: Кривого Рогу, Красного Лиману, Зеленого Гаю;

д) інші географічні назви з наголосом на кінцевий склад чи суф. –ов, ев, єв, -ин, -їн: Дінця, Орла, Дністра, Псла, Пскова;

е) назви мір довжини, ваги, часу тощо: гектара, грама, місяця, тижня(але віку, року); назви місяця і днів тижня: вівторка, жовтня, листопада; назви грошових знаків: долара, фунта стерлінга; числові назви: десятка, мільйона, мільярда;

є) назви машин і їх деталей: автомобіля, дизеля, комбайна;

ж) терміни іншомовного походження, конкретні предмети: сектора, атома, додатка.

2. –у, -ю мають

а) назви речовини, маси, матеріалу: пороху, сиру, спирту, але хліба;

б) збірні поняття: полку, кодексу, гурту, загалу, каталогу, тексту, товару;

в) назви приміщень, споруд: вокзалу, заводу, коридору, метрополітену, але гаража, млина;

г) назви установ, організацій: парламенту, університету, факультету, штабу;

д) явищ природи: вітру, снігу, вогню;

е) переважна більшість слів із значенням простору, місця: абзацу, краю, світу, рову, уривку, але хутора, горба;

є) назви почуттів: болю, гніву;

ж) назви процесів, станів, ознак, абстрактних і загальних понять, явищ суспільного життя: винятку, грипу, екзамену, ідеалу, екскурсу, моменту, процесу, руху, способу;

з) термінів іншомовного походження: аналізу, синтезу, нарису, сюжету тощо.

У випадках сумніву, слід скористатися словником.

Деякі іменники, залежно від свого значення, мають паралельні закінчення:

акта (документ) – акту (процес)

апарата (пристрій) – апарату (установа, сукупність органів)

терміна (слово) – терміну (строк)

інструмента (одиничне) – інструменту (зібране)

рахунка (документ) – рахунку (дія) тощо.

Як бачимо, в «Українському правописі» описуються ситуації, в яких вживається той чи інший варіант, на практиці рекомендації щодо вибору варіативності закінчення виконати досить складно: ситуацій безліч, і описати всі неможливо. Тож варто запам’ятати таке:

Закінченням -а оформляються, як правило, предмети, на які можна показати, які мають точний вимір, а також точкові географічні об’єкти (тобто іменники зі значенням конкретності: документа, Івана, вівторка, листопада, Києва, м’якого знака), а закінчення -у предмети, на які не можна показати, які не мають точного виміру, а також просторові географічні об’єкти (тобто іменники зі значенням абстрактності, узагальненості: маркетингу, болю, комітету, Кабінету Міністрів, пора листопаду, менеджменту, знаку божого, району, регіону, океану).

Трапляються помилки у вживанні давального відмінку іменників. Так, іменники чоловічого роду можуть мати паралельні закінчення -у, -ю; -ові, -еві, -єві. Коли в тексті трапляється поряд декілька іменників чоловічого роду у формі давального відмінку однини, то для уникнення одноманітних відмінкових закінчень необхідно спочатку вживати довге, потім коротке: добродієві директору, деканові Городенку, заводові (але не комп’ютерові).

При позначенні фізичної або юридичної особи,  істоти надається перевага закінченню -ові, -еві: начальникові, ректорові.

У іменниках чол.р. на -ів, -їв, -ов, -ев, -ин, -ін, -їн використовується  закінчення -у: Києву, Львову, Ільїну.

Коли іменник – збірне, узагальнююче, абстрактне поняття, то має у Р.в. і Д.в. однакові закінчення. Коли неможливо в тексті розрізнити Д. і Р. відмінки, то у Д.в. вживається довге закінчення: допомога заводу (коли допомагає завод), допомога заводові (коли допомагають заводу). Двозначності при використанні іменників міного роду Р.в. і Д.в. можна уникнути і побудовою речення, при якій відмінкова форма набуває однозначності: контроль бухгалтерії – бухгалтерський контроль – бухгалтерію контролюють

Форму кличного відмінку потрібно уживати у звертанні до осіб, називаючи:

статус – колего, товаришу;

посаду – ректоре, голово, Президенте;

звання – професоре, генерале, капітане;

професію – лікаре, секретарю;

імена – Маріє, Олеже, Ігоре, Наталю;

імена по батькові – Костянтине В’ячеславовичу, Ірино Анатоліївно, Ніно Григорівно.

Прізвища у звертаннях мають форму називного відмінку!(на противагу кличному): добродію Шпак, пане Котляр, пані Остафійчук тощо.

Кличний відмінок має закінчення -у, -ю, -е в іменниках чоловічого роду другої відміни однини (Юрію, Іване), -о, -е, -є, -ю – в іменниках першої і третьої відміни (Варваро, Надіє, Лесю).

Іноді в ділових паперах іменники, що означають речовину (вода, сіль, нафта, вино тощо), набувають форм множини. Так: На цьому підприємстві можна придбати сухі вина, мінеральні води, технічні мастила. Водночас однина може вживатися на позначення множини – якщо немає одиниці виміру або предмети не можна перерахувати. Так: урожай вишні, але шість тонн вишень.

У мові документів для називання осіб за місцем проживання або роботи, статусом використовується аналітична форма: не городянин, сільчанин, заводчанин, а мешканець міста, мешканець села, працівник заводу.

Часто виникають сумніви щодо використання роду іменників, коли це стосується назви осіб за професією.

Наприклад: працівник – працівниця, курсант – курсантка, викладач – викладачка, автор – авторка, слухач – слухачка, слідчий – слідча.

На офіційне позначення осіб за статусом, посадою, професією або званням – потрібно вживати іменники чоловічого роду. Залежні слова від найменування професій узгоджуються у формі чоловічого роду: науковий співробітник Олена Йосипівна, старший слідчий Катерина Володимірівна, головний прокурор Валентина Вікторівна.

Коли ж після таких сполук на позначення жіночого роду стоїть дієслово, то воно узгоджується з прізвищем, а не з посадою, і вживається у формі жіночого роду. Наприклад: старший лаборант Ольга Михайлівна відповіла на наші запитання; головний редактор Марія Вікторівна зачитала листа, який щойно надійшов; слухач Данилова виступила з доповіддю.

У ділових документах не вживаються узгодження типу: наша голова наказала, головна лікар порадила тощо.

Іноді помилки при визначенні роду виникають під впливом російської мови. Рід співвідносних іменників в українській та російській мовах здебільшого збігається, що пояснюється спорідненістю цих мов. Однак існують виключення. Йдеться про такі, наприклад, іменники:

президія – президиум; теза – тезис; криза – кризис; підпис – подпись; літопис – летопись; рукопис – рукопись тощо.

Щодо імен та прізвищ – варто пам’ятати таке.

Чоловічі прізвища, якщо вони вписуються в граматичну систему української мови, відмінюються завжди.

Жіночі прізвища відмінюються лише тоді, коли структура слова формально «підходить» під жіночий рід: Сорока – Сороці, Мурза – Мурзи (але Красько, Сидаш).

Особливості української вимови  і морфології потрібно враховувати, коли вони не впливають на інформативну або адресну природу власної назви. Бо тоді потрібно передавати власні назви якнайближче до звучанні у мові-джерелі: рос. Пугачёв – укр.Пугачов, Афанасьев – Афанасьєв, Ильин – Ільїн, Гурьин – Гур’їн.

У діловому мовленні для утворення ступеня порівняння якісних прикметників частіше вживані аналітичні форми: повний, більш повний, найбільш повний; вичерпний, більш вичерпний, найбільш вичерпний.

В українській мові прикметники мають повну (відмінювану) та коротку (невідмінювану) форми. Вважається недоречним вживання прикметників, які називаються короткими, тобто не мають закінчень: певен – певний, потрібен – потрібний тощо.

У мові документів числівники потребують особливої уваги.

У числівниках від одинадцяти до дев’ятнадцяти наголос падає на склад -на-: одинадцять, чотирнадцятий.

Прості кількісні числівники (від одного до десяти), що не мають посилань на одиниці виміру, в ділових паперах записуються словами. Наприклад: Просимо надіслати три примірники цієї книги. Коли ж число супроводжується найменуванням одиниць виміру, воно пишеться цифрами. Наприклад: 150 кг яблук, 267 центнерів картоплі тощо. Складні та складені числівники записуються цифрами, окрім тих випадків, коли з них починається речення.

Порядкові числівники записуються в документах цифрами з додаванням закінчень: вищий навчальний заклад 4-го рівня акредитації.

Дати або числа, які мають юридичну силу, складають, як мінімум, дві цифри: 07.07.09; відправлено 07 т цукру.

Складні слова, перша частина яких  числівник, записують у документах комбіновано: 77-процентний, 15-річний,
3-рівневий.

Приблизна кількість відтворюється словами: понад, до, зверх, більше, менше.

Найчастіше особові займенники в ділових паперах не вживаються (адміністрація просить, повідомляємо, наказую, відомо, що…). Така норма пов’язана з прагненням того, хто складає документ, до повної об’єктивності. Особові займенники можуть вживатися у специфічних документах (автобіографія, доручення, заява, пояснювальна записка тощо). Зокрема займенник Ви вживається для пом’якшення категоричності тону повідомлення на вимогу ділового мовного етикету (прошу Вас повідомити…).

Використання дієслівних форм (інфінітив; безособова форма; дійсний, умовний і наказовий стан; дієприкметник; дієприслівник) у мові документів має певну специфіку.

Найбільш поширеною є форма теперішнього часу в першій чи третій особі множини, яка має значення позачасовості.

Недоконаний вид передається складеними формами («розщепленим» присудком): не вирішуватимуться, а будуть вирішуватися. «Розщеплені» присудки (зробити реконструкцію, провести розслідування тощо) вживаються і інфінітиві на відміну від рівнозначних їм дієслівних форм (реконструювати, розслідувати).

За необхідності підкреслити факт виконання дії вживаються пасивні дієслова (оплата гарантується, пропозиція схвалена, документація повернута тощо). Дійсний стан вживається, коли необхідно вказати конкретну особу або організацію як суб’єкт юридичної відповідальності  (завод зриває постачання сировини, керівник установи не забезпечив дотримання норм безпеки тощо).

Для утворення дієприкметників, які називають ознаку предмета за дією і відповідають на запитання який? яка? яке? які?, на сучасному етапі розвитку термінології вчені-мовознавці пропонують вживання суфікса -увальн(ий): емігрувальний, копіювальний, вирішальний.

Архаїчні форми активних дієприкметників із суфіксом -ш- (-вш-), як-от: перемігший, побігший, побудувавший,  у сучасній українській мові, особливо в діловому мовленні, не вживаються.

При утворенні дієприкметників досить часто трапляються такі  помилки:

оточуюче середовище (навколишнє, довкілля), знаючий працівник (обізнаний).

Помилкою є використання  калькованих форм: діючий закон (чинний), гальмуючий пристрій (для гальмування), знеболюючий засіб (для знеболення, знеболювальний), пануюча ідея (панівна), підслуховуючий пристрій (для підслуховування), знешкоджуючий (що знешкоджує), мешкаючий  (що мешкає), бажаючий (який бажає).

Використання прислівників у ділових паперах обмежене з огляду на значне суб’єктно-оціночне забарвлення. Послуговуються цією частиною мови у діловому листуванні (до побачення, на жаль, здається, по можливості тощо), для логічного викладу (по-перше, по суті, принаймні, насамкінець, передусім, наприкінці тощо).

Синтаксичні особливості ділових паперів. Синтаксис мови документів вимагає дотримання нейтральності току вкладу, чіткої і стрункої композиції тексту, тому для нього властива низка ознак.

Словосполучення – це проміжна ланка між окремими словами й реченням. Повнозначні слова можуть поєднуватися між собою як рівноправні. Це сурядний зв’язок. Але частіше слова у словосполученні залежать одне від одного – це підрядний зв’язок. Існує три способи цього зв’язку – узгодження і керування (граматичний) та прилягання (лексичний).

Для правильного вживання відмінків при керуванні слід пам’ятати таке:

властивий кому?, але характерний для кого?

дорівнювати чому?, але рівнятися на кого?

завідувач чого?, але завідуючий чим?

загроза чого? чому?, але погроза чим? кому?

опановувати що?, але оволодівати чим?

оснований на чому?, але заснований ким?

сповнений чого, але наповнений чим?

торкатися чого?, але доторкатися до чого?.

У реченні мови документів, як правило, використовується прямий порядок слів (підмет передує присудку, означення перед означуваним словом, вставні слова – на початку речення).

Природі права, характеру його інформації суперечить використання окличних, питальних, спонукальних речень. У текстах юридичних документів переважно вживають прості поширені речення, до яких входять дієприкметникові й дієприслівникові звороти, уточнюючі обставини, вставні слова, додатки.

Вставні слова, які пояснюють окремі поняття чи систематизують виклад, переважно стоять на початку речення.Слід використовувати ці мовні засоби обмежено:

  1. коли потрібно виразити ставлення мовця до висловленої ним думки (звичайно, напевне, безумовно, на жаль, очевидно, немає сумніву тощо);
  2. при потребі вказати кому належить думка (на мій погляд, на думку цього виконавця, за словами слідчого тощо);
  3. за необхідності вказати на зв’язок висловленого з контекстом (врешті-решт, по-перше, загалом, до речі, навпаки, отже, наприклад тощо).

Надмірне вживання цих слів створює враження некомпетентності, нерішучості, низької мовної культури.

Дієприкметникові звороти також вживаються на початку речення: враховуючи..; беручи до уваги..; розглянувши.. ; вважаючи….

Прості речення сприяють однозначному розумінню правових приписів (напр.: Викуплена пам’ятка історії та культури переходить у власність держави. Грошове зобов’язання має бути виконане у гривнях).

Прості речення часто перевантажуються однорідними членами. Для полегшення сприйняття їх можна формулювати за допомогою цифр – 1), 2), 3), 4) або літер а), б), в), г). Викладати однорідні слова при вживанні речень, поширених однорідними членами, необхідно уніфіковано, наприклад: …сторона зобов’язана здійснити на користь другої певні дії: передати майно, виконати роботу, надати послуги, сплатити гроші тощо.

В юридичному тексті зі складних речень переважають складнопідрядні речення зі значенням причини, мети, означальні, об’єктні зі сполучниками підрядності (на підставі чого, що, щоб, якщо, який).

 На початок речення часто виноситься слово/група слів, що несе/ несуть основне змістове навантаження (напр.: Про арешт або затримання людини має бути негайно повідомлено).

У діловому мовленні переважає непряма мова, а пряма мова вживається лише в тих випадках, коли необхідність дослівно передати зміст деяких документів тощо.

Характерною ознакою мови документів є нанизування форм родового й орудного відмінків з великою кількістю віддієслівних іменників (забезпечення кого? чим?).

У діловому мовленні переважають пасивні конструкції (вони акцентують увагу не на провині конкретної особи, а на дії, яка випливає з попередньої ситуації: не виконує, задовольняє, схвалює, а виконується, задовольняється, схвалюється), інфінітивів (зобов’язати, узгодити, використовувати).

5.4. Особливості лексики документів. Для юридичного мовлення дуже важливим є точний і правильний добір потрібного слова (терміна) у певному контексті.

Недоліком юридичного документа є вживання в ньому полісемії, синонімії й омонімії.

Синонім – це близькі за сферою вжитку, але не цілком семантично тотожні слова, які розрізняються звучанням.

У межах юриспруденції термін не повинен мати синонімів, які необхідні для додаткової експресії, не може бути багатозначним, оскільки точне висловлювання має величезне значення. Хоча інколи вживання синонімів дозволяє уникнути повторів у тексті юридичного документа (напр., підозрюваний має право, підозрюваний вправі). Використання синонімів повинно бути продуманим, виваженим, обережним, щоб їх наявність не викривила зміст юридичного документа.

Досить важливим є вміння вибрати з ряду близькозначних слів найточніше, найвідповідніше і змістом, і забарвленням. Однак це складне завдання. Тому надто часто синоніми вживаються неправильно. Наприклад:

правильний – вірний (правильна відповідь – вірний друг);

відмінити – скасувати (відмінити заняття – скасувати закон);

загубити – втратити (загубити речі — втратити близьку людину);

стежити – слідкувати (стежити за суб’єктом – слідкувати за текстом).

Якщо одне поняття називається різними термінами, вони переважно є абсолютними синонімами, тобто тотожними за значенням і стилістичним забарвленням (наприклад, асиміляція – уподібнення).

Якщо ж одне й те саме слово вживається у різних термінологічних системах, то ці слова виступають як омоніми. Омоніми – це слова однакові за написанням, але мають різне значення. Напр., корінь (математичний термін), корінь (філологічний), корінь (ботанічний), корінь (стоматологічний). Правило щодо однозначності термінів має універсальний характер і повинно поширюватись на мову юридичних документів.

Якщо полісемія слів – явище природне й неминуче, то полісемія в мові документів – це явище небажане. Значення багатозначних слів у контексті легко визначити, а в термінованому правовому мовленні це ускладнюється через однорідність контексту, використання стандартизованих конструкцій. Кожне правове поняття повинно співвідноситися тільки з одним правовим терміном, а кожен термін – лише з одним поняттям.

Під час складання ділової документації певні труднощі викликають пароніми (спільнокореневі слова, схожі за вимовою і будовою, але різні за значенням). Незначна різниця у написанні та вимові ускладнює їх засвоєння, призводить до неправильного вживання слів. Щоб уточнити значення та правопис потрібної лексеми – варто звернутися до відповідних словників.

Наприклад:

Особистий – особовий

Особистий – індивідуальний, стосується окремої особи, належний особі: особиста власність, особиста думка, особисте життя; слово особовий – такий, що стосується особи взагалі, багатьох осіб: особовий склад, особова справа (у відділі кадрів). Цей прикметник вживається як граматичний термін: особове дієслово, особовий займенник.

Зумовлювати – обумовлювати

Зумовлювати – бути причиною чогось, приводити до чогось, викликати щось: серед багатьох причин, які зумовлюють поширення наркотичних засобів, є… Обумовлювати – ставати в залежність від певних умов, обставин, визначати умови чогось: адміністрація підприємства не має права вимагати виконання роботи, яка не обумовлена при укладенні колективного договору.

Професійний – професіональний

Обидва прикметники мають однакове значення, але їх співвідносять з різними словами професійний – професія, професіональний – професіонал. Професійний  має ширше коло зв’язків. Переважає у сполученні з іменниками хвороба, захворювання, травма, спілка – лише. Професіональний вказує фаховість. Професіоналізм: юрист, актор тощо.

Задача – завдання

Часто змішують пароніми задача (переважно математичного характеру, розв’язується за допомогою обчислень за визначеною умовою)  завдання (те, що визначено або заплановано для виконання).

Помилковими є такі конструкції:

Терористи загрожували (погрожували – залякувати, а не становити небезпеку) розстріляти заручників. Воєнні (військові) маневри. Воєнний (військовий) квиток. Військова (воєнна) загроза. Дискваліфікація лікаря (декваліфікація – втрата професійних знань, навичок, а не позбавлення спортсмена права брати участь у змаганнях). Він пояснив, що вчинив злочин через неправильне поняття (розуміння) закону. Ослаблення міжнародного напруження (напруженості – стан, властивість чого-небудь, а не вищий ступінь вияву, дії чого-небудь). Підсудний не виправдав довіреності (довіри) свого батька.

Як бачимо, змішування паронімів у документах призводить до перекручування інформації, до мовленнєвих помилок, порушень норм літературної мови.

Порушують ефективність документа, його чіткість, однозначність та стислість плеоназми  (близькі за змістом слова, які є логічно зайвими):

Травматичне ушкодження (травма і є ушкодженням). Захисний імунітет. Інформаційне повідомлення. Особисто сам. Я бачив це на власні очі. Легальний закон. Сьогоднішній день (сьогодні). Мій власний погляд. Реальна дійсність. Берегти кожну хвилину часу. У січні місяці. Солдатів демобілізували з армії. Працює дитячим лікарем-педіатром. Кримінальний злочин.

Повторення одних і тих же слів породжує бідність мовлення, робить вислів неблагозвучним, ускладнює сприйняття тексту, бо привертає до себе увагу – йдеться про тавтологію (поєднання спільнокореневих слів):

Адресувати на адресу. Направлена у напрямку. У сім’ї був тяжкий сімейний стан. Моя автобіографія.

Проте в окремих випадках у текстах законів тавтологія є виправданою. Так: Обвинувальний висновок у справі Марченка О.Л., обвинуваченого в … .

Останнім часом іншомовна лексика дедалі активніше застосовується у праві. Використання іншомовної лексики породжує багато ускладнень і при підготовці, і при застосуванні юридичних документів. Уникнути вживання іншомовної термінології у документах неможливо, але необхідно виробити певний порядок їх використання та дотримуватися його. По можливості, краще не застосовувати в текстах документів іншомовних слів, які мають відповідники в українській мові (напр.: адекватний – відповідний, рівний; адепт – прибічник; автопсія – розтин (трупа); екстрений – терміновий; компенсація – відшкодування; інцидент – випадок, непорозуміння, неприємна подія; пріоритет – перевага, першість; рентабельність – вигідний, доцільний; локальний – місцевий, вузький, обмежений; фундація – заснування тощо).

Але це не означає, що слід замість іншомовних слів, які є загальновживаними та більш зрозумілими, вживати власне українські слова (напр., укр. задум — іншом. проект; укр. життєпис – іншом. біографія тощо). Використовувати іншомовні слова доцільно і тоді, коли вони отримали міжнародне визнання (напр.: бланк, кредит, диспозиція, делікт, патент, кодифікація, інструкція тощо). Проте бажано в юридичних документах не зловживати іншомовною термінологією.

Недоречним є вживання іншомовних слів у таких, наприклад, конструкціях: Дискримінація іноземних продуктів (обмеження ввезення…). Залишилося резюмувати вирок. Термін виконання може бути пролонговано (продовжений). Йому інкримінується вчинення злочину за статтею…(він обвинувачується у вчиненні злочину, передбаченого статтею…).

Українська мова тісно контактувала з російською не одне століття. Внаслідок цього до неї потрапило багато російських слів: завод, начальник, чиновник, указ, законопроект тощо. Проте, з іншого боку, це призвело до вживання в українському мовленні русизмів. Така мішана мова  здобула назву суржик (просторіччя). Занадто часто можна почути та прочитати такі слова: слідуюче заняття (наступне), слідуюча діяльність (подальша), жилий масив (житловий), участковий міліціонер (дільничний), податок з добавленої вартості (доданої), справи направити до суду (подати), довідки працюючих (працівників), виписка з протоколу (витяг), із-за хвороби (через), приймати участь (брати), являється (є).

Слід дотримуватися правила максимального обмеження вживання професійної лексики. При вживанні у правовому тексті професіоналізмів слід враховувати те, що така лексика не є загальновживаною. Адресатам нормативно-правових положень часто невідоме значення відповідного професіоналізма. До того ж уживання такої лексики засмічує нормативний правовий текст. Професіоналізми в юридичних документах, якщо без них не можна обійтися, необхідно супроводжувати легальною дефініцією. Правильною є думка Н.А. Власенка, який вважає, що, використовуючи професіоналізми (профарго, техніцизми), доцільно дотримуватися правила максимального обмеження. Допускається вживання у правовому тексті загальновживаних професіоналізмів, тобто тих, що немовби вийшли за межі вузькопрофесійної лексики (напр., пасажиропотік, вузькі спеціалісти).

Канцеляризми – це складні, громіздкі слова та фрази. За формою вони відповідають нормам літературної мови, що утруднює боротьбу з ними:

У справі підвищення кваліфікації на сьогоднішній день ми маємо…

Має місце наявність порушення техніки безпеки виробництва

Приступили до конкретної реалізації намічених планів…

Вирішили акцентувати увагу на впровадженні нових форм організації праці…

Загальним принципом викладу нормативно-правових та індивідуальних правових текстів є відсутність у них жаргонної й іншої просторічної лексики. Проте слід зазначити, що в Кримінальному кодексі У країни вживаються жаргонізми, а саме: «відмивання грошових коштів» як синонім до терміна «легалізація» (ст. 209, 209-1) та «сходка» як синонім до слова «зустріч» (ст. 255).

Зрозумілість юридичного документа не може бути порушена вживанням слів місцевого діалекту (діалектизми), що доступні населенню окремих регіонів, але незрозумілі більшій частині населення країни (напр., попри замість незважаючи на; допіру замість тільки що і т. д.). Мова документів повинна прагнути до уніфікації та забезпечувати узгодженість системи законодавства України.

У тексті документа небажано використовувати слова в їх переносному значенні: епітети, метафори, метонімію. Наприклад, у Кримінальному кодексі України вжито метонімічні конструкції «умисні дії... караються», «порушення правил... карається». За змістом формулювання виходить, що карається певна дія, певні правила, а не особа, що вчинила цю дію. Краще було б сформулювати таким чином: «Особа, яка вчинила умисні дії/порушення правил, карається...»

Проте у правотворчості допускається вживання метафор і метонімії як різновиду полісемії, які є переносним використанням номінативного значення слова. У даному випадку мова йде про використання значення слова для підкреслення точності й уточнення думки укладача документа. Юридична техніка в основному використовує усталені й типові для лексики документів метафори й метонімію, наприклад: ділові папери, підозрюваний дає підписку (дія) – підписка про невиїзд долучена до справи (результат дії) (метонімія); закон вимагає суворості покарання, парк (місце стоянки, ремонту й обслуговування транспортних засобів), робоче місце, комп’ютерна революція, законодавча процедура, м’яке покарання, межа доказування (метафора).

Крім загальновживаної лексики, діловий стиль загалом послуговується термінами, функція яких не лише називати предмет чи поняття, а й давати їм точне визначення. Існує ряд вимог до використання термінів у документі, які описані у розділі 8 цього посібника.

Своєрідним елементом мови права є абревіатури. Необхідно відмовлятися від надмірного вживання абревіатур, а також скорочень, утворених з двох і більше слів (капбудівництво, промбудтрест, УкрНДІІСВД і т. д.). Не слід вживати скорочень слів, окрім загальновживаних (ЦРЛ – Центральна районна лікарня; райпрокурор; ЧОБТІ – Черкаське обласне бюро технічної інвентаризації – не провело інвентаризації). Необхідно писати не МЮ чи Мін’юст, а Міністерство юстиції, не МФ або Мінфін, а Міністерство фінансів.

6. Загальні вимоги до створення тексту службового документа щодоупередження корупційної мотивації.

З метою упередження корупційної мотивації необхідно при укладанні документів дотримуватися загальних вимог до його тексту, як правового, так і лінгвістичного характеру. Ці вимоги, загалом розглянуті у попередніх пунктах, мають певну специфіку у площині унеможливлення використання в документах положень, що можуть сприяти або полегшувати вчинення корупційних правопорушень.

У роз’ясненні Міністерства юстиції України від 21травня 2012 року «Антикорупційна експертиза як засіб запобігання корупції» зазначено, що сьогодні в нашій державі дуже гостро відчувається проблема корупції і вирішити її можливо лише реалізувавши комплекс антикорупційних заходів, які необхідно послідовно здійснювати в кожній із сфер суспільних відносин. Такий комплекс заходів повинен бути спрямований не лише на викорінення корупції як явища, а й запобігати умовам, що можуть сприяти її виникненню.

Серед основних факторів, що можуть сприяти виникненню корупції в державі, насамперед, є нормативно-правові акти, документи, що видаються державними органами.

Так, зокрема однією з умов виникнення корупції в Україні є недосконалість актів, що дозволяє хапким на руку посадовим особам використовувати надані їм службові повноваження та пов’язані з цим можливості для одержання неправомірної вигоди або приймати обіцянки такої вигоди для себе чи інших осіб, уникаючи при цьому покарання.

Зменшити масштаби проблем, що виникають внаслідок недосконалості законодавства, покликана антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових актів, обов’язковість проведення якої передбачено статтею 15 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції«, оскільки саме цей інструмент є одним із шляхів протидії корупції, що дозволяє викорінити корупціогенні норми ще на етапі підготовки проектів нормативно-правових актів, відомчих документів.

Так, цим Законом визначається:

1. З метою виявлення у проектах нормативно-правових актів норм, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, розроблення рекомендацій стосовно їх усунення Міністерство юстиції України проводить антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів.

Порядок і методологія проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів та порядок оприлюднення її результатів визначаються Міністерством юстиції України.

Результати антикорупційної експертизи підлягають обов’язковому розгляду під час прийняття рішення щодо видання (прийняття) відповідного нормативно-правового акта.

2. Обов’язковій антикорупційній експертизі підлягають проекти законів України, актів Президента України, інших нормативно-правових актів, що розробляються Кабінетом Міністрів України, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади.

3. За ініціативою фізичних осіб, об’єднань громадян, юридичних осіб може проводитися громадська антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових актів.

Проведення громадської антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів та оприлюднення її результатів здійснюються за рахунок відповідних фізичних осіб, об’єднань громадян, юридичних осіб або інших джерел, не заборонених законодавством.

Згідно з наказом Міністерства юстиції України від 20 травня 2010 року № 1085/5 «Питання проведення експертизи на наявність корупціогенних норм» антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових актів є невід’ємною частиною правової експертизи і відображається окремим пунктом у висновку Міністерства юстиції за результатами опрацювання відповідного проекту акта.

Антикорупційна експертиза здійснюється фахівцями Міністерства юстиції відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, яку Міністерство юстиції України затвердило своїм наказом від 23 червня 2010 року № 1380/5, з метою виявлення у проектах нормативно-правових актів норм, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, та розроблення рекомендацій щодо їх усунення.

Відповідно до положень зазначеної Методології антикорупційною експертизою проектів нормативно-правових актів є діяльність із виявлення в проектах нормативно-правових актів положень, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень (корупціогенні фактори), та розробки рекомендацій з їх усунення.

Ці рекомендації мають практичне значення не лише для нормативно-правових актів. Вони – орієнтир і зразок для підготовки документів у центральних та місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування.

Експертиза на наявність корупціогенних норм – діяльність із виявлення в проектах нормативно-правових актів, документах положень, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень (корупціогенні фактори), та розробки рекомендацій з їх усунення.

Корупціогенний фактор (в широкому розумінні) – здатність нормативно-правової конструкції (окремого нормативного припису чи їх сукупності) самостійно чи у взаємодії з іншими нормами створювати ризик вчинення корупційних правопорушень.

Тобто укладачу документів потрібно знати техніко-юридичні недоліки документа, що можуть виступати як корупціогенні фактори. До таких недоліків належать:

1) юридичні колізії положень, що містяться в документі, у тому числі невідповідність змісту документа положенням чинних нормативно-правових актів;

2) розробка документа органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) з перевищенням своєї компетенції;

3) порушення встановленої форми акта;

4) порушення вимог нормопроектувальної техніки;

5) технічні помилки в тексті, пропущення слів тощо.

Зокрема йдеться про некоректне вживання оціночних понять, наприклад: «за наявності поважних причин орган вправі надати …», «у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…», «рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…» тощо. Подібні недоліки можна усунути шляхом уточненням невизначених формулювань, зменшенням кількості «невизначених правових понять» або оціночних понять.

Оцінюючи можливу корупційність адміністративної процедури, особа, яка проводить експертизу, керується критеріями, що містяться в пункті 4.9 цих Методичних рекомендацій. Додатковими критеріями оцінки є: конкретизацію процедурних правил.

Корупціогенними факторами можуть вважатися і нечіткість формулювань (наприклад, нечітке визначення адміністративної процедури), необґрунтованістю окремих положень (наприклад, необґрунтованість регулювання конкурсних (тендерних) процедур), повторення і логічні розбіжності тощо.

Під час антикорупційної експертизи у проектах нормативно-правових актів, як зазначає головний спеціаліст відділу антикорупційної політики Департаменту антикорупційного законодавства та законодавства про правосуддя О.М. Садовський, найбільше було виявлено недоліків техніко-юридичного характеру, які також сприяють вчиненню корупційних правопорушень.

Досить часто проекти містили такий корупціогенний фактор, як неналежне визначення функцій, прав, обов’язків органів державної влади та місцевого самоврядування (дискреція), наслідком чого може бути невиправдане встановлення чи надмірне розширення дискреційних повноважень, створення умов для виникнення конфлікту інтересів та можливостей для зловживання наданими їм повноваженнями.

На другому місці за кількістю виявлених корупціогенних факторів є відсутність у проектах нормативно-правових актів, якими регулюється реалізація суб’єктивних прав та виконання юридичних обов’язків фізичними та юридичними особами, адміністративних процедур або наявність у проекті нормативно-правового акта нечіткостей встановленої адміністративної процедури, що здатні створити умови для здійснення корупційних дій або виникнення корупційних відносин.

Задля вдосконалення Методології проведення антикорупційної експертизи здійснено аналіз результатів антикорупційної експертизи, що проводилась фахівцями Міністерства юстиції України. За результатами такого аналізу готуються зміни до Методології проведення антикорупційної експертизи.

Крім того, досвід проведеної антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів довів, що нагальною є потреба у запровадженні антикорупційної експертизи і чинних актів, адже в багатьох випадках причиною наявності корупціогенних факторів в проектах нормативно-правових актів є наявність таких корупціогенних факторів в чинних актах, на виконання яких розробляється цей проект.

У зв’язку з цим Міністерство юстиції розробляє проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення засад запобігання і протидії корупції», який спрямований, серед іншого, і на встановлення процедури проведення антикорупційної експертизи чинного законодавства.

Це дозволить мінімізувати корупціогенні фактори, які містяться в проектах нормативно-правових актів,  що в свою чергу надасть можливість знизити рівень корупції в державі в цілому.

Висновок. Службовий документ, укладений з дотриманням усіх юридико-лінгвістичних вимог, буде зрозумілим для виконавців та осіб, для яких він підготовлений, уможливлюватиме прийняття правильного управлінського рішення, отже сприятиме ефективній діяльності органів  державної влади та місцевого самоврядування.

Питання для самоконтролю:

1. Сформулюйте поняття службового документа.

2. Охарактеризуйте особливості справочинства в діяльності органів  державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання проявам корупції.

3. Які нормативні акти регламентують справочинство в діяльності органів  державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання проявам корупції?

4. Визначте склад обов’язкових реквізитів та їх розташування.

5. Яких вимог потрібно дотримуватися при укладанні текстів службових документів?

6. Від чого залежить зрозумілість тексту?

7. Яке мовлення називається логічним?

8. Висвітліть питання достовірності інформації.

9. Назвіть різновиди мовних норм. Які норми найбільш важливі для написання  тексту службового документа?

10. Охарактеризуйте термінологічні особливості  службового документа.

11. Визначте синтаксичні особливості службового документа.

12. Розкрийте механізм проведення антикорупційної експертизи нормативно-правового акта.

13. Розкрийте сутність поняття «корупціогенний фактор».

14. Перелічіть техніко-юридичні недоліки документа, що можуть виступати як корупціогенні фактори.


ЗМІСТ

МОДУЛЬ 1. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ
ТА ОРГАНІЗАЦІЯ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ…………………..…...3

Тема 1.1. Корупція як соціальне явище. 3

Тема 1.2. Проблеми запобігання і протидії корупції
в Україні в умовах реалізації Програми
економічних реформ.. 23

Тема 1.3. Політична корупція як загроза
національній безпеці 42

Тема 1.4. Корупція – загроза національній безпеці України. 45

Тема 1.5. Антикорупційна стратегія України –
один із пріоритетів запобігання та протидії корупції 61

 

МОДУЛЬ 2. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАХОДИ  ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ…………………………………………….….72

Тема 2.1. Публічна влада: проблеми протидії корупції 72

Тема 2.2. Організація взаємодії державних органів
та органів місцевого самоврядування з правоохоронними органами у сфері запобігання та протидії корупції 127

Тема 2.3. Особливості провадження у справах 
про корупційні адміністративні правопорушення. 139

Тема 2.4. Роль громадськості у заходах
щодо запобігання та протидії корупції 161

Тема 2.5. Боротьба з корупцією як невід’ємна складова реформування державного управління
та державної служби України. 169

Тема 2.6. Планування заходів у сфері протидії корупції
в органах державної влади та місцевого самоврядування. 181

 

МодуЛь 3. ОСОБЛИВОСТІ ЗАПОБІГАННЯ
ТА ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ ПРАВООХОРОННИМИ ОРГАНАМИ……………………………………………………...…….194

Тема 3.1. Загальна характеристика злочинів
у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг  194

Тема 3.2. Кримінологічні засади запобігання корупції
в Україні 225

Тема 3.3. Корупційна злочинність: стан, детермінація
та запобігання. 244

Тема 3.4. Організація взаємодії органів державної влади
з оперативними підрозділами щодо протидії корупції 252

Тема 3.5. Особливості запобігання та протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом, 
як засіб боротьби з корупцією.. 277

 

МОДУЛЬ 4. ЮРИДИЧНА ПСИХОЛОГІЯ…………………..…297

Тема 4.1. Психологічні особливості спілкування керівників,
на яких покладено функції щодо запобігання
та протидії проявам корупції 297

Тема 4.2. Використання маніпуляційних тактик
спілкування в процесі виявлення осіб,
схильних до корупційної діяльності 308

Тема 4.3. Психологічні аспекти запобігання корупційним правопорушенням в органах державної влади
та місцевого самоврядування. 328

 

МОДУЛЬ 5. ЮРИДИКО-ЛІНГВІСТИЧНІ АСПЕКТИ  ДІЛОВОГО СПІЛКУВАННЯ…………………….........................340

Тема 5.1. Справочинство в діяльності органів державної
 влади та місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання проявам корупції. Службовий документ: загальні вимоги до його
тексту щодо упередження корупційної мотивації 340


Навчальне видання

 

 

 

Братель Сергій Григорович,
Василевич Віталій Вацлавович,
Золотарьова Наталія Іванівна та ін.
 

 

 

запобігання та протидія проявам корупції
(Для працівників органів державної влади
та місцевого самоврядування
I–VIІ категорії посад)

 

Посібник

 

 

 

 

 

 

 

 

Компʼютерна верстка В. П. Суворова

 

 

 

Підписано до друку 17.09.2012. Формат 60х84/16. Папір офсетний.

Обл.-вид. арк. 23,5. Ум. друк. арк. 21,85. Вид. № 8/І.

Тираж 2000 прим. Зам. №

Редакційно-видавничий центр

Національної академії внутрішніх справ

03035, Київ-35, пл. Солом’янська, 1


[1] Про заходи щодо забезпечення ефективності реалізації Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава»: Указ Президент від 04.05.2010. №1154/2010 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.rada.gov.ua

[2] Мельник М. Корупція: Сутність поняття, заходи протидії:[монографія ]. – К.: Атіка. 2001. – С. 79.

[3] Королевська Н. Які реформи нам потрібні? [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.epravda.com.ua/ columns/2010/11/16/256534/

[4] Гвоздецький Д. Правові,економічні та духовні засади протидії корупції // Міліція України. – 2011. - № 3-4. – С.24.

[5]Які реформи нам потрібні? [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.epravda.com.ua/ columns/2010/11/16/256534/

[6] Марксистское учение о политической власти [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.epravda.com.ua/ columns/2010/11/16/256534/

[7] Королевська Н. Які реформи нам потрібні? [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.epravda.com.ua/ columns/2010/11/16/256534/

[8] Розмежування влади та бізнесу: операція підвищеної складності // Аналітичний Центр Академія [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.academia.org.ua/?p=910

[9] Мельник М. Корупція: Сутність поняття, заходи протидії:[монографія ]. – К.: Атіка. 2001. - С. 127.

[10] Мельник М. Корупція: Сутність поняття, заходи протидії:[монографія ]. – К.: Атіка. 2001. - С. 139.

[11] Оніщук М. Дилеми правової держави. – Дзеркало тижня України № 12 від 01.04.2011 року.

[12] Про Концепцію боротьби з корупцією на 1998-2005 роки затверджену Указом Президента України від 24 квітня 1998 року № 367/98. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http:// www.zakon.rada.gov.ua.

[13] Корупція в Україні: спроба аналізу [Електронний ресурс]. – Режим доступу http://korupzia/org.ua/papers/s1 _ukr.

[14] Український правопис / НАН України, Ін-т мовознавства ім. О.О. Потебні ; Ін-т української мови. – Стереотип. вид. – К. : Наук. думка, 2004. – 240 с.


Комментарии


Комментариев пока нет

Пожалуйста, авторизуйтесь, чтобы оставить комментарий.

Авторизация
Введите Ваш логин или e-mail:

Пароль :
запомнить